Prosilec - Varuh človekovih pravic
+ -Številka: 021-63/2008
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 021-63/2008/8
Datum: 28.11.08
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. ter 3. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo, 105/2006-ZUS-1 in 126/07, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št. 0106-8/2007-20-VE, z dne 7. 5. 2008, Varuha človekovih pravic RS, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
Pritožba se zavrne kot neutemeljena.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 4. 12. 2007 na organ naslovil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, s katero je zahteval fotokopijo dokumenta, na podlagi katerega je organ prosilca obtožil klevet in hkrati napadel njegove osebne karakterne in zdravstvene karakteristike ter fotokopijo dokumenta, na podlagi katerega je organ Uradu za enake možnosti o prosilcu pisal kot o »težavni stranki«, o osebnih stiskah, nezadovoljstvu ali preganjavicami pred domnevnimi zarotami, korupciji ipd..
Ker organ na zahtevo prosilca ni odgovoril, je prosilec dne 22. 1. 2008 pri Pooblaščencu vložil pritožbo zoper molk organa. Pooblaščenec je z dopisom št. 0900-16/2008/2, z dne 25. 1. 2008 organ pozval, da mu v roku petih dni sporoči razloge za zamudo pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja.
Na poziv Pooblaščenca je organ odgovoril z dopisom z dne 6. 2. 2008, št. 0106-8/2007-18-VE, v katerem je navedel, da so zahtevo prosilca z dne 4. 12. 2007 po ZDIJZ obravnavali hkrati z istočasnim zahtevkom prosilca po ZVOP iz istega dne, s katerim jih je pozval, da se mu omogoči tudi vpogled v vse zbrane osebne podatke o njem. Njegov zahtevek so obravnavali tudi upoštevajoč določila Zakona o varuhu človekovih pravic (Ur. l. RS, št. 71/1993, v nadaljevanju ZVarCP), vsebinsko pa se je navezoval na tri spise, ki jih vodi organ. Prosilcu so omogočili ogled vseh treh spisov, brez omejitev, omogočeno mu je bilo tudi, da si pridobi kopije kateregakoli dokumenta v teh spisih.
Pooblaščenec je z dopisom z dne 21. 4. 2008, št. 0900-16/2008/4, organ ponovno pozval, da o zahtevi odloči po določbah ZDIJZ in torej prosilcu omogoči dostop do zahtevanih informacij ali pa izda odločbo.
Organ je nato o zahtevi prosilca z dne 4. 12. 2007 odločil z odločbo številka 0106-8/2007-20-VE z dne 7. 5. 2008, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da je prosilec svoj zahtevek po vpogledu in po kopijah zahtevanih dokumentov z dne 4. 12. 2007 uveljavljal v zvezi s svojo pobudo organu v spisu št. 1.2-17/2006 in pobudo prosilca zagovornici načela enakosti (naj presodi ali je bil v postopku obravnave pobude pred varuhom žrtev verske diskriminacije), katere obravnava je bila uvrščena v pobudo varuhu št. 10.0-20/2007 ter v zvezi z zahtevkom prosilca za dostop do informacij javnega značaja, o katerem je bilo odločeno z odločbo št. 0106-8/2007-9-VE z dne 25. 7. 2007. Organ je z dopisom št. 10.0-20/2007 z dne 17. 12. 2007, s strani Vodje oddelka za odnose z javnostmi in hkrati pooblaščene osebe za dostop do informacij javnega značaja, prosilca pisno pozval, naj si dne 19. 12. 2007, med 14. in 15. Uro, ogleda navedene spise s katerimi razpolaga organ. Ker se prosilec na vabilo zaradi zadržanosti ni mogel odzvati, je organ prosilca z dopisom z dne 8. 1. 2008 ponovno povabil, naj si spise ogleda dne 18. 1. 2008. Organ je nadalje navedel, da je prosilec dne 18. 1. 2008 skupaj s svojim odvetnikom dobil vpogled v navedene spise. Prav tako je bilo prosilcu omogočeno, da si je brezplačno pridobil kopije kateregakoli dokumenta v navedenih treh spisih.
Prosilcu je bilo pojasnjeno, da sta mu bila vpogled in fotokopiranje kateregakoli dokumenta v navedenih spisih omogočena na podlagi določb ZVarCP in določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1), ki sta v danem primeru ugodnejša v primerjavi z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, po kateri mu organ vpogleda in fotokopiranja zahtevanih dokumentov, zaradi načela zaupnosti, ne bi mogel omogočiti. Organ dodaja, da je s tem prosilcu dejansko omogočil vpogled in dostop do vseh informacij, ki jih je zahteval, tudi do tistih, ki sicer niso v režimu pravice dostopa do informacij javnea značaja. Organ poudarja, da prosilcu dejansko ni odrekel možnosti pridobitve fotokopije kateregakoli dokumenta s katerimi razpolaga: niti tistih dokumentov, ki sploh niso v režimu pravice do dostopa do informacij javnega značaja in pravice do dostopa do zbranih osebnih podatkov, ne. Organ meni, da je na ta način prosilcu dejansko v celoti ugodil in mu omogočil vpogled in dostop do vseh informacij, ki jih je zahteval; ipso facto tudi do vseh informacij javnega značaja, ki bi jih utegnil vsebovati spis 0106-8/2007.
Organ je pri tem opozoril, da ni nikoli trdil, niti ni prosilcu nikoli pojasnjeval, da je njegov zahtevek po ZDIJZ z dne 4. 12. 2007, glede vsebine dokumentov iz varuhovih pobud, premalo določno opredeljen (v smislu zahtev ZDIJZ). Nasprotno. Vseskozi je opozarjal, da pobudnikovi vsebinski zahtevki po informacijah javnega značaja v tem delu niso utemeljeni in da mu je bilo smiselno dejansko (v smislu dostopa do dokumentov) ugodeno, vendar na drugi pravni podlagi. Lahko se je torej dejansko v celoti seznanil z vsebino vseh navedenih spisov in brezplačno pridobil kopije vseh dokumentov. Ker pa vztraja pri uveljavljanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja, je moral organ odločiti, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.
Organ je v nadaljevanju citiral 1. člen ter prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, ki določa pogoje za obstoj informacije javnega značaja ter ugotavil, da zahtevani dokumenti navedenim pogojem navidezno ustrezajo. Vendar pa organ pojasnjuje, da ZVarCP v 8. členu, kot eno najpomembnejših načel pri delu Varuha človekovih pravic RS, opredeljuje načelo zaupnosti postopka. Varuh je zaupnost dolžan vzdrževati tako v razmerju z organi oblasti (katerih delo nadzoruje), kot tudi navzven: v razmerju do tretjih oseb in javnosti. V nadaljevanju se organ sklicuje tudi na 37. člen Ustave RS, ki zagotavlja pravico do pisemske tajnosti ter navaja, da organ vsebino poizvedb ter odgovorov organov pobudnikom praviloma posreduje le posredno, s povzemanjem. Prav tako organ dodaja, da je vpogled v varuhove spise za tretje osebe, skladno z 8. členom poslovnika, mogoč izključno zaradi izdelave diplomske, magistrske ali doktorske naloge ali zaradi znanstveno – raziskovalnega proučevanja dela Varuha človekovih pravic ter da ima tudi v tem delu varuh diskrecijsko pravico glede obsega dopustitve vpogleda.
Organ še navaja, da je pravica dostopa do informacij javnega značaja, z drugim odstavkom 39. člena ustave, omejena s t.i. zakonskim pridržkom. Zakonodajalec je z ZDIJZ sicer omogočil izjemno široko dostopnost številnih informacij s katerimi razpolagajo organi oblasti, vendar pa je v 6. členu ZDIJZ določil tudi izjeme od načela splošne dostopnosti posameznih informacij, v primeru konflikta pa napotuje bodisi na tehtanje med vsemi relevantnimi interesi, bodisi na institut t.i. delnega dostopa. Organ ugotavlja, da ZDIJZ ne pozna izjeme od načela dostopnosti, pod katero bi bilo mogoče uvrstiti vsebino načela zaupnosti pri obravnavi varuhovih pobud. Razmerje med ZVarCP in ZDIJZ je razmerje med starejšim ter novejšim istovrstnim predpisom. Ker njune določbe veljajo hkrati, je organ upošteval sistemsko metodo razlage, pa tudi razlago po namenu, zlasti pomen in potrebo po varovanju vseh z ustavo varovanih vrednot. Organ ugotavlja, da je smisel in namen obeh zakonskih rešitev v temelju različen, deloma celo nasproten, saj počiva na različnih z ustavo varovanih interesih, t.j. na 37. členu ustave na eni strani in na drugem odstavku 39. člena na drugi. Organ poudarja, da načelo zaupnosti varuje smisel in namen institucije varuha človekovih pravic. Ob morebitnem dostopu javnosti do vsebine varuhovih pobud bi bili lahko prizadeti vsi udeleženci v postopku obravnave pobud varuhu človekovih pravic, pa tudi sama narava in s tem učinkovitost postopka pred organom. Pri tem organ še dodaja, da je razloge za to stališče prosilcu že obširno pojasnil v obrazložitvi 5. točke izreka odločbe št. 0106-8/2008-9-VE z dne 25. 7. 2007, na katero se organ v izogib ponavljanju v celoti sklicuje. ZVarCP je po mnenju organa torej specialnejši zakon, ki izključuje dostop javnosti do varuhovih spisov, saj je to pojmovno nezdružljivo z načelom zaupnosti. Informacije javnega značaja v smislu podatkov o obravnavi pobud nastanejo šele z njihovim razkrivanjem javnosti: to pa je diskrecijska pravica, pridržana izključno varuhu človekovih pravic pri uporabi ZVarCP.
Teh razlogov za zavrnitev v ničemer ne spreminja dejstvo, da prosilec v danem primeru na podlagi ZDIJZ smiselno terja dokumente, ki jih vsebuje njegova lastna pobuda oz. pobude varuhu, morda celo dokumente, ki jih je smiselno ustvaril sam. Za odločanje v tem postopku in za presojo o tem, ali je predmet njegove zahteve morda informacija javnega značaja ali ne, je namreč okoliščina, kdo je prosilec povsem nerelevantna. Zato mora organ odločiti tako, kot bi odločil v kateremkoli primeru, npr., če bi navedene informacije terjale tretje osebe. Organ še dodaja, da ima zahteva prosilca za odločitev organa na podlagi ZDIJZ za prosilca najverjetneje pravovarstveni pomen le v smislu preverjanja, kakšen del njegovih pobud bi organ utegnil razkrivati javnosti oziroma tretjim. Ker je organ ugotovil, da zahtevani podatki o vsebini obravnavane(ih) pobud(e) kot informacij javnega značaja ne obstajajo, je skladno s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ odločil, kot izhaja iz izreka.
Zoper navedeno odločbo je prosilec pri Pooblaščencu vložil pritožbo dne 30. 5. 2008, v kateri je navedel, da kot državljan RS in človek, doživlja s strani organa eklatantno kršenje človekovih pravic in ignoranco. Prosilec navaja, da je od začetka njegove pobude z dne 16. 3. 2006 jasno, da je največja napaka, ker se je obrnil na organ in izrazil zahtevo za odziv ob kršenju človekovih pravic kot kristjan. Prosilec nadaljuje, da se je na razgovoru dne 17. maja 2008 pisal zapisnik, ki mu ga niso prebrali, niti ga ni podpisal, ga je pa našel v svojem aktu. Prosilec meni, da organ zavaja Pooblaščenca, da ga popolnoma ignorirajo in se norčujejo iz njegovega človeškega dostojanstva. V dosjeju osebnih podatkov je ugotovil, da manipulirajo z dokumenti in ustvarjajo neki notranji dialog, kjer o njem pišejo z negativnimi stigmatizacijami. Skratka, od 17. 5. 2007, doživlja strahovito in brutalno napadanje njegovega človeškega dostojanstva, obtožujejo ga klevet, gospa Čebašek pa napada njegove zdravstvene in karakterne značilnosti pri Uradu za enake možnosti. Zato ponovno zahteva vse fotokopije dokumentov in precizne in koncizne odgovore, ki jih prosi od 17. 5. 2007.
Pooblaščenec je z dopisom z dne 5. 6. 2008, št. 021-63/2008/2, pritožbo prosilca posredoval organu in ga pozval, da opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. čl. ZUP.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 2. 7. 2008, s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Organ je prosilčevo pritožbo kot pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 12. 6. 2008, št.: 0106-8/2007-23-VE s prilogami, na podlagi prvega odstavka 245. člena ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba ni utemeljena.
1. Pojem in obstoj informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odst. 39. čl. Ustave RS (UL RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odst. 4. čl. ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacije povezane z delom organa, ki jih je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki, v obliki dokumenta.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu sam, v sodelovanju z drugim organom ali jo pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija Urške Prepeluh, Pravica do dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Kot izhaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, organu tudi ni potrebno ustvariti, pridobiti ali vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nima. To pomeni, da lahko organ zahtevo v primeru, če z dokumentom ne razpolaga, enostavno zavrne, ker dokumenta nima in se mu zato ni potrebno sklicevati na obstoj izjem.
Nadalje iz opredelitve informacije javnega značaja, določene v 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, še izhaja, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj, ne predstavljajo informacije javnega značaja, zato organi, zavezanci po ZDIJZ, nimajo dolžnosti, da prosilcem odgovarjajo na vprašanja ter da dajejo pojasnila v zvezi z delovnim področjem organa. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisanega v 5. členu ZDIJZ, ne razteza.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ samostojen in neodvisen državni organ, ki ima pravno podlago za svoje delovanje in pristojnosti že v 159. čl. Ustave RS, kar pomeni, da nedvomno sodi v krog organov, ki so na podlagi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, zavezani za posredovanje informacij javnega značaja. Prav tako zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Prosilec je namreč v skladu s 26. čl. Zakona o varuhu človekovih pravic na organ vložil pobudo za začetek postopka zaradi kršenja človekovih pravic. Ko organ prejme pobudo za začetek postopka, v skladu z 28. čl. ZVarCP, opravi potrebne poizvedbe in na tej podlagi sklene, da:
1. o pobudi odloči po skrajšanem postopku;
2. začne preiskavo;
3. pobudo zavrne;
4. pobude ne vzame v obravnavo, ker je anonimna, prepozna, žaljiva in predstavlja zlorabo pravice do pritožbe.
V zvezi z domnevnim neenakim obravnavanjem prosilčeve pobude zaradi verskega prepričanja, saj organ pobude ni obravnaval, se je prosilec obrnil na Urad za enake možnosti, ki je v tej zvezi podal organu mnenje zagovornice, prav tako pa je tudi organ posredoval dopis Uradu za enake možnosti. V okviru navedenega postopka, je torej prosilec zahteval dostop do informacij, na podlagi katerih je organ prosilca obtožil klevet in hkrati napadel njegove osebne karakterne in zdravstvene karakteristike ter fotokopijo dokumenta, na podlagi katerega je organ Uradu za enake možnosti o prosilcu pisal kot o »težavni stranki«, o osebnih stiskah, nezadovoljstvu ali preganjavicami pred domnevnimi zarotami, korupciji ipd.
2. Kriterij materializirane oblike
Pooblaščenec pa je nadalje ugotavljal, ali je pri zahtevanih informacijah izpolnjen tudi tretji kriterij za opredelitev informacije javnega značaja po ZDIJZ oziroma, ali obstaja t. i. kriterij materializirane oblike, da zahtevani dokumenti obstajajo in da organ z njimi razpolaga.
Ker je organ Pooblaščencu posredoval celotno dokumentacijo, ki se nanaša na prosilca oziroma je v povezavi s pobudo prosilca in postopkom v zvezi s pobudo prosilca Zagovornici enake možnosti ter spis, ki se nanaša na postopek dostopa prosilca do informacij javnega značaja, brez, da bi se opredelil do same zahteve prosilca, ga je Pooblaščenec, z dopisom z dne 3. 9. 2008, št. 021-63/208/4, dodatno pozval, da se konkretno opredeli, ali dokumenti, ki jih prosilec zahteva, obstajajo, in če da, kateri konkretni dokumenti v spisu, ki jih je organ posredoval Pooblaščencu, so predmet zahteve prosilca. Predmet presoje Pooblaščenca so namreč lahko le informacije oziroma dokumenti, ki so predmet konkretne zahteve prosilca.
Organ je odgovoril z dopisom z dne 16. 9. 2008, št. 0106-8/2007 – 26-VE, v katerem je navedel, da dokumentov, ki jih zahteva prosilec, v spisih organa ni in jih ni bilo. Trditev o žaljivosti pobudnika v odgovoru Uradu za enake možnosti z dne 18. 7. 2007, temelji na določbi 4. točke 1. odst. 28. čl. ZVarCP, po kateri varuh pobude ne vzame v obravnavo, če je žaljiva. Podlago pa ima v številnih pisnih, osebnih in telefonskih stikih prosilca z varuhom in njegovimi sodelavci. To so dokumenti prosilca samega oz. z njimi že razpolaga, saj mu je organ na podlagi določil ZVOP-1 omogočil seznanitev, brez omejitev, z vsemi njegovimi zadevami.
Ker po oceni Pooblaščenca organ z zgoraj navedenim dopisom ni dovolj določno odgovoril na njegov poziv, z vidika ali organ razpolaga z informacijami, ki jih prosilec zahteva, je Pooblaščenec organ ponovno pozval, da se konkretno opredeli do zahteve prosilca.
Organ je z dopisom z dne 17. 11. 2008, št. 0106-8/2007-28-VE, posredoval dodatna pojasnila v zvezi z zahtevanimi informacijami. Uradna oseba organa je ugotovila, da naslednjih dokumentov ni oziroma, da ti ne obstajajo:
- dokument(i), na podlagi katerega naj bi organ Uradu za enake možnosti o prosilcu pisal
kot o težavni stranki, o osebnih stiskah, nezadovoljstvu ali preganjavicami pred
domnevnimi zarotami, korupciji ipd.”
- dokument(i), na podlagi katerih naj bi organ “napadel prosilčeve karakterne in zdravstvene
karakteristike”.
Ob tem je organ še dodal, da prosilec smiselno zatrjuje, da je organ z različnimi oznakami na njegov račun, te pa naj bi temeljile na podlagi nekih dokumentov (npr. medicinske dokumentacije?), v komunikaciji z drugimi organi, napadel njegovo osebno dostojanstvo in ga žalil, npr. v dopisu UEM. Navedenih ravnanj, ki jih prosilec očita organu, ni bilo, ampak jih prosilec organu zgolj neupravičeno pripisuje. Organ se v navedenih dopisih UEM ni opredeljeval do osebnosti prosilca. Opredeljeval se je zlasti do pobudnikovih očitkov iz njegove pobude zagovornici načela enakosti, da je bila njegova pobuda varuhu obravnavana diskriminatorno. Vendar pa ni ostal le na tej ravni, ampak je uporabil tudi svoje pristojnosti na podlagi ZVarCP. Ocenil je, da je bila poizvedba zagovornice načela enakosti preuranjena, ob tem pa na podlagi 7. člena ZvarCP zagovornici mdr. na spIošno, torej in abstracto, tudi svetoval, kako naj ravna, kadar iz pobude izhaja, da očitno ne gre za primer diskriminacije. V tem smislu je opozoril, da lahko nekatera ravnanja v določenih okoliščinah pomenijo kršitev načel dobrega upravljanja (npr. neupravičeno obremenjevanje strank z zahtevami za dopolnitve vlog, opravljanje poizvedb in drugih dejanj, ki pri strankah vzbujajo (lažen) občutek, da bi zadeva utegnila biti vsebinsko utemeljena) ter posebej opozoril tudi na skrbnost in previdnost pri obravnavi t.i. težavnih strank. Organ navaja, da mu ni povsem jasno, kaj je prosilec želel z oznako “dokumenti, na podlagi katerega(ih) je bil prosilec obtožen klevet”. Prosilec namreč v njihovi korespondenci z UEM ni bil ničesar obtožen, ampak so v svojem dopisu zagovornici načela enakosti, pa tudi v odločbi, izdani na podlagi ZDIJZ, zgolj nakazali, da je nekatere dele oz. vsebine iz vlog prosilca, mogoče šteti za žaIjive (klevete) v smislu 1. odstavka 28. člena ZVarCP (ne pa v smislu drugih zakonov, sploh pa ne kazenske zakonodaje). V tem smislu bi bilo, ob strogo formalistični razlagi pojma obtožba, mogoče trditi, da tudi ti dokumenti ne obstajajo. Seveda pa je možna tudi bolj široka razlaga pojma “obtožba”. Organ opozarja na nekatere listine, v katerih je prosilec oz. pobudnik organ in njegove zaposlene obtoževaI sistemske diskriminacije katoličanov, ponarejanja listin oz. prirejanja dokumentacije, posamezni uslužbenci naj bi mu lagali, ga namenoma obravnavali na zaničujoč način, ipd. Oznaka, da naj bi bil pobudnik v svoji komunikaciji mestoma žaljiv, se nanaša na (deloma po naravi stvari tudi subjektivno) oceno Varuhinje človekovih pravic o vsebini pobudnikovih lastnih vlog, tako pobude, nekaterih njenih dopolnitev, kot tudi nekaterih telefonskih razgovorov (katerih vsebina je deloma povzeta v uradnih zaznamkih, ne izraža pa v celoti npr. tonov teh pogovorov, ki so bili pogosto tudi žaljivi v zgoraj navedenem smislu). Le eden od dokumentov po spominu uradne osebe izrecno vsebuje zabeležko varuhinje človekovih pravic o žaIjivosti vsebine pisanja pobudnika (kar je v praksi varuha sploh neobičajno, saj se takšno dejstvo običajno ugotavlja zgolj ob ustavitvi postopka, pa še to ni vselej storjeno z uradnim zaznamkom), nastal pa je leta 2007 (najverjetneje gre za faksirano dopolnitev pobude t. 10.0-20/2007, z dne 10. 12. 2007). Organ je, kot je bilo že izpostavljeno, tudi poziv Zagovornice načela enakosti, naj se opredeli do očitkov o diskriminaciji, obravnaval kot pobudo varuhu. Uradna oseba je v postopku po ZDIJZ, prav zaradi načela dobrega upravljanja v luči vseh okoliščin, šteIa, da prosilcu ni potrebno natančneje pojasnjevati oz. opredeljevati katere dokumente žeIi (npr. poziv na konkretizacijo zahtevka), prav tako niso natančneje ugotavljati, katere konkretne izjave prosilca/pobudnika, ki se nahajajo v Iistinah (npr. tudi v številnih uradnih zaznamkih o telefonskih razgovorih) je Varuhinja človekovih pravic štela za žaljive, saj to zaradi načela zaupnosti, ne bi vplivalo na vsebino odločitve po ZDIJZ. Jasno je, da vsebini zahtevka prosilca manjka eden od ključnih elementov za opredelitev zahtevanih informacij kot informacij javnega značaja, zato teh dejstev niso natančneje ugotavljali. Dokumenti, ki jih vsebujejo pobude, ki jih obravnava organ, na podlagi ZDIJZ javnosti niso dostopni, razlogi za to pa so navedeni v izpodbijani odločbi.
Glede na navedbe organa Pooblaščenec ugotavlja, da organ ne razpolaga z dokumenti, na podlagi katerih naj bi organ Uradu za enake možnosti o prosilcu pisal kot o težavni stranki, o osebnih stiskah, nezadovoljstvu ali preganjavicami pred domnevnimi zarotami, korupciji ipd. Prav tako organ ne razpolaga z dokumenti, na podlagi katerih naj bi organ »napadel prosilčeve karakterne in zdravstvene karakteristike«. To pomeni, da ni izpolnjen prvi pogoj iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Ker z zahtevanim dokumentom organ ne razpolaga in torej ni izpolnjeno merilo, v teoriji poznano kot »kriterij materializirane oblike«, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec ugotavlja, da pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi in jo je potrebno zavrniti na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP.
Ob tem pa bi Pooblaščenec poudaril, da gre za specifično zahtevo po ZDIJZ, ki je v celoti odvisna od interpretacije organa, kateri so tisti dokumenti, ki so narekovali določen zaključek, narejen s strani organa, na podlagi katerega je prosilec vložil zahtevo. Bistvo v obravnavani zadevi je namreč ta, da lahko samo organ sam pojasni in predloži dokument, ki je morebiti narekoval določeno izjavo oziroma zapis organa in da te presoje za njega ne more izvesti drugostopenjski organ. Povsem nemogoče je, da bi pritožbeni organ, z vidika svoje vrednostne presoje, prevzel vrednostno presojo prvostopenjskega organa. Tega ne sme in ne more narediti. Tudi, če bi hipotetično gledano Pooblaščenec, v okviru posredovane dokumentacije, ocenil, da bi določen dokument vsebinsko lahko predstavljal podlago, kot jo opredeljuje prosilec, takšna ocena ni verodostojna, saj predstavlja oziroma izraža stališče pritožbenega organa, ki nikakor ni nujno tudi stališče organa, ki je v okviru svojih meril in pristojnosti, sproduciral dokument z določeno vsebino. Navedeno pomeni, da lahko v obravnavanem primeru samo organ sam pove ali razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca. Organ je pojasnil, da takšnih dokumentov nima, Pooblaščenec pa nima možnosti, da navedbam organa ne bi verjel, saj je kot rečeno, obstoj takšnih informacij oziroma dokumentov v celoti odvisen od stališča organa.
Organ se je posebej opredelil do zahteve prosilca, da želi »dokumente, na podlagi katerega(ih) je bil prosilec obtožen klevet«. Zato je Pooblaščenec posebej ugotavljal ali je v tem delu zahteve izpolnjen pogoj materializirane oblike. Organ je posebej poudaril, da prosilec ni bil ničesar obtožen, da pa so nekatere dele oziroma vsebine vlog prosilca šteli za žaljive, izključno v smislu 1. odst. 28. čl. ZVarCP, nikakor pa ne z vidika drugih zakonov. V tem smislu je organ, ob strogo formalistični razlagi pojma »obtožba«, zatrdil, da tudi ti dokumenti ne obstajajo. Ker pa organ ocenjuje, da je možna tudi bolj »široka« razlaga pojma »obtožba«, je v tem smislu konkretno navedel dokument, ki v tem delu zahteve ustreza zahtevi prosilca, z zapisom, da gre najverjetneje za faksirano dopolnitev pobude št. 10.0-20/2007 z dne 10. 12. 2007. Pooblaščenec je pregledal celotno posredovano dokumentacijo in ugotovil, da navedeni dokument nima takšne zabeležke varuhinje človekovih pravic. Ugotovil pa je, da ima takšno zabeležko, da gre za žaljivo pobudo, ki jo varuh človekovih pravic ne bo obravnaval (4. točka 28.čl.), dokument, posredovan po faksu z dne 23. 11. 2007, št. 1.2-17/2006-SA. Ker je organ pri določitvi dokumenta uporabil izraz najverjetneje, Pooblaščenec utemeljeno verjame, da je prišlo do pomote pri številčni opredelitvi dokumenta in da slednji dokument, po oceni organa, ustreza zahtevi prosilca.
Pri tem bi Pooblaščenec ponovno poudaril, da je presoja, kaj je za nekoga žaljivo, v celoti subjektivna, kako vsak posameznik določeno dejanje ali besede razume. V 4. točki 28. čl. ZVarCP pojem »žaljivo« ni opredeljen in je potrebno razlago iskati drugje. V Slovarju slovenskega knjižnega jezika je pojem »žaliti« opredeljen kot delati, govoriti kaj, kar prizadeva čast, ugled koga, žaliti čast, dobro ime koga, z nevljudnostjo, nespoštljivostjo povzročati čustveno prizadetost koga. Slednje vsekakor kaže, da se v presojo, kaj šteje organ za dokumente, na podlagi katerih je organ prosilca obtožil klevet, kot je postavljena zahteva prosilca, Pooblaščenec ne more spuščati. Sledenje je stvar organa, ki je v smislu široke razlage »obtožbe«, navedel zgoraj navedeni dokument, ki po vrednostni presoji organa ustreza zahtevi prosilca.
Pooblaščenec na podlagi navedenega ugotavlja, da je v delu zahteve prosilca, ko zahteva »dokumente, na podlagi katerega(ih) je bil prosilec obtožen klevet«, izpolnjen kriterij materializirane oblike, kar pomeni, da izpolnjuje vsa merila za informacijo javnega značaja, ki izhajajo iz 4.čl. ZDIJZ.
3. Varovanje zaupnosti po ZVarCP ter pravica dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ
V izpodbijani odločbi je organ kot enega ključnih razlogov za zavrnitev zahteve prosilca navedel, da je ZVarCP po njegovem mnenju specialnejši zakon, ki izključuje dostop javnosti do varuhovih spisov, saj je to pojmovno nezdružljivo z načelom zaupnosti. Informacije javnega značaja v smislu podatkov o obravnavi pobud nastanejo šele z njihovim razkrivanjem javnosti: to pa je diskrecijska pravica, pridržana izključno varuhu človekovih pravic pri uporabi ZVarCP.
Pooblaščenec se s stališčem organa, glede odnosa specialnosti, ne strinja. Pooblaščenec najprej ugotavlja, da ZVarCP in ZDIJZ nista v razmerju lex specialis derogat legi generali, ker ne urejata iste pravice. ZVarCP ustanavlja varuha človekovih pravic in določa njegove pristojnosti in pooblastila za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil, ZDIJZ pa ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Gre za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic – na eni strani za pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki izhaja iz 2. odstavka 39. člena Ustave RS, na drugi strani pa za pravico, da vsakdo, ki meni, da so mu z aktom ali dejanjem državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine, lahko naslovi na varuha pobudo za začetek postopka, kar izhaja iz 159. čl. Ustave RS.
Pooblaščenec v zvezi s tem poudarja, da je uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja, v postopku odločanja, zavezana k uporabi določb ZDIJZ, v skladu s 15. čl. ZDIJZ pa je za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, dolžna uporabljati določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Pri tem je potrebno poudariti, da je zakonodajalec v ZDIJZ med zavezane organe zajel tudi organ, prav tako je taksativno določil izjeme, zaradi katerih lahko organ zavrne dostop do zahtevane informacije, pri čemer izjeme »zaupnost postopka«, ki je dejansko zajet v ZVarCp, ne pozna. Pooblaščenec zato ne vidi nobene pravne podlage, ki bi dopuščala razlago, da bi določba v ZVarCp predstavljala dodatno izjemo, ki bi izključevala uporabo določb ZDIJZ, glede dokumentov s katerimi razpolaga organ.
4. Izjema po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ se v izpodbijani odločbi ne sklicuje na nobeno od izjem po ZDIJZ, saj je zahtevo zavrnil iz razloga, ker zahtevani podatki ne obstajajo.
Zato je Pooblaščenec na podlagi 2. odst. 247. čl. ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi po uradni dolžnosti izpodbijane odločbe med drugim nalaga preizkus, ali je bil prekršen materialni zakon, moral ugotoviti, ali zahtevani podatek predstavlja katero izmed izjem, zaradi katerih je potrebno dostop do zahtevane informacije zavrniti.
Pooblaščenec je vpogledal v dokument, označen s št. 1.2-17/2006-SA, z dne 23. 11. 2007, ki je predmet presoje in ga je prosilec po faksu posredoval na organ in ugotovil, da vsebuje podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo ZVOP-1.
Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. čl. ZVOP-1). Po določilu 1. točke 1. odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec ugotavlja, da dokument, ki je predmet presoje, izraža osebno stališče prosilca do dela organa, izraža njegovo nestrinjanje z delom organa, z odnosom varuha do njega kot pobudnika in z odzivom organa na njegovo pobudo. Kako je prosilec sam s strani organa doživel kršenje človekovih pravic, njegovo osebno doživljanje dejanj in izjav organa, ki jih je v okviru postopka posredovane pobude, bil deležen s strani organa. Po mnenju Pooblaščenca takšen dokument predstavlja vrsto varovanih osebnih podatkov, ki predstavljajo izjemo po 3. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Na tem mestu je potrebno opozoriti na 1. odst. 8. člena ZVOP-1, ki določa, da se lahko osebni podatki obdelujejo le, če obdelavo podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon, ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika. V 2. odst. pa 8. člen določa, da mora biti namen obdelave določen v zakonu, v primeru obdelave na podlagi osebne privolitve posameznika, pa mora biti posameznik predhodno pisno ali na drug ustrezen način seznanjen z namenom obdelave osebnih podatkov. Nadalje pa se v skladu s 1. odst. 9. čl. ZVOP-1 v javnem sektorju, kamor sodi tudi organ, lahko obdelujejo osebni podatki, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Pooblaščenec pa bi posebej opozoril, da se lahko v javnem sektorju obdelujejo osebni podatki na podlagi osebne privolitve posameznika samo takrat, kadar je tako določeno z zakonom. Ne glede na navedeno, pa se v javnem sektorju lahko izjemoma obdelujejo (samo) tisti osebni podatki, ki so nujni za izvrševanje zakonitih pristojnosti, nalog ali obveznosti javnega sektorja, če se s to obdelavo ne poseže v upravičen interes posameznika, na katerega se ti osebni podatki nanašajo.
Med obdelovanje osebnih podatkov, glede na določilo 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZVOP-1, sodi kakršnokoli delovanje ali niz delovanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki, ki so avtomatizirano obdelani ali ki so pri ročni obdelavi del zbirke osebnih podatkov ali so namenjeni vključitvi v zbirko osebnih podatkov, zlasti zbiranje, pridobivanje, vpis, urejanje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklicanje, vpogled, uporaba, razkritje s prenosom, sporočanje, širjenje ali drugo dajanje na razpolago, razvrstitev ali povezovanje, blokiranje, anonimiziranje, izbris ali uničenje; obdelava je lahko ročna ali avtomatizirana (sredstva obdelave).
Organ je obravnavani dokument z vsebovanimi osebnimi podatki prejel v obravnavo, saj je v skladu z določbami ZVarCp, pristojen sprejemati pobude v primeru zaznave kršenja človekovih pravic ali temeljnih svoboščin in v tej zvezi tudi druga pisanja, ki so s tem povezana.
Organ je torej na podlagi določb ZVarCp pristojen, da obravnava tudi tako pridobljene osebne podatke, vendar pa nima nobene zakonske podlage, da bi omogočil obdelavo osebnih podatkov v smislu 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZVOP-1 (npr. sporočanje, širjenje ali drugo dajanje na razpolago), razen v primeru, kadar so izpolnjeni pogoji po določbah ZDIJZ (da je izkazan javni interes v smislu 2. odst. 6. čl. ZDIJZ, oziroma, da gre za primere, ki jih določa 3. odst. 6. čl. ZDIJZ). Pri tem je organ še posebej, z izrecno določbo v 8. čl. ZVarCp, zavezan k zaupnosti, kar nedvomno pomeni, da organ tako pridobljene osebne podatke ne more in ne sme posredovati kot informacijo javnega značaja.
5. Poznavanje dokumenta s strani prosilca
Pooblaščenec bi ob tem še posebej poudaril, da Pooblaščenec ve, da prosilec svoje osebne podatke pozna in je tudi upravičen do vpogleda v lastne osebne podatke, vendar se v postopku dostopa do informacije javnega značaja ne odloča o tem, ali ima posameznik pravico do vpogleda v lastne osebne podatke, ampak se odloča izključno o tem, ali lahko kdorkoli dostopa do zahtevanega dokumenta. To pomeni, da je po tem, ko prvostopenjski organ, Pooblaščenec ali sodišče pravnomočno odloči, da dokument predstavlja informacijo javnega značaja, takšen dokument dostopen vsem, ne samo prosilcu. Morda se res zdi nerazumljivo, da se onemogoči dostop do dokumenta, ki ga prosilec sicer pozna oziroma ga je celo sam napisal, vendar se je potrebno zavedati, da se v postopku po ZDIJZ odloča o tem, ali gre za informacijo javnega značaja za vse, in da se nikoli ne sme in ne more odločati z vidika dostopa do dokumenta samo s strani prosilca. Podatek o tem, kdo je prosilec, njegov položaj, status, odnos do zahteve, interes, itd., so v postopku po ZDIJZ povsem nepomembni. Zaradi navedenega je Pooblaščenec odločil, da je podana izjema iz 3. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj osebni podatki prosilca ravno tako kot ostali osebni podatki, predstavljajo varovane osebne podatke.
6. Institut delnega dostopa in pomen zaupnosti po določilu 7. člena ZDIJZ
Glede na ugotovljen obstoj varovanih osebnih podatkov, ki so vsebovani v zahtevanem dokumentu, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop da zahtevanega dokumenta.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. čl. ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Implementacija delnega dostopa pa ne predstavlja samo tehničnih problemov ločevanja dostopnih od zavarovanih podatkov, ampak tudi vprašanje smiselnosti delnega dostopa. Že Sodišče Evropskih skupnosti je odločilo, da delnega dostopa ni potrebno odobriti takrat, ko bi bil ta brez smisla, ko bi bili dostopni dokumenti brez posebne vrednosti za upravičenca (primer Olli Mattila v. Komisija in Svet EU, št. T-204/99, z dne 12.7.2001, ECR II-226).
Delni dostop je torej potrebno omogočiti vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Pomembna sta torej tehnični in vsebinski vidik.
Pooblaščenec po pregledu zahtevanega dokumenta ugotavlja, da gre v obravnavanem dokumentu za tolikšno vsebnost in koncentracijo podatkov, ki predstavljajo izjemo po 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, da instituta delnega dostopa v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti. Delni dostop je torej nedopusten zaradi ogrozitve zaupnosti varovanih informacij, obenem pa zaradi popolne izgube vrednosti tudi ne bi bil smiseln za prosilca.
Glede na vse navedeno je Pooblaščenec presodil, da je potrebno zahtevani dokument šteti kot izjemo v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je na podlagi 1. in 3. odstavka 248. člena ZUP pritožbo kot neutemeljeno zavrnil.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor zoper odločbo št. 0106-8/2007-20-VE, z dne 7. 5. 2008, Varuha človekovih pravic RS, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče RS, Zunanji oddelek v Mariboru, Ulica Vita Kraigherja 5, 2000 Maribor. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka