Odvetniška pisarna Avbreht & Zajc - IVZ
+ -Številka: 021-110/2007
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 021-110/2007/8
Datum: 23. 1. 2008
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 105/06 – ZUS-1; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Odvetniške pisarne Avbreht, Zajc & Partnerji, Šestova ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), z dne 5. 12. 2007, zoper odločbo Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije, Trubarjeva 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), številka 000-072-019/07 z dne 13. 11. 2007, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
Pritožba prosilca se kot neutemeljena zavrne.
O b r a z l o ž i t e v:
Dne 2. 11. 2007 je organ prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec zahteval fotokopije in vpogled v originalno dokumentacijo, in sicer:
- naročilo ali pogodbo o objavi oglasa »Rak materničnega vratu in genitalne bradavice niso novost. Cepljenje, ki pomaga preprečevati oboje, pa je.« (Delo, dne 22. 10. 2007),
- soglasje Javne agencije za zdravila in medicinske pripomočke za objavo oglasa,
- dokument, iz katerega je razvidno, kdo je odobril uporabo znaka Inštituta za varovanje zdravja,
- račun oz. potrdilo o plačilu objave oglasa.
Na podlagi zahteve prosilca je organ izdal odločbo št. 000-072-019/07 z dne 13. 11. 2007, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi odločbe organ navaja, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, iz katerega izhaja, da je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Organ v obrazložitvi odločbe zatrjuje, da je pri pregledu v evidencah podatkov, arhivske dokumentacije ter evidence prejete in odposlane pošte ugotovil, da ta informacija ne obstaja.
Dne 6. 12. 2007 je Pooblaščenec prejel pritožbo, v kateri prosilec zavrača razloge, ki jih je organ navedel v odločbi in meni, da organ razpolaga z zahtevanimi podatki in bi jih moral posredovati prosilcu. Prosilec predlaga Pooblaščencu, da ugodi njegovi pritožbi, razveljavi odločbo organa in naloži organu, da prosilcu posreduje informacije, zahtevane v zahtevi z dne 2. 11. 2007, ter podredno, da zadevo vrne organu v ponovno odločanje.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom št. 021-110/2007/2 z dne 10. 12. 2007 odstopil organu skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP. Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe z dopisom št. 000-072-019/07 z dne 17. 12. 2007, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil Pooblaščencu v reševanje.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevane informacije javnega značaja obstajajo, je Pooblaščenec pri organu dne 14. 1. 2008, opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
Pritožba ni utemeljena.
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 68/2006; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, če pa z zahtevano informacijo ne razpolaga, mora o zahtevi prosilca odločiti z odločbo na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec je v obravnavanem primeru moral ugotoviti, ali gre pri zahtevani informaciji za informacijo javnega značaja v smislu ZDIJZ. Ker se je organ skliceval na to, da zahtevana dokumentacija ne obstaja in ker zahteva prosilca izhaja iz domneve o obstoju zahtevanih dokumentov, je bilo v pritožbenem postopku potrebno razjasniti vprašanje, ali zahtevani dokumenti sploh obstajajo oziroma, ali organ z njimi razpolaga.
Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Ker so se izjave prosilca in navedbe v odločbi prvostopenjskega organa razlikovale, je Pooblaščenec z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevane informacije javnega značaja obstajajo, dne 14. 1. 2008 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ, sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je Pooblaščencu na ogledu in camera pojasnil, da je bila vršilka dolžnosti direktorice z oglasom prvič seznanjena ob njegovi objavi v časniku Delo, dne 22. 10. 2007. Naročnik objavljenega oglasa je bila farmacevtska družba MSD. Organ je v nadaljevanju pojasnil, da je objava navedenega oglasa del širše akcije, za katero se vršilka dolžnosti direktorice niti ni dogovarjala niti ni bila o njej obveščena. Po navedbah organa se je za vse v zvezi s to akcijo dogovarjala dr. Alenka Kraigher, ki pri organu vodi center za nalezljive bolezni. Ker organ o navedeni akciji ni bil obveščen, o tem nima nobenih dokumentov. Organ je pojasnil, da se običajno pričakuje, da se predstojnik posameznega centra pred sprejemom podobnih odločitev posvetuje z direktorjem oziroma strokovnim svetom, kar v konkretnem primeru ni bilo storjeno. Pri tem Pooblaščenec opozarja, da je za obstoj informacije javnega značaja bistvenega pomena izpolnitev »kriterija materializirane oblike«, kar pomeni, da mora organ razpolagati z dokumentom v fizični obliki. Iz navedenega izhaja, da če je pri objavi oglasa sodelovala oseba, ki je zaposlena pri organu, to še ne pomeni, da je organ zavezan za dostop do informacij, ki so pri tem nastale. Ključnega pomena za obstoj informacije javnega značaja je namreč, da se pri tem nastali dokumenti fizično nahajajo pri organu.
Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ prve stopnje razpolaga s katerimkoli izmed dokumentov, ki so bili predmet prosilčeve zahteve, zato ugotavlja, da »kriterij materializirane oblike« v konkretnem primeru ni bil izpolnjen, in sicer zlasti zato, ker je organ na ogledu in camera nedvoumno pojasnil, da je bil z oglasom seznanjen šele na dan objave oglasa, ter da pri pripravi oglasa ni sodeloval, kar izhaja iz nadaljevanja obrazložitve te odločbe.
Organ je na ogledu in camera namreč pojasnil, da poleg tega, da ni bil naročnik oglasa, pri njegovi objavi ni sodeloval na noben drug način. Pri tem je organ pojasnil, da pravilnik o sponzoriranju organa oziroma doniranju organu ne obstaja. Zadeve glede sponzoriranja oziroma doniranja s strani farmacevtskih družb je običajno obravnaval strokovni svet organa in kot je pojasnil organ, je bila praksa, da je bila odločitev negativna. Pooblaščenec na podlagi določb Statuta Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije, ki ga je v obliki fotokopij prevzel v spis v sklopu ogleda in camera, ugotavlja, da postopek za sponzoriranje organa oziroma doniranje organu s strani farmacevtskih družb v predpisih organa ni urejen. Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da pravila financiranja in uporabe sredstev proračunskih uporabnikov (kamor sodi tudi organ) urejajo Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 s spremembami in dopolnitvami), Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2007 in 2008 (Uradni list RS, št. 126/06, ZIPRS0708) in Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 50/07). Iz navedenih predpisov izhaja, da je za izvajanje aktivnosti neposrednih proračunskih uporabnikov kot namenski prihodek proračuna dopustno pridobivati in uporabljati sredstva donacij domačih ali tujih pravnih ali fizičnih oseb, ni pa dovoljeno pridobivati in uporabljati sponzorskih sredstev. Navedeno izhaja tudi iz Načelnega mnenja št. 107, ki ga je dne 24. 7. 2007 sprejela Komisija za preprečevanje korupcije.
Odsotnost dvoma v trditve organa zato potrjujejo tudi dejstvo, da se organ zaveda pomembnosti tega vprašanja in zato običajno obravnava ta vprašanja strokovni svet, pri tem pa se je razvila praksa, da organ sprejem sponzorskih sredstev oziroma donacij s strani farmacevtskih družb zavrne. Navedeno še dodatno potrjuje dejstvo, da organ ne razpolaga s to vrsto dokumentov, kot jih vsebuje zahteva prosilca, ker organ tudi v preteklosti ni bil naročnik oglasov, ki bi jih sponzorirala farmacevtska družba.
Na ogledu in camera je organ pojasnil, da ni odobril uporabe znaka organa v konkretnem primeru, pri tem pa je navedel, da se je v preteklosti znak organa že uporabljal na zloženkah, plakatih, ipd., vendar je bilo pri tem vedno razvidno, kdo je naročnik. Organ je poudaril, da konkretni objavljeni oglas ni bil transparenten, ker iz njega ni bilo razvidno, kdo ga je financiral, v oglasu navedena telefonska številka pa ni telefonska številka organa. Pooblaščenec se je o resničnosti teh navedb prepričal z vpogledom v fotokopijo oglasa, ki jo je pri ogledu in camera prevzel v spis. Poleg tega je Pooblaščenec z vpogledom v spletno stran Društva za boj proti okužbam s HPV in raku materničnega vratu Kala ugotovil, da je telefonska številka 080 18 16, ki je navedena v oglasu, »Modra številka« navedenega društva.
Organ je na ogledu in camera poudaril še, da v trenutku objave oglasa organ še ni izoblikoval smernic glede cepiva, ki je predmet oglasa. Glede na navedeno, na spletnih straneh organa ni bilo mogoče najti več informacij o konkretnem cepivu, na kar pa se sklicuje besedilo oglasa. Pooblaščenec je na podlagi vpogleda v spletno stran organa (http://www.ivz.si/index.php?akcija=iskanje) ugotovil, da je organ na svojih spletnih straneh prvič objavil smernice z naslovom »Priporočila za cepljenje proti okužbi s humanimi virusi papiloma (HPV)« dne 7. 11. 2007, torej več kot dva tedna po objavi oglasa. Pooblaščenec tudi na podlagi tega dejstva ugotavlja, da ni razumnih razlogov, da bi podvomili v resničnost navedb organa, s katerimi organ zatrjuje, da pri objavi oglasa ni sodeloval in posledično ne razpolaga z dokumenti v zvezi s konkretnim oglasom.
Pooblaščenec na podlagi obrazložitve odločbe prvostopenjskega organa nadalje ugotavlja, da je organ kljub temu, da pri pripravi oglasa ni sodeloval, pregledal evidence podatkov, arhivsko dokumentacijo ter evidence prejete in odposlane pošte in pri tem ugotovil, da zahtevani dokumenti ne obstajajo, s čimer je še dodatno potrdil neobstoj dokumentov, ki so bili predmet prosilčeve zahteve za dostop do informacij javnega značaja.
Pooblaščenec pri tem opozarja, da organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
Pooblaščenec je v obravnavanem primeru ugotovil, da v konkretnem primeru ni izpolnjen tretji kriterij za obstoj informacije javnega značaja, v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Pooblaščenec je namreč ugotovil, da organ prosilcu ni posredoval zahtevanih dokumentov, ker ti dokumenti ne obstajajo. Kot izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, torej organu ni potrebno ustvariti, pridobiti ali vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nima.
Po preučitvi celotne zadeve Pooblaščenec na podlagi informacij in dokumentov, pridobljenih na ogledu in camera, ugotavlja, da ne obstaja nikakršen dvom v resničnost navedb organa v konkretni zadevi. Nadalje iz navedb in dejanj organa v postopku je razvidno, da je prosilcu želel posredovati zahtevane informacije javnega značaja, vendar pa to ni bilo v njegovi moči, ker dokumenti, ki so bili predmet prosilčeve zahteve, ne obstajajo, kar je razvidno iz obrazložitve te odločbe.
Pooblaščenec torej na podlagi argumentov, ki jih vsebuje obrazložitev te odločbe, ugotavlja, da organ ne razpolaga z nobenim izmed naslednjih dokumentov, ki so bili predmet prosilčeve zahteve za dostop do informacij javnega značaja:
- naročilo ali pogodba o objavi oglasa »Rak materničnega vratu in genitalne bradavice niso novost. Cepljenje, ki pomaga preprečevati oboje, pa je.« (Delo, dne 22. 10. 2007),
- soglasje Javne agencije za zdravila in medicinske pripomočke za objavo oglasa,
- dokument, iz katerega je razvidno, kdo je odobril uporabo znaka Inštituta za varovanje zdravja,
- račun oz. potrdilo o plačilu objave oglasa.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da organ dejansko ne razpolaga z dokumenti, ki so bili predmet prosilčeve zahteve za dostop do informacij javnega značaja, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Pooblaščenec je na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP o zahtevi prosilca odločil tako, da je pritožbo zavrnil in v obrazložitvi podal tudi razloge za neutemeljenost pritožbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor zoper odločbo Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije, Trubarjeva 2, 1000 Ljubljana, številka 000-072-019/07 z dne 13. 11. 2007. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka