Odvetniška družba Brecelj in partnerji d.n.o. - Mestna občina Ljubljana
+ -Številka: 021-58/2008/11
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek
Številka: 021-58/2008/11
Datum: 29.01.09
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007-ZUstS-A; ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; ZDIJZ) in 1. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami; ZUP), o pritožbi Odvetniške družbe Brecelj in partnerji d.n.o. – o.p., Dvorakova 11a, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa odvetnik Marko Zupančič (v nadaljevanju prosilec), zoper zavrnilno odločbo št. 090-7/2008-3 z dne 22. 4. 2008 Mestne občine Ljubljana, Adamič – Lundrovo nabrežje 2/IV, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba je utemeljena. Odločba organa št. 090-7/2008-3 z dne 22. 4. 2008 se odpravi.
Organ je dolžan prosilcu v 5 (petih) delovnih dneh od prejema te odločbe posredovati:
- dokument »izpis iz elektronskega seznama nepremičnin – evidence nepremičnega premoženja organa, pri čemer mora organ v dokumentu prekriti naslednje podatke: imena in priimke posameznih fizičnih oseb, ne pa tudi imena pravnih oseb in samostojnih podjetnikov, ki jih vsebuje evidenca;
- dokument »izpis iz registra osnovnih sredstev za leta 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 in 2008«, pri čemer mora organ v dokumentih prekriti naslednje podatke: imena in priimke fizičnih oseb, ne pa tudi imena pravnih oseb in samostojnih podjetnikov, ki jih vsebujejo posamezni dokumenti;
- dokument »izpis iz evidence Seznam poslovnih prostorov s podatki o najemnih pogodbah o oddaji«, pri čemer mora organ v dokumentu prekriti naslednje podatke:
• imena in priimke fizičnih oseb, ne pa tudi imena pravnih oseb in samostojnih podjetnikov, ki jih vsebujejo posamezni dokumenti;
• v rubriki »Naslov objekta« podatek o naslovu pri tistih poslovnih prostorih, pri katerih je pod rubriko »Najemnik« označeno »Prost«;
- dokumente: priloge k vsakoletni Pogodbi o financiranju Javnega stanovanjskega sklada Mestne občine Ljubljana in o sodelovanju pogodbenic na področju uresničevanja nalog stanovanjskega gospodarstva s seznamom stanovanj, ki so v lasti organa in jih organ v letih 2002 do 2008 prenesel v upravljanje Javnega stanovanjskega sklada Mestne občine Ljubljana, in sicer:
• za leto 2002 dokument – Priloga I: Stanovanjske hiše, stanovanja in sobe;
• za leto 2003 dokument – Priloga I: Stanovanjske hiše, stanovanja in sobe, Dodatne enote, Stanovanja, ki so bila že prej v upravljanju, Izločene stanovanjske hiše, stanovanja in sobe po 04.07.02, Izločene stanovanjske hiše, stanovanja in sobe pred 04.07.02;
• za leto 2004 dokument - Stanovanjske hiše, stanovanja in sobe;
• za leto 2005 dokument - Priloga 1a: Seznam stanovanj, stanovanjskih hiš in sob, danih v upravljanje JSS MOL;
• za leto 2006 dokument - Priloga 1: Stanovanjske enote, garaže in parkirna mesta MOL dana v upravljanje JSS MOL;
• za leto 2007- dokumenta: Priloga 1/07: Nepremičnine MOL dane v upravljanje JSS MOL in Dodatek št. 2 k Pogodbi o prenosu stvarnega premoženja v lasti MOL v upravljanje JSS MOL;
• za leto 2008 dokument - Priloga 1/08: Nepremičnine MOL dane v upravljanje JSS MOL);
- dokument izpis iz Evidence nezazidanih stavbnih zemljišč.
V preostalem delu se zahteva prosilca zavrne.
2. V tem postopku stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 27. 3. 2008 na organ pisno naslovil zahtevo za posredovanje naslednjih dokumentov po običajni ali elektronski pošti:
- spisek vseh nepremičnin, ki jih ima oziroma jih je imela v lasti Mestna občina Ljubljana ter njeni pravni predniki v času od 07.12.1991 do 27.03.2008, s podatki o tem
a. ali se nepremičnine oddajajo oziroma so se oddajale kadarkoli v času od 07.12.1991 do 27.03.2008 ter
b. ali so se te nepremičnine oddajale v celoti ali le njihovi deli.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-7/2008-3 z dne 22.04.2008, na katero se je prosilec pritožil dne 9. 5. 2008. Organ je z izpodbijano odločbo v celoti zavrnil zahtevo prosilca z obrazložitvijo, da gre v delu za informacije, ki so že dostopne v prosto dostopnih javnih evidencah, in sicer v zemljiški knjigi, v preostalem delu pa organ, kot navaja v svoji odločbi, ne razpolaga z zahtevanimi informacijami.
Pooblaščenec je za razjasnitev dejanskega stanja v obravnavani zadevi opravil dva ogleda in camera, in sicer 11.06.2008 ter 23.07.2008.
Ob tem Pooblaščenec ugotavlja, da se zahteva prosilca nanaša na vse nepremičnine v lasti organa, in sicer stanovanja, poslovne prostore ter zemljišča, razen nepremičnin, ki predstavljajo javno infrastrukturo, kot izhaja iz dodatnega pisnega pojasnila prosilca posredovanega Pooblaščencu dne 06.08.2008.
Organ je opravil preizkus pritožbe v skladu z 245. členom ZUP ter z dopisom, z dne 21.05.2008 pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi odstopil v reševanje Pooblaščencu ter priložil spis št. 090-7/2008.
Pritožba je utemeljena.
1. Obstoj informacije javnega značaja
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja (2. odst. 39. čl. Ustave RS), ki v 1. odst. 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Organ v konkretni zadevi kot organ lokalne skupnosti (glej 1. čl. Zakona o lokalni samoupravi, Ur. l. RS, št. 94/2007 s spremembami in dopolnitvami; ZLS) tako že po izrecni določbi 1. odst. 1. čl. ZDIJZ sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po ZDIJZ.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. To pomeni, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se le-ta nahaja v materializirani obliki.
Kot določa 20. čl. ZLS občina lahko v skladu z zakoni poseduje, pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja, ustanavlja in vodi javna podjetja ter v okviru sistema javnih financ določa svoj proračun. V zvezi s tem 21. čl. ZLS podrobneje določa, da občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev med drugim upravlja občinsko premoženje; zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči; ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za povečanje najemnega socialnega sklada stanovanj; v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe. Med naloge povezane z navedenimi izvirnimi nalogami občine tako nedvomno sodi tudi vodenje evidenc v zvezi z lastništvom in oddajo nepremičnin organa.
Pooblaščenec v zvezi s tem najprej ugotavlja, da ne držijo navedbe organa, ki se je v izpodbijani odločbi skliceval na dejstvo, da naj bi bil zahtevani seznam nepremičnin v lasti organa s historiatom prenosa nepremičnin razviden iz historičnega zemljiškoknjižnega izpiska in zbirke listin na Okrajnem sodišču v Ljubljani, Miklošičeva 8, Ljubljana, ki je javna evidenca nepremičnin, ki je prosilcu prosto dostopna.
V zvezi s tem Pooblaščenec ugotavlja, da prosto dostopni del zemljiške knjige omogoča iskanje zemljiškoknjižnih podatkov po naslednjih iskalnih pojmih: po podatkih o okrajnem sodišču, kjer nepremičnina leži in katastrski občini in številki zemljiškoknjižnega vložka ali po identifikacijski številki nepremičnine (parcelna številka), javnosti pa ni omogočeno splošno iskanje po posameznih lastnikih. Zakon o zemljiški knjigi (Ur. l. RS, št. 58/2003 in 45/2008; ZZK-1) namreč v 199. čl. izrecno opredeljuje omejitve dostopa do osebnih podatkov, in sicer javnost zemljiške knjige ne velja za dostop do podatkov o imetnikih pravic, ki niso vezani na posamezno nepremičnino oziroma več nepremičnin, vpisanih v istem vložku, četudi je takšen dostop v informatizirani glavni knjigi tehnično (programsko) mogoč. Nihče nima pravice do dostopa do podatkov, ki so shranjeni v informatizirani glavni knjigi, na način, ki bi omogočal ugotovitev ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic na katerikoli nepremičnini. Izjema od teh določil so le upniki, državni organi in imetniki pravic na določeni nepremičnini pod določenimi pogoji, o izpolnjevanju katerih odloča sodnik v zemljiškoknjižnem postopku, česar pa ni mogoče šteti za javni dostop do navedenih podatkov erga omnes, ki ne sme biti vezan na tovrstno izpolnjevanje pogojev v smislu dokazovanja pravnega ali drugega interesa prosilca. Zato v tem delu Pooblaščenec ugotavlja, da javnost zemljiške knjige ne predstavlja pravne podlage za zavrnitev posredovanja spiska vseh nepremičnin, ki jih ima oziroma jih je imel v lasti organ ter njegovi pravni predniki v času od 07.12.1991 do 27.03.2008.
Pooblaščenec je na ogledih in camera ugotovil tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da organ v določeni meri z zahtevanimi informacijami, ki se nanašajo na seznam nepremičnin v lasti organa in njihovo oddajanje in jih je mogoče pridobiti v obliki več dokumentov, za omejeno obdobje razpolaga in da se te nahajajo v materializirani obliki. Pooblaščenec tako ugotavlja, da organ razpolaga:
a) z evidenco nepremičnega premoženja organa – elektronska evidenca, ki jo je organ dolžan vzpostaviti na podlagi 35. člena Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Ur. l. RS, št. 14/2007; ZSPDPO) in Uredbe o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Ur. l. RS, št. 84/2007 in 94/2007; Uredba);
b) za obdobje od leta 1999 naprej z registrom osnovnih sredstev, ki je bil vzpostavljen leta 1999 in se vodi na podlagi Zakona o računovodstvu (Ur. l. RS, št. 23/1999; ZR);
c) za obdobje od leta 2002 naprej z vsakoletnim seznamom stanovanj, ki se nahaja v obliki priloge k pogodbi, s katero organ stanovanja v svoji lasti vsako leto prenese v upravljanje Javnega stanovanjskega sklada Mestne občine Ljubljana (prej Stanovanjski sklad ljubljanskih občin, v nadaljevanju stanovanjski sklad MOL), in sicer gre za naslednje dokumente: za leto 2002 dokument – Priloga I: Stanovanjske hiše, stanovanja in sobe; za leto 2003 dokument – Priloga I: Stanovanjske hiše, stanovanja in sobe, Dodatne enote, Stanovanja, ki so bila že prej v upravljanju, Izločene stanovanjske hiše, stanovanja in sobe po 04.07.02, Izločene stanovanjske hiše, stanovanja in sobe pred 04.07.02; za leto 2004 dokument - Stanovanjske hiše, stanovanja in sobe; za leto 2005 dokument - Priloga 1a: Seznam stanovanj, stanovanjskih hiš in sob danih v upravljanje JSS MOL; za leto 2006 dokument - Priloga 1: Stanovanjske enote, garaže in parkirna mesta MOL dana v upravljanje JSS MOL; za leto 2007- dokumenta: Priloga 1/07: Nepremičnine MOL dane v upravljanje JSS MOL in Dodatek št. 2 k Pogodbi o prenosu stvarnega premoženja v lasti MOL v upravljanje JSS MOL; za leto 2008 dokument - Priloga 1/08: Nepremičnine MOL dane v upravljanje JSS MOL;
d) z letnim načrtom pridobivanja in razpolaganja z nepremičnim premoženjem Mestne občine Ljubljana za leto 2008 in 2009, ki je objavljen na spletni strani organa;
e) z evidenco nezazidanih stavbnih zemljišč;
f) s seznamom poslovnih prostorov s podatki o najemnih pogodbah o oddaji.
a) Evidenca nepremičnega premoženja organa
Samoupravne lokalne skupnosti morajo na podlagi 35. člena ZSPDPO vzpostaviti evidenco nepremičnega premoženja v lasti samoupravnih lokalnih skupnosti in oseb javnega prava, katerih ustanoviteljice so samoupravne lokalne skupnosti. Ta evidenca vsebuje, kot določa zakon, za zemljišča podatke o: lastništvu, upravljavcu, šifri in imenu katastrske občine, parcelni številki, vrsti rabe in velikosti parcele, okrajnem sodišču, pri katerem je zemljišče vpisano v zemljiško knjigo, vrsti dejanske rabe zemljišča, knjigovodski vrednosti, inventarni številki, statusu nepremičnine (je v uporabi/ni v uporabi), solastniškem deležu, stavbni pravici, trajanju stavbne pravice, služnosti, zaupnosti podatkov ter opombe – morebitne druge podatke o zemljišču; za stavbe oziroma dele stavb podatke o: lastništvu, upravljavcu, občini, naselju, ulici, hišni številki, dodatku k hišni številki, šifri in imenu katastrske občine, številki stavbe, številki dela stavbe, vrsti rabe in velikosti, solastniškem deležu, knjigovodski vrednosti, inventarni številki, statusu nepremičnine (je v uporabi/ ni v uporabi), služnosti, zaupnosti ter opombe – morebitne druge podatke o stavbi.
Pooblaščenec ugotavlja, da navedena evidenca v obliki, kot jo vodi organ, pri posameznih nepremičninah vsebuje tudi navedbo imen in priimkov posameznih fizičnih oseb v zvezi s posamezno nepremičnino.
Pooblaščenec ob tem ugotavlja, da organ v tem delu ne razpolaga s seznamom nepremičnin za celotno obdobje, ki je predmet zahteve, ampak zgolj s trenutnim seznamom v obliki stalne evidence, ki že obstaja in je v fazi ažuriranja, tudi kasneje pa se bo sproti spreminjala in ažurirala glede na spremembe lastništva itd. Izpis iz te elektronske evidence za določen del nepremičnin s stanjem na dan 22.07.2008 je organ Pooblaščencu izročil na ogledu dne 23.07.2008.
b) Register osnovnih sredstev
Pooblaščenec ugotavlja, da organ za obdobje od leta 1999 naprej razpolaga z registrom osnovnih sredstev, v katerem se beležijo inventarna številka, datum nabave in konto ter naziv osnovnega sredstva, ki v primeru nepremičnin vključuje naslov nepremičnine in ob tem v nekaterih primerih navedbo imena in priimka fizičnih oseb oziroma naziva najemnika, ne pa tudi zemljiškoknjižnih podatkov. Z navedeno evidenco je po navedbi organa povezana evidenca Oddelka za ravnanje z nepremičninami, saj se obe evidenci medsebojno usklajujeta. Primer izpisa iz elektronsko vodenega registra osnovnih sredstev za leto 1999 je Pooblaščenec prejel od organa v pisni obliki.
c) Seznam stanovanj prenesenih v upravljanje Javnemu stanovanjskemu skladu Mestne občine Ljubljana
Pooblaščenec ugotavlja, da za organ od leta 2002 s stanovanji v njegovi lasti upravlja Javni stanovanjski sklad Mestne občine Ljubljana (prej Stanovanjski sklad ljubljanskih občin, v nadaljevanju JSS MOL). Organ in JSS MOL vsako leto skleneta pogodbo o upravljanju, katere sestavni del je tudi seznam stanovanj, ki jih organ prenese v upravljanje JSS MOL. Organ je Pooblaščencu dostavil pogodbe o upravljanju za leta 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 in 2008, vsaka od pogodb vsebuje tudi prilogo – seznam stanovanj, ki so v lasti organa in prenesene v upravljanje stanovanjskemu skladu MOL. Pooblaščenec ugotavlja, da je iz teh seznamov razvidno, katera stanovanja je imel organ v lasti v posameznih letih, ni pa razvidno ali se stanovanje oddaja, ampak le lokacija stanovanj. Seznam vsebuje za leta 2002 do vključno 2006 za posamezno stanovanje naslednje podatke: zaporedno številko, identifikacijsko številko enote, inventarno številko, naslov, številko posameznega stanovanja, površino, točke, korekcijski faktor, tip enote, leto gradnje, lastnika, delež in vrednost (nabavna vrednost, odpisana vrednost, neodpisana vrednost). Seznam vsebuje za leta 2007 in 2008 za posamezno stanovanje naslednje podatke: zaporedno številko, inventarno številko, naslov in vrednost (neodpisana vrednost).
Pooblaščenec obenem ugotavlja, da noben izmed seznamov, navedenih pod to točko, ne vsebuje osebnih podatkov.
d) Letni načrt pridobivanja in razpolaganja z nepremičnim premoženjem Mestne občine Ljubljana
Dokument je objavljen na spletni strani organa (http://www.ljubljana.si/). Po vpogledu v dokument Pooblaščenec ugotavlja, da dokument vsebuje »Letni načrt pridobivanja nepremičnega premoženja mestne občine Ljubljana za leto 2008 in 2009« in »Letni načrt razpolaganja z nepremičnim premoženjem mestne občine Ljubljana za leto 2008 in 2009«. Prvi del dokumenta, ki se nanaša na letni načrt pridobivanja nepremičnega premoženja organa, vsebuje za navedene nepremičnine podatek o okvirni lokaciji nepremičnine (parcelna številka), leto nakupa, vrsta nepremičnine, velikost nepremičnine, predvidena proračunska sredstva in opombe; drugi del dokumenta, ki se nanaša na letni načrt razpolaganja z nepremičnim premoženjem organa in je razdeljen glede na vrste nepremičnin na stavbe in zemljišča, pa vsebuje, za navedene nepremičnine, podatek o okvirni lokaciji nepremičnine (za zemljišča parcelna številka, za stavbe naslov), leto prodaje/menjave oziroma drugega razpolaganja, ime in šifro katastrske občine, velikost nepremičnine, orientacijsko vrednost, podatek o vrsti rabe nepremičnine in za stavbe še druge podatke, ki izhajajo iz katastra stavb (predvsem parcelna številka stavbe), za zemljišča pa opombe.
Pooblaščenec ugotavlja, da predstavlja za te dokumente 5. odst. 6. čl. ZDIJZ podlago za neposredovanje. Navedeni člen namreč določa, da organ prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno) in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja. Pooblaščenec zato v nadaljevanju ni odločal o posredovanju teh dokumentov, ki so že javno dostopni, prosilca pa napotuje na spletno stran organa http://www.ljubljana.si/.
e) Evidenca nezazidanih stavbnih zemljišč
Pooblaščenec ugotavlja, da organ razpolaga s seznamom nezazidanih stavbnih zemljišč v lasti organa, ki je po navedbi organa v postopku nastajanja, v fazi prečiščevanja in usklajevanja. Organ je navedeni seznam za dan 24.07.2008 posredoval Pooblaščencu. Pooblaščencu je organ posredoval izpis iz te evidence. Pooblaščenec po vpogledu vanj ugotavlja, da seznam vsebuje: katastrsko občino in parcelo, katastrsko površino ter površino nezazidanega stavbnega zemljišča. Pooblaščenec ugotavlja, da seznam, naveden pod to točko, ne vsebuje osebnih podatkov. Kronološki seznam za nazaj v tej obliki ne obstaja. Obstaja zgolj aktivna baza, ki se dnevno ažurira.
f) Seznam poslovnih prostorov s podatki o najemnih pogodbah o oddaji
Pooblaščenec ugotavlja, da organ razpolaga s seznamom poslovnih prostorov, ki ga vodi oddelek za ravnanje z nepremičninami. Organ je Pooblaščencu izročil fotokopijo tega seznama za stanje 08.11.2007 ter naknadno posredoval tudi seznam za stanje 03.09.2008. Kronološki seznam za nazaj v tej obliki po navedbah organa ne obstaja. Navedeni seznam vsebuje naslednje podatke za poslovne prostore, ki so v lasti organa: zaporedna številka posameznega objekta, naslov objekta, podatek ali teče za objekt denacionalizacijski postopek, podatek o najemniku posameznega poslovnega prostora v objektu (ime in priimek oziroma naziv pravne osebe ali samostojnega podjetnika) oziroma o tem, da je objekt prost, številko najemne pogodbe za posamezen prostor, št. prostorov na posameznem naslovu, dejavnost za posamezni prostor, tip posameznega prostora, šifra objekta, območje, število prostorov, najemnina za posamezni prostor, opombe, površina prostora, površina objekta ter površina za posameznega najemnika
Pooblaščenec na podlagi navedenega ugotavlja, da organ ne razpolaga s seznamom nepremičnin v lasti pravnih prednikov organa za obdobje od leta 1991 do vključno leta 1998. V tem delu Pooblaščenec ugotavlja, da te informacije sicer izvirajo iz delovnega področja organa, vendar pa se ne nahajajo v obliki dokumenta. Zato v tem delu Pooblaščenec ugotavlja, da za ta del zahteve prosilca ni izpolnjen pogoj obstoja zahtevanega dokumenta v materializirani obliki, kot to določa 4. čl. ZDIJZ, zato je treba zahtevo prosilca v tem delu zavrniti.
Kot pojasnjuje organ v svojem dopisu št. 210-58/2008 (P-452/2008/MAŽ MOL 597) z dne 03.09.2008, je organ začel razpolagati s podatki o evidenci nepremičnin šele v letu 2001, ko je bila izvedena delitev premoženja med Mestno občino Ljubljana in nekdanjimi občinami. Do leta 2001, po navedbah organa, ni bilo mogoče govoriti o lastniku nepremičnin, ki so se nahajale na območju nekdanje in sedaj vseh novonastalih občin. Zato je organ šele po letu 2001 lahko pričel z vzpostavljanjem evidenc nepremičnega premoženja v njegovi lasti. Pred tem pa je organ od leta 1999 razpolagal le z registrom osnovnih sredstev, kot je pojasnjeno zgoraj.
Pooblaščenec tudi ugotavlja, da organ ne razpolaga s seznamom o tem, ali se nepremičnine oddajajo oziroma so se oddajale kadarkoli v času od 07.12.1991 do 27.03.2008 ter ali so se te nepremičnine oddajale v celoti ali le njihovi deli. Pooblaščenec v tem delu ugotavlja, da organ razpolaga zgolj s podatki, ki so na voljo v obliki seznama poslovnih prostorov s podatki o najemnih pogodbah o oddaji, ki je aktivna evidenca, ne razpolaga pa s seznamom za nazaj. Pooblaščenec zato ugotavlja, da informacije o kronoloških podatkih o oddaji posameznih nepremičnin sicer izvirajo iz delovnega področja organa, vendar pa se ne nahajajo v obliki dokumenta, zato v tem delu zahteve prosilca ni izpolnjen pogoj obstoja zahtevanega dokumenta v materializirani obliki. Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec tudi ta del zahteve prosilca zavrnil, kot izhaja iz izreka te odločbe.
V zvezi s tem organ razpolaga zgolj z zgoraj navedenimi seznami, iz katerih so razvidni nekateri (ne pa tudi vsi zahtevani) podatki za navedena obdobja. Iz tega izhaja, da je za ta del zahteve prosilca izpolnjen pogoj obstoja zahtevanega dokumenta v materializirani obliki. Pooblaščenec zato ugotavlja, da so v navedenem delu vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja izpolnjeni, zato v nadaljevanju presoja obstoj morebitnih izjem glede prostega dostopa do teh informacij.
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ se je v svoji odločbi in zgoraj omenjenem dopisu z dne 03.09.2008 vsebinsko skliceval na obstoj izjeme po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Pooblaščenec po pregledu dokumentacije, ki je predmet zahteve, ugotavlja, da navedeni dokumenti poleg tega vsebujejo tudi informacije, ki bi lahko predstavljale razloge za obstoj izjem po 3. tč. in 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal obstoj izjem po 3., 9. in 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
2. Osebni podatki kot izjema od prostega dostopa po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/2007, uradno prečiščeno besedilo; ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. čl. ZVOP-1).
Pooblaščenec najprej ugotavlja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja. V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je tako potrebno ugotoviti:
1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka iz 6. čl. ZVOP-1 in
2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga v smislu 9. čl. ZVOP-1. 9. čl. člen ZVOP-1 namreč ureja pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju, kamor spada tudi organ in med drugim določa, da se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo (med obdelavo spada tudi sporočanje javnosti), če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon.
Po določilu 1. tč. 1. odst. 6. čl. ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec uvodoma poudarja, da nazivi organizacij, podjetij oziroma drugih pravnih oseb, niti nazivi s.p.-jev, ne predstavljajo osebnih podatkov, prav tako med varovane osebne podatke, v skladu s prvo alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, nikakor ne sodijo podatki povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, torej tako navedba imena in priimka kot tudi morebitnih drugih podatkov (npr. naziv delovnega mesta javnega uslužbenca ipd.), ki so s tem povezani.
Pooblaščenec ugotavlja, da so zakonsko varovani naslednji osebni podatki, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ker za njihovo obdelavo ni ustrezne pravne podlage v smislu 9. člena ZVOP-1:
a) imena in priimki posameznih fizičnih oseb, ne pa tudi nazivi pravnih oseb in samostojnih podjetnikov, ki jih vsebuje evidenca nepremičnega premoženja organa (na podlagi 35. čl. ZSPDPO);
b) imena in priimki fizičnih oseb, ne pa tudi nazivi pravnih oseb in samostojnih podjetnikov, ki jih vsebuje za obdobje od leta 1999 naprej register osnovnih sredstev;
c) imena in priimki fizičnih oseb, ne pa tudi nazivi pravnih oseb in samostojnih podjetnikov, ki jih vsebuje seznam poslovnih prostorov s podatki o najemnih pogodbah o oddaji.
Pooblaščenec ugotavlja, da predstavljajo navedeni osebni podatki, vsebovani v dokumentih navedenih pod točkami a, b in c tč. 2 obrazložitve te odločbe, ki so predmet pritožbe, nedvomno zakonsko varovane osebne podatke, zato jih mora organ iz dokumenta izločiti. V preostalem delu dokumenti, navedeni pod točko c, d in e 1. tč. obrazložitve te odločbe, ne vsebujejo zakonsko varovanih osebnih podatkov, ki bi predstavljali izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Pooblaščenec je zato v tč. 5 te odločbe ugotavljal, ali je v zvezi s tem mogoč delni dostop do zahtevanih dokumentov.
3. Dokument v postopku izdelave kot izjema od prostega dostopa po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ
V 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ je kot izjema od prosto dostopnih informacij določeno, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
• dokument mora biti še v postopku izdelave,
• dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,
• specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Organ se je v svojem dopisu z dne 03.09.2008, ki ga je po svojem pooblaščencu posredoval Pooblaščencu, opredelil do registra osnovnih sredstev, evidence nepremičnega premoženja organa, ki jo organ vodi na podlagi ZSPDPO ter do registra osnovnih sredstev JSS MOL - sredstva v upravljanju in registra osnovnih sredstev ARC LASTNINA, pri čemer sta z vidika zahteve prosilca pomembni in relevantni prvi dve evidenci: register osnovnih sredstev in evidenca nepremičnega premoženja organa, ker se drugi dve evidenci ne nanašata na evidence organa, ampak na evidence drugega zavezanca.
V tem smislu Pooblaščenec po vpogledu v vse dokumente v tej zadevi najprej ugotavlja, da nikakor ni mogoče šteti kot dokumentov, ki so še v postopku izdelave, naslednjih dokumentov: register osnovnih sredstev za posamezno leto, ki je bil vzpostavljen leta 1999 in se vodi na podlagi ZR; vsakoletni seznam stanovanj, ki je priloga k vsakoletni pogodbi, s katero organ ta stanovanja vsako leto prenese v upravljanje Javnega stanovanjskega sklada Mestne občine Ljubljana (za leto 2002 dokument – Priloga I: Stanovanjske hiše, stanovanja in sobe; za leto 2003 dokument – Priloga I: Stanovanjske hiše, stanovanja in sobe, Dodatne enote, Stanovanja, ki so bila že prej v upravljanju, Izločene stanovanjske hiše, stanovanja in sobe po 04.07.02, Izločene stanovanjske hiše, stanovanja in sobe pred 04.07.02; za leto 2004 dokument - Stanovanjske hiše, stanovanja in sobe; za leto 2005 dokument - Priloga 1a: Seznam stanovanj, stanovanjskih hiš in sob danih v upravljanje JSS MOL; za leto 2006 dokument - Priloga 1: Stanovanjske enote, garaže in parkirna mesta MOL dana v upravljanje JSS MOL; za leto 2007- dokumenta: Priloga 1/07: Nepremičnine MOL dane v upravljanje JSS MOL in Dodatek št. 2 k Pogodbi o prenosu stvarnega premoženja v lasti MOL v upravljanje JSS MOL; za leto 2008 dokument - Priloga 1/08: Nepremičnine MOL dane v upravljanje JSS MOL); Letni načrt pridobivanja in razpolaganja z nepremičnim premoženjem Mestne občine Ljubljana za leto 2008 in 2009, ki je objavljen na spletni strani organa. Navedeni dokumenti nedvomno ne izpolnjujejo prvega pogoja za obstoj izjeme po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj gre za zaključene dokumente, ki so, kot izhaja iz pregleda navedenih dokumentov, v končni obliki in se ne bodo več spreminjali.. Dejstva, da bo organ na podlagi navedeni dokumentov morebiti izdelal nove dokumente, v katerih bo navajal drugačne podatke, oziroma bo popravil objavljene podatke ni mogoče interpretirati kot dokaz, da gre za dokumente, ki so še v postopku izdelave.
Prav tako tudi seznam poslovnih prostorov s podatki o najemnih pogodbah o oddaji ne more šteti kot dokument, ki je v postopku izdelave, saj gre za zabeleženje obstoječih najemnih pogodb organa, ki niso in ne morejo biti predmet usklajevanja z drugimi javnopravnimi evidencami. V tem smislu se organ posebej niti ni opredelil do navedenega dokumenta, Pooblaščenec pa na podlagi vpogleda v dokument ugotavlja, da iz njegove vsebine izhaja, da gre za zaključen dokument v določenem časovnem trenutku. Narava evidenc namreč je, da se časovno spreminjajo s spreminjanjem dejstev (npr., ko se sklene nova najemna pogodba). V zvezi s tem Pooblaščenec tako ugotavlja, da tudi ti dokumenti ne izpolnjujejo prvega kriterija za obstoj izjeme po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, in sicer ne gre za dokumente, ki so še v postopku izdelave, saj so dokumenti v obstoječi obliki zaključeni dokumenti. Na to ne vpliva dejstvo, da zaradi različnih vidikov urejanja pravnega nasledstva pravnih prednikov organa stanje zaključenih evidenc organa v določenem trenutku ni bilo točno oziroma, da so glede določenih zadev tekli pravni postopki, zaradi katerih bi se lahko posamezna dejstva v določenih 'starih' dokumentih kasneje spremenila.
Pooblaščenec se zato ni spuščal v nadaljnje presojanje obstoja izjeme po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ za navedene evidence in je v nadaljevanju obstoj teh izjem presojal zgolj za evidenco nepremičnega premoženja organa, ki ga je organ dolžan vzpostaviti na podlagi 35. čl. ZSPDPO ter za evidenco nezazidanih stavbnih zemljišč.
Evidenca nepremičnega premoženja organa, ki jo vodi Oddelek za razpolaganje z nepremičninami, je po navedbah organa šele v fazi nastajanja in usklajevanja z zakonskimi določbami, zato je trenutno mogoče govoriti le o delovnem osnutku evidence, saj še ni bilo izvedeno preverjanje zanesljivosti in usklajenosti z izvornimi javnimi knjigami, niti z Registrom osnovnih sredstev. Evidenca je po navedbah organa nastala na osnovi podatkov nekdanjih organizacijskih enot organa, nekdanjih ljubljanskih občin in mesta Ljubljana, usklajevanj s podatki iz zemljiške knjige in Geodetske uprave Republike Slovenije ter arhiva organa. Evidenca vsebuje interne zaznamke delovne narave, ki niso namenjeni vpogledu izven oddelka. Organ pojasnjuje, da je evidenca zastavljena tako, da se bo lahko dopolnjevala in usklajevala prav z bistvenimi nepremičninskimi javnimi registri (zemljiški kataster, kataster stavb, register prostorskih enot).
Organ navaja, da so prav vse navedene evidence, do katerih se je organ opredelil v dopisu z dne 03.09.2008 (register osnovnih sredstev, evidence nepremičnega premoženja organa, register osnovnih sredstev JSS MOL in register osnovnih sredstev ARC LASTNINA), še predmet posvetovanja pri organu. Element posvetovanja je po navedbah organa izkazan zlasti z dejstvom, da je potrebno notranje podatke medsebojno usklajevati in da zaenkrat vzpostavljeno stanje evidenc nepremičnega premoženja znotraj organa izkazuje potrebo po medsebojni primerjavi in uskladitvi podatkov. Ob tem je organ opozoril, da je izvorna evidenca lastništva nepremičnin zemljiška knjiga in da je tudi evidentirano stanje predmet usklajevanja z zemljiškoknjižnim stanjem. Organ navaja, da je glede na to, da se od njega v konkretnem postopku zahteva izročitev evidence o dejstvu, na katerih nepremičninah ima organ lastninsko pravico, pravzaprav nemogoče jamčiti, da bi bil kakršenkoli podatek, iz katerekoli evidence v nastajanju, zanesljiv, dokler ni usklajen s stanjem, kot ga izkazuje zemljiška knjiga.
Organ navaja, da bi bilo o natančnem lastništvu nepremičnin organa, ki ne bi zavajal, ustvarjal zmede ali dajal javnosti napačne predstave, mogoče govoriti šele po uskladitvi evidenc z Geodetsko upravo RS in zemljiško knjigo. Evidence bo namreč potrebno natančno preveriti glede na podatke teh virov, ki predstavljata edina gotova vira podatkov o lastništvu nepremičnega premoženja - zemljiška knjiga o samem dejstvu lastništva, zemljiški kataster pa o tipizaciji posamezne nepremičnine. Navedeno je zamišljeno tudi kot sklepna faza uskladitve evidenc, ki pri organu nastajajo.
V zvezi s tem organ navaja, da je zelo veliko nepremičnin, ki se v evidencah beležijo, predmet sodnih postopkov, katerih sproti spreminjajoče se stanje, vse do njihovega zaključka, je potrebno prilagoditi tudi vsebini evidenc, zlasti zaključene denacionalizacije. V navedeni javni evidenci pa so številne nepremičnine še vedno vpisane kot družbena lastnina, pogosto pa tudi kot last ene od bivših občin in je potrebno lastniško stanje uskladiti z delitvenimi sporazumi med posameznimi naslednicami (mednje sodi tudi organ) nekdanjih občin.
Prav tako organ meni, da bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Organ poudarja, da bi v javnosti razkrivanje evidenc nepremičnin, ki jih vodi, brez dvoma ustvarilo vtis, da so podatki o lastništvu nepremičnin natančni in zanesljivi, saj je organ javnopravni subjekt. Iz samih podatkov namreč ne bi bilo razvidno ozadje nastajanja takih evidenc, zgodovina singularnega pravnega nasledstva na nepremičninah in nejasnosti v zvezi s stanjem. Organ navaja, da bi se ti podatki lahko uporabljali kot dokaz o tem, s katerimi nepremičninami organ lahko razpolaga kot lastnik.
Pooblaščenec v zvezi s tem v prvi vrsti ugotavlja, da je predmet zahteve po ZDIJZ lahko vsak dokument, ki predstavlja informacijo javnega značaja, ne glede na to, ali gre za dokument, v katerem so zapisana resnična ali napačna dejstva. Edino merilo za presojanje o zavrnitvi dostopa do takšnega dokumenta je lahko obstoj morebitnih zakonsko opredeljenih izjem glede prostega dostopa do informacij javnega značaja. V zvezi s tem podrobnejše kriterije za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, opredeljuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05 s spremembami in dopolnitvami; UPIJZ), ki v 1. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
Kot določa ZSPDPO, se evidenca poveže z zemljiško knjigo, zemljiškim katastrom in katastrom stavb ter z drugimi evidencami. ZSPDPO in uredba ne določata roka za vzpostavitev te evidence, niti ne opredeljujeta znakov, po katerih bi bilo mogoče opredeliti, kdaj je evidenca zaključena. Uredba v 73. čl. za vsebinsko podobne evidence nepremičnega premoženja v lasti države določa, da morajo upravljavci uskladiti evidence nepremičnega premoženja v lasti države v dveh letih od uveljavitve te uredbe z ministrstvom, pristojnim za upravo.
Pooblaščenec obenem ugotavlja, da gre pri evidencah, s katerimi razpolaga organ, za že obstoječe evidence. Navedene evidence niso statične, ampak se bodo vedno ažurirale in se bodo podatki v njih spreminjali glede na spreminjajoče se poteke pravnih postopkov, prodaje premoženja, usklajevanja podatkov v zemljiški knjigi ipd. Tolmačenje navedene izjeme na način, kot ga navaja organ v dopisu z dne 03.09.2008, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki predstavljajo izpis iz obstoječih evidenc za neznano dolgo obdobje, saj se podatki v njih dejansko dnevno ažurirajo. Takšna razlaga bi bila povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti dela organa v delu, ki se nanaša na upravljanje z nepremičninami.
Ob smiselni uporabi 1. odst. 7. čl. UPIJZ je tako za vzpostavitev evidence šteti trenutek, ko je bila evidenca vzpostavljena in zaključena. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da obstoječa evidenca, ki omogoča izpis v obliki dokumenta, ni več dokument, ki bi bil v postopku izdelave ter tudi ni več predmet posvetovanja znotraj organa, ampak kaže na stanje pregleda nad nepremičninami organa v danem trenutku.
Pooblaščenec ne more slediti navedbam organa v delu, da bi razkritje evidenc, ki niso skladne s stanjem v zemljiški knjigi, že samo po sebi ogrozilo varnost pravnega prometa ali povzročilo napačno razumevanje vsebine dokumenta v javnosti. Pokazalo bi namreč le na to, da organ bodisi nima ustrezno vodenih evidenc bodisi, da gre za nepremičnine, katerih lastništvo očitno še ni pravno nesporno. Zato Pooblaščenec ne more pritrditi navedbi, da je lahko razlog za zavrnitev dostopa golo dejstvo, da organ morebiti določeno nepremičnino vodi kot svojo lastnino ne glede na drugačne navedbe v zemljiški knjigi.
Ugotoviti je potrebno tudi, da organ ni izkazal nastanka škode v primeru razkritja dokumenta, v kolikor bi resnično šlo za dokument v izdelavi. Razkritje dokumenta v izdelavi bi namreč za obstoj izjeme iz 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ moralo povzročiti napačno razumevanje njegove vsebine. Zgolj dejstvo, da dokument kaže, da organ nima točne in ažurne evidence o lastništvu nepremičnin, samo po sebi še ne more opravičevati obstoja škode v primeru razkritja dokumenta. Pravno gledano je namreč v 11. členu Stvarnopravnega zakonika jasno določeno, da je zemljiška knjiga tista evidenca lastninske pravice, ki se v tem smislu šteje za javno evidenco z vidika zagotavljanja varnosti pravnega prometa z nepremičninami. Samo dejstvo, da določen organ v svojih evidencah lastništva nima ustrezno zabeleženega in evidenc nima usklajenih z zemljiško knjigo, zato ne more spremeniti dejstva, ki izhaja iz zemljiške knjige in po drugi strani dejstva, da organ določeno nepremičnino morebiti napačno vodi v svojih evidencah. To dejstvo samo po sebi torej ne bi moglo negativno vplivati na lastninsko pravico organa oziroma drugih upravičencev do posamezne nepremičnine, o čemer odloča sodišče v posameznih sodnih postopkih. V navedenem primeru zato, v smeri nerazkritja informacije, ne morejo pretehtati morebitne neprijetnosti, ki bi jih lahko imel organ, če bi se nanj ali na sodišče obrnili posamezniki, ker bi jih zmotilo, da organ nepremičnine, ki, izhajajoč iz podatkov iz zemljiške knjige ne pripadajo organu, dejansko vodi v svojih evidencah kot nepremičnine v lasti organa.
Pooblaščenec ob navedenem dodaja, da je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, pri čemer si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu, državljani pa imajo v zvezi z delom državnih organov pravico oblikovati si svoje mnenje. Ob tem velja opozoriti, da so v interesu javnosti (prim. 2. odst. 6. čl. ZDIJZ) pogosto informacije, ki so za zavezani organ negativne (denimo takšne, ki odražajo slabo delo, neracionalno upravljanje, počasnost, neodzivnost, celo sum korupcije ali drugih neetičnih ali kaznivih dejanj), zato je po navadi prav dostop do takšnih informacij ocenjen kot »v prevladujočem interesu javnosti«. V zvezi s tem Pooblaščenec pojasnjuje še, da je ena izmed glavnih funkcij pravice do informacij javnega značaja ravno nadzorna funkcija, ki skupaj z demokratično funkcijo pomeni uresničevanje načela javnosti in odprtosti delovanja državnih organov. Funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo.
Izkaže se torej, da v konkretnem primeru ni podan nobeden izmed treh elementov, ki so pogoj za obstoj izjeme iz 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj oblikovanje evidence ni več v postopku izdelave in ni več predmet posvetovanja pri organu, organ namreč obstoječo evidenco že uporablja. Poleg tega pa razkritje evidence tudi ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njene vsebine oz. organ ni zadovoljivo izkazal, v čem naj bi bilo to napačno razumevanje.
Iz vseh navedenih razlogov Pooblaščenec zaključuje, da je evidenca, kot je bila Pooblaščencu posredovana v obliki izpisa za določen datum, že predstavlja izdelan dokument in je ni več mogoče šteti za dokument v izdelavi ali za dokument v postopku obravnave pri organu v smislu izjeme po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zato navedena izjema v obravnavanem primeru ni podana.
4. Notranje delovanje organa kot izjema od prostega dostopa po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preveril, ali bi podatki o tem, da se posamezna nepremičnina ne oddaja, kot so zabeleženi v »Seznamu poslovnih prostorov s podatki o najemnih pogodbah o oddaji«, lahko predstavljali izjemo, kot jo odloča ZDIJZ v 11. tč. 1. odst. 6. čl., ki določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
V obravnavanem primeru prosilec zahteva dokumente, ki predstavljajo oziroma nakazujejo na upravljanje z javnim premoženjem, in sicer z nepremičninami organa. Pooblaščenec najprej ugotavlja, da pojmovno celotna evidenca ni dokument, ki je nastal v zvezi z notranjim delovanjem organa, saj ne gre za interno komunikacijo, ki je namenjena zgolj delu organa, niti za interni dokument, ki je namenjen le delu v organu samem. Pooblaščenec obenem ne vidi možnosti, da bi dostop do teh dokumentov v celoti kot informacij javnega značaja, lahko ogrozil delo organa. Zahtevani dokumenti kot taki niso bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, ampak služijo le kot pripomoček za sledenje podatkom o oddaji poslovnih prostorov organa. Edini del teh dokumentov, ki predstavlja informacijo, ki jo je mogoče šteti kot informacijo, ki je namenjena zgolj notranjemu delovanju organa, je podatek o tem, da je posamezna nepremičnina na navedenem naslovu prazna. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal zgolj za ta podatek, ki je v navedeni evidenci opredeljen v rubriki »Najemnik«, ali prestane tudi drugi del presoje o obstoju izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, in sicer specifični škodni test škode, ki bi nastala v delovanju organa, če bi takšno informacijo razkrili.
Pooblaščenec ugotavlja, da bi razkritje skupnega seznama prostorov, z naslovom in podatkom o tem, da se posamezni prostor ne oddaja, povečalo verjetnost nasilne vselitve v te prostore. Da je določena nepremičnina prazna, se sicer lahko sklepa tudi iz drugih dejstev (npr. z opazovanjem prostora), vendar pa bi, po mnenju Pooblaščenca, javna objava teh podatkov nesporno razkrila, katere nepremičnine so prazne. Organ, ki mora sicer izvajati nadzor nad varnostjo neoddanih prostorov v vsakem primeru, bi zaradi objave teh podatkov moral bistveno poostriti takšen nadzor nad vsemi prostori s seznama, ga zagotoviti v večjem obsegu in temu nameniti bistveno več sredstev, kot bi jih zahteval »normalen«, redni nadzor. Zaradi dostopa do skupnega seznama nepremičnin, ki so prazne, ker se ne oddajajo, bi lahko prišlo celo do množičnih vlomov, s čimer bi nastala organu tudi huda materialna škoda. To bi nedvomno povzročilo motnje v delovanju organa, katerega naloga je med drugim tudi preprečevanje nezakonitega razpolaganja z javnim premoženjem, kamor sodijo tudi t.i. nezakonite vselitve.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ glede podatka o tem, da je določen poslovni prostor »prost«. Navedeni podatki so razvidni iz rubrike »Najemnik« v evidenci »Seznam poslovnih prostorov s podatki o najemnih pogodbah o oddaji«, zato mora organ te podatke v evidenci prekriti in prosilcu zagotoviti delni dostop na način, kot je določen v 5. tč. obrazložitve te odločbe.
5. Institut delnega dostopa in pomen zaupnosti po določilu 7. člena ZDIJZ
Glede na ugotovljen obstoj varovanih osebnih podatkov in informacij, varovanih po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki so vsebovani v zahtevanih dokumentih, Pooblaščenec opozarja na institut delnega dostopa, s katerim bi prosilcu omogočili delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. čl. ZDIJZ, ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. čl. (npr. osebne podatke), ki jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilko z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. čl. ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, 119/2007) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. čl. Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. čl. ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (1. odst.). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (2. odst.).
Pooblaščenec ocenjuje, da je v obravnavanem primeru z institutom delnega dostopa mogoče omogočiti dostop do zahtevanih dokumentov, kot je navedeno v izreku, ne da bi s tem posegli v varovane osebne podatke in podatke, ki so predmet izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec, na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP, odločbo organa odpravil in odločil, kot izhaja iz izreka.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana v 30 dneh od vročitve odločbe. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Jerše, univ. dipl. prav.,
svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka