KNSS Neodvisnost - Inšpektorat RS za delo
+ -Številka: 021-39/2008
Kategorije: Notranje delovanje organa
Številka: 021-39/2008
Datum: 13. 5. 2008
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06- uradno prečiščeno besedilo, 105/06-ZUS-1, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi KNSS-neodvisnost, Sindikat Mariborske regije, Industrijska 13, 2000 Maribor (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št.: 090-1/2008, z dne 14. 3. 2008 Republike Slovenije, Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Inšpektorata Republike Slovenije za delo, Parmova 33, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v 15 (petnajstih) dneh po prejemu te odločbe posredovati fotokopijo obveznega navodila za izvajanje Akcije nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu št. 06141-15/2007 z dne 28. 12. 2007.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 21. 2. 2008 na organ naslovil zahtevo za dostop do izpisa ali fotokopije oziroma druge oblike informacij javnega značaja iz delovnega področja/zbirk podatkov organa, v zvezi z Akcijo nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu, in sicer za:
1. Obseg akcije - število že opravljenih/predvidenih nadzorov pri delodajalcih in morebitna sektorska razdelitev.
2. Metode dela in cilji akcije - pojasnitev anketiranja delavcev: ključ za izbiro anketirancev, način pridobivanja anketirancev, oblike zagotavljanja anonimnosti odgovorov, načini obdelave/prenosi podatkov iz ankete...
Prosilec je tako vložil zahtevo za dostop do podatkov iz delovnih področij organa: inšpekcije nadzora delovnih razmerij in inšpekcije nadzora varnosti in zdravja pri delu oziroma podredno za dostop do podatkov iz drugih evidenc, ki izvirajo iz delovnega področja organa, iz katerih je mogoče (7. člen ZDIJZ) oblikovati informacijo v pisni obliki (lahko tudi fotokopijo dokumentov ali elektronski zapis).
Na zahtevo prosilca je organ odgovoril z dopisom z dne 27. 2. 2008, št. 090-1/2008, v katerem je navedel, da organ vsako leto sprejme Programske usmeritve organa, v katerih opredeli bistvene poudarke in vsebine za celotno področje dela ter s tem določi tudi letni načrt izvajanja nalog inšpekcijskega nadzora. V programske usmeritve organa za leto 2008 je uvrščena tudi usmerjena akcija nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu. Namen akcije je preveriti dejansko stanje glede izvajanja tistih določb delovne zakonodaje, ki se v širšem smislu nanašajo na varstvo delavčeve osebnosti in zasebnosti v delovnem razmerju, predvsem pa ugotoviti, v kolikšni meri se delodajalci posvečajo preventivi pred pojavi, ki kažejo na nezadovoljstvo delavcev. Torej preventivi pred diskriminacijo, nadlegovanjem in trpinčenjem na delovnem mestu. Ob tem organ pripominja, da imajo inšpektorji za delo, v skladu s Konvencijo št. 81 o inšpekciji dela, pooblastilo, da lahko pri opravljanju inšpekcijskega nadzorstva opravljajo vse preizkuse, kontrole in ankete, ki so potrebne za zagotovitev, da se predpisi dejansko spoštujejo. V ta namen so bili izdelani tudi posebni vprašalniki za potrebe inšpektorjev za delo, ki bodo akcijo izvajali in sicer ločeno za delavce in ločeno za delodajalce. Organ pojasnjuje, da so vprašalniki, ki jih izpolnjujejo delavci anonimni, njihova izpolnitev pa je prostovoljna. Delavci so izbrani naključno, inšpektor pa je pri izvajanju akcije dolžan poskrbeti, da je njihova anonimnost zagotovljena in zavarovana. Organ je problematiki trpinčenja in nadlegovanja na delovnem mestu namenil osrednje mesto tudi na svoji letni konferenci, ki se bo odvijala v mesecu aprilu. Akcija trenutno še poteka, poročila o splošnih ugotovitvah, ugotovljenih kršitvah in izrečenih ukrepih, pa bo organ s strani območnih enot inšpektoratov prejel do 15. 3. 2008. Organ zaključuje, da bo o številu opravljenih nadzorov, ugotovljenih kršitvah in ukrepih ter sprejetih zaključkih, prosilca lahko obvestil po zaključku akcije.
Na zgoraj navedeni dopis je prosilec pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da informacija, ki jo je prejel od organa, ni informacija, ki jo je zahteval. Zato vztraja, da pri organu morajo obstajati tudi dokumenti, ki so strokovna podlaga za pripravo Programskih usmeritev Inšpektorata RS za delo v letu 2008, vsaj za vnaprej načrtovane akcije nadzora. V kolikor taki dokumenti, ki bi načrtovali obseg akcije, njene cilje in metode dela, ne obstajajo, je delo inšpektorjev »kampanjsko«, namen vprašljiv, sama izvedba pa državljanom škodljiva, v smislu varstva osebnih podatkov, varovanja zasebnosti ... Prosilec navaja, da organ »pripominja«, da imajo inšpektorji za delo v skladu s Konvencijo št. 81 o inšpekciji dela pooblastilo, da lahko opravljajo vse preizkuse, kontrole in tudi ankete. Prosilec ne dvomi v pooblastila inšpektorjev - z vpogledom v strokovna gradiva za pripravo akcije se je želel le prepričati, da inšpektorji osebno opravljajo ankete med delavci. Pojasnilo, da so delavci izbrani naključno, vprašalniki anonimni, njihova izpolnitev pa prostovoljna - ni zadostno. Navedba organa, da je inšpektor pri izvajanju akcije dolžan poskrbeti, da je anonimnost zagotovljena in zavarovana - ni zadostna. Prosilec zaključuje, da je zelo jasno med drugim navedel, da ga zanimajo oblike zagotavljanja anonimnosti odgovorov, načini obdelave in prenosi podatkov iz ankete.
O zahtevi prosilca je organ, na podlagi njegove pritožbe, odločil z odločbo št. 090-1/2008, z dne 14. 3. 2008, s katero je zahtevo prosilca zavrnil.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma povzel zahtevo prosilca in svoj odgovor prosilcu z dne 27. 2. 2008, št. 090-1/2008, nato pa navedel, da organ, na podlagi Zakona o inšpekciji dela (Ur. l. RS, št. 38/1994, 32/1997, 36/2000, v nadaljevanju ZID), opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem zakonov, drugih predpisov, kolektivnih pogodb in splošnih aktov, ki urejajo delovna razmerja, plače in druge prejemke iz delovnega razmerja, zaposlovanje delavcev doma in v tujini, sodelovanje delavcev pri upravljanju, stavke ter varnost delavcev pri delu, če s predpisi ni drugače določeno. Splošna načela inšpekcijskega nadzora, položaj, pravice in dolžnosti inšpektorjev, pooblastila, postopek inšpekcijskega nadzora, inšpekcijske ukrepe in druga vprašanja, povezana z inšpekcijskim nadzorom, so pomembno dopolnjena z Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43/2007-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZIN). Na podlagi sprejetih Programskih usmeritev organa za leto 2008 z dne 27. 12. 2007, je bilo inšpektorjem za delo na področju delovnih razmerij dne 28. 12. 2007 izdano obvezno navodilo za izvajanje Akcije nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu, št. 06141-15/2007. V navodilu so bile inšpektorjem podane pravne podlage, navodila in usmeritve za izvedbo akcije. Sestavni del navodila predstavlja tudi obrazec zapisnika ter vprašalniki namenjeni za anketiranje delodajalcev kot tudi delavcev. Inšpektorji za delo imajo na podlagi Konvencije št. 81 o inšpekciji dela tudi pooblastilo, da lahko pri opravljanju inšpekcijskega nadzorstva opravljajo vse preizkuse, kontrole in ankete, ki so potrebne za zagotovitev, da se predpisi dejansko spoštujejo. Inšpektorji so pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora v okviru svojih pooblastil, ki jih določa zakon, samostojni, svoje naloge pa opravljajo v skladu z načelom sorazmernosti, zavezani so, da pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora varujejo tajnost, s katero se pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora seznanijo. Ravno tako so dolžni varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravljajo inšpekcijski nadzor. Stranke v postopku imajo zoper izrečene ukrepe inšpektorjev možnost podati pritožbo, ravno tako je v konkretnih primerih mogoče podati pritožbo nad delom inšpektorja, v kolikor se ocenjuje, da ne postopa skladno s pooblastili, ki jih ima. Obvezno navodilo za izvajanje akcije nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu predstavlja dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo opravljanja inšpekcijskega nadzora organa in kot tak dokument, v skladu z 11. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, predstavlja zakonsko določeno izjemo, ko organ prosilcu lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, glede na to, da bi razkritje podatkov lahko povzročilo motnje dejavnosti opravljanja inšpekcijskega nadzora organa na tem področju. Razkritje podatkov inšpektorata bi lahko pomenilo preusmeritev delovanja delodajalcev na tem področju, podatki pa bi se lahko priredili na način, ki bi kazali na drugačno stanje, kot je v resnici. Ravno tako organ ocenjuje, da bi razkritje navodila in načrtovanih metod dela lahko povzročilo oviranje postopka inšpekcijskega nadzora, še posebej na področju anketiranja delavcev. Glede na vse navedeno je organ odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.
Zoper navedeno odločbo je prosilec pri organu vložil pritožbo dne 1. 4. 2008, v kateri je navedel, da je zahteval izpis ali fotokopijo ali drugo obliko informacij, v zvezi z Akcijo nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu, ki bi izkazovala načrtovan obseg akcije in uporabljene metode dela, vendar zahtevanega dokumenta ni prejel. Prosilec je nadaljeval, da je organ izdal odločbo šele po pritožbi prosilca. Torej je enkrat že uporabil možnost spremeniti svojo prvotno odločitev. Organ se ni odločil za dopolnitev prvotno podane - nepopolne informacije, ampak je prosilčevo vlogo zavrnil v celoti. Z dopisom z dne 27. 2. 2008, na katerega se je nanašala prva pritožba, je organ prosilcu pojasnil, da obravnavana, usmerjena akcija nadzora, v skladu s Programskimi usmeritvami 2008 še poteka ter da se poročila o splošnih ugotovitvah, ugotovljenih kršitvah in izrečenih ukrepih, od območnih enot inšpektoratov, pričakuje do 15. 3. 2008. Prosilec je navedel, da bi organ torej svojo prvo določitev lahko tudi dopolnil v pozitivnem smislu in mu posredoval zbrane podatke oziroma splošno oceno zaključene akcije. Z izpodbijano odločbo je izkazano, da pri organu obstaja dokument - obvezno navodilo za izvajanje akcije št. 06141-15/2007 - za katerega kopijo je prosilec prosil. Prosilec meni, da bi glede na iztek usmerjene akcije (zavrnilna odločba je bila izdana en dan pred dnem, ko so bila organu posredovana vsa poročila), organ dokument lahko razkril, praktično tudi brez škode oziroma motenja delovanja organa. Pri prosilcu tako ostaja dvom v korektno izvedeno akcijo nadzora, saj še vedno ni razkrit obseg akcije in vse metode dela. Tudi, če je sestavni del navodila obrazec zapisnika, kot navaja organ v obrazložitvi odločbe, to še ne pomeni zagotovila, da so inšpektorji osebno opravljali ankete med delavci ter tako varovali zasebnost odgovarjanja zaposlenih pri zavezancih nadzora. Kako bi sicer prosilec pridobil kopijo tega/priloženega vprašalnika? V obrazložitvi odločbe se organ sklicuje, da zahtevani dokument predstavlja t.i. zakonsko določeno izjemo po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec vztraja, da je javni interes glede razkritja močnejši od interesa organa za omejitev dostopa do zahtevane informacije (2. odstavek, istega člena, istega zakona). Podredno se prosilec sklicuje tudi na 3. odstavek 6. člena ZDIJZ, saj se tako za usmerjene akcije kot za celotno delovanje organa porabljajo javna sredstva, akcije pa izvajajo javni uslužbenci v delovnem razmerju (inšpektorji). Prosilec ni stranka v postopku inšpekcijskega nadzora v okviru izvajane akcije, zato nima možnosti neposredne pritožbe na delo inšpektorjev. Postavljajo se torej vprašanja: kdo nadzoruje/zagotavlja korektno in osebno delo inšpektorjev ter kdo in na kak način zagotavlja, da odgovori anketiranih delavcev ne bodo zlorabljeni zoper njih same? Prosilec ponovno poudarja, da sama oblika preizkusa - anketiranje ni sporna, sporno je, da inšpektorji v akciji niso anketirali osebno ter na ta način zavarovali dostop nepooblaščenim do podatkov, ki so jih navajali delavci. Očitno je, da glavni republiški inšpektor in resorno ministrstvo nimata pripomb na delo inšpektorjev.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 7. 4. 2008, štev. 090-1/2008 s prilogami, na podlagi 1. odstavka 245. čl ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu. Pri tem je organ še dodatno pojasnil, da so bili posebni vprašalniki, izdelani za potrebe dela inšpektorjev oz. usmeritev pri izvajanju te akcije. Glede razkritja navodil za izvajanje in načrtovanih metod dela inšpektorjev pa organ meni, da lahko povzroča oviranje inšpekcijskih postopkov ter preusmeritev delovanja delodajalcev na tem področju. V konkretnem primeru razkritja organ ocenjuje, da bi delodajalci lahko ovirali anketiranje delavcev (npr. onemogočanje pri zagotavljanju prostora) ter se delavcem, ki so vprašalnike izpolnili, maščevali. Ravno tako organ meni, da bi razkritje načrtovanih metod dela lahko preusmerilo delovanje delodajalcev na tem področju, ki bi podatke lahko priredili na način, ki bi kazal na drugačno dejansko stanje. Vprašalniki so se izpolnjevali anonimno, njihova izpolnitev pa je bila s strani delavcev prostovoljna. Iz posredovanih navodil izhaja, da so inšpektorji delavce izbirali naključno, dolžni pa so bili poskrbeti, da je zavarovana in zagotovljena njihova anonimnost. V kolikor je inšpektor ocenil, da bo delavec lahko vprašalnik verodostojneje izpolnil sam, je prazni obrazec pustil delavcu in ga poprosil, če mu ga vrne po pošti, faksu ali osebno. Postopanje inšpektorjev v inšpekcijskem postopku predpisujeta ZID in Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43/2007-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZIN). Organ poročila o izvedbi akcije, prejeta iz vseh območnih enot, obdela po prejetju in vnosu vseh opravljenih inšpekcijskih nadzorov, ugotovljenih kršitev ter izrečenih ukrepov, v posebno aplikacijo. Prosilcu je bilo pojasnjeno, da ga o ugotovitvah akcije in izrečenih ukrepih lahko organ obvesti v nadaljevanju, kot to določa 24. člen ZIN, vendar je vložil pritožbo. Organ je zaključil, da analiza pridobljenih ugotovitev v predmetni akciji še poteka in bo predstavljena na letni konferenci Inšpektorata RS za delo z naslovom »Nadlegovanje in trpinčenje na delovnem mestu«. Rezultati bodo objavljeni še na spletni strani organa in torej dostopni tudi javnosti.
Pritožba je utemeljena.
1. Predmet presoje Pooblaščenca
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Prosilec pa mora v skladu z 2. odst. 238. čl. ZUP v pritožbi navesti, zakaj odločbo izpodbija. To pomeni, da mora opisno opredeliti, zakaj in v katerem delu je z izdano odločitvijo nezadovoljen. Pritožba je dovoljena le v delu, ki se ujema z zahtevo, prosilec lahko v pritožbi zahtevo skrči, ni pa mogoče s pritožbo zahteve razširjati.
Prosilec je, v skladu z zgoraj navedeno določbo ZUP, v obravnavani pritožbi izrecno navedel, da se pritožuje zato, ker ni dobil fotokopije zahtevanega dokumenta: obvezno navodilo za izvajanje Akcije nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu, št. 06141-15/2007.
Pooblaščenec ugotavlja, da je bil prosilec v pritožbi jasen in določen, zato je predmet presoje in odločitve v tej zadevi izključno zgoraj navedeni dokument.
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v 1. odstavku 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnega delovanja celotnega javnega sektorja, torej tudi dela državnih organov.
Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. čl., je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Kot izhaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, torej organu ni potrebno ustvariti, pridobiti ali vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nima. Nadalje iz opredelitve informacije javnega značaja, določene 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, še izhaja, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, izdelava statistike, komentarji in analize stanj, ne predstavljajo informacije javnega značaja, zato organi, zavezanci po ZDIJZ, nimajo dolžnosti, da prosilcem izdelajo nov dokument, na primer v obliki statistike iz podatkov, s katerimi razpolagajo.
V obravnavanem primeru je prosilec zahteval dostop do dokumenta: obvezno navodilo za izvajanje Akcije nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu, št. 06141-15/2007, ki je pri organu nastal v zvezi z izvajanjem inšpekcijskega nadzora delovnih razmerij pri različnih delodajalcih po Sloveniji. Zahtevana informacija nedvomno sodi v delovno področje organa. Ker organ v izpodbijani odločbi ne zanika obstoja dokumenta, temveč ga določno definira, obenem pa si je Pooblaščenec dokument ogledal, je izpolnjen tudi tretji, t.i. pogoj materializirane oblike za obstoj informacije javnega značaja. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal, ali je zahtevana informacija javnega značaja prosto dostopna, ali pa je podana izjema iz 11. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, na katero se sklicuje organ.
3. Izjema po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
ZDIJZ v 11. točki, 1 odst. 6. čl. določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, kaže šteti vso notranjo korespondenco med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem glej komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Opisani način je v pravni teoriji znan kot ''deliberative process'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo omejeno, če bi bilo odprto javnosti. Obenem pa je namen izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Razkritje tovrstnih informacij organa bi posameznikom omogočilo, da ugotovijo, kako se izogniti pravnim pravilom ali jih kršiti, ne da bi jih organi pregona pri tem izsledili.
V obravnavanem primeru je prosilec zahteval dokument: obvezno navodilo za izvajanje Akcije nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu, št. 06141-15/2007, ki ga je, v skladu s programskimi usmeritvami organa za delo, za leto 2008, pripravil organ, kot obvezno navodilo za delo inšpektorjev. V zvezi s tem je Pooblaščenec sledil navedbam organa, da gre za dokument, ki predstavlja interno komunikacijo znotraj organa, saj je zahtevani dokument dejansko predstavljal podlago inšpektorjem v smislu navodil za izvedbo akcije nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu. Inšpektorji so bili pri svojem delu dolžni dosledno upoštevati navodila po vseh postavkah, ki so bila našteta in opisana v obveznih navodilih s ciljem, da se doseže namen izvedene akcije. To je, da se preveri dejansko stanje glede izvajanja tistih določb delovne zakonodaje, ki se v širšem smislu nanaša na varstvo delavčeve osebnosti in zasebnosti v delovnem razmerju, predvsem v kolikšni meri se delodajalci posvečajo preventivi pred pojavi, ki kažejo na nezadovoljstvo delavcev. Navedeno torej zagotovo izkazuje, da gre za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, saj je delavcem organa natančno določal, na kaj morajo biti pri svojem delu pozorni oziroma, kaj morajo kot inšpektorji na terenu pregledati, da bo zagotovljen učinkovit nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem področnih zakonov in drugih predpisov v okviru izvedene akcije.
Po oceni Pooblaščenca, ki se je seznanil z vsebino zahtevanega dokumenta, pa v obravnavanem primeru ni podan drugi pogoj za obstoj izjeme iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organu ni uspelo izkazati, da bi razkritje dokumenta dejansko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ je namreč navedel, da bi razkritje podatkov pomenilo preusmeritev delovanja delodajalcev na tem področju, da bi se podatki priredili na način, ki bi kazali na drugačno stanje kot je v resnici ter da bi razkritje oviralo postopek inšpekcijskega nadzora, še zlasti na področju anketiranja delavcev. Takšni utemeljitvi organa pa Pooblaščenec ne more slediti. Dokument, ki je predmet zahteve, predstavlja konkretna navodila za izvedbo akcije. Organ je o zahtevi prosilca odločal 14. 3. 2008, torej v času, ko je bila akcija že zaključena, zato razkritje dokumenta nikakor ne bi moglo vplivati ali ovirati postopek inšpekcijskega nadzora v okviru akcije, niti preusmeriti delovanja delodajalcev. Nadzor je namreč bil že izveden, ugotovitve so bile inšpektorjem znane, v teku je ostalo samo še posredovanje poročila, za katerega je bil določen rok 15. 3. 2008, torej naslednji dan po izdani izpodbijani odločbi. To pomeni, da razkritje dokumenta ne bi moglo več vplivati na kritično, inovativno in učinkovito delo inšpektorjev v konkretno izvedeni akciji. Pooblaščenec obenem ne vidi možnosti, da bi razkritje zahtevanega dokumenta, ki se nanaša na konkretni primer nadzora v okviru akcije, lahko vplivalo na delo organa na splošno. Delo organa oziroma inšpektorjev je namenjeno varovanju javnega interesa ter interesa pravnih in fizičnih oseb, zato je zagotovo v interesu organa, da zavezanci delujejo v okviru zakonov in drugih predpisov ter na ta način varujejo pravice delavcev. Seznanitev z zahtevanim dokumentom, zato po oceni Pooblaščenca, nikakor ne bi moglo povzročiti motnje pri delovanju organa kot takega, saj mora organ že na podlagi ZIN delovati tudi preventivno, v smislu osveščanja javnosti, kje se pojavljajo nepravilnosti in kaj so obveznosti in dolžnosti zavezancev, da do teh nepravilnosti ne bi prihajalo. Zato po tem, ko je bila akcija že zaključena, javnost takšnih navodil nikakor ne bi mogla povzročiti motnje pri delovanju organa, ravno nasprotno, zavezanci bi bili na ta način preventivno opozorjeni na svoje dolžnosti in obveznosti, da do kršitev predpisov ne bi prihajalo. Zakonito stanje pa je cilj, ki ga inšpekcije, torej tudi organ, zasledujejo kot zaščito javnega interesa.
Upoštevaje vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da dokument, ki ga zahteva prosilec, ne predstavlja izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti, na podlagi 2. odst. 247. čl. ZUP in v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP), izvedel tudi preizkus ali morda dokument vsebuje katero od drugih izjem, določenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Pooblaščenec ugotavlja, da dokument, ki je predmet zahteve, ne vsebuje nobene izjeme, zaradi česar bi bilo potrebno zavrniti dostop do zahtevanega dokumenta, delno ali v celoti. Dokument sicer vsebuje imena in priimke oseb, ki so pripravile zahtevani dokument ter ime in priimek glavnega inšpektorja RS za delo, vendar ne gre za varovane osebne podatke, saj so navedeni osebni podatek povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnih uslužbencev, kar je v skladu s 1. odst. 3. točke 6. čl. ZDIJZ informacija javnega značaja.
4. Zaključek
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu v 15 (petnajstih) dneh po prejemu te odločbe posredovati fotokopijo obveznega navodila za izvajanje Akcije nadzora nad izvajanjem delovnopravne zakonodaje v zvezi z zadovoljstvom delavcev pri delu, št. 06141-15/2007, z dne 28. 12. 2007.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka