Prosilec - Srednja ekonomska šola Maribor
+ -Številka: 021-7/2008
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 021-7/2008/2 in 021-55/2008/3
Datum: 15.09.2008
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 130. čl. v zvezi s 1. odst. 248. čl. ter v zvezi z 249. čl. in 4. tč. 1. odst. 279. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbah ……… (v nadaljevanju prosilec) z dne 29. 12. 2007 in 29. 2. 2008 zoper odločbi Srednje ekonomske šole Maribor, Trg Borisa Kidriča 3, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ) z dne 21.12.2007 in odločbo št. 230-2/2008, z dne 12.02.2008 in pritožbi z dne 30.01.2008 zaradi neposredovanja dokumentov v zahtevani obliki, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožbi z dne 29.12.2007 in 30.1.2008 se kot neutemeljeni zavrneta.
Odločba št. 230-2/2008 z dne 12.02.2008 se izreče za nično.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ naslovil dve zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, in sicer:
1. Dne 9.10.2007 naj bi prosilec osebno vročil svojo pisno zahtevo odgovorni osebi …, v kateri naj bi od organa zahteval podatke o izplačilih dnevnic za službena potovanja v tujino po letih 2003, 2004, 2005, 2006 in 2007 skupno in po posameznih državah. Zahteval je tudi kopije 1. strani nalogov za službena potovanja tako, da so osebni podatki prekriti, zapisnik konference z dne 21.06.2007 in seznam prisotnih na konferenci. Kot navaja organ, ta navedene zahteve ni prejel, zato je prosilec zaradi molka organa dne 09.11.2007 na organ naslovil pritožbo, v kateri navaja, da je od organa dne 09.10.2007 zahteval zgoraj navedene podatke in dokumente.
2. Dne 09.11.2007 je prosilec od organa zahteval fotokopijo zahtevka za posredovanje informacij javnega značaja z dne 09.10.2007.
Ravnanje organa v zvezi z zahtevama:
1. prvi zahtevi prosilca je organ po pritožbi prosilca zaradi molka organa z dne 09.11.2007 in ponovni pritožbi zaradi nepopolne izpolnitve zahteve z dne 19.12.2007 v celoti ugodil, in sicer je organ prosilcu dne 18.12.2007 poslal zapisnik konference z dne 21.06.2007 in seznam prisotnih na konferenci. Po ponovni pritožbi prosilca z dne 19.12.2007 pa je organ dne 21.01.2008 prosilcu poslal tudi preostale zahtevane dokumente, in sicer podatke o izplačilih dnevnic za službena potovanja v tujino po letih 2003, 2004, 2005, 2006 in 2007, ki so razvidni iz prav tako zahtevanih kopij 1. strani nalogov za službena potovanja tako, da so osebni podatki prekriti. Prejem zahtevanih dokumentov v obliki fotokopij je v telefonskem pogovoru s svetovalko pri Informacijskem pooblaščencu dne 05.02.2008 potrdil tudi prosilec. Prosilec v svoji zahtevi, kot izhaja iz pritožbe z dne 09.11.2007, ni zahteval navedenih dokumentov v elektronski obliki. V tej zadevi je organ izdal odločbo št. 230-2/2008, z dne 12.02.2008.
2. V zadevi v zvezi z zahtevo prosilca z dne 09.11.2007 je organ po pritožbi prosilca zaradi molka organa z dne 11.12.2007 in pozivu Pooblaščenca v zvezi s tem z dne 17.12.2007 izdal odločbo z dne 21.12.2007, s katero je v celoti zavrnil zahtevo prosilca z obrazložitvijo, da organ ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti, saj po navedbi organa prosilec zahteve 09.10.2007 ni naslovil v pisni obliki, kot sam navaja.
Prosilec se je kljub prejemu dokumentov, zahtevanih v svoji prvi zahtevi (v zvezi s katero je 09.11.2007 vložil pritožbo zaradi molka organa), pritožil dne 30.01.2008, ker, kot navaja, zahtevanih informacij ni prejel v zahtevani elektronski obliki. Prosilec se je dne 29.02.2008 iz istega razloga ponovno pritožil po prejemu odločbe z dne 12.02.2008.
V zvezi z zahtevo prosilca z dne 09.11.2007 je prosilec vložil pritožbo 29.12.2007, v kateri navaja, da sta bila zahtevana dokumenta organu osebno vročena.
Organ je prosilčeve pritožbe kot neutemeljene, vendar dovoljene, pravočasne in vložene s strani upravičene osebe, z dopisi št. 0900-215/2007/6 z dne 10.01.2008 ter št. 021-55/2008/1 z dne 04.03.2008, na podlagi 1. odstavka 245. čl. ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Na podlagi dejanskega stanja, ugotovljenega iz dokumentacije, ki sta jo Pooblaščencu posredovala organ in prosilec, iz katerega izhaja, da se pravice oziroma obveznosti strank opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago in skladno z načelom ekonomičnosti postopka, ki ga določa 14. člen ZUP, je Pooblaščenec dne 10.09.2008 na podlagi 130. člena ZUP s sklepom št. 021-7/2008/1 in 021-55/2008/2 združil postopke po pritožbah prosilca z dne 29.12.2007, 30.01.2008 in 29.02.2088 v en postopek.
Pritožbi z dne 29.12.2007 in 30.1.2008 nista utemeljeni.
Odločba št. 230-2/2008 z dne 12.02.2008 je bila izdana brez vložene zahteve in se izreče za nično.
1. Procesni vidik odločbe
Prosilec je naslovil na organ dve zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, pri čemer prve zahteve, ki je bila, kot navaja prosilec, vložena osebno pri organu dne 09.10.2007, organ nima. Pooblaščenec ugotavlja, da je mogoče o vsebini prve zahteve prosilca vsebinsko sklepati iz pritožbe prosilca na molk organa z dne 09.11.2007, ki jo je v tem smislu šteti kot zahtevo.
Druga zahteva prosilca je bila vložena dne 09.11.2007, z njo je prosilec zahteval dokument, in sicer svojo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 09.10.2007.
Pooblaščenec je dne 10.09.2008 na podlagi 130. čl. ZUP s sklepom št. 021-7/2008/1 021-55/2008/2 vse tri pritožbe prosilca združil v en postopek.
Iz vsebine zahtevkov, pritožb in izpodbijanih odločb organa namreč izhaja, da so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih za združitev postopkov določa 130. čl. ZUP. V vseh treh primerih je prosilec ista oseba in je organ zavezanec isti. Pravice oziroma obveznosti strank se opirajo na isto oziroma podobno dejansko stanje, saj je skupen bistveni element dejanskega stanja, to je, pritožbi z dne 30.01.2008 in 29.02.2008 se nanašata na isto zahtevo prosilca, druga zahteva in s tem pritožba z dne 29.12.2007 pa se vsebinsko nanaša na dokument, s katerim je bila vložena prva zahteva. Pri tem je v vseh predmetnih zadevah ista tudi pravna podlaga, saj se zahtevki prosilca nanašajo na uporabo zakonov ter na njihovi podlagi izdanih predpisov z istega ali z zadevo neposredno povezanega upravno-pravnega področja. Zato gre pri zahtevkih prosilca za odločanje v isti upravni zadevi in je Pooblaščenec o vseh treh pritožbah prosilca odločil z eno odločbo, kar je tudi skladno z načelom ekonomičnosti postopka, ki ga določa 14. čl. ZUP.
2. Pojem informacije javnega značaja in načelo prostega dostopa
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odst. 39. čl. Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991-I s spremembami). Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. čl., je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Glede na navedbe organa v odločbi z dne 21.12.2007 Pooblaščenec opozarja, da v 1. in 2. odst. 5. čl. ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Organ mora zato v tem delu ugotavljati le, ali gre za informacije javnega značaja ter ali je podana kakšna od zakonsko opredeljenih izjem po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, pri čemer ne igra nobene vloge obstoj pravnega interesa.
Načelo prostega dostopa namreč pomeni, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa zato, ker je podana kakšna od zakonsko opredeljenih izjem. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi 3. odst. 17. čl. ZDIJZ, po kateri prosilcu niti ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Prosilčev namen, ki ga s pridobitvijo zahtevanih informacij zasleduje, za rešitev njegove pritožbe ni pravno relevanten. Pooblaščenec je zato pri obravnavi pritožbe v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes in pravne koristi za to presojo niso pomembni.
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. čl. ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec pri tem pojasnjuje, da delovno področje organa pomeni, da gre za informacije, ki jih je organ izdelal pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Organ je kot javna šola ustanovljen s Sklepom o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda »Srednja ekonomska šola Maribor« z dne 31.08.2004 kot vzgojno-izobraževalni zavod na podlagi 2. in 3. odst. 41. čl. Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/2007 – uradno prečiščeno besedilo in 36/2008; ZOFVI). Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/1992 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZ) v 2. odst. 1. čl. podrobneje določa, da so zavodi organizacije, ki se med drugim ustanovijo za opravljanja dejavnosti vzgoje in izobraževanja. V 3. čl. pa ZZ določa, da se za opravljanje javnih služb ustanovijo javni zavodi. Javni zavodi so najštevilčnejša kategorija oseb javnega prava v Republiki Sloveniji in se organizirajo na področju kulture (gledališča, muzeji, knjižnice, arhivi), zdravstva in socialnega varstva (bolnišnice, lekarne), šolstva (osnovne, srednje in visoke šole oziroma univerze) in drugih podobnih t. i. negospodarskih področjih, kot tudi na številnih gospodarskih področjih. Javni zavodi so zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ tudi, če nimajo pravne subjektivitete, saj so praviloma izvajalci javnih služb in zato zavezanci kot takšni (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh – Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 131).
Iz navedenih določb torej izhaja, da je organ zavezanec po ZDIJZ, tudi v skladu z novejšo terminologijo slovenske zakonodaje na področju upravnega prava, t. i. zavezanec javnega sektorja.
Prosilec zahteva dokumente, ki se nanašajo na naloge organa v zvezi z določenim delom finančnega poslovanja organa in dokument, ki se nanaša na zahtevo prosilca, iz česar sledi, da vsi zahtevani dokumenti spadajo v njegovo delovno področje.
Glede ostalih dveh kriterijev (to je, da mora organ z zahtevano informacijo razpolagati in da se mora ta nahajati v materializirani obliki) Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v navedenem primeru prosilcu že poslal dokumente, zahtevane s prvo zahtevo, v zvezi z drugo zahtevo pa je vsebinsko v odločbi z dne 21. 12. 2007 že odločil, da z dokumenti, zahtevanimi z drugo zahtevo, ne razpolaga (kot bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju). Zato se je Pooblaščenec osredotočil na presojanje, ali sta v obravnavanem primeru izpolnjena ta dva kriterija za obstoj informacije javnega značaja.
a) Prva zahteva prosilca
Pooblaščenec je o vsebini prve zahteve sklepal na podlagi pritožbe prosilca z dne 09.11.2007, ki v tem smislu šteje kot zahteva. Iz te izhaja, da je prosilec od organa zahteval podatke o izplačilih dnevnic za službena potovanja v tujino po letih 2003, 2004, 2005, 2006 in 2007 skupno in po posameznih državah. Zahteval je tudi kopije 1. strani nalogov za službena potovanja tako, da so osebni podatki prekriti, zapisnik konference, z dne 21.06.2007 in seznam prisotnih na konferenci.
Pooblaščenec na podlagi prejete dokumentacije ugotavlja, da dokumenti, zahtevani v prvi zahtevi prosilca, obstajajo in, da organ z njimi razpolaga ter, da je prosilec zahtevane dokumente prejel v obliki, kot jih je zahteval, kar izhaja tako iz ustnih navedb prosilca z dne 05.02.2008, kot so razvidne iz uradnega zaznamka z dne 05.02.2008, kot tudi iz dveh dopisov prosilca organu, in sicer z dne 19.12.2007 in 21.01.2008, ter iz dopisov organa Pooblaščencu št. 0900-190/2007/5 z dne 11.12.2007 ter št. 0900-190/2007/10 z dne 25.01.2008.
b) Druga zahteva prosilca
Iz ustnih pojasnil organa Pooblaščencu, kot je razvidno iz uradnega zaznamka Pooblaščenca z dne 06.12.2007, izhaja, da organ ni prejel pisne zahteve dne 09.10.2007, ampak je prosilec takrat z uradno osebo organa osebno govoril. Prav tako iz dopisa organa z dne 10.01.2008 izhaja, da organ z zahtevanim dokumentom, to je prvo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ne razpolaga. Organ je v svoji odločbi z dne 21.12.2007 pojasnil, da z zahtevki z dne 09.10.2007, ki jih je prosilec zahteval v svoji drugi zahtevi z dne 09.11.2007, ne razpolaga, ker jih prosilec nikoli ni vložil v pisni obliki. Zato je Pooblaščenec v tem delu sledil navedbam organa, saj ne vidi razumnega razloga, da jim ne bi verjel. Pri tem je Pooblaščenec upošteval tudi dejstvo, da je organ vsebino zahteve, kot jo je mogoče razbrati iz pritožbe prosilca z dne 09.11.2007 glede svoje prve zahteve, v celoti izpolnil.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da dokument, zahtevan z drugo zahtevo prosilca, ne obstaja in organ z njim ne razpolaga. Pooblaščenec je zato zaključil, da je organ v tem delu ravnal pravilno, ko je z odločbo z dne 21.12.2007 zavrnil drugo zahtevo prosilca, ker organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Pritožbo prosilca je potrebno zato v tem delu zavrniti, saj ni izpolnjen kriterij materializirane oblike, ker organ z zahtevano informacijo ne razpolaga. To pomeni, da v tem delu zahteve prosilca ni izpolnjen prvi pogoj iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga in zato ni izpolnjen pogoj, v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Ker organ z zahtevanim dokumentom ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec zaključuje, da pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi, saj niso izpolnjeni pogoji iz 4. čl. ZDIJZ.
3. Zahtevana oblika posredovane informacije javnega značaja
Prosilec v svoji pritožbi z dne 30.01.2008 kot razlog za pritožbo navaja, da organ informacij ni posredoval v zahtevani obliki, prav tako pa tudi v pritožbi z dne 29.02.2008 na odločbo št. 230-2/2008 z dne 12.02.2008 prosilec navaja, da naj bi organ neutemeljeno zavrnil pritožbo za posredovanje podatkov v elektronski obliki ter, da vztraja pri svoji zahtevi. Pooblaščenec ob tem ugotavlja, da, kot izhaja iz pritožbe prosilca z dne 09.11.2007, prosilec navedenih dokumentov ni zahteval v elektronski obliki.
Prosilec lahko vedno vloži novo zahtevo za posredovanje dokumentov, ne more pa svoje zahteve razširiti s pritožbo. Pooblaščenec je namreč pri odločanju o pritožbi vezan na vsebino prvotne zahteve in ne more organu naložiti več, kot je prosilec zahteval v svoji prvotni zahtevi, v zvezi s katero je vložil pritožbo.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbe v delu, v katerih jih prosilec izpodbija. Odločbe preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Pooblaščenec v zvezi s tem ugotavlja, da je izrek odločbe organa prve stopnje št. 230-2/2008, z dne 12.02.2008 v nasprotju z obrazložitvijo. V izreku namreč organ govori o zahtevi prosilca za posredovanje dokumentov v elektronski obliki, kot da je prosilec vložil novo zahtevo. Prosilec namreč, kot izhaja iz dokumentov, ki so na voljo, v svoji prvi zahtevi dokumentov ni zahteval v elektronski obliki. Prosilec je to storil s pritožbo in s tem razširil vsebino svoje zahteve. Prosilčeve pritožbe z dne 30.01.2008 prav tako ni mogoče šteti kot novo zahtevo, saj je to izrecno izključil prosilec s svojo pritožbo z dne 29.02.2008, v kateri navaja: »kot zavezanec ste neutemeljeno zavrnili pritožbo (in ne zahtevo, kot navajate v odločbi)«. Glede na to, da je organ že pred izdajo odločbe izpolnil prvo zahtevo prosilca v celoti, Pooblaščenec ugotavlja, da je bila izdaja odločbe vsebinsko nepotrebna. Organ je namreč odločil o zahtevi, ki sploh ni bila vložena, iz pritožbe prosilca z dne 30.01.2008 in ponovne pritožbe z dne 29.02.2008, kot je pojasnjeno zgoraj, namreč izhaja, da prosilec ni vložil nove zahteve, ampak je vložil pritožbo zoper odločbo o prvi zahtevi. Pooblaščenec zato odločbo z dne 12.02.2008 zaradi odločanja organa o zahtevi, ki ni bila vložena na podlagi 249. čl. in 4. tč. 1. odst. 279. čl. izreka za nično.
Upravnega postopka, ki se začne na zahtevo stranke, ni mogoče voditi in v njem odločati brez takšne podane zahteve. Če organ kljub temu izda odločbo brez takšne zahteve, je ta odločba nična, razen če stranka kasneje vanjo ni izrecno ali s konkludentnimi dejanji privolila. Tako je npr. stranka privolila v odločbo, če je začela graditi hišo na podlagi gradbenega dovoljenja, ki ji ga je organ izdal brez njene zahteve (Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV, Ljubljana, 2004). Pooblaščenec, kot izhaja iz zgoraj navedenega, ugotavlja, da prosilec v obravnavanem primeru ni naknadno privolil v vložitev nove zahteve.
Glede na vse navedeno je Pooblaščenec presodil, da je organ v celoti izpolnil prvo zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja v zvezi s pritožbama z dne 30.01.2008 in 29.02.2008. Prosilec namreč v svoji zahtevi, katere vsebino je mogoče razbrati iz pritožbe prosilca z dne 09.11.2007, ni zahteval informacije v elektronski obliki, prav tako pa ni vložil nove zahteve, Pooblaščenec pa je v svojem presojanju vezan na meje prvotnega zahtevka, kot ga je mogoče razbrati iz pritožbe prosilca z dne 09.11.2007. V zvezi z drugo zahtevo pa Pooblaščenec ugotavlja, da organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih je prosilec zahteval dne 09.11.2007. Zato je na podlagi 130. člena v zvezi s 1. odstavkom 248. člena ZUP pritožbi kot neutemeljeni zavrnil. Pooblaščenec odločbo z dne 12.02.2008 zaradi odločanja organa o zahtevi, ki ni bila vložena, na podlagi 249. čl. v zvezi s 4. tč. 1. odst. 279. čl. ZUP izreka za nično.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor, pač pa je dopusten upravni spor zoper odločbi Srednje ekonomske šole Maribor, Trg Borisa Kidriča 3, 2000 Maribor z dne 21.12.2007 in 12.02.2008. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Fajfarjeva 33, Ljubljana, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka