Novinarka Petra Sovdat - Ministrstvo za gospodarstvo
+ -Številka: 021-80/2008
Kategorije: Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti, Mediji
Številka: 021-80/2008
Datum:
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07 - ZUP-E, 65/2008 – ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Petre Sovdat, novinarke časnika Financ, Dalmatinova 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), z dne 28. 4. 2008, zoper odločbo z dne 22. 4. 2008, št.: 450-6/2002/366, Republike Slovenije, Ministrstva za gospodarstvo, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilki v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo 6. točke, na straneh od 10 do 12, Izvida o ocenjevanju vrednosti lastniškega kapitala SIJ-Slovenske industrije jekla,d.d. na dan 31.12.2005.
3. V preostalem delu se zahteva prosilke zavrne.
OBRAZLOŽITEV:
Dne 22. 4. 2008 je organ v ponovnem odločanju, ki mu je bilo naloženo z odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 021-1/2008 z dne 4. 4. 2008, izdal odločbo št.: 450-6/2002/366, s katero je zavrnil zahtevek prosilke z dne 3. 1. 2008 za posredovanje cenitve oziroma, na podlagi katere je bil prodan 55,35 odstotni delež SIJ, Slovenske industrije jekla, d.d. (v nadaljevanju SIJ).
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ povzel celoten postopek in nadalje navedel, da je v ponovnem odločanju z dopisom z dne 9. 4. 2008, št. 450-6/2002/363 ponovno pozval SIJ, da se pisno izreče, ali so podatki, vsebovani v cenitvi, na podlagi katere je bil prodan 55,35 odstotni delež SIJ, opredeljeni kot poslovna skrivnost ter predloži dokumente, iz katerih to izhaja. Za primer, če konkretnih podatkov nima pisno opredeljenih kot poslovno skrivnost, pa je organ SIJ pozval, naj se opredeli, ali gre za podatke, ki so kot taki varovani v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZGD-1 ter da tudi opiše škodo, ki bi družbi z razkritjem navedene cenitve nastala. Dne 21. 4. 2008 je organ s strani družbe prejel dopis, v katerem je SIJ sporočil, da je navedena cenitev označena kot poslovna skrivnost. Dokument je kot poslovna skrivnost izrecno opredeljen v pogodbi o izdelavi cenitve in zato po navedbah v dopisu tudi ne more biti predmet javnega razkritja. SIJ poudarja, da poleg izrecne zaveze k varovanju teh podatkov v pogodbi o izvajanju storitev ocenjevanja vrednosti družbe, je cenitev kot poslovna skrivnost določena tudi v skladu s Sklepom o poslovni skrivnosti, ki ga je leta 1998 sprejel Nadzorni svet Slovenskih železarn d.d., ki je dopisu tudi priložen. V svojem odgovoru je SIJ izrecno navedel še, da navedeni dokumenti obvezujejo k varovanju poslovne skrivnosti, kajti v nasprotnem primeru bi tako družbi SIJ kakor tudi družbama Dilon d.o.o. oz. skupini Koks nastala neprecenljiva škoda, katere posledice pa je ta trenutek težko oceniti. Pri tem je poudarjeno, da težava ni toliko v razkritju izračuna cenilnih vrednosti, temveč mnogo bolj v vseh ostalih analizah stanj in razvojnih načrtov strategij družbe skupine SIJ, ki služijo kot osnova izračuna cenilnih vrednosti. Vsekakor pa je obseg potencialne škode dovolj velik, da zniža dolgoročno konkurenčnost družb skupine SIJ, njen uspešen razvoj, oziroma učinkovitost le-tega, kar vse lahko končno rezultira v zaprtju dela ali celotnih dejavnosti. Organ je v skladu z odgovorom, prejetim s strani SIJ, preveril navedbe ter vpogledal v dokumente, na katere se SIJ sklicuje ter ugotovil, da pogodba o izvajanju storitev ocenjevanja vrednosti družbe SIJ - Slovenska industrija jekla d.d., v deseti alineji 8. točke izrecno določa, da bodo izvajalci zagotavljali zaupnost cenitvenih poročil, v sedmi alineji pa določa še, da poročilo ni namenjeno nadaljnji distribuciji in objavi. Sklep o poslovni skrivnosti pa v 8. členu določa podatke, ki se štejejo za poslovno skrivnost. V tem sklepu je v prvi, tretji, četrti, peti in deveti alineji izrecno navedeno vse tisto, kar vsebuje cenitveno poročilo. Po prvi alineji so poslovne skrivnosti planiranje in izvajanje razvojnih, raziskovalnih, projektnih, analitskih in proizvodno tehnično-tehnoloških aktivnosti družbe, organizacijo dela ter rezultat aktivnosti. Po tretji alineji je kot poslovna skrivnost opredeljen tržni položaj in aktivnosti družbe - nastopanje družbe na domačem in tujem trgu, kupce in dobavitelje, prodajne režime, reklamne akcije in strokovno informatiko, planske in prodajne kalkulacije, stanje zalog in končnih izdelkov, planske, obračunske in prodajne kalkulacije za posamezne izdelke in rangiranje izdelkov. Nadalje so v četrti in peti alineji kot poslovna skrivnost opredeljeni finančni položaj in aktivnosti (finančne transakcije; dolgovi in terjatve; likvidnost) ter investicije, investicijski elaborati, analize in projektne rešitve, skice, obratovalna dokumentacija. Po deveti alineji pa so kot poslovna skrivnost opredeljeni osnutki določenih informacij, analiz, elaboratov ter drugi pisni izdelki ter predlogi služb, dokler jih s podpisom za javne ne odobri predsednik uprave oz. za to pooblaščeni zaposleni. Organ je ob vpogledu v cenitveno poročilo ter v Sklep o določitvi poslovne skrivnosti ugotovil, da je cenitveno poročilo v skladu z 10. členom Sklepa o določitvi poslovne skrivnosti, ki določa, da se določene listine na vidnem mestu označijo z oznako poslovna skrivnost, zaupnost pa se določi ob nastanku posameznega dokumenta, vzpostavitvi zbirk podatkov, oz. začetku izvajanja ukrepov in postopkov družbe, označeno kot poslovna skrivnost ter da vsebuje podatke, ki so kot poslovna skrivnost opredeljeni v tem sklepu. Cenitev namreč vsebuje podatke o poslovnih rezultatih družbe, o investicijah, finančni analizi, organizaciji dela, tržnem položaju ..., kar je v skladu s sklepom o poslovnih skrivnostih opredeljeno kot poslovna skrivnost družbe. Nadalje je organ pri odločanju o navedeni zahtevi upošteval tudi 17. člen Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin (Ur. l. RS, št. 123/03, 140/06 in 95/07, v nadaljevanju Uredba), ki določa obveznost varovanja dokumentov kot poslovno skrivnost za vse člane komisije in druge osebe, ki so bile navzoče pri delu komisije oziroma so se na kakršenkoli način seznanile s tajnimi podatki v zvezi s postopkom prodaje premoženja države. V skladu z Uredbo so člani komisije podatke o prodaji, torej tudi cenitev, dolžni varovati kot poslovno skrivnost. Uredba torej zaradi narave podatkov, ki se nanašajo na gospodarske družbe, dodatno zaveže vse, ki se s temi podatki srečajo, da te podatke varujejo kot poslovno skrivnost gospodarske družbe, katere premoženje se prodaja.
V skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ pa se ne glede na določbe prvega odstavka tega člena dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. ZDIJZ v tretjem odstavku 6. člena torej določa izjemo od izjeme v primeru porabe javnih sredstev. S porabo javnih sredstev pa so mišljene vse informacije, ki so s porabo neposredno povezane, to je poraba sredstev državnega proračuna oziroma vsakršna poraba sredstev, ki so pridobljena s strani javnega sektorja. Pri prodaji oz. cenitvi državnega premoženja pa ne gre za porabo javnih sredstev v smislu tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar se izrecno odraža tudi v določbi 17. člena na podlagi Zakona o javnih financah sprejeti Uredbi o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin. Pri odločanju pa je organ upošteval tudi, da se navedena cenitev nanaša na celotno premoženje gospodarske družbe. Oceni se lahko namreč le vrednost premoženja celotne družbe kot take in ne le določenega števila delnic, zato se je cenitev opravljala za celotno vrednost lastniškega kapitala gospodarske družbe, ki pa ima pravico te podatke varovati kot poslovno skrivnost. Dejstvo, da je država ena izmed lastnikov delnic v gospodarski družbi, te pravice gospodarskih družb ne sme in ne more zmanjševati. Država je namreč, ne glede na to, ali je večinski ali manjšinski lastnik, v odnosu do gospodarske družbe popolnoma izenačena z ostalimi, zasebnimi lastniki. Določbe ZGD-1, tudi 39. in 40. člen, pa v celoti veljajo za vse gospodarske družbe, ne glede na lastniško strukturo. V kolikor poslovne skrivnosti gospodarskih družb, v katerih ima država delnice oz. delež, ne bi bile varovane, bi se le-te znašle v neenakem položaju z ostalimi gospodarskimi družbami, kar pa bi bilo v nasprotju z družbeno ureditvijo »tržnega gospodarstva«.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka, ki jo je organ izdal v okviru ponovnega odločanja, je prosilka dne 29. 4. 2008 pri organu vložila pritožbo. Pri tem je navedla, da je za vpogled zaprosila v skladu z zakonom o medijih in dodala, da se namreč pojavljajo neuradne informacije, da je bila cenitev opravljena nestrokovno oziroma s pomanjkljivimi informacijami. Zato meni, da je omenjena cenitev informacija javnega značaja, ker gre za izključno državni delež. Na podlagi te cenitve je delež prodala privatizacijska komisija, ki jo je 11. maja 2005 imenovala Vlada RS. Ob tem je še dodala, da so ji iz organa konec decembra lani že posredovali izvleček prodajne pogodbe za omenjen delež.
Organ je prosilkino pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 6. 5. 2008, št. 450-6/2002/367, na podlagi 1. odstavka 245. čl. ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu. Pri tem je posredoval tudi celotno dodatno dokumentacijo v zvezi s predmetno zahtevo: dopis družbe SIJ z dne 17. 4. 2008 ter Sklep o poslovnih skrivnostih z dne 13. 3. 1998.
Pooblaščenec je z dopisom z dne 17. 7. 2008, št. 021-80/2008/2 organ zaprosil za dodatne informacije, ki jih je potreboval za rešitev zadeve.
Organ je skupaj s spremnim dopisom z dne 28. 7. 2008, št. 450-6/2008-380 Pooblaščencu posredoval zahtevane informacije.
Dne 11. 9. 2008 je Pooblaščenec z dopisom št. 021-80/2008/4 pozval v postopek podjetje Teseus, poslovno in finančno svetovanje ter vrednotenje podjetij, d.o.o., da se zaradi morebitnega vpliva odločbe Pooblaščenca na njegove pravice in pravne koristi po določilu 43. in 44. člena ZUP, izjasni o tem, ali zahtevana informacija za njega morebiti predstavlja katero izmed izjem, določeno v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Dne 22. 9. 2008 je Pooblaščenec prejel odgovor podjetja Teseus, poslovno in finančno svetovanje ter vrednotenje podjetij, d.o.o.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Poslovna skrivnost
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v ponovnem postopku v skladu z navodili iz odločbe št. 021-1/2008/5 z dne 4. 4. 2008, pravilno v postopek pozval SIJ, ki mu pripada predmetna poslovna informacija, da se o teh zadevah izreče in da predloži ustrezne dokaze za uveljavljanje poslovne skrivnosti.
Kot izhaja iz izpodbijane odločbe je SIJ, kot stranski intervenient, predložil sklep o varovanju poslovne skrivnosti v skladu s 1. odst. 39. čl. ZGD, zato je Pooblaščenec presojal, ali so pri zahtevanem dokumentu dejansko izpolnjene vse zahteve, ki jih določa zakon pri subjektivnem kriteriju pri izjemi poslovne skrivnosti, kar zatrjuje tudi organ v izpodbijani odločbi.
Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Tem zahtevam pa lahko dodamo še tretjo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kršitev poslovne skrivnosti so samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (več: komentar Zakona o gospodarskih družbah, druga, dopolnjena in spremenjena izdaja, 1. knjiga, redaktor prof. dr. Marijan Kocbek, GV Založba, d.o.o., Ljubljana, 2002, str. 195-196). Navedeni sklep pa mora vsebovati tudi podatke o tem, na kakšen način naj bi družba poslovno skrivnost varovala, kar zaradi določnosti in jasnosti zahteva ZGD-1 v 1. odst. 40. čl. Z načinom varovanja je zlasti mišljeno, da sklep ne le, da določa podatke, ki so poslovna skrivnost, temveč da določa, kdo in kako hrani zaupne podatke, ter kdo odloča o tem, kdaj in kako se zaupni podatki sporočajo drugim osebam.
Pooblaščenec je vpogledal v Sklep o varovanju poslovne skrivnosti z dne 12. 3. 1998, ki ga je predložil stranski intervenient. Le ta natančno določa, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, določa odgovorne osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost, pa tudi način varovanja poslovne skrivnosti. Ker med način varovanja sodi tudi pravilno označevanje samega dokumenta, je v 10. čl. tega sklepa jasno določeno, da se listine na vidnem mestu označijo z oznako poslovna skrivnost.
Pri presoji dokumentov, ki so predmet zahteve, je Pooblaščenec ugotovil, da vsebinsko ustrezajo opredelitvi poslovne skrivnosti po sklepu stranskega intervenienta, prav tako so vsi zahtevani dokumenti označeni kot poslovna skrivnost tako, da je na vsaki strani, zgoraj desno oznaka POSLOVNA SKRIVNOST.
Pooblaščenec je na podlagi navedenega presodil, da so v celoti izpolnjeni vsi kriteriji za določitev poslovne skrivnosti po 1. odst. 39. čl. ZGD, kar pomeni, da se v danem primeru ni mogoče spuščati v presojo o sami pomembnosti tako označenih podatkov, niti ali bi z razkritjem zahtevanih podatkov nastala občutna škoda. To pomeni, da ni mogoče ugotavljati oz. družbi ni potrebno dokazovati, da bi z razkritjem podatkov družbi nastala natančno določena in obrazložena škoda v smislu konkurenčne prednosti. ZGD je namreč v prvem odst. 39. čl. omogočil družbi, da le ta sama, s svojim aktom in s svojo voljo kot poslovno skrivnost označi katerekoli podatke in na takšen način poskrbi za njihovo varnost. Dostop do tako označenih podatkov je s tem onemogočen. Omejitve so sicer določene v tretjem odstavku 39. čl. ZGD, po katerem se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev, vendar Pooblaščenec ugotavlja, da le te niso podane. Kot je bilo že navedeno zgoraj, gre namreč za podatke, ki so povezani z ugotavljanjem cenilnih vrednosti gospodarskega subjekta, ki temelji na analizi stanj in razvojnih načrtov ter strategij družb skupine SIJ in torej ne sodijo pod tretji odst. 39. čl. ZGD.
2. Presoja po 1. alineji 3. odst. 6. čl. ZDIJZ
Na tem mestu je potrebno omeniti tudi 1. alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Nobene dileme ni, da gre v obravnavanem primeru za gospodarski subjekt, ki je bil v času nastanka zahtevanih dokumentov v večinski lasti države in da zahtevani dokument predstavlja enega izmed dokumentov oz. faz postopka, na podlagi katerega se je državni delež gospodarskega subjekta prodal. Vendar je ob tem potrebno opozoriti, da navedena določba, ki jo je kot izjemo potrebno tolmačiti restriktivno, izrecno govori o podatku o porabi javnih sredstev. Stališče Pooblaščenca, ki je bilo večkrat izraženo v podobnih istovrstnih odločitvah, je, da ta izjema omogoča pridobiti zlasti podatek o številčni porabi javnih sredstev in ne omogoča pridobitve vseh vrst informacij, ki so s porabo javnih sredstev zgolj povezane. Ker v zahtevanih dokumentih, za katere je Pooblaščenec ocenil, da predstavljajo poslovno skrivnost, ni nobenega kvantitativnega podatka o dejanski porabi javnih sredstev, navedene določbe ni mogoče uporabiti. Dokument, ki je predmet zahteve, je nastal na podlagi Uredbe, ki v 29. čl. določa, da je komisija dolžna poskrbeti za to, da se finančno premoženje, ki je predmet prodaje, oceni, razen v primerih, ki jih določa uredba v drugem odst. 29. čl., ki pa niso podani. Gre torej zgolj za oceno cene oziroma vrednosti podjetja, podatka o dejansko plačani ceni, ki predstavlja kvantitativni podatek o razpolaganju z javnimi sredstvi, pa takšna ocena ne vsebuje. Dejanska cena je namreč odvisna od trga in okoliščin, ki finančno-gospodarski trg spremljajo in izhaja iz prodajne pogodbe.
3. Stranski udeleženec v postopku
V postopku dostopa do informacij javnega značaja se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ). Iz tega razloga mora organ po uradni dolžnosti skrbeti za to, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek je torej potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi podjetja Teseus, poslovno in finančno svetovanje ter vrednotenje podjetij, d.o.o., je Pooblaščenec, z dopisom št. 021-80/2008/4 z dne 11. 9. 2008, po določilu 43. in 44. člena ZUP, podjetje Teseus pozval, da se izjasni o tem, ali prijavlja stransko udeležbo v postopku oziroma, ali zahtevani podatki zanj predstavljajo poslovno skrivnost.
Na poziv Pooblaščenca je podjetje Teseus odgovorilo z dopisom z dne 19. 9. 2008, v katerem je navedlo, da ne razumejo povsem, kakšna naj bi bila njihova vloga kot stranskega intervenienta v tem postopku, zato se ne morejo izjasniti. V zvezi z vprašanjem, ali informacija (cenitev) predstavlja izjemo po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, pa je podjetje Teseus odgovorilo, da cenitev predstavlja poslovno skrivnost, saj gre za podatke, ki so jih prejeli od naročnika z zavezo varovanja poslovne skrivnosti. Kot poslovna skrivnost so tovrstni podatki opredeljeni tudi v aktih njihove družbe.
Pooblaščenec ugotavlja, da se podjetje Teseus pri svojih navedbah ni sklicevalo na nobeno od izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, temveč je zgolj navajalo, da je dolžno navedene dokumente varovati kot poslovno skrivnost, saj jih je od naročnika prejelo z zavezo varovanja poslovne skrivnosti. Pooblaščenec zato ocenjuje, da zahtevani dokumenti kot taki za podjetje Teseus ne predstavljajo poslovne skrivnosti v smislu njihove konkurenčne prednosti, kar je bistvo instituta poslovne skrivnosti, temveč gre zgolj za dokumente, ki jih morajo varovati na podlagi pogodbenega razmerja z naročnikom. Slednje brez dvoma pomeni, da v obravnavanem primeru podjetje Teseus ne predstavlja stranskega udeleženca, ki bi imelo zaradi varstva svojega pravnega položaja pravni interes za udeležbo v upravnem postopku. Stranski udeleženec je namreč samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravico ali pravni interes v upravni zadevi. Podjetje Teseus v svojem odgovoru ni v ničemer varovalo kakšne svoje pravice ali pravnega interesa, niti ni zatrjevalo obstoja katere izmed izjem iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, s katerimi bi bili lahko prizadeti interesi podjetja Teseus.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da podjetje Teseus v obravnavanem primeru ne predstavlja stranskega udeleženca, saj je tudi samo povedalo, da ne razume, kakšna naj bi bila njihova vloga kot stranskega intervenienta, kar kaže, da ni podan pravni interes za udeležbo podjetja Teseus v postopku. Prav tako tudi ni izkazane osebne, neposredne in na temelju predpisa obstoječe koristi podjetja Teseus, ki je nujno potrebna predpostavka za udeležbo stranskega udeleženca v postopku.
4. Test interesa javnosti
Test interesa javnosti je urejen v 2. odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, četudi predstavlja izjemo do prostega dostopa (v konkretnem primeru poslovna skrivnost iz 2. točke, prvega odst. 6. člena ZDIJZ), če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Omenjeni test interesa javnosti sicer bistveno relativizira v zakonu določene izjeme in omogoča širšo dostopnost do informacij javnega značaja ter s tem bistveno večjo odprtost javnega sektorja, vendar ga je potrebno uporabljati z veliko mero previdnosti in znanja, saj test interesa javnosti namesto dosedanjih absolutnih izjem od dostopa do informacij javnega značaja zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu interesa javnosti gre za tehtanje, s katerim mora organ (uradna oseba, Pooblaščenec kot pritožbeni organ, upravno sodišče) pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno poslovno skrivnost. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je potrebno tehtno presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije, torej konkretno z razkritjem poslovne skrivnosti. Prosilka je v pritožbi navajala, da se »pojavljajo neuradne informacije, da je bila cenitev opravljena nestrokovno oziroma s pomanjkljivimi informacijami«. Pooblaščenec meni, da je pri prodaji državnega premoženja tako strokovna kot nestrokovna javnost pogosto preko medijev aktivno vključena v postopek prodaje. Pojavljajo se razna stališča, mnenja, katerih kredibilnost je po naravi stvari različna. Zato je vsekakor potrebno, da je postopek prodaje državnega premoženja transparenten, pregleden, saj šele slednje pripelje do zaupanja v gospodarno ravnanje z državnim premoženjem. Vendar ob tem obstajajo tudi določene zakonske in hkrati legitimne omejitve, med katere nedvomno sodi tudi varovanje poslovne skrivnosti. Test interesa javnosti v svojem bistvu pomeni test tehtanja. Pri uporabi tega testa je potrebno odločiti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z zapiranjem informacije, pri tem pa se je vendarle potrebno zavedati, da je test javnega interesa izjema izjem, ki se mora uporabljati premišljeno in le takrat, kadar se z njegovo pomočjo odkrivajo dejstva, ki pripomorejo k razumevanju tistega, kar je posebnega pomena za širšo javnost. Ta test namreč odpira širok manevrski prostor za razkrivanje informacij, ki bi sicer, glede na zakonsko določene izjeme, morale ostati zaprte. Zato je potrebno razlikovati med informacijami, katerih razkritje je v interesu javnosti ter informacijami, ki so za javnost zgolj zanimive. Javni interes za razkritje je tako močan vedno, ko gre za situacije, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost, odločitve, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo ipd. Nekaj, kar je v javnem interesu, je nedvomno tisto, kar služi interesom javnosti. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pomembna korist pa je tudi zagotavljanje preglednosti dela in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Pri izvajanju testa javnega interesa je potrebno upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi za situacije, ki sprožajo javno razpravo.
Tudi v konkretnem primeru prodaje državnega premoženja se je v javnosti preko medijev razpravljalo o tem, ali je privatizacija SIJ-a potekala pregledno in gospodarno, zato je Pooblaščenec ugotavljal, ali obstaja dovolj močen argument, na podlagi katerega bi Pooblaščenec odločil, da je izkazan interes javnosti, ki je močnejši od varovane pravice do poslovne skrivnosti, ki jo predstavlja zahtevani dokument.
V obravnavanem primeru je bila opravljena cenitev, ki jo zahteva Uredba (29.čl.). Slednja v 32. čl. določa, da mora cenitev, ki predstavlja osnovo za določitev izhodiščne cene za potrebe izvedbe javne ponudbe, javnega zbiranja ponudb, kadar je cena edini kriterij izbora in javne dražbe, vsebovati predlog izhodiščne cene v enoznačni številčni vrednosti, izraženi v tolarjih. Cenitev, ki predstavlja osnovo za izvedbo javnega zbiranja ponudb za prodajo kapitalske naložbe, pri čemer višina kupnine ni edini kriterij, z izbranimi kupci pa so predvidena pogajanja, pa mora vsebovati razpon vrednosti kapitalske naložbe, izražen v tolarjih. V 33. čl. Uredbe je predvidena možnost, da lahko komisija odloči, da drug pooblaščeni cenilec pregleda ali izvede dodatno cenitev, če obstaja utemeljen dvom, da pri ocenjevanju niso bile dovolj upoštevane vse okoliščine, ki vplivajo na ocenjeno vrednost. To pomeni, da je že znotraj Uredbe predviden notranji nadzor. Nadalje je v 35. čl. Uredbe določeno, da je v postopku prodaje finančnega premoženja potrebno izbrati tisto metodo prodaje, ki državi zagotavlja najugodnejši ekonomski učinek prodaje, pri tem pa je praviloma primarni cilj prodaje doseganje čim višje kupnine. Če ni za posamezno obliko finančnega premoženja določeno drugače v zakonu ali drugem predpisu, se za prodajo finančnega premoženja uporabi ena od naslednjih metod:
1. javna ponudba,
2. javna dražba,
3. javno zbiranje ponudb,
4. neposredna sklenitev pogodbe.
V konkretnem postopku prodaje državnega premoženja je bil dne 29. 9. 2006 v Uradnem listu RS št. 100 objavljen poziv za javno zbiranje ponudb za nakup delnic družbe SIJ, v katerem je bilo navedeno, da je poziv prodajalca objavljen z namenom pridobitve ponudb v postopku javnega zbiranja ponudb za prodajo delnic družbe SIJ. Pri tem so bili kot osnovni kriteriji, na podlagi katerih je prodajalec oziroma komisija ocenjevala prispele ponudbe:
– razširitev prodajnega trga,
– ohranitev poslovnih funkcij družbe in ohranitev obsega proizvodnje družbe,
– boniteta ponudnika,
– pripravljenost za dodatna vlaganja,
– kupnina,
– vsebina poslovnega načrta,
– zagotovila za ohranjanje delovnih mest oziroma povečevanje zaposlenosti z odpiranjem delovnih mest,
– sposobnost prevzema širše odgovornosti do slovenskega družbeno ekonomskega okolja.
Določeno je bilo tudi, da vrstni red, v katerem so navedeni kriteriji za ocenjevanje ponudb, ni merilo za pomembnost oziroma prednost posameznega kriterija.
Glede na izbor metode prodaje z javnim zbiranjem ponudb, pri katerem cena ni edini kriterij izbora, Pooblaščenec ugotavlja, da je v konkretnem primeru bistveno, da je takšna cenitev, kljub temu, da je bila obvezna, služila zgolj kot orientacija, izhodišče; končno ceno pa je določil trg. Uredba namreč v okviru postopka javnega zbiranja ponudb, pri katerem cena ni edini kriterij, prodajalca ne veže na izhodiščno ceno. Nasprotno je pri javni dražbi ali pri javnem zbiranju ponudb, kadar je cena edini kriterij. V obravnavanem primeru cena ni bila edini kriterij, zato mora cenitev, kot je že navedeno zgoraj, vsebovati zgolj razpon vrednosti kapitalske naložbe in niti ne vsebuje izhodiščne cene.
Vendar ne glede na dejstvo, da v obravnavanem primeru cena v cenitvenem poročilu ni bila zavezujoča pri prodaji, niti edini kriterij pri izbiri najboljšega ponudnika, Pooblaščenec ocenjuje, da javnost podatka o ocenjeni vrednosti podjetja vsekakor pripomore k transparentni prodaji državnega premoženja, kar je bilo bistvo razprave v javnosti in kar bi bilo v javnem interesu. Zagotovo je v javnem interesu, da se davkoplačevalci seznanijo z določenimi podatki cenitve, ki so bili vsebinsko podlaga in eden izmed faktorjev pri odločanju komisije za razpolaganje z državnim premoženjem. Čemu je sicer takšna cenitev namenjena? Prvenstveno zagotovo temu, da bi država z državnim premoženjem ravnala kot dober gospodar. Na vprašanje, ali je država ravnala gospodarno, pa brez podatka o ocenjeni vrednosti podjetja ni mogoče odgovoriti. Širša, laična javnost seveda ne more vedeti, kakšno vrednost ima določeno podjetje, zato javno znan znesek o višini prodaje državnega premoženja sam po sebi ne pove ničesar o gospodarnem ravnanju države. Šele primerjava med ocenjeno vrednostjo podjetja in njegovo prodajno vrednostjo, pripelje do določenih zaključkov, do katerih imajo davkoplačevalci zagotovo pravico. Dejstvo, da vrednost, ocenjena v cenitvi, za državo ni bila zavezujoče izhodišče za prodajo ter, da je država na podlagi cenitve dobila zgolj neko okvirno vrednost, ki je predstavljala podlago za pogajanje, končno ceno pa so določile razmere na trgu, upoštevajoč izpolnjevanje vseh kriterijev, ki jih je za prodajo določil prodajalec, ne more izključiti pravice javnosti, da se tudi ona seznani s ključnimi ugotovitvami cenitve, ki je po Uredbi obvezna. Prav nasprotno, določilo Uredbe, da je cenitev obvezna, kaže na to, da je ocena iz cenitve zagotovo mišljena kot eden izmed faktorjev odločanja komisije pri prodaji državnega premoženja. S tem, da bi se javnosti onemogočilo seznanitev s tem podatkom, se onemogoči javno razpravo o pravilnosti takšne odločitve, saj javnost v tem primeru ni seznanjena z dejansko strokovno oceno vrednosti dela državnega premoženja, ki se prodaja. Legitimen del te razprave je namreč nedvomno tudi zahteva za pojasnilo, zakaj se je določen del državnega premoženja prodal v določenem obdobju in v kolikšni meri so morda pri tem drugi kriteriji prodaje igrali pomembnejšo vlogo kot cena. Takšnega vprašanja pa brez poznavanja informacije o cenitvi prodajanega premoženja javnost niti ne more zastaviti. Le ob seznanitvi s temi informacijami namreč lahko javnost oceni ta del odločitve države glede prodaje določenega dela državnega premoženja in s tem izvaja nadzorno funkcijo, ki ji jo daje ZDIJZ. Le ob seznanitvi s tem podatkom sam podatek o ceni, po kateri je to državno premoženje država prodala, tudi dobi kontekst in dejansko vsebinsko vrednost. Vsa vprašanja, povezana z umikom države iz gospodarstva, prodaje kapitala, s katerim razpolagajo osebe javnega prava, zagotavljanja sredstev za izvrševanje zakonskih obveznosti in tako dalje, so splošna družbena vprašanja, zaradi česar zadevajo širok krog javnosti. Problematika s tega področja se tako ne dotika le prosilke, pač pa vseh pravnih in fizičnih oseb, ki so interesno, poklicno, poslovno ali kakorkoli drugače povezani z obravnavano problematiko.
Pri tem Pooblaščenec še dodaja, da so zahtevani dokumenti podlaga za razpolaganje s premoženjem vseh davkoplačevalcev, zato je participacija javnosti nujno potrebna. Zagotovitev nadzora javnosti je torej ključnega pomena. Javnosti mora biti dana možnost nadzorovanja pravilnosti samega postopka prodaje državnega premoženja in v okvir tega nadzora zagotovo sodi tudi dostop javnosti do določenih podatkov cenitve podjetja, ki je bil v večinski lasti države. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Cit. 'Druga pomembna funkcija pravice do dostopa do informacij je v tem, da omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave.' (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72).
Pooblaščenec pa pri tem poudarja, da interes javnosti zagotovo ni podan za razkritje celotnega cenitvenega poročila. Vsekakor pa je, glede na navedeno, podan pri sklepni ugotovitvi v 6. točki, na straneh od 10 do 12, Izvida o ocenjevanju vrednosti lastniškega kapitala SIJ-Slovenske industrije jekla,d.d. na dan 31.12.2005, kjer prevlada pravica javnosti vedeti nad konkretno poslovno skrivnostjo. Transparentnost teh podatkov po mnenju Pooblaščenca pripomore zlasti k večji odgovornosti države do državljanov Slovenije. Pri tem Pooblaščenec misli predvsem na gospodarno ravnanje z državnim premoženjem, ki je last vseh davkoplačevalcev in vpliva na položaj gospodarstva in s tem položaj državljanov, v smislu večje zaposlitve, večje gospodarske rasti, posledično višji življenjski standard, itd. Šele transparentnost teh podatkov prepreči občutek, ali zgolj špekulacije o tem, da je državno premoženje oškodovano v korist izbranih posameznikov oz. pravnih oseb.
Glede na navedeno Pooblaščenec zaključuje, da je v tem konkretnem primeru dostop javnosti do informacij, opredeljenih v izreku, dopusten in interes javnosti tudi izražen ter nikakor ne more pomeniti preobsežnega in nesorazmernega posega v poslovno skrivnost podjetja. Ob tem je pomembno dejstvo tudi čas, na katerega se cenitev nanaša. Gre namreč za več kot dve leti staro oceno vrednosti navedenega državnega premoženja, zato Pooblaščenec ne vidi, v čem bi podatek o vrednosti tega premoženja v trenutku cenitve lahko škodoval poslovnim interesom podjetja. Pooblaščenec v tem delu zato ne vidi razloga za zaprtje teh informacij pred javnostjo. V preostalem delu zahteve prosilke pa je Pooblaščenec odločil, da ne gre zaslediti nobene od situacij, ki bi zadevala javnost in kar bi opravičilo razkritje poslovne skrivnosti.
Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilki v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo 6. točke, na straneh od 10 do 12, Izvida o ocenjevanju vrednosti lastniškega kapitala SIJ-Slovenske industrije jekla,d.d. na dan 31.12.2005. V preostalem delu se zahteva prosilke zavrne.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper 1. in 2. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Zoper 3. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor, in sicer zoper odločbe z dne 22. 4. 2008, št.: 450-6/2002/366, Republike Slovenije, Ministrstva za gospodarstvo, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka