Prosilec - Upravno sodišče Republike Slovenije
+ -Številka: 021-68/2008/7
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK
Prosilca sta od organa zahtevala vpogled v zapisnik nejavne seje senata, organ pa je to zahtevo zavrnil, skliceval pa se je na določbe ZUS-1 in ZPP. Pooblaščenec je pritožbo prosilcev zavrnil, saj je ugotovil, da je podana izjema notranjega delovanja organa. Pooblaščenec je ugotovil, da bi javnost zapisnika seje senata v tolikšni meri ogrozila kritično in učinkovito delo organa, da obstaja resna in konkretna nevarnost motnje v delovanju organa, zato je zaključil, da je treba tudi v tem delu zahtevo prosilcev zavrniti, ker sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena določa ZDIJZ.
ODLOČBA
Številka: 021 - 68/2008/7
Datum: 18. 11. 2008
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, številka 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 105/2006 – ZUS-1; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …. (v nadaljevanju prosilca), z dne 10. 6. 2008 zoper odločbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. Su 020501/2008-23 z dne 3. 6. 2008, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilcev se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilca sta dne 29. 5. 2008 na organ naslovila zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, s katero sta zahtevala vpogled v zapisnik nejavne seje z dne 20. 5. 2008 in vpogled v dopis državnega pravobranilstva RS št. U-A18-3431/2006-3-U z dne 18. 7. 2006.
Organ je o zahtevi prosilcev odločil z odločbo, št. Su 020501/2008-23 z dne 3. 6. 2008, s katero je ugodil zahtevi v delu vpogleda v dopis Državnega pravobranilstva RS, št. U-A-3431/2006-3-U z dne 18. 7. 2006, v delu dostopa do zapisnika seje senata z dne 20. 5. 2008, pa je organ zahtevo prosilcev zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ glede zahteve za vpogled v dopis državnega pravobranilca RS, št. U-A-3431/2006-3-U z dne 18. 7. 2006, navedel, da je prosilcema zagotovil fotokopijo dokumenta, ki jima jo je posredoval skupaj z odločitvijo ter ju tako seznanil z vsebino zahtevane informacije. Glede zahteve, ki se nanaša na vpogled v zapisnik nejavne seje z dne 20. 5. 2008, pa je organ v obrazložitvi pojasnil, da zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/2006 do 26/2007; v nadaljevanju ZUS-1) omogoča sodišču, ki je po statusu v sodnem sistemu sicer višje sodišče, v pogledu uporabe določb sodnega postopka pa ga je treba obravnavati kot sodišče prve stopnje, da lahko odloči po opravljeni glavni obravnavi (51. člen ZUS-1) ali pa o zadevi odloči brez glavne obravnave, in sicer na seji senata (59. člen ZUS-1). Tako po določilih Sodnega reda (Uradni list RS, št. 17/1995 do 16/2008), kot po Zakonu o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 do 52/2007; v nadaljevanju ZPP), ki se glede posameznih vprašanj postopka primerno uporablja, se o posvetovanju in glasovanju sestavi poseben zapisnik (235. člen Sodnega reda, 127. člen ZPP), ki obsega potek glasovanja in sprejeto odločbo. Ta zapisnik oziroma zaznamek o glasovanju podpišejo vsi člani senata in zapisnikar z lastnoročnim podpisom, nato pa se zapre v poseben ovitek – zalepljeno ovojnico, ki se priloži k sodni odločbi. Dostop oziroma pravico do vpogleda v ta zapisnik ima samo višje sodišče, ki odloča o pravnem sredstvu. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe je organ navedel, da izključitev javnosti na sejah senata določa tudi 61. člen ZUS-1, kjer je izrecno navedeno, da se senat posvetuje in glasuje brez navzočnosti strank, prav tako pa je v 129. členu ZPP določeno, da smejo biti pri posvetovanju in glasovanju navzoči samo člani senata in zapisnikar. Iz vsega navedenega po mnenju organa nedvomno izhaja, da seje senata niso javne, iz javnosti izvezeta pa sta tudi posvetovanje in glasovanje senata, ki sistemsko ne sodita pod pojem »javne glavne obravnave«. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe nadaljeval, da, ker sodišča zagotavljajo javnost obravnavanja skladno s procesnimi predpisi, glede zadev sodne uprave pa skladno s predpisi o dostopu do informacij javnega značaja (7. člen Sodnega reda), se organu, glede na dejstvo, da je bistvo postopka v zvezi z zahtevo po ZDIJZ v presoji, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja, utemeljeno postavlja vprašanje, ali je posvetovalni zapisnik sploh lahko informacija javnega značaja, kot jo opredeljuje 4. člen ZDIJZ, in ki bi bila, če ne bi bili izpolnjeni pogoji izjem po 6. členu ZDIJZ, prosto dostopna vsem in vsakomur in ne le prosilcema. Tudi sicer pa je organ mnenja, da sta ZPP in ZUS-1 specialna predpisa in jima je treba v konkretnem primeru dati prednost pred ZDIJZ, ki ureja pravico vsakogar do dostopa oz. vpogleda v različne dokumente, s katerimi organ razpolaga.
Pooblaščenec je dne 10. 6. 2008 prejel pritožbo prosilcev zoper odločbo, št. Su 020501/2008-23 z dne 3. 6. 2008, in zoper posredovano fotokopijo, ki po mnenju prosilcev ni dokument, ki sta ga zahtevala. V pritožbi sta prosilca navedla, da sta zahtevo vložila zaradi kaznivega dejanja ponarejanja javnih listin. V nadaljevanju pritožbe sta prosilca pojasnila, da organ ni upošteval njune zahteve za prisotnost na obravnavi in da je organ zaradi dokazov, ki bremenijo MOPE in GURS, namerno priredil sodbo, zoper katero je možna samo revizija. Prosilca sta pojasnila še, da je iz dokumenta, ki jima ga je organ posredoval v obliki fotokopije, razvidno, da sodišče ni niti obvestilo niti vabilo k obravnavi državnega pravobranilstva ter da je iz sodbe razvidno, da je bilo državno pravobranilstvo namerno izločeno iz postopka.
Ker je bila pritožba prosilcev poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom, št. 021-68/2008/2 z dne 12. 6. 2008, odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.
Organ po prejemu pritožbe prosilcev odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. Su 020501/2008-23 z dne 17. 6. 2008. V navedenem dopisu je organ pojasnil, da je bila obema prosilcema posredovana fotokopija dopisa Državnega pravobranilstva RS, št. U-A18-3431/2006-3-U z dne 18. 7. 2006, torej dokument, ki sta ga prosilca zahtevala. V nadaljevanju dopisa je organ pojasnil še, da je ob vložitvi tožbe v zadevi opr. št. U 1563/2006-3 organ ravnal po tedanji veljavni določbi 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 50/1997, 65/1997 - popravek, in 70/2000) in kopijo tožbe prosilcev s prilogami poslal zastopniku javnega interesa ter mu določil rok za prijavo udeležbe. Organ je skupaj z navedenim dopisom Pooblaščencu odstopil tudi celoten spis št. Su 020501/2008-23, ki se nanaša na obravnavano zahtevo za dostop do informacij javnega značaja.
Ker so se izjave prosilcev in navedbe prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi razlikovale, je Pooblaščenec z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevane informacije javnega značaja predstavljajo izjemo za dostop do informacij javnega značaja, dne 19. 8. 2008 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je na ogledu in camera odprl kuverto z zapisnikom seje senata, št. U 1563/2006 z dne 20. 5. 2008, pri čemer se je ugotovilo, da kuverta vsebuje navedeni zapisnik. Pooblaščenec je v spis vzel fotokopijo navedene kuverte in fotokopijo navedenega zapisnika. Organ je na ogledu in camera pojasnil tudi, da je postopek v zadevi, na katero se nanaša navedeni zapisnik, zaključen.
Pritožba prosilcev ni utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, torej tudi vseh sodišč kot državnih organov, ne le državne uprave. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Prvi odstavek 1. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/2007 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZS-UPB4) določa, da sodno oblast v Republiki Sloveniji izvajajo sodniki na sodiščih, ustanovljenih s tem ali z drugim zakonom. Iz navedenega izhaja, da izvajanje sodne oblasti (kamor sodi tudi sojenje v konkretnem upravnem sporu), predstavlja del javnopravnih nalog sodišča in s tem spada v njegovo delovno področje.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da se namen ZDIJZ - zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov - nanaša na celotno delovno področje organa, ki izvaja javnopravne naloge. Iz tega sledi, da je organ v konkretnem primeru zavezan posredovati informacije javnega značaja, ki se nanašajo tudi na konkreten upravni spor in ne le na področje sodne uprave, kot to zmotno navaja v izpodbijani odločbi.
Tudi iz komentarja ZDIJZ izhaja, da se pravica dostopa do informacij javnega značaja nanaša na vse informacije javnega značaja, kar pomeni, da je med drugim v sklop zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja uvrščena tudi celotna sodna veja oblasti (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 60). Takšno stališče smiselno izhaja tudi iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kajti če bi zakonodajalec želel popolnoma izključiti uporabo določb ZDIJZ za dostop do dokumentov, ki so pridobljeni ali sestavljeni zaradi sodnega postopka, te izjeme ne bi opredelil v ZDIJZ na način, ki pod določenimi pogoji dopušča dostop tudi do takšnih informacij. Navedena izjema je dokaz za to, da ZDIJZ zagotavlja (na podlagi škodnega testa) visoko raven kritičnosti pri odločanju organov o dostopnosti dokumentov, ki izvirajo iz sodnih postopkov.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana dokumenta obstajata, da organ z njima razpolaga in da zahtevani informaciji izvirata iz delovnega področja organa, zato zahtevana zapisnik seje senata z dne 20. 5. 2008 in dopis državnega pravobranilstva RS, št. U-A18-3431/2006-3-U z dne 18. 7. 2006, izpolnjujeta vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja.
2. Pravica do vpogleda v spis po ZUS-1 oziroma v pravdni spis po ZPP in pravica dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ
Organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da sta ZPP in ZUS-1 specialna predpisa in jima je treba v konkretnem primeru dati prednost pred ZDIJZ, ki ureja pravico vsakogar do dostopa oz. vpogleda v različne dokumente, s katerimi organ razpolaga. ZUS-1 ne ureja postopka pregledovanja in prepisovanja spisov, zato se, skladno z 22. členom ZUS-1, za to vprašanje uporabljajo določbe ZPP, ki pravico strank pregledovati in prepisovati spis ureja v 150. členu.
Pooblaščenec ugotavlja, da določba 150. člena ZPP in določbe ZDIJZ ne urejajo iste pravice, zato niso v razmerju lex specialis derogat legi generali, kot to zmotno navaja organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Zgoraj citirana določba ZPP se namreč nanaša na pravico strank v sodnem postopku oziroma tistega, ki izkaže opravičeno korist do pregleda in prepisa spisa v konkretni pravdni zadevi, ZDIJZ pa ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Gre za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic – na eni strani za pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki izhaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS), na drugi strani za pravico strank oziroma drugih upravičencev do vpogleda in prepisa spisa, ki je, v okviru pravice do enakih procesnih jamstev, zagotovljena v okviru 22. člena Ustave RS. Določba 150. člena ZPP konkretizira ustavno določbo o enakem varstvu pravic, ki obvezuje zakonodajalca, da posamezne sodne in druge pravne postopke uredi tako, da so v posameznem postopku glede varstva pravic vsi v enakem položaju, oziroma, da jim je zagotovljen enak standard pravnega varstva (OdlUS V, 201, Up-88/94 z dne 31. 5. 1996). Nasprotni stranki v postopku morata imeti enake možnosti za uveljavljanje svojih pravic (t. i. načelo kontradiktornosti), torej tudi enake možnosti za vpogled in prepis pravdnega spisa, kar omogoča strankam, da se seznanijo z dejstvi in dokazi, ki jih je predlagala nasprotna stranka oziroma, ki jih poseduje sodišče (več: Komentar Ustave Republike Slovenije, urednik L. Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 238– 251). Iz navedenega izhaja, da je s 150. členom ZPP varovano načelo kontradiktornosti v pravdnem postopku, ne pa načelo javnosti.
Pooblaščenec v zvezi s tem poudarja, da je dostop do informacij javnega značaja ena od ustavnih pravic in da mora organ o zahtevi odločati po zakonu, ki ureja postopek za uresničevanje te pravice, to je po ZDIJZ. Postopek dostopa do informacij javnega značaja na prvi stopnji je postopek, v katerem se odloča o upravni zadevi, upravni spor, v katerem sta prosilca stranki in na katerega se nanašajo zahtevani dokumenti v konkretni zadevi, pa je sodni postopek, pri čemer gre za dve povsem različni pravni področji. Kot izhaja iz obrazložitve zgoraj, je povsem različen tudi objekt varstva, to je varovana pravica, ki tak postopek terja. Uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja je v postopku odločanja zavezana k uporabi določb ZDIJZ, v skladu s 15. členom ZDIJZ pa je za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, dolžna uporabljati določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, ne pa določbe ZUS-1 in ZPP. V postopku dostopa do informacij javnega značaja gre namreč za odločanje o upravni zadevi na prvi stopnji. Predmet varstva sta dve različni ustavni pravici, ki se medsebojno ne izključujeta. Vprašanje dostopa do informacije javnega značaja je treba presojati v vsakem konkretnem primeru posebej, od primera do primera, pri čemer ni nujno, da bo vsak dokument, ki izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, tudi prosto dostopen. ZDIJZ v prvem odstavku 6. člena namreč taksativno določa primere, v katerih lahko organ dostop do zahtevane informacije javnega značaja zavrne.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da bi moral organ v zvezi z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja uporabiti ZDIJZ, pri čemer bi moral v konkretnem primeru presoditi, ali je podana katera od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
3. Načelo prostega dostopa po ZDIJZ
Organ se v obrazložitvi izpodbijane odločbe sprašuje, ali je posvetovalni zapisnik sploh lahko informacija javnega značaja, kot jo opredeljuje 4. člen ZDIJZ in ki bi bila, če ne bi bili izpolnjeni pogoji izjem po 6. členu ZDIJZ, prosto dostopna vsem in vsakomur in ne le prosilcema. Zaradi navedenega Pooblaščenec pojasnjuje, da za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. člen ZDIJZ). Po tej določbi so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Povsem irelevantno je, kdo informacijo zahteva, pomembno je le, ali gre za informacijo javnega značaja, ki jo je dopustno razkriti javnosti. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev.
Podrobneje je to načelo izraženo v določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ, po kateri prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če namreč iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. Prosilčev namen, ki ga s pridobitvijo zahtevanih informacij zasleduje, za rešitev njegove pritožbe ni pravno relevanten. Pooblaščenec je v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes in pravne koristi za to presojo niso pomembni.
Pooblaščenec na podlagi navedenega ugotavlja, da prosilcu upravičenosti za dostop do informacij javnega značaja ni potrebno izkazovati. Poleg tega Pooblaščenec ugotavlja tudi, da navedbe organa, ki se v obrazložitvi izpodbijane odločbe nanašajo na izkaz upravičenosti interesa, za odgovor na zahtevo prosilca v konkretnem primeru, niso pravno relevantne.
4.1. Dopis Državnega pravobranilstva RS št. U-A18-3431/2006-3-U z dne 18. 7. 2006
Pooblaščenec je natančno preučil fotokopijo dopisa Državnega pravobranilstva, RS št. U-A18-3431/2006-3-U z dne 18. 7. 2006, ki ga je organ Pooblaščencu posredoval v spisu št. Su 020501/2008-23 kot dokument, katerega fotokopijo sta prejela tudi prosilca. Pooblaščenec z gotovostjo ugotavlja, da se navedeni dokument, s katerim Državno pravobranilstvo RS prijavlja udeležbo v upravnem sporu, po številki, datumu in vsebini, ujema z zahtevanim dokumentom, prosilca pa v pritožbi tudi nista natančneje navedla, v čem naj bi se posredovana fotokopija dokumenta razlikovala od zahtevanega dokumenta. Pooblaščenec torej ne vidi razloga, da bi podvomil v trditve organa v izpodbijani odločbi, iz katerih izhaja, da je prosilcema zagotovil fotokopijo zahtevanega dokumenta ter ju tako seznanil z vsebino zahtevane informacije. Upoštevaje navedeno se Pooblaščenec ni opredelil do vprašanja, ali zahtevani dokument vsebuje podatke, ki so določeni kot izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
Na podlagi skrbnega pregleda navedenega dokumenta Pooblaščenec zaključuje, da pritožbena navedba prosilcev, da posredovana fotokopija dopisa Državnega pravobranilstva RS, št. U-A18-3431/2006-3-U z dne 18. 7. 2006, ni dokument, ki sta ga prosilca zahtevala, ni utemeljena. Pooblaščenec je torej na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca zavrnil, ker je ugotovil, da je bil postopek v tem delu pred odločbo pravilen, da je odločba v tem delu pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena.
4.2. Zapisnik seje senata z dne 20. 5. 2008
Organ je v delu izpodbijane odločbe, ki se nanaša na zapisnik seje senata z dne 20. 5. 2008, navajal le pravne podlage za nastanek zapisnika o posvetovanju in glasovanju, pri tem pa se ni opredelil do tega, ali zahtevani dokument predstavlja katero izmed izjem, opredeljenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, ampak je prosilcema zgolj na podlagi določb ZUS-1 v povezavi z določbami ZPP in na podlagi določb Sodnega reda, zavrnil dostop do zapisnika seje senata z dne 20. 5. 2008, iz česar smiselno izhaja, da je organ nakazoval na to, da bi seznanitev javnosti z zahtevanim dokumentom povzročila motnje pri delovanju organa. Pooblaščenec zato v nadaljevanju obrazložitve odločbe v obravnavanem primeru preverja obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
4.2.1. Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Za obstoj izjeme, določene v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Glede nastanka zapisnika seje senata, ki obsega potek glasovanja in sprejeto odločbo, Pooblaščenec ne vidi tehtnih razlogov, da ne bi sledil navedbam organa, iz katerih izhaja, da so na sejah senata prisotni le člani senata in zapisnikar ter da so seje senata namenjene oblikovanju odločitev organa, kar zanesljivo predstavlja notranje delovanje organa. Pri tem Pooblaščenec ugotavlja, da je bistvenega pomena dejstvo, da je javnost celotne seje senata izključena že na podlagi 61. in 129. člena ZUS-1, iz česar izhaja, da je javnost izključena iz celotnega posvetovanja in glasovanja senata, ki predstavljata sestavna dela seje senata. Takšen način izvajanja posvetovanja in glasovanja je skladen z načelom neodvisnosti sodstva, kontrola delovanja sodišča v takšnem primeru pa je zagotovljena preko pravice višjega sodišča, da vpogleda v ta zapisnik, ko odloča o pravnem sredstvu, kar je določeno v petem odstavku 127. člena ZPP. Poleg tega iz navedene določbe 127. člena ZPP izhaja, da je zakonodajalec izključil javnost v delu, ki se nanaša na zapisnik seje senata, tudi v trenutku, ko je odločitev senata že sprejeta in na njeni podlagi izdana sodba.
Pooblaščenec se je o resničnosti navedb organa prepričal tudi na ogledu in camera, in sicer s pridobitvijo fotokopije dokumenta, ki je predmet zahteve prosilcev. Pri tem je Pooblaščenec ugotovil, da zapisnik seje senata z naslovom »Posvetovalni zapisnik« vsebuje opravilno številko, datum, navedbo sodišča, navedbo zadeve, seznam navzočih (predsednik senata, sodnik poročevalec, sodnik glasovalec, zapisnikar), izid glasovanja, ki je vsebovan v sodbi organa, št. U 1563/2006-8 z dne 20. 5. 2008, in podpise navzočih, torej vse z ZPP določene sestavine. Pooblaščenec tudi na podlagi pregleda vsebine zahtevanega dokumenta ugotavlja, da je obravnavani zapisnik seje senata nedvomno dokument, ki je del notranjega delovanja organa.
Z logično razlago navedenih določb o postopku posvetovanja in glasovanja ter izdelave zapisnika seje senata je moč priti do zaključka, da je zakonodajalec že sam predvidel, da bi razkritje takšnega podatka javnosti ogrozilo kritično razpravo senata, torej bi povzročilo motnje oziroma nepopravljivo škodo pri delovanju organa, zato je v celoti izključil javnost iz tega dela upravnega spora. Takšno prepričanje potrjuje tudi dejstvo, da je iz zapisnika seje senata razvidno, kako je odločal posamezen član senata, ki je sicer kolegijski organ in mora navzven nastopati enotno. Načelo kolegialnega odločanja je namreč eno izmed načel, ki je namenjeno zagotavljanju neodvisnega in nepristranskega sojenja. Po tem načelu mora v postopku sodnega nadzora odločati več sodnikov v senatih, saj se na ta način lahko izognemo ali zmanjšamo morebitne pritiske na odločujoče sodnike (Uprava in sodni nadzor, E. Kerševan, Pravna fakulteta, Ljubljana, 2004, str. 215). Pooblaščenec ugotavlja, da je predmet demokratičnega nadzora s strani javnosti v primerih, ko senat odloča na nejavni seji, končna odločitev kolegijskega organa, vsebovana v sodbi organa, ne pa tudi sam postopek sprejemanja odločitve. Če bi namreč javnosti omogočili, da bi se seznanila z glasovi posameznih članov senata, bi to nedvomno ogrozilo njihovo neodvisnost in nepristranskost, s čimer bi kolegijsko odločanje tudi izgubilo svoj smisel in namen, ki je v tem, da se prepreči posledice morebitnih pritiskov na posameznega sodnika. Glede na navedeno, Pooblaščenec ugotavlja, da obstajajo utemeljeni in zadostni razlogi za prepričanje, da bi z zagotovitvijo dostopa javnosti do zahtevanega dokumenta nastala škoda pri delovanju organa, zlasti škoda povezana z neodvisnostjo in nepristranskostjo sodstva, ki bi bila večja od pravice javnosti, da se seznani s to informacijo.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec zaključuje, da bi javnost tovrstnih dokumentov v tolikšni meri ogrozila kritično in učinkovito delo organa, da obstaja resna in konkretna nevarnost motnje v delovanju organa, zato je tudi v tem delu treba zahtevo prosilcev zavrniti, ker sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ.
V konkretnem primeru je Pooblaščenec še presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcema omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ (npr. podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Na podlagi preučitve dejanskega stanja Pooblaščenec ugotavlja, da ne obstajajo razlogi za delni dostop, ker se v prejšnjih odstavkih navedeni razlogi za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja nanašajo na zahtevani dokument v celoti.
Pooblaščenec je na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca zavrnil, ker je ugotovil, da je bil postopek pred odločbo tudi v tem delu pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena. Pooblaščenec je pritožbo zavrnil na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, ker je spoznal, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi.
5. Sklepno
Na koncu Pooblaščenec le še pojasnjuje, da je pritožbo obravnaval v okviru svojih pristojnosti, zato se ne more in ne sme opredeliti do pritožbenih navedb prosilcev, ki se nanašajo na sum storitve kaznivega dejanja ponarejanja javnih listin, vsebino sodbe in pravilnost obveščanja Državnega pravobranilstva RS. Pooblaščenec v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa.
Po opravljenem preizkusu, izvedenem po drugem odstavku 247. člena ZUP, ki je pokazal, da v postopku na prvi stopnji ni bilo pomanjkljivosti, je Pooblaščenec na podlagi prvega in tretjega odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca zavrnil, saj je ugotovil, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, delno pa je obrazložen z napačnimi razlogi.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilca sprožita upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka