Prosilec - Ministrstvo za finance
+ -Številka: 021-10/2007/4
Kategorije: Davčna tajnost, Test interesa javnosti
18.6.07
Številka: 021-10/2007
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………. (v nadaljevanju prosilec) z dne 16.01.2007, zoper odločbo z dne 08.01.2007, št. 090-10/2006, Republike Slovenije, Ministrstva za finance, Davčne uprave RS, Generalnega davčnega urada, Šmartinska cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 dni od prejema odločbe posredovati po elektronski pošti, če pa to ni možno, pa v obliki fotokopije po pošti, imena (firme) 9 podjetij, ki so v letih 2002-2005 koristila državno pomoč v obliki zmanjšanja davčne obveznosti iz davka na dobiček (dohodek) pravnih oseb po Zakonu o ekonomskih conah.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 08.12.2006 po elektronski pošti na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. V zahtevi je navedel, da je v zadnjem "Osmem poročilu o državnih pomočeh v Sloveniji za leta 2003, 2004, 2005", ki ga je Vlada RS posredovala Državnemu zboru (EPA 1080-IV) in tudi že obravnaval njegov Odbor za finance ter monetarno politiko, vsebovano tudi poročilo, ki ga je pripravil DURS (na straneh 71- 73) o državnih pomočeh v obliki davčnih olajšav po Zakonu o ekonomskih conah (Ur. l. RS, št. 37/2007-uradno prečiščeno besedilo, ZEC). V njem DURS poroča, da so tovrstno državno pomoč v letu 2002 prejela štiri podjetja, v letu 2003 dve podjetji, v letu 2004 eno podjetje in v letu 2005 dve podjetji. DURS tudi poroča, da je eno podjetje, ki je v letih 2002 in 2003 uveljavilo davčno olajšavo nižjega plačila davka na dobiček v višini 59,7 milijona SIT, v letu 2005, že bilo v likvidacijskem postopku. Glede na navedeno, prosilca zanimajo imena (firme) podjetij, ki so v letih 2002-2005 koristila navedene državne pomoči v obliki zmanjšanja davčne obveznosti iz davka na dobiček (dohodek) pravnih oseb, da bi si lahko ustvaril sliko o pomenu tovrstnih državnih pomoči po ZEC, ki ga pravne osebe lahko uporabljajo že od leta 1999. Prosil je, da mu imena 9 podjetij sporočijo v odgovoru po elektronski pošti.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo številka 090 -10/2006 z dne 08.01.2007, s katero je zahtevo prosilca z dne 08.12.2006 zavrnil, ker se zahteva nanaša na podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka in davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma povzel zahtevo prosilca, nato pa najprej ugotavljal, ali se pri organu nahaja dokument, ki se nanaša na vsebino, za katero prosilec zahteva informacijo, ter nadalje, ali gre za dokument s podatkom, ki ima značaj javne informacije, do katere je prost dostop.
Organ je navedel, da je delovno področje davčne uprave pobiranje davkov in drugih obveznih dajatev, davčni nadzor, pregon davčnih prekrškov, prisilna izterjava terjatev države in lokalnih skupnosti, izvajanje predpisov Evropske skupnosti, analiziranje delovanja davčnega sistema in davčne politike. Delovno področje temeljito določa prvi odstavek 1. člena Zakona o davčni službi (Ur. l. RS, št. 17/05-uradno prečiščeno besedilo, 59/05-odločba US in 114/06, v nadaljevanju ZDS-1). Naloge iz svojega delovnega področja organ na podlagi drugega odstavka 1. člena ZDS-1 opravlja v mejah pristojnosti, pooblastil, načina, vsebine in ukrepov, ki jih poleg tega zakona določajo še zakoni o obdavčevanju, Zakon o inšpekcijskem nadzoru, drugi predpisi ter mednarodne pogodbe in pa v predpisanem postopku, ki ga temeljito določa Zakon o davčnem postopku (Ur. l. RS, št. 21/06-uradno prečiščeno besedilo in 58/06 – popr., v nadaljevanju ZDavP-1). Rezultati opravljenih nalog so hranjeni pri organu v obliki dokumentov, zadeve, dosjejev, registra, evidenc in dokumentarnega gradiva in se nanašajo ali na konkretno davčno obveznost in konkretnega davčnega zavezanca ali pa so namenjeni obveščanju davčnih zavezancev in javnosti. V skladu s 75. členom ZDavP-1 mora davčni organ kot zaupna varovati vsa dejstva, okoliščine, podatke (vključno s podatki, ki se štejejo za poslovno skrivnost, in podatki, ki se štejejo za zaupne po drugih predpisih), odločitve in druge dokumente, ki se nanašajo na posameznega zavezanca za davek (v nadaljnjem besedilu: davčna tajnost). Davčni organ sme podatke, ki so davčna tajnost, razkriti v skladu s pogoji in po pravilih, ki jih določa ZDavP-1, in sicer jih sme razkriti državnim organom, nekaterim javnim zavodom, pogodbenim obdelovalcem, nosilcem javnih pooblastil, organom drugih držav in zaradi izvršbe. V skladu z 78. členom ZDavP-1 jih sme tretjim osebam razkriti le na podlagi pisnega soglasja davčnega zavezanca ali če je z ZDavP-1 tako določeno, razen če mednarodna pogodba, ki obvezuje Slovenijo, ne določa drugače (če je prosilec stranka ali udeleženec v upravnem postopku ali v postopku pred sodiščem, (drugi odstavek 79. člena ZDavP-1), razkritje določenih identifikacijskih podatkov kot sta davčna številka ali identifikacijska številka za DDV (prvi odstavek 79. člena ZDavP-1), razkritje podatkov o obstoju pravnomočno ugotovljenega davčnega dolga nad 1 milijon tolarjev osebi, ki izkaže javni ali zasebni interes (79a. člen ZDavP-1).
Organ je nadalje navajal, da informacije javnega značaja, ki jih zagotavlja organ, izvirajo iz njegovega delovnega področja in so lahko informacije o predpisih o obdavčenju, pojasnila predpisov in izračunov davkov, o organiziranosti in delovanju davčne uprave, strategije davčne uprave in poročila o delu ter podobne splošne informacije, ki zagotavljajo zlasti informacije davčnih zavezancev in nadzor javnosti nad delom dela javne uprave. Te informacije organ objavlja na internetu, v pisnih publikacijah in na zahtevo, če niso objavljene na prej navedeni način. Postopek dostopa do informacij javnega značaja ureja ZDIJZ in subsidiarno ZUP. 5. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. ZDIJZ v drugem odstavku 6. člena določa tudi izjemo od navedene izjeme, ko določa, da se dostop do zavarovane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa zahtevane informacije, vendar se po določbi 5. alineje drugega odstavka 6. člena prevladujoči interes ne more ugotavljati za te podatke, ki se nanašajo na fizične osebe.
Organ je ugotovil:
• da prosilec zahteva informacijo na podlagi ZDIJZ,
• da se na pristojnem davčnem uradu nahajajo dokumenti, ki se nanašajo na osebo in vsebino, ki jo prosilec zahteva,
• da so v teh dokumentih le takšni podatki, ki jih je davčni organ pridobil v davčnem postopku od davčnega zavezanca in podatki, ki so pridobljeni v zvezi z davčno obveznostjo zavezanca,
• da so dokumenti označeni z oznako davčna tajnost,
• da razkritje podatka pomeni kršitev zaupnosti davčnega postopka skladno z ZDavP-1,
• da se prosilec izrecno ne sklicuje na prevladujoči javni interes in da tudi organ ne ocenjuje, da je potrebno uporabiti določbe ZDIJZ o razkrivanju podatkov zaradi prevladujočega javnega interesa.
Na temelju tako ugotovljenega dejanskega stanja je organ zaključil, da prosilcu zavrača zahtevo za dostop do informacije javnega značaja na podlagi izjeme iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker zahtevana informacija ni informacija javnega značaja, saj se podatek nanaša na podatek, ki na podlagi 75. člena ZDavP-1 pomeni davčno tajnost in zaupnost davčnega postopka.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 17.01.2007 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, ki jo je Pooblaščenec na podlagi 2. odst. 239. čl. ZUP odstopil organu in ga pozval, da kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245.čl. ZUP.
V pritožbi je prosilec povzel svojo zahtevo in Pooblaščenca prosil, da mu v skladu z ZDIJZ omogoči pridobitev zahtevane informacije javnega značaja.
Organ je dne 07.02.2007 z dopisom št. 090-10/2006-3, z dne 31.01.2007 in s prilogami odstopil pritožbo v reševanje Pooblaščencu.
Ker organ po določilu 2. odst. 245. čl. ZUP Pooblaščencu ni priložil dokumenta, ki se tiče zadeve, ga je Pooblaščenec z dopisom z dne 13.02.2007, št. 021-10/2007/2 pozval, da mu posreduje dokumente, do katerih je prosilcu zavrnil dostop, v izvorni obliki, brez izločanja.
Organ je dne 20.02.2007 Pooblaščencu posredoval zahtevane dokumente.
Pritožba je utemeljena.
1. Delovno področje organa in pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v 1. odstavku 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, torej tudi vseh sodišč kot državnih organov, ne le državne uprave. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. čl., je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Davčna uprava RS je organ v sestavi Ministrstva za finance in je sestavljena iz Generalnega davčnega urada (torej organa) in iz davčnih uradov. Organ v sestavi ministrstva se v skladu s 14. čl. Zakona o državni upravi (Ur. l. RS, št. 113/2005-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDU) ustanovi za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvršilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inšpekcijskega in drugega nadzora in nalog na področju javnih služb, če se s tem zagotovi večja učinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog oziroma, če je zaradi narave nalog ali delovnega področja potrebno zagotoviti večjo stopnjo strokovne samostojnosti pri opravljanju nalog.
Davčna uprava RS izvaja naloge davčne službe v skladu z zakoni, ki urejajo obdavčevanje in postopek v zvezi z obdavčevanjem, zakonom, ki ureja inšpekcijski nadzor, z drugimi predpisi ter mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, in v skladu z Zakonom o davčni službi (Ur. l. RS, št. 1/2007-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDS-1). Naloga organa pa je, da organizira in usmerja delo davčne službe, spremlja in proučuje njen razvoj ter ustrezno ukrepa za njeno pravilno delovanje; organizira delo davčnih uradov; nadzira delo davčnih uradov v poslovnih prostorih davčnih uradov in pri zavezancih za davek; zagotavlja enotno izvajanje predpisov s področja obdavčevanja in drugih predpisov z delovnega področja službe; organizira in skrbi za enotno izvajanje postopkov davčnega nadzora in davčne izvršbe; opravlja davčne preiskave in razvija metode in tehnike preprečevanja in odkrivanja davčnih prekrškov in dejanj v zadevah iz pristojnosti službe; odloča v upravnem postopku na prvi stopnji, kadar ta pristojnost izhaja iz zakonov ali drugih predpisov; vzpostavi, organizira, vzdržuje in vodi davčni register; zbira, obdeluje, hrani, daje na razpolago in razkriva podatke s področja dela službe; vzpostavi, vodi, vzdržuje in povezuje zbirke podatkov in evidenc s področja dela službe; določa vsebino informacijskega sistema, ga upravlja in skrbi za njegov razvoj, vključno z upravljanjem in razvijanjem sistema za elektronsko davčno poslovanje in še vrsto drugih nalog, ki so določene v 12. čl. ZDS-1.
Navedeno pomeni, da organ brez dvoma sodi med organe, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Prosilec je zahteval dostop do informacij, s katerimi organ razpolaga v skladu z določbami ZEC in Zakona o spremljanju državnih pomoči (Ur. l. RS, št. 37/2004, ZSDrP), ter Uredbe o posredovanju podatkov in poročanju o dodeljenih državnih pomočeh in pomočeh po pravilu »de minimis« (Ur. l. RS, št. 61/2004 in 22/2007, v nadaljevanju uredba), na podlagi katerih je organ dolžan Ministrstvu za finance posredovati letno poročilo o državnih pomočeh. To pomeni, da zahtevane informacije nedvomno sodijo v delovno področje organa, organ pa tudi ne zanika obstoja dokumentov, saj jih je Pooblaščencu tekom postopka tudi posredoval. Pooblaščenec zato ugotavlja, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.
2. Davčna tajnost kot izjema od prostega dostopa
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ v izpodbijani odločbi zatrjuje, da se zahtevane informacije nanašajo na podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek in se torej sklicuje na obstoj izjeme iz 5. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ.
5. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. V času odločanja organa na prvi stopnji, ki je izdal izpodbijano odločbo dne 08.01.2007, je urejal davčni postopek Zakon o davčnem postopku (Ur. l. RS, št. 117/2006, v nadaljevanju ZDavP-2), ki je začel veljati 17.11.2006, uporabljati pa se je začel 01.01.2007.
Pooblaščenec pa ugotavlja, da je organ pri odločanju na prvi stopnji uporabil predpis, ki glede na časovno veljavo za odločanje o posamezni upravni zadevi več ni prišel v poštev. Organ se je namreč skliceval na Zakon o davčnem postopku (Ur. l. RS, št. 21/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 58/06-popr., ZDavP-1), ki je nehal veljati 17.11.2006, kar pomeni, da je organ napačno uporabil materialno pravo.
Za odločanje organa prve stopnje je namreč skladno z načelom zakonitosti delovanja uprave vselej zavezujoč predpis, ki velja v času izdaje odločbe. Izjeme od tega primera lahko v posameznih primerih določi le zakon, npr. v primerih prehodnih zakonskih določbah, ki urejajo pravno situacijo za posamezne že začete postopke, kar pa v obravnavanem primeru ni podano (več o tem glej Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Inštitut za javno upravo, leto 2004, komentar k 237. čl. ZUP).
Pojem zaupnosti davčnega postopka je v celoti vezan na davčno tajnost (podobno doc. dr. Senko Pličanič in soavtorji: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 125). Na navedeno kaže tudi načelo tajnosti postopka iz 8. čl. ZDavP-2, po kateri se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. Pojem davčne tajnosti je opredeljen v 15. čl. ZDavP-2, ki določa, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Ne glede na prvi odstavek tega člena se za davčno tajnost ne šteje davčna številka poslovnih subjektov, kot so opredeljeni z zakonom, ki ureja poslovni register. V 17. čl. ZDavP-2 pa so urejeni ukrepi in postopki za varovanje davčne tajnosti pri davčnem organu. Tako je v 1. odst. navedenega člena navedeno, da mora biti vsak podatek oziroma vsak dokument ali zbirka podatkov, ki vsebuje podatke, ki so davčna tajnost, vidno označen kot tak, razen, če minister, pristojen za finance, s predpisom iz petega odstavka tega člena določi drugače.
Pooblaščenec je pregledal dokumenta, iz katerih izhaja zahtevana informacija in sicer: Poročilo o državnih pomočeh za leto 2005 z dne 10.04.2006 in Poročanje o učinkih državnih pomoči, ki so jih bili deležni uporabniki ekonomske cone Koper v letu 2004 z dne 15.04.2005; v slednjem so podatki o državni pomoči ne le za leto 2004, ampak tudi za leto 2002 in 2003. Pooblaščenec ugotavlja, da sta navedena dokumenta označena z oznako davčna tajnost, v skladu s 17. čl. ZDavP-2. Kar pomeni, da je v obravnavanem primeru podana izjema iz 5. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. ZDIJZ namreč pri navedeni izjemi ne zahteva izvedbe škodnega testa, temveč se lahko organ sklicuje na izjemo iz 5. točke 1.odst., 6. čl. ZDIJZ vedno, ko je določen dokument oz. podatek označen z oznako davčna tajnost. Pogoj, ki mora biti ob tem podan je, da se lahko na davčno tajnost sklicuje le državni organ, ki odloča v davčnem postopku po določbah ZDavP-2. To pa so v skladu z 11. čl. ZDavP-2: Ministrstvo za finance, Davčna uprava RS, Carinska uprava RS in drugi državni organi, kadar v davčnih in drugih stvareh odločajo o davkih. Glede na navedeno je organ brez dvoma pristojen za postopanje po ZDavP-2 in torej lahko v okviru njegovega delovnega področja nastajajo tudi davčne tajnosti.
3. Test interesa javnosti
Glede na ugotovljen obstoj izjeme iz 5. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, pa je Pooblaščenec v nadaljevanju izvedel tako imenovani test interesa javnosti. 2. odst. 6. čl. ZDIJZ namreč omenjeni test predvideva v primerih, ko je podana kakšna izmed izjem iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ, obstaja pa možnost, da je javni interes glede razkritja zahtevane informacije močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb. Vendar je potrebno pri tem opozoriti, da izvedba testa ni absolutna, saj ZDIJZ v 2. odst. 6. čl. taksativno našteva, kdaj javnega interesa ni mogoče ugotavljati. Med omejitvami je tako navedena peta alineja 2. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa omejitev za podatke iz 5. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, razen če je davčni postopek že pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku. Takšna opredelitev omejitve je bila sprejeta v 422. čl. ZDavP-2, po katerem bi moral postopati prvostopenjski organ. Za razliko od navedenega pa je organ v izpodbijani odločbi citiral peto alinejo 2. odst. 6. čl. ZDIJZ (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo), ki v času odločanja ni več veljala.
Ker je mogoče izvajati test interesa javnosti pri podani izjemi iz 5. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ le v primeru, če je davčni postopek že pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku, je Pooblaščenec primarno ugotavljal, ali je izpolnjen zahtevani pogoj.
Prosilec zahteva dostop do podatkov imena (firme) podjetij, ki so v letih 2002-2005 koristila državno pomoč v obliki zmanjšanja davčne obveznosti iz davka na dobiček (dohodek) pravnih oseb.
Kot je bilo že navedeno, gre za državno pomoč, ki jo država podeljuje na podlagi ZEC. ZEC v 15. čl. določa pogoje za uveljavljanje davčne ugodnosti iz 20. čl. tega zakona in razloge, ko davčnih ugodnosti ni mogoče dodeliti. V 6. odst. 15. čl. ZEC je določeno, da o davčnih ugodnostih iz 20. čl. tega zakona odloči davčni organ, pri katerem uporabnik ekonomske cone vlaga obračun davka od dobička pravnih oseb, z odločbo. Na podlagi ZEC pa je bila sprejeta Uredba o ekonomskih conah (Ur. l. RS, št. 28/2002 in 25/2004-ZICPES, v nadaljevanju uredba o EC), ki podrobno določa način in postopek uveljavljanja in odobritve davčnih ugodnosti iz 20. čl. ZEC. Odločba davčnega organa se izdaja posebej za vsako davčno leto (11. čl. uredbe o EC). Navedeno pomeni, da so vse pravne osebe, ki so bile upravičene do državne pomoči na podlagi ZEC, prejele odločbo davčnega organa. Ker je prosilec zahteval podatke za leto 2002 do 2005, to pomeni, da je davčni postopek zagotovo že pravnomočno končan, saj sicer omenjena podjetja zagotovo ne bi bila zajeta v poročilu iz leta 2004 in 2006, ki ga je upravljavec državne pomoči, to je resorno pristojen organ, ki pripravi njeno vsebino in jo priglasi, posredoval Ministrstvu za finance RS na podlagi ZSDrP.
Ker je izpolnjen pogoj, ki ga zahteva peta alineja 2. odst. 6. čl. ZDIJZ, je Pooblaščenec v nadaljevanju izvedel tako imenovani test interesa javnosti.
Z uvedbo testa javnega interesa v ZDIJZ se je Republika Slovenija pridružila tistim demokratičnim državam, ki, kadar gre za javni interes, tudi zakonsko določene izjeme od dostopa do informacij javnega značaja obravnavajo s pridržkom. Ta test namreč odpira širok manevrski prostor za razkrivanje informacij, ki bi sicer, glede na zakonsko določene izjeme, morale ostati zaprte. Gre za test tehtanja. Pri uporabi tega testa je potrebno odločiti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z zapiranjem informacije, pri tem pa se je vendarle potrebno zavedati, da je test javnega interesa izjema izjem, ki se mora uporabljati premišljeno in le takrat, kadar se z njegovo pomočjo odkrivajo dejstva, ki pripomorejo k razumevanju tistega, kar je posebnega pomena za širšo javnost. Potrebno je torej razlikovati med informacijami, katerih razkritje je v interesu javnosti ter informacijami, ki so za javnost zgolj zanimive. Pri testu javnega interesa je potrebno sešteti negativne in pozitivne učinke morebitnega razkritja informacij ter pretehtati, ali prevlada pravica javnosti vedeti, torej javni interes, ali pa interes, varovan preko podane izjeme, iz 5. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Pooblaščenec ocenjuje, da je v konkretnem primeru javni interes glede razkritja imen podjetji, ki so v letih 2002 do 2005 prejele državno pomoč na podlagi ZEC, močnejši od javnega interesa oziroma interesa drugih oseb za omejitev dostopa.
Pojem državne pomoči je definiran v prvi alineji 2. čl. ZSDrP in določa, da so državne pomoči
izdatki in zmanjšani prejemki države oziroma občine, ki pomenijo korist za prejemnika pomoči in mu tako zagotavljajo prednost pred konkurenti in so namenjeni za financiranje in sofinanciranje programov v institucionalnih enotah, ki se ukvarjajo s tržno proizvodnjo blaga in storitev z namenom zagotavljanja določene konkurenčne prednosti, kot to opredeljuje 87. člen Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 3/04). Oblike državne pomoči so različne. Lahko so v obliki dotacije, posojila z nižjo obrestno mero, subvencionirane obresti, garancije, davčne olajšave, kar je predmet obravnavane odločbe in druge.
Nedvomno gre torej pri državni pomoči v obliki davčne olajšave po ZEC za razpolaganje s premoženjem vseh davkoplačevalcev, zato je participacija javnosti nujno potrebna. Zagotovitev nadzora javnosti je torej ključnega pomena. Javnosti mora biti dana možnost nadzorovanja tako pravilnosti samega postopka odobritve uveljavljanja davčne olajšave nižjega plačila davka na dobiček po ZEC, kot tudi upravičenost konkretnega pravnega subjekta, davčnega zavezanca do tovrstne državne pomoči. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Cit. 'Druga pomembna funkcija pravice do dostopa do informacij je v tem, da omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave.' (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72).
Ministrstvo za finance je, kot navaja že prosilec, v »Osmem poročilu o državnih pomočeh v Sloveniji za leta 2003, 2004 in 2005« na straneh od 71 do 73, objavilo podatke o številu zavezancev (9), ki so uveljavili davčno olajšavo po ZEC in tudi konkretno višino davčne pomoči v obliki manj plačanega davka, ni pa navedlo imena podjetji, ki so bila te pomoči deležna. Z vidika zagotavljanja transparentnosti zmanjšanja javnih sredstev v dobro posameznih davčnih zavezancev, je po oceni Pooblaščenca tako poročilo na mestu, vendar se postavlja vprašanje smiselnosti zamolčanja podatka o imenu podjetja. Tudi podatek o višini pomoči namreč izhaja iz dokumenta, ki je označen z davčno tajnostjo, zato ni videti razloga, da bi bil podatek o višini državne pomoči varovan bolj kot podatek o prejemniku državne pomoči. Oba podatka namreč izvirata iz istega dokumenta, ki je bil pri organu označen kot davčna tajnost.
Na tem mestu lahko potegnemo analogijo s kmetijskimi subvencijami. Tudi v tem primeru gre za obliko državne pomoči, z razliko, da so je deležne fizične osebe, pa vendar predstavljajo informacijo javnega značaja le z imenom in priimkom. V svoji odločbi št. 020-55/2004/9 z dne 11.04.2005 je tako Pooblaščenec zapisal »ker gre v konkretnem primeru dejansko za opravljanje dejavnosti (kmetijske), ne gre za subvencijo kmetu kot posamezniku, temveč gre za pomoč kmetu kot zasebniku, ki sredstva mora porabiti za razvoj svoje kmetijske dejavnosti, kar pomeni, da ne gre zgolj za reševanje njegovega socialnega položaja, temveč za udeležbo na trgu kmetijskih proizvodov. Gre brez dvoma za presežek socialnega momenta«.
V obravnavanem primeru pa prosilec zahteva imena podjetij, kjer ne gre za varovane osebne podatke. Podjetja, ki delujejo na trgu, so z državno pomočjo v obliki davčne ugodnosti za poslovanje v ekonomski coni v skladu z ZEC, zagotovo pridobila konkurenčno prednost pred drugimi podjetji, saj so imela zaradi manj plačanega davka na razpolago več sredstev za investicijska vlaganja, za zaposlitev,... Pridobljena konkurenčna prednost, odobrena s strani organa, s strani javnih sredstev pomeni odpoved polnemu plačilu davka in zaradi tega pojmovno ne more biti zakrita. Slednje naj bi pripomoglo na državni ravni k večji zaposlitvi, h gospodarski rasti, saj so takšne pomoči prvenstveno temu namenjene. Vse to pa vpliva na kakovost življenja in socialno varnost vseh državljanov Slovenije, zato je interes javnosti zagotovo podan.
Transparentnost zahtevanih podatkov, po mnenju Pooblaščenca, zlasti pripomore k večji odgovornosti teh podjetij do državljanov Slovenije. Pri tem Pooblaščenec misli zlasti na stečaje in likvidacije, po tem, ko podjetje takšno pomoč prejme. Učinek državne pomoči mora namreč zasledovati cilj, da se bo položaj gospodarstva in s tem položaj državljanov, v smislu večje zaposlitve, večje gospodarske rasti, posledično višji življenjski standard, itd., izboljšal, in mora preprečiti občutek, da je državno premoženje, oškodovano v korist izbranih posameznikov oz. pravnih oseb.
Glede na navedeno Pooblaščenec zaključuje, da je dostop javnosti v tem konkretnem primeru dopusten in interes javnosti tudi izražen, saj gre državni pomoči države za vnaprejšnjo privolitev v zmanjšanje proračunskih sredstev, do katerega bi bila sicer država upravičena, in nikakor ne more pomeniti preobsežnega in nesorazmernega posega v davčno tajnost.
4. Način izvršitve
Ker dokumenti, iz katerih izhaja zahtevana informacija in sicer: Poročilo o državnih pomočeh za leto 2005 z dne 10.04.2006 in Poročanje o učinkih državnih pomoči, ki so jih bili deležni uporabniki ekonomske cone Koper v letu 2004 z dne 15.04.2005, v slednjem so podatki o državni pomoči tudi za leto 2002 in 2003, vsebujejo tudi druge podatke, ki jih prosilec ni zahteval in torej niso bili predmet presoje Pooblaščenca, jih organ ni dolžan posredovati na podlagi te odločbe, ampak lahko te zahtevane podatke izloči iz dokumenta (smiselna uporaba določbe 7. čl. ZDIJZ) in jih posreduje prosilcu.
Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je torej dolžan prosilcu v roku 15 dni posredovati po elektronski pošti, če pa to ni možno, pa v obliki fotokopije, po pošti, imena (firme) 9 podjetij, ki so v letih 2002-2005 koristila državno pomoč v obliki zmanjšanja davčne obveznosti iz davka na dobiček (dohodek) pravnih oseb po ZEC.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa prosilec lahko sproži upravni spor. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka