Prosilec - MOL
+ -Številka: 021-82/2008/5
Kategorije: Poslovna skrivnost
Številka: 021-82/2008/5
Datum: 15.01.09
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E in 65/08-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……., (v nadaljevanju prosilec), z dne 6. 6. 2008, zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Adamič-Lundrovo nabrežje 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-6/2008-5 z dne 27. 5. 2008, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in izpodbijana odločba, št. 090-6/2008-5 z dne 27. 5. 2008, se odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo dokumenta z naslovom Izjava o varnosti (revizija – izdaja št. 3/2008) in ocena tveganja.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je z vlogo z dne 19. 3. 2008, ki jo je organ prejel dne 25. 3. 2008, vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je od organa zahteval pridobitev fotokopije dokumentacije o tem, kaj je organ storil oziroma kaj organ načrtuje, da uslužbenci organa po večletnem delu ne bodo imeli zdravstvenih posledic ali trajnih (invalidskih) okvar. Pri tem je prosilec pojasnil, da v zadnjem času opaža, da zaposleni pri pisarniškem delu sedijo na neudobnih, zdravju škodljivih stolih ter sprašuje organ, ali se zaveda, da je naložba v zdravje in dobro počutje zaposlenih pomembnejša od marmorja, stekla, kovin in računalnikov.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo, št. 090-6/2008-5 z dne 27. 5. 2008, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi navedene odločbe je organ navedel, da je področje varnosti in zdravja javnih uslužbencev organa urejeno v Izjavi o varnosti z oceno tveganja, ki jo je organ izdelal v sodelovanju s pooblaščeno gospodarsko družbo Kova d.o.o., Teharska 4, 3000 Celje (v nadaljevanju gospodarska družba Kova d.o.o.). V nadaljevanju obrazložitve navedene odločbe je organ navedel, da je zaradi možnosti posedovanja informacij, ki so opredeljene kot poslovna skrivnost drugega gospodarskega subjekta, v postopku odobritve dostopa do informacij javnega značaja pozval gospodarsko družbo Kova d.o.o., da se pisno opredeli do tega, ali Izjava o varnosti z oceno tveganja, predstavlja njeno poslovno skrivnost po 39. členu Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/2006, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1), v katerem delu in kakšna škoda bi nastala v primeru razkritja nepooblaščeni osebi. Poleg tega je organ gospodarsko družbo Kova d.o.o. pozval, naj pojasni, ali Izjava o varnosti z oceno tveganja predstavlja avtorsko delo, ki je zavarovano z zakonom, ki ureja avtorske pravice. Iz nadaljevanja obrazložitve navedene odločbe izhaja, da je gospodarska družba Kova d.o.o. pojasnila, da je Izjavo o varnosti z oceno tveganja za organ izdelala na podlagi metodologije, ki je bila v postopku pridobitve dovoljenja za delo predložena Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve. Metodologija predstavlja interni sistemski dokument sistema kakovosti v skladu s standardom ISO 9001:2000 in predstavlja poslovno skrivnost družbe. Vsako kopiranje in reprodukcija dokumenta nepooblaščenim osebam brez predhodnega soglasja avtorja in naročnika je prepovedano. Razkritje dokumenta osebam, ki nimajo dovoljenja za vpogled, predstavlja razkritje poslovne skrivnosti gospodarske družbe. Nadalje je gospodarska družba Kova d.o.o. navedla, da Izjava o varnosti z oceno tveganja ni avtorsko delo v skladu z zakonom o avtorskih in sorodnih pravicah, saj predstavlja uporabo tehničnih in strokovnih znanj z upoštevanjem zakonskih zahtev. To po mnenju gospodarske družbe pomeni, da v primeru posredovanja dokumenta nepooblaščenim osebam lahko nastane tudi poslovna škoda za gospodarsko družbo, ki je izdelala ta dokument. Organ je v obrazložitvi navedene odločbe zaključil, da je bila Izjava o varnosti z oceno tveganja izdelana po metodologiji, ki predstavlja poslovno skrivnost gospodarske družbe Kova d.o.o., zato je zahtevo prosilca zavrnil zaradi obstoja izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je dne 6. 6. 2008 prejel pritožbo prosilca zoper odločbo organa, št. 090-6/2008-5 z dne 27. 5. 2008, v kateri navaja, da mu je organ zavrnil dostop do fotokopij dokazil o tem, kakšne stole uporabljajo zaposleni pri organu. Iz pritožbe nadalje izhaja, da prosilec meni, da je zahtevana informacija prosto dostopna informacija javnega značaja, ker so stoli plačani iz davkoplačevalskega denarja.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom, št. 0900-110/2008/6 z dne 6. 6. 2008, odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-6/2008-8 z dne 30. 6. 2008, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Pri tem je organ Pooblaščencu posredoval zahtevo prosilca z dne 19. 3. 2008 in pritožbo prosilca z dne 6. 6. 2008 ter izpodbijano odločbo, dopisu pa je priložil tudi poziv gospodarski družbi Kova d.o.o., št. 100-10/2008-10 z dne 19. 5. 2008, in odgovor pozvane gospodarske družbe na ta poziv z dne 20. 5. 2008.
Pooblaščenec je organ z dopisom, št. 021-82/2008/2 z dne 14. 7. 2008, v skladu z drugim odstavkom 245. člena ZUP in s prvim odstavkom 10. člena ZInfP pozval, da mu pošlje v izvirniku fotokopijo Izjave o varnosti z oceno tveganja vključno z dvema revizijama.
Organ je zahtevane dokumente posredoval z dopisom, št. 090-6/2008-10 z dne 22. 7. 2008, v katerem je pojasnil, da je veljavna II. revizija izjave, št. I-48/08 z dne 25. 2. 2008, ki jo je izdelala gospodarska družba Kova d.o.o. ter da zaradi navedenega niso vključili v postopek gospodarskih družb ZVD, Zavod za varstvo pri delu d.i. in CVP in Center za varnost in zdravje pri delu d.o.o., ki sta izdelali Izjavo o varnosti in I. revizijo. Navedenemu dopisu je organ priložil naslednje dokumente:
- Izjavo o varnosti, št. GO-IJZ/31-01 z dne 4. 7. 2002 z analizo tveganja z dne 23. 5. 2002;
- I. revizijo Izjave o varnosti, št. 0504414OT1470-R1 z dne 17. 1. 2006;
- Mnenje pooblaščenega zdravnika medicine dela k I. reviziji z dne 7. 11. 2007;
- II. revizijo Izjave o varnosti, št. I-48/08 z dne 25. 2. 2008 in oceno tveganja z dne 2. 5. 2008.
Pritožba prosilca je utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Dokumente, ki jih je organ posredoval Pooblaščencu v dopisu, št. 090-6/2008-10 z dne 22. 7. 2008, je Pooblaščenec torej presojal v mejah pritožbenih navedb prosilca in po pregledu njihove vsebine ugotovil, da le dokument, ki ga je organ v navedenem dopisu označil kot »II. revizija Izjave o varnosti, št. I-48/08 z dne 25. 2. 2008«, vsebuje podatke o stolih, na katerih sedijo zaposleni pri organu. Na podlagi navedenega je Pooblaščenec ugotovil, da preostali posredovani dokumenti niso predmet zahteve, na podlagi katere je bila izdana izpodbijana odločba.
Skladno z ugotovitvijo v prejšnjem odstavku je Pooblaščenec v nadaljevanju obrazložitve te odločbe odločal le o dostopu do dokumenta z naslovom Izjava o varnosti (revizija – izdaja št. 3/2008) in ocena tveganja (v nadaljevanju Izjava o varnosti z oceno tveganja), ki jo je organ v dopisu, št. 090-6/2008-10 z dne 22. 7. 2008, označil kot »II. revizija Izjave o varnosti, št. I-48/08 z dne 25. 2. 2008«. Prosilec je namreč vložil pritožbo, ker meni, da v konkretnem primeru niso podani pogoji, na podlagi katerih bi organ, skladno z določbami ZDIJZ, prosilcu lahko zavrnil dostop do zahtevanih informacij.
Pooblaščenec je tako v nadaljevanju presojal, ali Izjava o varnosti z oceno tveganja predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ.
2. Informacije javnega značaja
2.1 Splošno o informacijah javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer bodisi na vpogled, bodisi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen če so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, v takšnem primeru pa nosi dokazno breme organ.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
2.2. Izjava o varnosti z oceno tveganja kot informacija javnega značaja
Organ v konkretni zadevi kot organ lokalne skupnosti (glej 1. člen Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 s spremembami in dopolnitvami; ZLS-UPB2), že po izrecni določbi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po ZDIJZ.
Pooblaščenec je nadalje ugotovil, da v obravnavanem primeru ni sporno, da organ z zahtevanim dokumentom, to je z Izjavo o varnosti z oceno tveganja, razpolaga in da se ta nahaja v materializirani obliki, ker je organ zahtevane dokumente Pooblaščencu tudi poslal. V nadaljevanju pritožbenega postopka se je Pooblaščenec moral opredeliti glede vprašanja, ali zahtevani dokument spada v delovno področje organa.
Dolžnost vsakega delodajalca, da izdela in sprejme izjavo o varnosti v pisni obliki, s katero določi način in ukrepe za zagotavljanje varnosti in zdravja pri delu ter jo dopolnjuje ob vsaki novi nevarnosti in spremembi ravni tveganja, je določena v 14. členu Zakona o varnosti in zdravju pri delu (Uradni list RS, št. 56/1999in 64/2001, v nadaljevanju ZVZD). Izjava o varnosti temelji na ugotovitvi možnih vrst nevarnosti in škodljivosti na delovnem mestu in v delovnem okolju ter oceni tveganja za nastanek poškodb in zdravstvenih okvar. Vsebina navedenega dokumenta oziroma sklopa dokumentacije je podrobneje določena v Pravilniku o načinu izdelave izjave o varnosti (Uradni list RS, št. 30/2000, v nadaljevanju Pravilnik). Organ kot delodajalec se lahko odloči, da bo izjavo o varnosti z oceno tveganja izdelal v sodelovanju z gospodarsko družbo, ki ima za takšno dejavnost ustrezno dovoljenje, skladno s Pravilnikom o pogojih za pridobitev dovoljenja za delo za opravljanje strokovnih nalog varnosti pri delu (Uradni list RS, št. 42/2003). Pri tem delu je gospodarska družba torej vezana na določbe ZVZD in Pravilnika.
Upoštevaje v prejšnjem odstavku navedeno pravno podlago Pooblaščenec ugotavlja, da izdelava dokumentov s področja varnosti in zdravja pri delu predstavlja z zakonom določeno obveznost organa, kar pomeni, da je tovrstna dokumentacija, torej tudi Izjava o varnosti z oceno tveganja, povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti, torej sodi v delovno področje organa.
Skladno z ugotovitvami v točki 2.2. obrazložitve te odločbe Pooblaščenec zaključuje, da zahtevani dokument obstaja, da organ z njim razpolaga in da zahtevana informacija izvira iz delovnega področja organa, zato Izjava o varnosti z oceno tveganja izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja.
3. Stranski udeleženci v postopku
V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ). Tako iz 44. člena ZUP, ki določa, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, prvega odstavka 7. člena ZUP, ki določa, da mora organ pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, prvega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in drugega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi, izhaja dolžnost organa, da po uradni dolžnosti v postopek pritegne vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogoči udeležbo v postopku.
Zaradi morebitnega vpliva izpodbijane odločbe na pravice in pravne koristi gospodarske družbe Kova d.o.o., ki je izdelala Izjavo o varnosti z oceno tveganja, katere fotokopijo želi prejeti prosilec, je organ pravilno v postopek pozval navedeno gospodarsko družbo kot stransko udeleženko z dopisom, št. 100-10/2008-10 z dne 19. 5. 2008. Pozvana gospodarska družba je v dopisu z dne 20. 5. 2008 odgovorila na dopis organa v petih alinejah. V prvi alineji je navedla, da je Izjava o varnosti z oceno tveganja izdelana na podlagi metodologije, ki je bila v postopku pridobitve dovoljenja za delo predložena Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve. Metodologija predstavlja interni sistemski dokument sistema kakovosti v skladu s standardom ISO 9001:2000 in predstavlja poslovno skrivnost gospodarske družbe Kova d.o.o.. V drugi alineji je navedena gospodarska družba navedla, da je kopiranje in reprodukcija dokumenta, ki je predmet obravnavane zahteve, nepooblaščenim osebam brez predhodnega soglasja avtorja in naročnika prepovedano. V tretji alineji je gospodarska družba Kova d.o.o. navedla, da razkritje dokumenta osebam, ki nimajo dovoljenja za vpogled, predstavlja razkritje poslovne skrivnosti gospodarske družbe in posredovanje informacij organa o njegovih tveganjih. V nadaljevanju je gospodarska družba Kova d.o.o. navedla, da splošni podatki, ki se pripravijo kot izvlečki tveganj in ocen tveganja, lahko predstavljajo informacije javnega značaja po želji organa, razkritje podrobnih podatkov iz posameznih delovnih mest pa vsaj po dosedanji praksi ne predstavljajo takšnih informacij. Stranska udeleženka pri tem poudarja, da obstaja bistvena razlika med podatki s področja varstva okolja in varnosti in zdravja pri delu - v prvem primeru že sam zakon določa, kaj vse mora povzročitelj obremenitve okolja posredovati zainteresiranim javnostim, medtem ko v drugem primeru ZVZD ne predvideva nobenih javnih podatkov s področja varnosti in zdravja pri delu, je pa delodajalec dolžan obveščati delavce, svet delavcev in delavskega zaupnika in sindikate, ostalim zainteresiranim strankam pa delodajalec ni dolžan posredovati nobenih informacij. V odgovoru na dopis pod četrto alinejo je gospodarska družba Kova d.o.o. zapisala, da je dovoljen vpogled v Izjavo o varnosti z oceno tveganja naročniku – delodajalcu, avtorju – izdelovalcu, delavcem, zaposlenim pri delodajalcu, sindikatom, predstavnikom delavcev, pristojnim inšpektorjem, pristojnim institucijam v postopkih priznavanja invalidnosti, odškodninskih postopkih, ipd. V zadnji alineji je gospodarska družba Kova d.o.o. navedla, da Izjava o varnosti z oceno tveganja ni avtorsko delo v skladu z zakonom o avtorski in sorodnih pravicah, saj predstavlja uporabo tehničnih in strokovnih znanj z upoštevanjem zakonskih zahtev. Izdelovalec dokumenta pa lahko uveljavlja intelektualno lastninsko pravico do svojega dokumenta. To po mnenju gospodarske družbe Kova d.o.o. pomeni, da v primeru posredovanja dokumenta nepooblaščenim osebam lahko nastane tudi poslovna škoda za družbo, ki je izdelala ta dokument.
4. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
4.1. Izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli izmed izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Slednji namreč taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
Poslovna skrivnost je opredeljena v ZGD-1, ki poslovno skrivnost definira po subjektivnem (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnem kriteriju (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja pač predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195). Če torej subjektivni kriterij iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1 ni izpolnjen, mora biti potreba po varstvu očitna in izkazana škoda občutna. Zakonodajalec je izrecno predpisal izvedbo škodnega testa, kar pomeni, da mora zainteresirani subjekt pretečo škodo dokazati natančno ter na primerni ravni konkretizacije. Zgolj generalno zatrjevanje, brez obrazložitve škodljivih posledic, v ničemer ne izkazuje izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 39. člena ZGD.
Po pregledu vsebine zahtevanega dokumenta ter odgovora gospodarske družbe Kova d.o.o. z dne 20. 5. 2008 Pooblaščenec ugotavlja, da Izjava o varnosti z oceno tveganja ne izpolnjuje kriterija poslovne skrivnosti po prvem odstavku 39. člena ZGD-1. V obravnavanem primeru namreč dokument, katerega fotokopijo je želel prejeti prosilec, ni vidno označen z oznako, da gre za poslovno skrivnost, prav tako pa se niti organ, niti gospodarska družba Kova d.o.o., nista sklicevala na obstoj pisne odredbe, s katero bi bili podatki določeni za poslovno skrivnost, te odredbe pa tudi nista predložila. Pooblaščenec v podporo svoji ugotovitvi opozarja tudi na stališče Upravnega sodišča RS, ki je v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008 zapisalo: »Tožena stranka je tudi pravilno sklepala, da zaprošeni dokumenti ne predstavljajo poslovne skrivnosti po 39. čl. ZGD, saj tožeča stranka ne navaja, da bi ponudniki podatke, ki jih zahteva prosilec, ustrezno in skladno s 1. odstavkom 39. čl. ZGD označili kot poslovno skrivnost ter predložili potrebne sklepe.«
Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali zahtevani podatki morebiti predstavljajo poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1. Pri tem Pooblaščenec ugotavlja, da organ v izpodbijani odločbi ni pojasnil, kakšna škoda bi nastala gospodarski družbi v primeru razkritja vsebine Izjave o varnosti z oceno tveganja. Organ v izpodbijani odločbi zgolj na splošno navaja dejstvo, da so bile zahtevane informacije »izdelane po metodologiji, ki predstavlja poslovno skrivnost pooblaščene gospodarske družbe«, pri čemer obstoja občutne škode, ki bi nastala v primeru, če bi se z zahtevanim dokumentom seznanile tretje osebe, organ ni pojasnil. Ob tem Pooblaščenec pripominja, da se obravnavani primer ne nanaša na razkritje same metodologije dela gospodarske družbe Kova d.o.o., ampak na razkritje dokumenta, ki je nastal z uporabo te metodologije, zato navedeni argument, na katerem temelji odločitev organa, v obravnavanem primeru ni relevanten. Kriterija nastanka »občutne škode«, ki se zahteva za obstoj poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju, organ tako ni izkazal.
Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na gospodarski družbi, katere podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Gospodarska družba ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, v katerem deluje, in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe. Ker je zakonodajalec izrecno predpisal izvedbo škodnega testa, kar pomeni, mora subjekt, čigar poslovno skrivnost je treba varovati, z navedbo in natančno obrazložitvijo preteče škode in concreto in ne zgolj in abstracto dokazati, da bi škoda zares utegnila nastati. Temu stališču Pooblaščenca je v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008, pritrdilo tudi Upravno sodišče RS, ki je zapisalo: »Sodišče prav tako pritrjuje razlogom izpodbijane odločbe, da glede na to, da izbrani ponudnik šteje kot poslovno skrivnost ceno in ostale elemente pogodbe ter informacije, povezane z osnovnimi elementi pogodbe, ni pa navedel v podporo navedenih stališč nobenih argumentov, zgolj generalno zatrjevanje, brez obrazložitve škodljivih posledic, v ničemer ne izkazuje izpolnjevanja pogojev po 2. odstavku 39. čl. ZGD. Pravilen je tudi zaključek tožene stranke, da vsebina dokumentov, ki se pokažejo prosilcu, ne more predstavljati poslovne skrivnosti, če nobeden od preostalih subjektov, ki so bili udeleženi v postopku, ni pokazal interesa za varstvo informacij, ki bi potencialno lahko predstavljale poslovno skrivnost.«.
Pooblaščenec ugotavlja, da je gospodarska družba Kova d.o.o. v dopisu z dne 20. 5. 2008 zgolj generalno zatrjevala, da v primeru posredovanja zahtevanega dokumenta nepooblaščenim osebam lahko nastane tudi poslovna škoda, ki je pa ni na konkreten način navedla in obrazložila.
V oporo svojim navedbam je gospodarska družba Kova d.o.o. navedla tudi subjekte in vrste postopkov, ki jim je delodajalec, skladno z določbami ZVZD, dolžan posredovati dokumente s področja varstva in zdravja pri delu. Pooblaščenec na podlagi preučitve določb ZVZD ugotavlja, da slednji res določa to dolžnost delodajalca, vendar pa ne prepoveduje, da bi se ostali subjekti seznanili z vsebino teh dokumentov. Zaradi navedenega Pooblaščenec ponovno poudarja, da za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. člen ZDIJZ), ki je opredeljeno že v točki 2.1. obrazložitve te odločbe. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Povsem irelevantno je, kdo informacijo zahteva, pomembno je le, ali gre za informacijo javnega značaja, ki jo je dopustno razkriti javnosti. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ, po kateri prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če namreč iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. Prosilčev namen, ki ga s pridobitvijo zahtevanih informacij zasleduje, za rešitev njegove pritožbe ni pravno relevanten. Pooblaščenec je v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes in pravne koristi za to presojo niso pomembni. Pooblaščenec na podlagi navedenega ugotavlja, da prosilcu ni potrebno izkazovati upravičenosti za dostop do Izjave o varnosti z oceno tveganja na podlagi določb ZVZD. Poleg tega Pooblaščenec, skladno z zgoraj navedenimi določbami, ugotavlja tudi, da navedbe gospodarske družbe Kova d.o.o. v dopisu z dne 20. 5. 2008, ki se nanašajo na razlike med podatki s področja varstva okolja ter podatki s področja varnosti in zdravja pri delu, za odgovor na zahtevo prosilca v konkretnem primeru, niso pravno relevantne.
Po preučitvi pravnih podlag, ki urejajo obravnavano področje, Pooblaščenec ugotavlja tudi, da je vsebina izjave o varnosti z ocenjevanjem tveganja natančno določena v Pravilniku, iz česar izhaja, da že po naravi stvari v zahtevanem dokumentu ni podatkov, ki bi kakorkoli lahko vplivali na tržni konkurenčni položaj gospodarske družbe Kova d.o.o.. Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavlja, da iz podatkov, ki jih vsebuje zahtevani dokument, niso razvidni nobeni podatki, ki bi predstavljali konkurenčno prednost gospodarske družbe Kova d.o.o., na primer podatki, ki bi kazali na izkušnje, opremo, kadrovske sposobnosti, inovativnost ali postopke izvedbe ocenitve tveganja. Glede na to, da iz navedb gospodarske družbe Kova d.o.o. v dopisu z dne 20. 5. 2008 izhaja, da je kot poslovna skrivnost opredeljena metodologija za ocenjevanje tveganja, ki jo pri svojem delu uporablja navedena gospodarska družba, Pooblaščenec pojasnjuje, da oznake za razred tveganja na posameznem delovnem mestu, ki predstavljajo rezultata uporabe te metodologije, dejansko ne povedo ničesar o sami metodologiji, torej o konkurenčnih prednostih gospodarske družbe Kova d.o.o., ker brez kakršnega koli drugega podatka ni mogoče ugotoviti konkurenčnih prednosti gospodarske družbe. Lahko se samo ugiba, špekulira, ne more pa se dejansko ugotoviti, kakšna je metodologija, ki jo je gospodarska družba Kova d.o.o. uporabila pri ocenitvi tveganja v konkretnem primeru. Pooblaščenec pri tem samo pripominja, da dopušča možnost, da metodologija, ki jo uporablja gospodarska družba Kova d.o.o., predstavlja poslovno skrivnost, kot to navaja gospodarska družba Kova d.o.o. v svojem odgovoru organu z dne 20. 5. 2008, vendar Pooblaščenec v obravnavanem primeru te trditve ni presojal, ker je ugotovil, da to dejstvo ni relevantno za konkretni pritožbeni postopek, kar je podrobneje opisal tudi v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe.
Dejstva, da se končna oblika izjave o zdravju z oceno tveganja razlikuje glede na gospodarsko družbo, ki jo izdela, Pooblaščenec ne more šteti za poslovno skrivnost, temveč le za poslovne odločitve gospodarske družbe, ki želi uspešno delovati na trgu. To dejstvo namreč ne razkriva ničesar drugega kot to, kako oblikuje posamezna gospodarska družba takšen dokument. Z razkritjem tega podatka pa družbi zagotovo ne more nastati občutna škoda na trgu konkurenčnih subjektov.
Podatki, navedeni v zahtevanem dokumentu, namreč ne kažejo očitno na izkušnje, kadrovsko usposobljenost, organizacijo dela ali postopke izvedbe ocenjevanja tveganja. Prav tako ne razkrivajo rezultatov razvoja in napredka gospodarske družbe. V njih se tudi ne odražajo inovativnost, vlaganja v razvojne študije ter kadre. V navedenem primeru gre zgolj za vsebino, ki je za tovrstne dokumente opredeljena v Pravilniku in se nanaša na organ in ne na razkrivanje poslovne skrivnosti gospodarske družbe Kova d.o.o.. Gre torej zgolj za končne oznake za razred tveganja na posameznem delovnem mestu, pri čemer ima vsak od teh razredov gotovo tudi svojo strukturo oziroma gospodarska družba pride do tega podatka s pomočjo določene metodologije, vendar slednje iz dokumenta, ki je predmet pritožbenega postopka, ni mogoče razbrati.
Po temeljitem pregledu zahtevanih dokumentov Pooblaščenec zaključuje, da podatki, ki jih zahteva prosilec, ne morejo vplivati na tržni položaj gospodarske družbe. Kot je bilo ugotovljeno že v prejšnjih odstavkih, iz zahtevanih podatkov ni mogoče ugotoviti metodologije, na podlagi katere gospodarska družba ocenjuje tveganje posameznih delovnih mest. Zaradi navedenega, po mnenju Pooblaščenca, tudi razkritje podatkov, ki sami po sebi ne razkrijejo nobene konkurenčne prednosti, ne morejo podjetju povzročiti občutne škode, če zanje izvejo nepooblaščene osebe. Podatki, ki jih vsebuje Izjava o varnosti z oceno tveganja, ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, ampak lahko pripeljejo le do zaključka, kako ima organ urejeno področje varnosti in zdravja zaposlenih, kar pa z institutom poslovne skrivnosti, s katerim se varujejo podatki, ki vplivajo na konkurenčni položaj gospodarske družbe Kova d.o.o., ni povezano.
Zaradi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da z razkritjem informacij, ki so predmet pritožbe oziroma zahteve, gospodarski družbi Kova d.o.o. nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, zato podatki v zahtevanih dokumentih ne predstavljajo poslovne skrivnosti niti v smislu drugega odstavka 39. člena ZGD-1.
Iz zgoraj navedenih razlogov Pooblaščenec zaključuje, da ni podana izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4. 2. Ostale izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru morda, poleg izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, katere neobstoj je ugotovljen v točki 4.1. obrazložitve te odločbe, obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Z natančnim pregledom Izjave o varnosti z oceni tveganja je Pooblaščenec ugotovil, da v njej ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij.
4.3. Transparentna poraba javnih sredstev v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ
Zgolj podrejeno pa Pooblaščenec opozarja tudi na tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz prvega odstavka tega člena (torej tudi obstoj poslovne skrivnosti), dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Ker je Pooblaščenec odločil, da v obravnavanem primeru ni podana izjema, na podlagi katere se lahko dostop do zahtevanega dokumenta zavrne, je nadaljnja argumentacija sicer nepotrebna. Kljub temu se Pooblaščencu zdi na mestu, zlasti zato, ker se prosilec v pritožbi sklicuje na porabo javnih sredstev, da opozori tudi na zgoraj citirani tretji odstavek 6. člena ZDIJZ. Kot je bilo že pojasnjeno, gre v obravnavanem primeru za dokumente, ki so nastali v okviru urejanja področja varnosti in zdravja pri delu pri delodajalcu, ki je organ lokalne skupnosti. Iz navedenega izhaja, da je organ stroške za izdelavo takšnih dokumentov plačal iz javnih sredstev. V konkretnem primeru je tako še posebej pomembna t. i. nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72).
Nadzor širše javnosti je namreč potreben vedno in vselej, ko gre za porabo javnih sredstev. Temu je namenjen tudi tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, kot institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. Dostop do dokumentov, ki so povezani s porabo javnih sredstev naj bi omogočil takšen nadzor javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje učinkovite in poštene konkurence ter smotrno porabo javnih sredstev. Slednje je mogoče zagotoviti zgolj s tem, da se javnosti omogoči tudi dostop do celotne Izjave o varnosti z oceno tveganja in ne le seznanitev z izvlečki tega dokumenta, kot to zmotno navaja gospodarska družba Kova d.o.o. v dopisu z dne 20. 5. 2008, saj le dostop do celotnega dokumenta zagotavlja učinkovit nadzor nad smotrno porabo javnih sredstev. Ker pa gre v obravnavanem primeru za poslovno razmerje z državnim organom, se mora, glede na navedeno, vsak, ki vstopa v tako razmerje, še dodatno zavedati, da je njegova svoboda pri določitvi podatkov kot poslovna skrivnost omejena, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju državnih organov, zlasti pri porabi javnih sredstev, ko se troši denar davkoplačevalcev.
5. Sklepno
Drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na podlagi zahteve pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. 2. točka drugega odstavka 17. člena ZDIJZ pa določa, da mora prosilec v zahtevi opredeliti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Edina izjema, ko o obliki posredovanja zahtevane informacije javnega značaja ne odloča prosilec sam, je, če je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. V takšnem primeru organ prosilcu omogoči seznanitev z informacijo tako, da mu jo da na vpogled (drugi odstavek 25. člena ZDIJZ).
Gospodarska družba Kova d.o.o. je v dopisu z dne 20. 5. 2008 navedla, da Izjava o varnosti z oceno tveganja ni avtorsko delo v skladu z zakonom o avtorski in sorodnih pravicah, saj predstavlja uporabo tehničnih in strokovnih znanj z upoštevanjem zakonskih zahtev. Pooblaščenec po skrbni preučitvi vsebine zahtevanega dokumenta ne vidi razumnih razlogov, da bi podvomil v navedeno trditev gospodarske družbe Kova d.o.o., zato zaključuje, da Izjava o varnosti z oceno tveganja ni informacija, zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Iz navedenega izhaja tudi ugotovitev Pooblaščenca, da pripis v nogi dokumenta, ki se glasi »Ocena tveganja se ne sme reproducirati in popravljati brez soglasja avtorjev«, z vidika določb ZDIJZ za organ ni zavezujoč v delu, ki se nanaša na reproduciranje dokumenta.
Iz navedenega sledi, da je v obravnavanem primeru prosilec tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo, zato mora organ prosilcu posredovati fotokopijo zahtevanega dokumenta, kot izhaja iz zahteve prosilca.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo dokumenta z naslovom Izjava o varnosti (revizija – izdaja št. 3/2008) in ocena tveganja.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka