Prosilka - Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 021-68/2007/15
Kategorije: Notranje delovanje organa, Varstvo upravnega postopka
Številka: 021-68/2007/15
Datum: 11.10.07
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 105/2006-ZUS-1; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi .......... (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Republike Slovenija, Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-10/2007-7, z dne 12. 06. 2007, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
2. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
3. Organ je dolžan prosilki v roku 15 dni od prejema te odločbe posredovati kopijo dokumenta Republike Slovenije, Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, Inšpekcijske pisarne Idrija z dne 21. 05. 2007 z naslovom Interni pregled zadeve, pri čemer mora izbrisati sledeče osebne podatke:
- na prvi strani v »Zadevi« imeni in priimka investitorjev;
- na prvi strani v poglavju »Naloga« imeni in priimka investitorjev;
- na prvi strani v poglavju »Pregledana dokumentacija« v šesti vrstici ime in priimek;
- na drugi strani v 1. in 2. točki poglavja »Izdana upravna dovoljenja za gradnjo« imena, priimke in naslove investitorjev;
- na tretji strani v poglavju »Izrečeni ukrepi« 3. alinejo 1. točke;
- na tretji strani v 1. točki poglavja »Ocena ustreznosti izrečenih inšpekcijskih ukrepov« tretji odstavek ter
- na četrti in peti strani v 6. točki poglavja »Zaključek« trikrat ime in priimek fizične osebe.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 04. 07. 2007 pri Pooblaščencu osebno vložila pritožbo zoper zavrnilno odločbo organa št. 090-10/2007, z dne 12. 06. 2007. Pooblaščenec je v skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP odstopil pritožbo prosilke organu v reševanje ter ga pozval, da kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Organ je pritožbo prosilke dne 20. 07. 2007 na podlagi 245. člena ZUP poslal v odločanje Pooblaščencu. V dopisu organ navaja, da je opravil preizkus pritožbe in da je pritožba dovoljena in pravočasna, ter vložena po upravičeni osebi. Dopisu je organ priložil prvostopenjski spis.
V pritožbi prosilka navaja, da je dne 02. 07. 2007 prejela odločbo organa. Nadalje navaja, da so dne 23. 04. 2007 imeli sestanek v kabinetu Ministrstva za okolje in prostor glede investitorjev ...., .... ter BP BIRO iz Lesnega Brda 41/b, katera zidata za tržišče. Tako sta kupila staro hišo na parc. št. 1711/8, 1711/11 in 1711/12, v kateri sta zgradila tri stanovanja brez gradbenega dovoljenja. K hiši sta prodala del funkcionalnega zemljišča in parkirne prostore. Del tega parkirišča je tudi služnostna pot prosilke, za kar se bori že več kot 2 leti. Na parceli št. 1711/11 in 1711/12 sta nato zgradila še dvojček in ob tem dvojčku ter ob služnostni cesti postavila oporni zid, ki stoji na infrastrukturi (elektrika, voda, PTT) prosilke. Ker inšpektor in inšpektorat nočeta priznati napake, se je prosilka obrnila na Ministrstvo za okolje in prostor ter se dogovorila za sestanek dne 23. 04. 2007. Na tem sestanku je bilo dogovorjeno, da bo g. Valič poslal nekoga na teren ter izdal zapisnik o ogledu. .... je prosilki poslal dopis, iz katerega ne izhaja, da nepravilnosti pri gradnji hiše Lesno Brdo 85, pri gradnji dvojčka in pri gradnji opornih zidov obstajajo. Pritožbi je prosilka priložila kopijo izpodbijane odločbe, kopijo grafičnega prikaza z zemljiškokatastrskimi točkami, dopis prosilke z dne 02. 07. 2007, kopijo zapisnika št. 090-10/2007, z dne 11. 06. 2007, dopis organa št. 06121-79/2005, z dne 31. 05. 2007, kopijo izvedeniškega mnenja sodnega izvedenca Marka Burgerja ter izvedensko mnenje sodne izvedenke in cenilke za gradbeno stroko Dragice Celič.
Iz dokumentov konkretne zadeve je razvidno, da je prosilka dne 11. 06. 2007 v času uradnih ur pri uradni osebi za dostop do informacij javnega značaja pri organu zahtevala fotokopijo dela in ugotovitev interne komisije v zvezi s pregledom inšpekcijskih postopkov, ki jih vodi inšpektor Kočevar.
Ker organ Pooblaščencu ni posredoval vseh dokumentov, potrebnih za reševanje zadeve, je Pooblaščenec z dopisom št. 021-68/2007/4, z dne 01. 08. 2007 organ pozval, da naj nemudoma na podlagi prvega odstavka 10. člena ZInfP posreduje vse dokumente, ki se tičejo zadeve, in sicer zapisnik interne komisije Inšpekcije za prostor Inšpektorata RS za okolje in prostor o pregledu inšpekcijskih spisov, ki je predmet odločbe št. 090-10/2007, z dne 12. 06. 2007.
Organ se je na dopis odzval in posredoval dokument z naslovom Interni pregled zadeve z dne 21. 05. 2007.
Pooblaščenec je dne 30. 08. 2007 predlagal izvedbo ogleda brez prisotnosti strank na podlagi 11. člena ZInfP, v pravni teoriji poznanega kot ogled in camera. Po tej določbi lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Informacijskega pooblaščenca tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije. Ogleda sta se izvedla dne 18. 09. 2007 ob 9.00 uri in 26. 09. 2007 ob 9.30 uri, pri tem pa si je Pooblaščenec ogledal dokumente v inšpekcijskih zadevah št. 06122-3062/2006 ter št. 06122-569/2007.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti zakonu, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991-I s spremembami). Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa zato, ker je podana kakšna od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Navedene pogoje lahko Pooblaščenec uspešno preizkusi le, če si ogleda zahtevani dokument. Z namenom ugotovitve, ali zahteva prosilke temelji na materializiranih, že obstoječih dokumentih in ali je ta dokument informacija javnega značaja, je Pooblaščenec pozval organ za dostavo zahtevanega dokumenta ter opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled in camera se je nanašal na zahtevani dokument in inšpekcijski zadevi, ki sta vzrok za izdelavo zahtevanega dokumenta.
Organ je Pooblaščencu posredoval zahtevani dokument z naslovom Interni pregled zadeve, z dne 21. 05. 2007, zato Pooblaščenec ugotavlja, gre za informacijo, s katero organ razpolaga in se tudi nahaja v pisni obliki. Prav tako pa po mnenju Pooblaščenca informacija izvira iz delovnega področja organa in torej izpolnjujejo tretji pogoj. Pojem delovno področje je namreč izredno širok in ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, ponavadi določenih v področnih zakonih, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. Delovno področje organa po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 148 - 149).
2. Izjeme od prostega dostopa
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal le še, ali v konkretnem primeru obstaja katera izmed zakonsko določenih izjem. Prvi odstavek 6. člena ZDIJZ taksativno oziroma izčrpno našteva 11 izjem, zaradi katerih organ lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. V izpodbijani odločbi se je organ skliceval na obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker se zahteva nanaša na podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Vendar je Pooblaščenec na podlagi drugega odstavek 247. člena ZUP, po katerem mora pritožbeni organ po uradni dolžnosti preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon, opravil preizkus, ali zahtevani dokument morebiti ne predstavlja obstoj še katere druge izjeme za dostop do informacij javnega značaja. Ker se zahtevani dokument nanaša na oceno dela gradbenega inšpektorja, je Pooblaščenec presojal, ali morebiti obstaja izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri je mogoča zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
2.1. Izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ v izpodbijani odločbi zatrjuje, da zapisnik vsebuje podatke, katerih razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Na ogledu in camera je organ še pojasnil, da bi bilo iz dejstva razkritja ali nerazkritja zahtevanega dokumenta razvidno, ali so bile ugotovitve internega ogleda pozitivne ali negativne.
ZDIJZ v 11. točki prvega odstavka 6. člena določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
V obravnavanem primeru prosilka zahteva dokument, ki predstavlja poročilo oziroma mnenje o vodenju dveh inšpekcijskih postopkov ter ustreznosti izrečenih ukrepov gradbenega inšpektorja, ki ga je, po odredbi direktorja organa, izvedel drug gradbeni inšpektor. V zvezi s tem Pooblaščenec pritrjuje navedbam organa, da gre za dokument, ki predstavlja interno komunikacijo znotraj organa za oblikovanje mnenj in stališč direktorja organa, ter da dokument vsebuje podatke, ki so pomembni za poslovanje organa. Preko takšnih internih pregledov se oblikuje upravno-inšpekcijska praksa organa, kar pa ima neposreden vpliv na vodenje inšpekcijskih postopkov v pristojnosti organa, s tem pa je vzpostavljena tudi zveza z zasledovanjem javnega interesa, ki je eno temeljnih načel Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – UPB1, ZIN).
Po oceni Pooblaščenca, ki se je seznanil z vsebino zahtevanih dokumentov, v obravnavanem primeru ni podan drugi pogoj za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organu ni uspelo izkazati, da bi razkritje dokumenta dejansko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Zgolj pavšalne navedbe organa oziroma sklicevanje na obstoj te izjeme, za obstoj te izjeme ne zadostujejo. Organ namreč v izpodbijani odločbi ni utemeljil, zakaj in kakšne motnje pri delovanju organa bi nastale z razkritjem zahtevanega dokumenta.
Pri ogledu in camera je bilo ugotovljeno, da je interni »nadzor« organa nad delom gradbenega inšpektorja v dveh inšpekcijskih postopkih zaključen. Prav tako pa je bilo ugotovljeno, da sta inšpekcijska postopka, o katerih je bil sestavljen zahtevani dokument, zaključena. Navedeno pomeni, da razkritje zahtevanega dokumenta ne more več vplivati na kritično, inovativno in učinkovito delo organa v konkretnih dveh inšpekcijskih postopkih. Pooblaščenec obenem ne vidi možnosti, da bi razkritje zahtevanega dokumenta, ki se nanaša na konkretna dva inšpekcijskega postopka, lahko vplivalo na delo organa na splošno, saj upoštevaje njegovo vsebino ne gre za splošne in abstraktne ugotovitve, ki bi lahko ogrozile dejavnost oziroma delovanje organa, temveč da gre za ugotovitve, ki se nanašajo na dva konkretna in zaključena inšpekcijska postopka. Povsem brezpredmetno je tudi sklicevanje organa na možnost, da bi bilo iz dejstva razkritja ali nerazkritja zahtevanega dokumenta razvidno, ali so bile ugotovitve internega ogleda pozitivne ali negativne in bi to lahko povzročilo različna mnenja in dileme v javnosti. Dokumenti - informacije javnega značaja – vedno lahko povzročijo različna mnenja in dileme v javnosti, pri tem pa je treba upoštevati, da je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, pri čemer si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu, državljani pa imajo v zvezi z delom državnih organov pravico oblikovati si svoje mnenje. Morebitno negativno mnenje, ki bi si ga lahko prosilec oziroma širša javnost upravičeno ali neupravičeno ustvarila po seznanitvi z določeno informacijo, zavezanci po ZDIJZ ne morejo uporabiti kot argument za zapiranje dostopa pred svojim delovanjem. Navedeno pomeni, da dostop oziroma zavrnitev dostopa do določene informacije nista odvisna od tega, ali gre za informacijo, ki je za posamezen zavezani organ pozitivna ali negativna. Ob tem velja opozoriti, da so v interesu javnosti (prim. drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) pogosto informacije, ki so za zavezani organ negativne (denimo takšne, ki odražajo slabo delo, neracionalno upravljanje, počasnost, neodzivnost, celo sum korupcije ali drugih neetičnih ali kaznivih dejanj), zato je po navadi prav dostop do takšnih informacij ocenjen kot »v prevladujočem interesu javnosti«.
V zvezi s tem Pooblaščenec še poudarja, da je ena izmed glavnih funkcij pravice do informacij javnega značaja ravno nadzorna funkcija, ki skupaj z demokratično funkcijo pomeni uresničevanje načela javnosti in odprtosti delovanja državnih organov. Funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, pa navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Cit. »Druga pomembna funkcija pravice do dostopa do informacij je v tem, da omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave.« (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72).
Pooblaščenec ponovno opozarja, da zgolj splošno in abstraktno sklicevanje na izjeme ne zadošča, saj dokazno breme o tem, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ zavezanec. Prav tako dejstvo, da nek dokument v naslovu vsebuje besedo »interno«, še to ne pomeni, da je tak dokument tudi skrit pred javnostjo. Načelo prostega dostopa namreč vzpostavlja pravno domnevo, po kateri so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Iz tega sledi, da je na zavezancu tako breme zatrjevanj, kot tudi breme dokazovanja izjem. Če zavezanec ne dokaže, da gre za izjemo iz 6. člena ZDIJZ, je v dvomu potrebno zahtevi za dostop do informacije ugoditi. S tega vidika je argumentacija organa v izpodbijani odločbi in na ogledu in camera nezadostna, saj organ v obrazložitvi z ničimer ni utemeljil zatrjevane izjeme. Upoštevaje vse navedeno, Pooblaščenec zaključuje, da dokument, ki ga zahteva prosilka, ne predstavlja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in s tem izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
2.2. Izjema iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je mogoča zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04, 113/05-ZInfP, 51/07-ZUstS-A in 67/07; v nadaljevanju ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 1. točke 6. člena ZVOP-1, je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. V 2. točki 6. člena ZVOP-1 pa je določeno, da je posameznik določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je fizična oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Ena od najpomembnejših funkcij pravice do informacij javnega značaja njena nadzorna funkcija in prav ta se je z novelo ZDIJZ (Uradni list RS, št. 61/2005), ki je stopila v veljavo 15. 07. 2005, še okrepila, saj je v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena navedeno, da se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne, op. Pooblaščenca), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. S tem se je slovenska ureditev približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Gradbeni inšpektorji, kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi, so javni uslužbenci. Najpreciznejšo definicijo javnega uslužbenca vsebuje Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 110/06, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZSPJS), ki v 4. točki 2. člena določa, da so javni uslužbenec zaposleni, razen funkcionarja, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju iz 1. točke tega člena. V skladu s 1. točko 2. člena ZSPJS javni sektor sestavljajo državni organi in samoupravne lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Iz navedenih določb izhaja, da so gradbeni inšpektorji javni uslužbenci, kar pomeni, da tudi v primeru gradbenih inšpektorjev pride v poštev zgoraj citirana določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pravzaprav predstavlja izjemo (določenih) izjem, tako tudi izjeme iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. To pomeni, da v primeru, ko gre za podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ni dopustno sklicevanje na izjemo iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej na varstvo osebnih podatkov.
Mnenje o delu gradbenega inšpektorja je nedvomno povezano z opravljanjem javne funkcije gradbenega inšpektorja, kar je na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ okoliščina, ki zahteva razkritje takšnega dokumenta javnosti.
Pooblaščenec je po temeljitem pregledu vsebine zahtevanega dokumenta in zgoraj citiranih določb ZVOP-1 ugotovil, da dokument vsebuje osebne podatke drugih oseb (to je oseb, ki niso javni uslužbenci oziroma funkcionarji), in sicer osebne podatke investitorjev, inšpekcijskih zavezancev ter drugih oseb (prijavitelja). Na tem mestu Pooblaščenec posebej pojasnjuje, da sama navedba imena in priimka, brez česarkoli drugega (npr. navedbe naslova, rojstnega datuma, enotne matične številke občana ali kateregakoli drugega enoličnega identifikacijskega znaka), še ni nujno osebni podatek, ampak ga za takšnega naredijo šele dodatni podatki, ki se nanašajo na posameznika, in iz katerih je mogoče določiti fizično osebo (primerjaj 6. člen ZVOP-1). Izjeme po ZDIJZ tako npr. ne morejo predstavljati podatki o osebi, na podlagi katerih osebe ni mogoče identificirati oziroma jo je mogoče identificirati samo z velikimi stroški, nesorazmerno velikim naporom ali z veliko časa. Merilo za to, kako velika je možnost identifikacije osebe, je treba ocenjevati glede na standard povprečno razumne osebe, pri čemer bi bilo v zadevi dostopa do informacije javnega značaja napačno, če bi bila zmožnost identifikacije osebe zožena le na določen (ozek) krog ljudi na geografskem teritoriju organa.
V konkretnem primeru gre torej za mnenje o vodenju dveh inšpekcijskih postopkov, ki se nanašata na graditev oziroma ureditev gradbenih posegov dveh investitorjev na konkretnih objektih na geografskem področju organa, zlasti tudi pravilnost in potek postopka (gradbene) ureditve. Glede na predhodno predstavljene ugotovitve in zakonska določila je Pooblaščenec ugotovil, da podatki v zahtevanem dokumentu, kot so ime, priimek in naslov investitorjev, inšpekcijskih zavezancev in prijavitelja, ter ostali podatki, ki se nanašajo na posameznika oziroma določljivo fizično osebo niso prosto dostopni oziroma pomenijo izjemo v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ti podatki morajo ostati varovani v skladu z načelom sorazmernosti obdelave osebnih podatkov (3. člen ZVOP-1), ker niso nujno potrebni za uresničevanje načela javnosti. Našteti podatki zato po svoji vsebini niso informacija javnega značaja, pač pa so izjema od prosto dostopnih informacij. Na podlagi navedenega je Pooblaščenec zaključil, da mora organ na zahtevanem dokumentu v skladu s pravilom delnega dostopa, ki ga določa 7. člen ZDIJZ, izbrisati podatke, kot je to določeno v točki 3. obrazložitve te odločbe.
Po preizkusu po uradni dolžnosti, ki je pokazal, da v zahtevanem zapisniku ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij, je Pooblaščenec pritožbi in zahtevi prosilca ugodil.
3. Institut delnega dostopa in pomen zaupnosti po določilu 7. člena ZDIJZ
Glede na ugotovljen obstoj varovanih osebnih podatkov, ki so vsebovani v zahtevanem dokumentu, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop da zahtevanega dokumenta.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. člen ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilko z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05, v nadaljevanju Uredba) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Pooblaščenec ocenjuje, da je v obravnavanem primeru z institutom delnega dostopa prosilki mogoče omogočiti dostop do zahtevanega dokumenta.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilki v roku 15 dni od prejema te odločbe posredovati kopijo dokumenta Republike Slovenije, Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, Inšpekcijske pisarne Idrija z dne 21. 05. 2007 z naslovom Interni pregled zadeve, pri čemer mora izbrisati sledeče osebne podatke:
- na prvi strani v »Zadevi« imeni in priimka investitorjev;
- na prvi strani v poglavju »Naloga« imeni in priimka investitorjev;
- na prvi strani v poglavju »Pregledana dokumentacija« v šesti vrstici ime in priimek;
- na drugi strani v 1. in 2. točki poglavja »Izdana upravna dovoljenja za gradnjo« imena, priimke in naslove investitorjev;
- na tretji strani v poglavju »Izrečeni ukrepi« 3. alinejo 1. točke;
- na tretji strani v 1. točki poglavja »Ocena ustreznosti izrečenih inšpekcijskih ukrepov« tretji odstavek ter
- na četrti in peti strani v 6. točki poglavja »Zaključek« ime in priimek fizične osebe (3 x).
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilka sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka