Prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 021-93/2007
Kategorije: Ali gre za inf. javnega značaja
Številka: 021-93/2007/4
Datum: 15. 2. 2008
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo in 105/06 – ZUS-1, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……. (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Republike Slovenija, Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-26/2007-2, z dne 30. 8. 2007, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
Pritožba se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je z zahtevo z dne 15. 8. 2007, naslovljeno na Pooblaščenca, ki jo je le-ta z dopisom št. 0900-136/2007/2, z dne 24. 8. 2007, na podlagi 20. člena ZDIJZ kot pristojnemu organu organu odstopil v reševanje, zahtevala »dokument o uvedbi postopka po uradni dolžnosti v zaščito javnega interesa v inšpekcijski zadevi št. 06122-493/2006«.
Organ je z odločbo št. 090-26/2007-2, z dne 30. 8. 2007, zahtevo prosilke za dostop do informacij javnega značaja zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da ne razpolaga z zahtevanim dokumentom v materializirani obliki, saj se upravni postopek začne po uradni dolžnosti, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje (prvi odstavek 127. člena ZUP). To torej pomeni, da inšpektor v inšpekcijskem postopku ni zavezan izdati kakršenkoli upravni akt o uvedbi postopka, saj je za uvedbo postopka mogoče šteti že samo ustno opozorilo o nepravilnosti, sestavo zapisnika idr. V inšpekcijskem postopku se torej ne izda nikakršen upravni akt o »uvedbi postopka po uradni dolžnosti v zaščito javnega interesa«.
Zoper navedeno zavrnilno odločbo je prosilka dne 12. 9. 2007 in nato še 18. 9. 2007 vložila pritožbo, v kateri navaja, da ji je izpodbijana odločba nelogična, saj je bil postopke po navedbah gradbenega inšpektorja …….. (torej: na pobudo ali pa zahtevo IRSOP – kakor je prosilki razumljivo iz njegovega dopisa z dne 9. 8. 2007) uveden in voden po uradni dolžnosti v zaščito javnega interesa. Za uvedbo tega postopka je izvedela šele iz pojasnila gradbenega inšpektorja, ki jo je poučil tudi o varovanju njenih osebnih koristi v zvezi z objektom, ki naj bi bil predmet inšpekcijskega nadzora. Nadalje prosilka navaja, da je bilo kršenih več členov ZIN in ZUP, ter da tudi ni pravilna opredelitev, da je bil ta postopek »ustavljen, saj je inšpekcijska zavezanka izpolnila naloženo obveznost…itd.«. Prosilka navaja, da inšpekcijske službe svoje dolžnosti niso opravljale že vse od začetka, tj. leta 1993 in so izvedle le odstranitev talne plošče in enih novih vrat, kar pa ne more biti odločilno za ustavitev postopka pri neštetih prijavljenih nelegalnih črnogradnjah. Kljub izgovorom, da po prvem odstavku 24. člena ZIN »vlagatelj pobude,…itd. ne more zahtevati uvedbe postopka ali izdaje upravnega akta«, prav ta isti 24. člena ZIN, citiran v izpodbijani odločbi, pravi nasprotno, in sicer:«ZIN v prvem odstavku 24. člena nalaga inšpektorju dolžnost, da mora obravnavati prijave, pritožbe,…itd…in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih«. Torej? Pritožnica v pritožbi navaja še zahteve za dostop do informacij javnega značaja po drugih dokumentih ter ostale, ne za ta pritožbeni postopek, relevantne zadeve.
Organ je pritožbo prosilke dne 29. 10. 2007 odstopil v pristojno reševanje Pooblaščencu ter priložil spis št. 090-26/2007.
Pooblaščenec je dne 10. 12. 2007 predlagal izvedbo ogleda brez prisotnosti strank na podlagi 11. člena ZInfP, v pravni teoriji poznanega kot ogled in camera. Po tej določbi lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Informacijskega pooblaščenca tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije. Ogled se je izvedel dne 20. 12. 2007 ob 9.00 uri, s strani organa pa je bila prisotna uradna oseba za posredovanje informacij javnega značaja, gospa …….. Pooblaščenec si je ogledal dokumente v inšpekcijski zadevi št. 06122-493/2006 in ugotovil, da se je inšpekcijski postopek začel po uradni dolžnosti ter da je prvi dokument knjižen na dan 29. 9. 2000.
Pritožba ni utemeljena.
Uvodoma Pooblaščenec pojasnjuje, da se zadevni pritožbeni postopek nanaša samo na zahtevo prosilke z dne 15. 8. 2007, v kateri je zahtevala »dokument o uvedbi postopka po uradni dolžnosti v zaščito javnega interesa v inšpekcijski zadevi št. 06122-493/2006«, medtem ko pa bo o ostalih pritožbah prosilke zoper odločbe organa v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja odločeno z drugo odločbo v drugem pritožbenem postopku.
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti zakonu, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I s spremembami). Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa zato, ker je podana kakšna od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec je v obravnavanem primeru moral ugotoviti, ali gre pri zahtevani informaciji za informacijo javnega značaja v smislu ZDIJZ. Ker se je organ skliceval na to, da zahtevanega dokumenta nima in ker prosilkina zahteva izhaja iz domneve o njegovem obstoju, je bilo v pritožbenem postopku potrebno, v skladu z definicijo informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, razjasniti vprašanje, ali zahtevani dokument sploh obstaja oziroma, ali organ z njim razpolaga.
Navedene pogoje lahko Pooblaščenec uspešno preizkusi le, če si ogleda zahtevani dokument. Z namenom ugotovitve, ali zahteva prosilke temelji na materializiranih, že obstoječih dokumentih in ali je ta dokument informacija javnega značaja, je Pooblaščenec pozval organ za dostavo zahtevanega dokumenta ter opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled in camera se je nanašal na zahtevani dokument v inšpekcijski zadevi št. 06122-493/2006.
Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil oziroma ga ima v posesti. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do informacij, ki že obstajajo oziroma s katerimi organ razpolaga takrat, ko zainteresirana oseba zaprosi za dostop. Organi niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je organ zahtevo prosilke zavrnil, ker ne razpolaga z zahtevanim dokumentom v materializirani obliki, saj je bil inšpekcijski postopek začet po uradni dolžnosti. Upravni postopek se začne po uradni dolžnosti, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje (prvi odstavek 127. člena ZUP). To torej pomeni, da inšpektor v inšpekcijskem postopku ni zavezan izdati kakršenkoli upravnega akta o uvedbi postopka, saj je za uvedbo postopka mogoče šteti že samo ustno opozorilo o nepravilnosti, sestavo zapisnika idr. V inšpekcijskem postopku se torej ne izda nikakršen upravni akt o »uvedbi postopka po uradni dolžnosti v zaščito javnega interesa«. Prav tako iz te določbe izhaja, da sama vložitev prijave ne pomeni začetka inšpekcijskega postopka. Odločitev o uvedbi postopka tudi ob morebitni prijavi ostane v rokah samega inšpektorja, ki je zavezan k varovanju javnega interesa, torej k spoštovanju in pravilnemu izvajanju zakonov.
126. člen ZUP nadalje določa, da pristojni organ začne postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek.
Navedeno pomeni, da lahko organ sam začne upravni postopek po uradni dolžnosti (torej brez zahteve stranke), če sta izpolnjena dva temeljna pogoja:
- da obstaja pravna podlaga za naložitev take obveznosti v zakonu ali drugem javno objavljenem državnem predpisu ali predpisu EU, ki se neposredno uporablja v Republiki Sloveniji,
- da je po podatkih, s katerimi razpolaga organ, treba zaradi varstva javnega interesa začeti tak postopek (komentar k 126. členu, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, doc. dr. Bojan Bugarič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani).
Prvi odstavek 127. člena ZUP določa, da se začne upravni postopek po uradni dolžnosti, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. Pri začetku postopka po uradni dolžnosti je odločilno prvo dejanje, ki ga opravi pristojni organ z namenom, da bo na podlagi predpisov odločil o obveznosti stranke. To dejanje mora predstavljati dejanje postopka in ne zgolj neformalna ravnanja upravnega organa; za začetek postopka bo veljal npr. trenutek, ko organ skladno s predpisi o pisarniškem poslovanju ustrezno evidentira novo upravno zadevo, ali ko uradna oseba, ki vodi postopek, začne s pridobivanjem in izvajanjem dokazov v upravnem postopku z namenom odločitve o zadevi pri začetku postopka izven uradnih prostorov organa (npr. na terenu pri inšpekcijskem postopku), itd. (komentar k 127. členu, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, doc. dr. Bojan Bugarič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani).
Inšpektor mora obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih.
Ne glede na določbe zakona o splošnem upravnem postopku mora inšpektor obravnavati tudi anonimne prijave, razen če iz okoliščin izhaja sum, da so prijave neresne oziroma lažne.
V postopku inšpektorja ima položaj stranke v postopku zavezanec. Vlagateljica oziroma vlagatelj (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj) pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke (24. člena ZIN-UPB1).
Navedena določba nalaga inšpektorju dolžnost, da reagira na vsakršna sporočila posameznikov, ki opozarjajo na določene kršitve, četudi te osebe v postopku nimajo položaja stranke. Zakon torej inšpektorju nalaga obveznost, da tako vlogo (prijavo, sporočilo, ipd.) obravnava in ustrezno ukrepa, kar pomeni, da začne postopke ali pa ga ne začne, če niso podani zakoniti razlogi. Vsak inšpekcijski postopek se začne po uradni dolžnosti in inšpektor ni dolžan izdati kakršnegakoli upravnega akta o uvedbi postopka po uradni dolžnosti, saj po določbi prvega odstavka 127. člena ZUP pomeni začetek inšpekcijskega postopka že storitev kakršnegakoli dejanja v ta namen. Takšno dejanje pa se praviloma začne s pridobivanjem in izvajanjem dokazov (ukrepi inšpektorjev 32. – 36. člena ZIN-UPB1). Kot trenutek začetka inšpekcijskega postopka pa velja datum, ko organ skladno s predpisi o pisarniškem poslovanju ustrezno evidentira novo upravno zadevo.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec poudarja, da je že prima facie iz prosilkine vloge izhajalo, da takšen dokument ne obstaja, vendar je Pooblaščenec kljub temu opravil ogled in camera in dodatno preveril, ali organ morebiti razpolaga z zahtevanim dokumentom. Po preučitvi celotne zadeve Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru informacija javnega značaja ne obstaja, saj organ z dokumentom, ki ga zahteva prosilka, ne razpolaga. Ker torej organ z dokumentom, ki ga zahteva prosilka, ne razpolaga, niso izpolnjeni vsi trije pogoji za obstoj informacije javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Na ogledu in camera je Pooblaščenec vpogledal v inšpekcijsko zadevo št. 06122-493/2006 (povezava 356.2-881/00) in ugotovil, da je bil, tako kot vsak inšpekcijski postopek, tudi ta uveden po uradni dolžnosti ter da je prvi dokument, ki predstavlja začetek postopka po uradni dolžnosti, knjižen na dan 29. 9. 2000. Pooblaščenec je tako ugotovil, da zahtevani dokument ne obstaja, saj že na podlagi predpisov (ZUP in ZIN-UPB1) izhaja, da v postopkih, ki se začnejo po uradni dolžnosti, ne obstaja dolžnost in obveznost po izdaji upravnega akta o uvedbi postopka po uradni dolžnosti.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da niso utemeljene navedbe prosilke, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in da jih ne želi posredovati. Pooblaščenec ugotavlja, da organ ni dolžan na novo ustvariti, na novo pridobiti ali izdelati dokumentov, ki jih v času vložene zahteve za dostop do informacij javnega značaja ne poseduje. Kot navedeno organ ni dolžan izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacije, s katero razpolaga. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
Pooblaščenec še dodaja, da je pouk o pravnem sredstvu v izpodbijani odločbi v delu, ki se nanaša na kolkovanje pritožbe z upravno takso napačen, saj so dokumenti in dejanja v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja in njihovo ponovno uporabo taks oproščeni, vendar pa navedeno ne vpliva na sam pritožbeni postopek.
Upoštevaje vse navedeno Pooblaščenec ne vidi razumnega razloga, da ne bi verjel navedbam organa, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe, da organ ne razpolaga z zahtevanim dokumentom in je torej bilo potrebno na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP pritožbo zavrniti.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor, temveč je dopustno sprožiti upravni spor zoper odločbo organa št. 090-26/2007-2, z dne 30. 8. 2007. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka