Društvo za izobraževanje za tretje življenjsko obdobje - Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve
+ -Številka: 021-13/2008
Kategorije: Ali gre za inf. javnega značaja, Osebni podatek
Številka: 021-13/2008/
Datum: 25. 4. 2008
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Društva za izobraževanje za tretje življenjsko obdobje, Poljanska cesta 6, 1000 Ljubljana, ki ga zastopa predsednica .... (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št. 66306-368/2007-04, z dne 28. 1. 2008 Republike Slovenije, Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
Odločba organa št. 66306-368/2007-04 z dne 28. 1. 2008 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
Organ mora o zahtevi odločiti v tridesetih dneh.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 11. 1. 2008 na organ, preko elektronske pošte poslane z elektronskega naslova prosilca (univerza-3@guest.arnes.si), naslovil zahtevo za vpogled v celotno dokumentacijo v zvezi s sklepom o sofinanciranju programov socialnega varstva v obdobju od leta 2008 do leta 2012 z možnostjo podaljšanja (C programi), ki izvirajo iz delovnega področja organa, in sicer je prosilec konkretno zahteval vpogled v:
1. zapisnik in vse druge dokumente, ki so nastali v času postopka izbora programov pod C,
2. program prosilca vključno z ocenjevalnim listom,
3. vse druge prispele programe pod C (celotna dokumentacija oz. spis za vsak program),
4. vsa mnenja oz. verifikacijske listine Socialne zbornice v zvezi s programi pod C v povezavi s tem razpisom,
5. vse ocenjevalne liste za vse programe pod C v povezavi s tem razpisom,
6. drugo morebitno dokumentacijo, ki obstaja v povezavi s tem razpisom in postopkom izbora programov pod C.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 66306-368/2007-04 z dne 28. 1. 2008, s katero je zahtevi prosilca za dostop do informacij javnega značaja, z dne 11.01.2008, deloma ugodil v točkah 1, 2 in 5. V zvezi z zahtevo prosilca pod točko 1 je organ prosilcu omogočil delni dostop z vpogledom v zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 o pregledu dopolnjenih vlog, št. 66306-365/2007-15 z dne 12. 12. 2007, pri čemer je organ prekril podatek o navedbi donatorja pri enem od na razpis prijavljenih ponudnikov. V zvezi z zahtevo prosilca pod točko 5 je organ prosilcu omogočil delni vpogled v vse ocenjevalne liste za vse programe pod C v povezavi s tem razpisom, in sicer tako, da je na dokumentu prekril podatke, ki predstavljajo izjemo po 6. členu ZDIJZ, ker so opredeljeni kot poslovna skrivnost, in sicer podatke o poimenskih navedbah donatorjev in drugih sofinancerjev ter zneske, višine najemnin.
Z odločbo je organ deloma zavrnil zahtevo prosilca v preostalem delu v točkah 1, 2 in 5, ter v celoti zavrnil zahtevo v točkah 3, 4 in 6.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma povzel zahtevo prosilca, nato pa citiral 4., 5. in 6. člen ZDIJZ in med drugim navedel, da ZDIJZ kot informacijo javnega značaja določa informacijo, ki med drugim izvira iz delovnega področja organa, da ZDIJZ določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam in, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled ali pridobi njen prepis, fotokopijo ali njen elektronski zapis. Organ še navaja, da ZDIJZ v 6. členu določa, v katerih primerih se dostop do informacije zavrne, med drugim zato, ker se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe ali na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Organ v nadaljevanju pojasnjuje možnost delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ v primeru, ko dokument ali del dokumenta vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ.
Organ povzema dokumente, v katerih se nahajajo informacije, ki jih je zahteval prosilec in sicer:
- sklep Ministrice za delo, družino in socialne zadeve o pričetku postopka za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 št. 66306-365/2007, z dne 25. septembra 2007, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- odločba Ministrice za delo, družino in socialne zadeve št. 01203-94/2007, z dne 25. 9. 2007, v katero je prosilec vpogledal dne 17. 1. 2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa;
- dopis organa Uradnemu listu RS v zvezi z objavo javnega razpisa v uradnem glasilu št. 66306-365/2007-2, z dne 19. oktobra 2007, katerega fotokopija je bila poslana prosilcu kot priloga odločbe ter samo besedilo razpisa, ki je bilo objavljeno v Uradnem listu RS, št. 98/2007, z dne 26. 10. 2007;
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 št. 66306-635/2007-03, z dne 19. 10. 2007, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- uradni zaznamek o prejemu anonimnega pisma v zvezi z razpisnimi pogoji in stališča komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008, v zvezi z navedbami v anonimki št. 20700-493/2007-2, z dne 25. 10. 2007, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- elektronsko sporočilo, poslano organu s strani Socialne zbornice Slovenije št. 66306-365/2007-4, z dne 13. 11. 2007, ki pa ga je pošiljatelj označil za poslovno skrivnost in izrecno prepovedal kakršnokoli razkritje, distribucijo ali kopiranje vsebine sporočila, zaradi česar je organ prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil;
- obrazci razpisne dokumentacije za javni razpis za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 (obrazec 2008-A, obrazec 2008-B in obrazec 2008-C), katerih fotokopije so bile prosilcu poslane kot priloga odločbe;
- registra prispelih ponudb na Javni razpis za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 o odpiranju vlog, št. 66306-365/2007-07, z dne 27. 11. 2007, v katerega je prosilec vpogledal dne 17. 1. 2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa;
- dopis organa prijavitelju Društvo materina dušica št. 66306-365/2007-09, z dne 29. 11. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da je njegova ponudba izločena kot prepozna, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- dopis organa prijavitelju Društvo ŠKUC št. 66306-365/2007-10, z dne 29. 11. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da je njegova ponudba izločena kot prepozna, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- dopis organa prijavitelju Zavod Iziris št. 66306-365/2007-08, z dne 29. 11. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da so njegove tri ponudbe izločene kot prepozne, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- dopis organa prijavitelju Društvo upokojencev Pivka št. 66306-372/2007-02, z dne 29. 11. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da je njegova ponudba izločena kot nepravilno označena, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- dopis organa prijavitelju Društvo zdravljenih alkoholikov Feniks Kranj št. 66306-365/2007-12 z dne 3. 12. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da je njegova ponudba izločena kot nepravilno označena, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- dopis organa prijavitelju Univerza za tretje življenjsko obdobje Lipa Domžale št. 66306-365/2007-13 z dne 3. 12. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da je njegova ponudba izločena kot nepravilno označena, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje socialnega varstva v letu 2008 o pregledu dopolnjenih vlog št. 66306-365-/2007-15 z dne 12. 12. 2007, katerega fotokopija s prekritimi podatki, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost, je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- interni odgovor organa na poizvedbo o morebitni uvedbi postopka prisilne poravnave, stečajnega postopka ali postopka likvidacije, prenehanja poslovanja na podlagi sodne ali druge prisilne odločbe, na razpis prijavljenih centrov za socialno delo, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 - C programi št. 66306-365/2007-17, z dne 24. decembra 2007, v katerega je prosilec vpogledal dne 17. 1. 2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa;
- poročilo o delu komisije pri oceni C programov, sofinanciranih v obdobju od leta 2008 do 2012, z možnostjo podaljšanja, za javni razpis programov socialnega varstva v letu 2008, št. 66306- 365/2007-19, z dne 24. 12. 2007, v katerega je prosilec vpogledal dne 17. 1. 2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa;
- sklep Ministrice za delo, družino in socialne zadeve o sofinanciranju programov socialnega varstva v obdobju od leta 2008 do 2012 z možnostjo podaljšanja (C programi), št. 66306-365/2007-18, z dne 24. 12. 2007, v katerega je prosilec vpogledal dne 17. 1. 2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa, sklep pa je bil prosilcu, kot prijavitelju na javni razpis, tudi vročen dne 09.01.2008;
- 32 prispelih ponudb - prijavljenih programov na javni razpis za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 za sofinanciranje v obdobju od leta 2008 do leta 2012, z možnostjo podaljšanja, ki vsebujejo podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost in varovane osebne podatke, ki jih ni mogoče izločiti iz dokumenta;
- mnenja in verifikacijska poročila za prijavljene programe, ki vsebujejo podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost in varovane osebne podatke, ki jih ni mogoče izločiti iz dokumenta;
- ocenjevalni listi za prijavljene programe, katerih fotokopije s prekritimi podatki, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost, so bile prosilcu poslane kot priloga odločbe.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da organ razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec, razen z verifikacijskimi listinami, ki po navedbah organa s strani pristojne Socialne zbornice še niso bile izdane.
Organ kot razlog za zavrnitev zahteve prosilca v točki točki 3, 4 in 6 oziroma delno zavrnitev zahteve v točki 1, 2 in 5 navaja obstoj izjem po 6. členu ZDIJZ in sicer naj bi omogočitev dostopa pomenila kršitev varstva osebnih podatkov oziroma naj bi šlo za informacije, ki se nanašajo na podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Kot izhaja iz odločbe je organ odločil, da se zahteva za vpogled v elektronsko sporočilo, poslano organu s strani Socialne zbornice Slovenije št. 66306-365/2007-4, z dne 13. 11. 2007, zavrne, ker naj bi pošiljatelj dokument označil kot poslovno skrivnost in izrecno prepovedal kakršnokoli razkritje, distribucijo ali kopiranje vsebine sporočila, delni dostop pa v konkretnem primeru ni možen, ker naj bi ogrozil zaupnost varovanih informacij oziroma bi pomenil popolno izgubo vrednosti in kot tak ne bi bil smiseln za prosilca.
Kot izhaja iz uradnega zaznamka št. 66306-365/2007-22, z dne 17. 1. 2008 o vpogledu v dokumentacijo javnega razpisa za programe socialnega varstva v letu 2007, št. 66306-365/2007 in spisa št. 66306-368/2007, je bil dne 17.01.2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa izveden ogled, v okviru katerega sta predstavnici prosilca .... in .... ob prisotnosti predstavnikov organa mag. Boruta Grabrijana in Marjete Ferlan Istenič dobili vpogled v naslednje dokumente organa:
- spis št. 66306-368/2007,
- odločbo o imenovanju komisije št. 01203-94/2007-1, z dne 25. 9. 2007,
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 – odpiranje vlog, št. 66306-365/2007-07, z dne 27. 11. 2007,
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 – pregled dopolnjenih vlog, št. 66306-365/2007-15, z dne 12. 12. 2007,
- zapisnik o sejah komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 – C programi, št. 66306-365/2007, z dne 24. 12. 2007,
- sklep o sofinanciranju programov socialnega varstva v obdobju od leta 2008 do 2012 z možnostjo podaljšanja (C program), št. 66306-365/2007-18, z dne 24. 12. 2007,
- poročilo o delu komisije pri oceni C programov, sofinanciranih v obdobju od leta 2008 do 2012, z možnostjo podaljšanja, za javni razpis programov socialnega varstva v letu 2008, št. 66306-365/2007-19, z dne 24. 12. 2007.
Predstavnica prosilca .... je, kot izhaja iz uradnega zaznamka št. 66306-365/2007-20, z dne 17. 1. 2008, za uradni zaznamek podala izjavo, da ni imela dostopa do vse druge dokumentacije, ki je v povezavi s postopkom izbora programov in v povezavi z do sedaj obstoječimi programi C, ter da ni imela vpogleda v preostale programe, ki so se prijavili kot C programi.
Zoper navedeno odločbo je prosilec pri Pooblaščencu ter organu vložil pritožbo dne 5. 2. 2008, v kateri je opozoril, da gre za dodeljevanje sredstev iz proračuna Republike Slovenije, zaradi česar bi, glede na določila 3. točke 6. člena ZDIJZ ter 219. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 50/2007) in v skladu s transparentnostjo porabe javnih sredstev, po mnenju prosilca morali biti zahtevani dokumenti javni.
Prosilec meni, da informacije, ki jih je zahteval, ne predstavljajo izjeme od prostega dostopa po ZDIJZ, zaradi katerih lahko organ prosilcu zahtevo zavrne. V nadaljevanju pojasnjuje, da delovanje društev in organizacij, ki so predmet razpisa, v delu, ko ti opravljajo storitve v javnem interesu ter morajo biti neprofitne organizacije in ne delujejo na trgu, ne more predstavljati poslovne skrivnosti po 39. členu ZGD, kot to navaja organ. Prosilec prav tako navaja, da telefonske številke odgovornih oseb prijaviteljev in nosilcev programa ter podatek o izobrazbi nosilcev programa, urne postavke nosilcev programa in drugih strokovnih delavcev, kot pogoji razpisa ne morejo biti poslovni podatek ali poslovna skrivnost v skladu s 6. členom ZDIJZ. Prosilec se sklicuje tudi na načelo transparentnosti socialno varstvenih storitev ter delovanja organizacij, na katere organ, med drugim tudi z navedenim razpisom, prenaša opravljanje javnih funkcij in pooblastila za izvajanje različnih storitev na področju socialnega varstva.
Pooblaščenec je v skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP pritožbo prosilca odstopil organu ter ga pozval, da kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP. Organ je opravil preizkus pritožbe v skladu z 245. členom ZUP ter z dopisom, z dne 25. 2. 2008 pritožbo prosilca odstopil v reševanje Pooblaščencu ter priložil spis št. 0090-3/2008. Pri tem je organ pojasnil, da se na zadevo nanaša še 33 drugih spisov, in sicer temeljni javni razpis in 32 prijaviteljev, ki pa jih organ še potrebuje pri svojem delu, ker je javni razpis še odprt. Pooblaščenec je v skladu s pojasnili organa pri pregledu dokumentov ugotovil, da organ ni posredoval vseh dokumentov, ki se tičejo zadeve. Zaradi navedenega je Pooblaščenec, z dopisom št. 021-13/2008/4, z dne 11.03.2008, za razjasnitev dejanskega stanja, predlagal izvedbo ogleda in camera na podlagi 11. člena ZInfP : Ogled je bil izveden dne 18. 3. 2008 ob 10. uri v prostorih organa. Zapisnik ogleda št. 021-13/2008/5 je del spisovne dokumentacije.
Pritožba je utemeljena.
1. Obstoj informacije javnega značaja
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja (2. odstavek 39. člena Ustave RS), ki v 1. odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Organ, kot ministrstvo, ki je del izvršilne veje oblasti, brez dvoma sodi med organe, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja. Navedeno izhaja iz 14. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDU-1), ki ministrstva uvršča med upravne organe, ki opravljajo upravne naloge. Kot tak je organ pravna oseba javnega prava, ki sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po zgoraj citiranem 1. odstavku 1. člena ZDIJZ.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se le-ta nahaja v materializirani obliki.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Organ, kot ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, opravlja naloge na področjih delovnih razmerij in pravic iz dela, zaposlovanja in poklicnega usposabljanja, družine, socialnih zadev, invalidskega varstva, vojnih invalidov, vojnih veteranov in žrtev vojnega nasilja ter vojnih grobišč (28. člen ZDU-1). Delovno področje organa je, kot izhaja tudi iz samega imena organa, razdeljeno na področja delovnih razmerij in zaposlovanja, družine ter socialnih zadev. V okviru slednjega deluje tudi Direktorat za socialne zadeve. Država v skladu z 2. členom Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZSV) zagotavlja in razvija delovanje socialno varstvenih zavodov, ustvarja pogoje za zasebno delo v socialno varstveni dejavnosti ter podpira in spodbuja razvoj samopomoči, dobrodelnosti, oblik neodvisnega življenja invalidov ter drugih oblik prostovoljnega dela na področju socialnega varstva. V obravnavanem primeru je prosilec zahteval dostop do dokumentov, ki so nastali v okviru izvedbe javnega razpisa za sofinanciranje programov socialnega varstva, kar v skladu z 28. členom ZDU-1 ter 2. členom ZSV nedvomno sodi v opisano delovno področje organa. To pomeni, da zahtevani dokumenti, ki so bili pripravljeni oziroma jih je organ prejel v okviru izvedbe omenjenega razpisa, nedvomno sodijo v delovno področje organa.
V zvezi z navedenim je Pooblaščenec, na podlagi navedb organa ter ob pregledu dokumentacije povezane z razpisom, ugotovil, da so v zvezi z zahtevo prosilca izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja. Zahtevane informacije se nahajajo v obliki dokumentov, ki jih je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb, izvirajo iz delovnega področja organa, organ pa ima zahtevane informacije v posesti, razen v delu, ki se nanaša na verifikacijske listine, ki po navedbah organa s strani pristojne Socialne zbornice še niso bile izdane.
2. Načelo prostega dostopa po ZDIJZ
Ker se prosilec v svoji pritožbi deloma sklicuje na interes prosilca za dostop do informacij, Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da prosilcem za dostop do informacije javnega značaja ni treba izkazati nikakršnega pravnega ali drugega interesa in da ga organ od njih tudi ne sme zahtevati. Informacija javnega značaja je javna za vsakogar in ni odvisna od interesa posameznega prosilca, ampak jo lahko zahteva kdorkoli.
5. člen ZDIJZ namreč določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne fizičnim in pravnim osebam in da jih ima prosilec, na svojo zahtevo, pravico pridobiti od organa. Načelo prostega dostopa je daleč najpomembnejše načelo ZDIJZ, saj skupaj s katalogom ozko in taksativno določenih izjem vzpostavlja domnevo odprtosti dela zavezanih subjektov. Pomeni pravno domnevo, da so vse informacije javnega značaja splošno in prosto dostopne, razen v primeru izjem, ki so taksativno določene v 6. členu ZDIJZ. V praksi to pomeni, da ni naloga upravičenca dokazati, da je neka informacija javna in da je do nje upravičen, ampak je dokazno breme na zavezanem organu, ki informacije noče razkriti (glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 156).
Pooblaščenec na tej točki opozarja na dejstvo, da se ZDIJZ nanaša na dokumente, ki vsebujejo informacije javnega značaja erga omnes, torej takšne informacije, do katerih ima vsakdo prost dostop. ZDIJZ namreč omogoča pridobitev informacij javnega značaja vsem, ne glede na pravni interes ali drug individualno vezan interes (erga omnes vidik).
3. Ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja je Pooblaščenec pri organu dne 18. 3. 2008 opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP. Takšno delovanje Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je Pooblaščencu omogočil vpogled v celotno zahtevano dokumentacijo javnega razpisa, ki je predmet zahteve prosilca in mu izročil del dokumentacije. Pooblaščenec je na ogledu prejel fotokopije naslednjih dokumentov, ki so priloge zapisnika o ogledu:
- elektronsko sporočilo št. 66306-365/2007/4, z dne 13. 11. 2007 (priloga 1);
- primer verifikacijskega poročila za prijavitelja Društvo ženska svetovalnica, št. 66306-454/2007, z dne 14. 12. 2007 (priloga 2);
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje socialnega varstva v letu 2008 o pregledu dopolnjenih vlog št. 66306-365-/2007-15, z dne 12. 12. 2007 (priloga 3);
- primer Ocenjevalnega lista C in sicer za prijavitelja Altra (priloga 4).
Pooblaščenec je ugotovil, da dokumentacija, s katero razpolaga organ v zvezi z izvedbo javnega razpisa o sofinanciranju programov socialnega varstva v obdobju od leta 2008 do 2012 z možnostjo podaljšanja – C programi, obsega naslednje dokumente:
- 32 prispelih ponudb – prijavljenih programov na javni razpis za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 za sofinanciranje v obdobju od leta 2008 do leta 2012, z možnostjo podaljšanja – C programi;
- sklep Ministrice za delo, družino in socialne zadeve o pričetku postopka za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 št. 66306-365/2007, z dne 25. septembra 2007, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- odločba Ministrice za delo, družino in socialne zadeve št. 01203-94/2007, z dne 25. 9. 2007, v katero je prosilec vpogledal dne 17. 1. 2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa;
- dopis organa Uradnemu listu RS v zvezi z objavo javnega razpisa v uradnem glasilu št. 66306-365/2007-2, z dne 19. oktobra 2007, katerega fotokopija je bila poslana prosilcu kot priloga odločbe, ter samo besedilo razpisa, ki je bilo objavljeno v Uradnem listu RS, št. 98/2007, z dne 26. 10. 2007;
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 št. 66306-635/2007-03, z dne 19. 10. 2007, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- uradni zaznamek o prejemu anonimnega pisma v zvezi z razpisnimi pogoji in stališča komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008, v zvezi z navedbami v anonimki št. 20700-493/2007-2, z dne 25.10.2007, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- elektronsko sporočilo, poslano organu s strani Socialne zbornice Slovenije št. 66306-365/2007-4, z dne 13. 11. 2007;
- obrazci razpisne dokumentacije za javni razpis za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 (na omenjeni del razpisa se nanaša obrazec 2008-C), katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- register prispelih ponudb na Javni razpis za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 o odpiranju vlog, št. 66306-365/2007-07, z dne 27. 11. 2007, v katerega je prosilec vpogledal dne 17. 1. 2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa;
- dopis organa prijavitelju Društvo materina dušica št. 66306-365/2007-09, z dne 29. 11. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da je njegova ponudba izločena kot prepozna, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- dopis organa prijavitelju Društvo ŠKUC št. 66306-365/2007-10, z dne 29. 11. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da je njegova ponudba izločena kot prepozna, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- dopis organa prijavitelju Zavod Izriis št. 66306-365/2007-08, z dne 29. 11. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da so njegove tri ponudbe izločene kot prepozne, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- dopis organa prijavitelju Društvo upokojencev Pivka št. 66306-372/2007-02, z dne 29. 11. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da je njegova ponudba izločena kot nepravilno označena, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- dopis organa prijavitelju Društvo zdravljenih alkoholikov Feniks Kranj št. 66306-365/2007-12 z dne 3. 12. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da je njegova ponudba izločena kot nepravilno označena, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- dopis organa prijavitelju Univerza za tretje življenjsko obdobje Lipa Domžale št. 66306-365/2007-13 z dne 3. 12. 2007, v katerem je ponudnik obveščen, da je njegova ponudba izločena kot nepravilno označena, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje socialnega varstva v letu 2008, o pregledu dopolnjenih vlog št. 66306-365-/2007-15 z dne 12.12.2007, katerega fotokopija s prekritim podatkom o navedbi donatorja pri enem od na razpis prijavljenih ponudnikov, ki ga je organ označil kot poslovno skrivnost, je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- interni odgovor organa na poizvedbo o morebitni uvedbi postopka prisilne poravnave, stečajnega postopka ali postopka likvidacije, prenehanja poslovanja na podlagi sodne ali druge prisilne odločbe, na razpis prijavljenih centrov za socialno delo, katerega fotokopija je bila prosilcu poslana kot priloga odločbe;
- zapisnik komisije za izvedbo javnega razpisa in oceno vlog za dodelitev sredstev za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008 - C programi št. 66306-365/2007-17, z dne 24. decembra 2007, v katerega je prosilec vpogledal dne 17. 1. 2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa;
- poročilo o delu komisije pri oceni C programov, sofinanciranih v obdobju od leta 2008 do 2012, z možnostjo podaljšanja, za javni razpis programov socialnega varstva v letu 2008, št. 66306- 365/2007-19, z dne 24. 12. 2007, v katerega je prosilec vpogledal dne 17. 1. 2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa;
- sklep Ministrice za delo, družino in socialne zadeve o sofinanciranju programov socialnega varstva v obdobju od leta 2008 do 2012 z možnostjo podaljšanja (C programi), št. 66306-365/2007-18, z dne 24. 12. 2007, v katerega je prosilec vpogledal dne 17. 1. 2008 med 13.15 in 14.05 uro v prostorih organa, sklep pa je bil prosilcu, kot prijavitelju na javni razpis, tudi vročen dne 9. 1. 2008;
- 10 verifikacijskih listin ter 22 verifikacijskih mnenj za prijavljene programe, ki jih je izdala Socialna zbornica;
- ocenjevalni listi za vseh 32 prijavljenih programov v C programu, katerih fotokopije s prekritimi podatki, ki so po oceni organa poslovna skrivnost, so bile prosilcu poslane kot priloga odločbe.
4. Poslovna skrivnost kot izjema od prostega dostopa in položaj stranskih udeležencev
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ v izpodbijani odločbi zatrjuje, da zahtevana dokumentacija, v določenem delu, med drugim predstavlja poslovno skrivnost. Sklicuje se na obstoj izjeme po 2. tč. 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
Kot v svoji odločbi št. 66306-368/2007-04, z dne 28. 1. 2008, navaja organ, vsaka od 32 prispelih ponudb vsebuje naslednje podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost: urne postavke za posamezne izvajalce programa po pogodbi o delu, način zagotavljanja prostorov za izvajanje programa, podrobne predstavitve ciljev in opredelitev, kako ti cilji izhajajo iz vsebine programa in potreb uporabnikov za vsak prijavljeni program, opredelitve ciljnih skupin uporabnikov in že vključenih uporabnikov, vključno z njihovim številom, podrobno opredelitev pogojev za vključitev uporabnikov v program, podrobno opredelitev kako program zadovoljuje potrebe uporabnikov in lokalne skupnosti, podrobne opise načinov ugotavljanja potreb uporabnikov programa in njihovo sodelovanje v programu, število vključenih uporabnikov po mesecih za preteklo leto, podroben opis osnovnih metod dela, strokovnih ravnanj in aktivnosti v programu, podroben opis tehnik in metod dela za doseganje posameznih ciljev programa, vključno z mesečnim številom ur za vsako posamezno aktivnost, podrobno navedbo drugih aktivnosti, ki omogočajo delovanje programa, število ur vključenosti posameznega uporabnika v programu v individualni in skupinski obliki dela, opis kako je v programu zagotovljena supervizija in intervizija, podroben opis aktivnosti uporabnikov v programu, podroben opis evalvacije programa, opis pritožbenih možnosti v programu, predstavitev dolgoročnega plana in razvoja programa vključno s finančnimi posledicami, podrobna predstavitev kadrovske strukture prijavljenega programa, podroben opis finančne konstrukcije programa, ki vključuje vse prihodke in odhodke v programu, navedba vseh sofinancerjev programa, ume postavke vseh izvajalcev programa, podroben opis elementov samopomoči in samoorganizacije uporabnikov v programu, način sodelovanja uporabnikov pri načrtovanju, izvedbi in evalvaciji programa, opredelitev stroškov programa na uporabnika, podatke o tem, ali so se pri oblikovanju programa zgledovali po programih, ki se izvajajo v tujini, kakšne nove rešitve na področju socialnega varstva v Sloveniji ponuja program ter v čem se program razlikuje od ostalih in razloge za oblikovanje programa.
Pooblaščenec, na podlagi izvedenega ogleda, ugotavlja, da vsako od ponudb prijaviteljev za C programe sestavljajo naslednje listine:
• izpolnjen obrazec 2008-C 'Prijava na javni razpis za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008',
• obvezne priloge, iz katerih izhaja izpolnjevanje razpisnih pogojev (splošnih pogojev ter posebnih pogojev za C programe
Obvezne priloge po oceni organa predstavljajo poslovno skrivnost. Gre za naslednje dokumente: fotokopije pogodb o zaposlitvi, fotokopije pogodb o sofinanciranju programa s strani drugih sofinancerjev in pogodb o donacijah, fotokopije izjav o predvidenih sofinanciranjih in donacijah s strani potencialnih sofinancerjev oziroma donatorjev ter fotokopije pogodb o najemu prostorov za izvajanje programa.
Pooblaščenec po ogledu razpisne dokumentacije ugotavlja, da so različni prijavitelji kot prilogo k prijavi na razpis, s ciljem dokazovanja izpolnjevanja posebnih pogojev, priložili različne priloge, med katerimi niso vse nujno potrebne za dokazovanje izpolnjevanja pogojev razpisa. V razpisu ni izrecno in izčrpno določeno, katera dokazila mora prijavitelj poslati kot prilogo k prijavi na razpis. Pooblaščenec zato poudarja, da dokumentacija, ki izkazuje izpolnjevanje razpisnih pogojev, kot taka ne more biti v celoti razglašena za poslovno skrivnost.
Organ je ob ogledu Pooblaščencu pojasnil, da prijava vsakega izmed prijaviteljev nujno ne vsebuje mnenja in verifikacijskega poročila Socialne zbornice Slovenije. Organ je namreč pojasnil, da se v okviru posebnih pogojev za programe, ki kandidirajo za sofinanciranje kot C programi, zahteva pozitivno mnenje Socialne zbornice Slovenije. Prijavitelj pa lahko uspešnost izvajanja programa dokazuje tudi z izdano verifikacijsko listino s strani Socialne zbornice Slovenije. V zvezi s tem je organ pojasnil, da se programa, ki ne izpolnjuje vseh posebnih pogojev za C programe, ne ocenjuje, ampak avtomatično uvrsti v program B.
Kot v odločbi še navaja organ, vsako mnenje oziroma verifikacijsko poročilo vsebuje podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost in sicer: podatke o vseh izvajalcih programa, podatke o zagotavljanju prostorov za izvajanje programa, podroben opis programa, njegovih ciljev in aktivnosti za dosego ciljev, podroben opis uporabnikov in pogojev za njihovo vključitev v program, opis organizacije dela z uporabniki in sodelovanja uporabnikov v programu, opis metodologije izvajanja programa, opis prostovoljstva, supervizije, intervizije in evalvacije programa, opis finančne konstrukcije, dolgoročnega plana razvoja, podatke o izobraževanju in usposabljanju izvajalcev ter podrobne ugotovitve o programu in predloge za izboljšave Socialne zbornice Slovenije.
Organ v odločbi pojasnjuje, da škodni test glede podatkov o virih financiranja vsakega od prijavljenih programov kaže, da bi ob njihovem razkritju prijaviteljem (društvom in zavodom) utegnila nastati škoda. Podatke o donatorjih, sponzorjih, lastnih ter drugih dohodkih bi namreč druga društva in zavodi lahko uporabili za pridobivanje istih sredstev, s čimer bi bil takšen prijavitelj nedvomno finančno oškodovan. Prav tako bi bil možen vdor v anonimnost in zasebnost donatorjev in sponzorjev, ki morda iz osebnih razlogov ne želijo biti razkriti. Isto velja za podatke o odhodkih. Kot navaja organ, škodni test glede podatkov o prijavljenem programu kaže, da bi ob njihovem razkritju prijaviteljem (društvom in zavodom) utegnila nastati škoda. Podrobne opise programov bi namreč druga društva in zavodi utegnili uporabiti za uspešnejše pridobivanje istih sredstev, kadrov in uporabnikov, s čimer bi bil takšen prijavitelj nedvomno oškodovan.
Stroga gramatikalna razlaga 2. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sicer pomeni, da lahko izjemo poslovne skrivnosti uveljavljajo le gospodarske družbe oziroma organi zavezanci v zvezi z informacijami o poslovnih skrivnostih gospodarskih družb. Vendar pa je praksa pokazala, da dejansko pogoj tržnega delovanja v okviru pridobitne dejavnosti lahko izpolnjujejo tudi subjekti, kot so na primer javni zavodi, društva ipd. v primeru, ko v zvezi z določeno dejavnostjo delujejo konkurenčno na trgu.
Za uveljavitev poslovne skrivnosti, kot izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 2. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je torej potrebno kumulativno izpolnjevanje dveh pogojev:
- tržno delovanje subjekta podatka v okviru pridobitne dejavnosti v zvezi s podatkom, ki se uveljavlja kot izjema,
- obstoj zakonsko opredeljenih razlogov po subjektivnem ali objektivnem kriteriju (opredelitev s sklepom ali nastanek občutne škode).
Temu pa mora slediti presoja po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1, ki določa izjemo od izjem, ko podatki, niti ob obstoju obeh pogojev, ne morejo biti izvzeti iz prostega dostopa do informacij.
Po 39. členu ZGD je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD). Ne glede na to, pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD). Poleg tega Pooblaščenec še opozarja, da ZGD v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
ZGD tako loči dva kriterija, subjektivnega in objektivnega, glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (komentar ZGD k 1. odstavku 39. člena). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odstavek 40. člena ZGD).
Podatki, ki pa niso označeni kot zaupni po 1. odstavku 39. člena ZGD, lahko uživajo varstvo le ob predpostavkah iz 2. odstavka 39. člena ZGD, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določanje poslovne skrivnosti. V tem primeru ni potrebno, da bi bila poslovna skrivnost v kakršnemkoli aktu izrecno navedena, ampak je odločilna sama vsebina podatka. Zato je po tem kriteriju nujno, da je potreba po varstvu »očitna«. To pomeni, da je, ali bi lahko bilo vsakemu povprečnemu pripadniku podjetja (družbeniki, delavci, člani organov) in tudi drugim osebam jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Zakon pa dodaja še negativno določitev; z izdajo podatka bi nastala občutna škoda (škodni test).
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi zgolj na splošno, pavšalno navajal, da zahtevana dokumentacija ponudnikov predstavlja poslovno skrivnost. Glede na stališče ZGD s komentarjem (str. 194), da so predmet poslovne skrivnosti lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja (ali drugih organizacij), ne pa tudi podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj, organ ne pojasnjuje, kako bi razkritje posameznih zahtevanih dokumentov vplivalo na konkurenčni položaj na razpis prijavljenih organizacij oz. ne konkretizira škode, ki bi s tem nastala. Zato takšna obrazložitev izpodbijane odločbe, ki ostaja zgolj na deklaratorni ravni, ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Pooblaščenec prav tako ugotavlja, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, posledično pa je nepopolna tudi obrazložitev izpodbijane odločbe. Odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe - tako tudi sodna praksa, glej sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303 (več: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika dr. Tone Jerovšek in prof.dr. Gorazd Trpin, Inštitut za javno upravo, 2005, komentar k 237. členu ZUP).
214. člen ZUP v 1. odstavku določa, da obrazložitev odločbe obsega:
- razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
- ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto;
- razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
- navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
- razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo,
- razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Polna obrazložitev pisne odločbe vključuje vrsto elementov, ki omogočajo predvsem presojo pravilnega in popolno ugotovljenega dejanskega stanja ter pravilno uporabo materialnega prava. Prvi odstavek 214. člena v 6. točki poudarja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek (več: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika dr. Tone Jerovšek in prof.dr. Gorazd Trpin, Inštitut za javno upravo, 2005, komentar k 214. členu ZUP).
Organ se v svoji odločbi ne opredeljuje do posameznih delov dokumentacije, to je do posameznih dokumentov. Organ navaja, da je dokumentacija posameznih prijaviteljev poslovna skrivnost kot celota, pri tem pa ne upošteva dejstva, da so določeni podatki v postopku javni.
Pooblaščenec nadalje opozarja tudi na položaj stranskih udeležencev in dolžnost organa, da v postopku odločanja o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja po uradni dolžnosti poskrbi, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivale odločitve organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se namreč na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ). V postopek je torej potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. To pomeni, da bi moral organ v ugotovitvenem postopku, za ugotovitev, ali določen podatek pomeni poslovno skrivnost, nujno pozvati oz. dati možnost sodelovanja vsem organizacijam, ki so se prijavile na predmetni razpis in katerih dokumentacija se presoja v postopku dostopa do informacij javnega značaja. Ker organ tega ni storil, je s tem storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odstavka 237. člena ZUP.
Kot je bilo navedeno že zgoraj, dokumentacija, ki jo je prosilec zahteval, ni nikjer označena z oznako poslovna skrivnost v skladu z določilom 1. odstavka 39. člena ZGD, niti to avtomatično ne izhaja iz vsebine zahtevanih dokumentov. Zato bi moral organ za pravilno in popolno ugotovitev dejanskega stanja, za ugotavljanje dejstev iz 2. in 3. odstavka 39. člena ZGD, torej če zahtevana dokumentacija predstavlja poslovno skrivnost, nujno pri njih ugotavljati, ali štejejo zahtevane informacije za poslovno skrivnost. Organ bi torej moral pozvati posamezne organizacije, ki so se prijavile na razpis, da se o teh zadevah izrečejo in da predložijo ustrezne dokaze za uveljavljanje poslovne skrivnosti, če jo želijo zavarovati. Dolžnost varovanja poslovne skrivnosti je v skladu z 2. odstavkom 40. člena ZGD sicer tako na strani oseb, ki so z družbo povezane, kakor tudi na strani oseb izven družbe. Vendar so slednje k varovanju poslovne skrivnosti zavezane le v primeru, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti za to, da je podatek poslovna skrivnost. Navedeno pomeni, da je primarna dolžnost varovanja poslovne skrivnosti na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje. Zato ga mora organ pozvati na izjasnitev, ali gre v danem primeru za podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Vsak subjekt je namreč dolžan sam ščititi svoje poslovne skrivnosti, zato tega namesto njega ne more narediti organ. Dolžnost organa pa je, da subjektu to omogoči.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je organ s tem, ko v postopek ni pozval ponudnikov, storil bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odstavka 237. člena ZUP. Kršil pa je tudi načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi (1. odstavek 7. člena ZUP), ter načelo zaslišanja strank (1. in 2. odstavek 9. člena ZUP). Organ je kršil tudi procesno določbo 1. odstavka 138. člena ZUP v zvezi z ugotavljanjem izjeme iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, kar je imelo za posledico nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. V smiselno podobni zadevi je tako stališče zavzelo Upravno sodišče RS v sodbi z dne 21. 03. 2007 opr. št. U 2409/2005-20.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi odsotnosti navedb prijaviteljev na razpis, katerih poslovna skrivnost se varuje, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Odločbo je na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek.
Primarno mora organ prve stopnje po uradni osebi, določeni za posredovanje informacij javnega značaja, v skladu z 9. člena ZDIJZ, obvestiti organizacije prijavljene na razpis, da se lahko izjasnijo oz. opredelijo, ali zahtevana dokumentacija zanje morebiti predstavlja poslovno skrivnost. Pri tem jih mora organ opozoriti, da predložijo ustrezne dokaze za uveljavljanje poslovnih skrivnosti, da konkretno, ne abstraktno, obrazložijo, kakšna škoda bi posamezni organizaciji z razkritjem zahtevanih informacij nastala ter da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost organizacije v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196) oziroma podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
Šele na podlagi tako pridobljenih pojasnil oz. po preteku roka, ki ga bo dal organ prijavitelju, da lahko priglasi stransko udeležbo, lahko organ ugotavlja, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem mora organ upoštevati tudi 1. alinejo 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke 1. odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
5. Osebni podatki kot izjema od prostega dostopa po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ odločil, da se prosilčeva zahteva za vpogled v 32 prispelih ponudb - prijavljenih programov na javni razpis za sofinanciranje programov socialnega varstva v letu 2008, za sofinanciranje v obdobju od leta 2008 do leta 2012, z možnostjo podaljšanja, ter 22 mnenj in 10 verifikacijskih poročil, ki jih je za prijavljene programe izdelala Socialna zbornica Slovenije, zavrne, ker navedeni dokumenti vsebujejo osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Vsaka od prispelih ponudb vsebuje v izpolnjenem obrazcu razpisne dokumentacije naslednje osebne podatke: telefonske številke odgovornih oseb prijaviteljev, telefonsko številko nosilca programa, izobrazbo nosilca programa in njegove delovne izkušnje ter reference, izobrazbo, delovne izkušnje in opravljen strokovni izpit za vsakega od izvajalcev programa z navedbo dela v programu, število ur dela v programu za vsakega izvajalca, vključno z njegovo urno postavko ter delovne izkušnje ter reference izvajalcev programa. V vsaki od ponudb so obvezne priloge, ki vsebujejo osebne podatke o izvajalcih programa, katerih razkritje bi po oceni organa pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, in sicer: fotokopije diplom za nosilce programov in druge izvajalce programov, fotokopije pogodb o zaposlitvi za nosilce programov, fotokopije delovnih knjižic nosilcev programov, fotokopije pogodb o najemu prostorov. Vsako mnenje oziroma verifikacijsko poročilo vsebuje osebne podatke o izvajalcih programa, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov in sicer: izobrazbo in delovne izkušnje za strokovnega vodjo programa ter vse ostale izvajalce programa.
Kot je bilo ugotovljeno na ogledu in camera in kot navaja organ v svoji odločbi, dokumenti vsebujejo vrsto osebnih podatkov. Pooblaščenec ugotavlja, da je v zvezi s tem bistvena presoja ali je podana izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007 – UBP, ZVOP-1). V primeru javnih razpisov to pomeni, da vsak osebni podatek ni avtomatično izjema po ZDIJZ, ampak bi moral organ v vsakem konkretnem primeru presojati, kateri osebni podatki so v skladu s 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ javnosti dostopni in kateri ne, še posebej upoštevajoč dejstvo, da gre v danem primeru za dokazovanje izpolnjevanja razpisnih pogojev. Tako je na primer varovani osebni podatek naslov varne hiše, ki predstavlja osebni podatek stanujočih, naslov prebivališč zaposlenih v društvu, ni pa avtomatično varovan osebni podatek naslov sedeža prijavljenih organizacij, službena telefonska številka zaposlenih ipd.
6. Institut delnega dostopa in pomen zaupnosti po določilu 7. člena ZDIJZ
Glede na ugotovljen obstoj varovanih osebnih podatkov, ki so vsebovani v zahtevanih dokumentih, Pooblaščenec opozarja na institut delnega dostopa, s katerim bi prosilcu omogočili delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke), ki jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilko z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, 119/2007) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. člen Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Pooblaščenec ocenjuje, da je v obravnavanem primeru z institutom delnega dostopa mogoče omogočiti dostop do zahtevanega dokumenta, ne da bi s tem posegli v varovane, tudi občutljive osebne podatke.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec, na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP, odločbo organa odpravil in vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Upoštevaje zakonski rok, mora organ o zahtevi prosilca odločiti v roku 30 dni.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka