Prosilec - Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve
+ -Številka: 021-34/2007/3
Kategorije: Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 021-34/2007/3
Datum: 18.6.07Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ............ (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 66303-7/2007/4 z dne 30. 3. 2007, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjoODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ mora prosilcu v petnajstih dneh od prejema te odločbe posredovati osebna imena rejnikov z liste kandidatov za imenovanje komisij, ki jo določa prvi odstavek 3. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti (Ur. l. RS, št. 5/2007 – uradno prečiščeno besedilo, ZIRD).O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 16. 3. 2007 na organ podal zahtevo za pridobitev informacij javnega značaja, v kateri je zahteval:1. trenutno veljavno listo kandidatov, ki jo določa ZIRD v 3. členu,
2. zadnji ministrov sklep o določitvi posameznih podskupin iz katerih se oblikujejo liste kandidatov,
3. sklepe o imenovanju veljavnih komisij za določitev znižanega normativa in zvišanja plačila dela,
4. pisne odločitve podskupin CSD o imenovanju trenutnih koordinatorjev, ki so jih izbrale izmed svojih članov in usklajujejo komisijo ter po potrebi sodelujejo še z ostalimi petimi koordinatorji,
5. sklepe posameznih koordinatorjev podskupin o določitvi komisij za znižanje normativov in zvišanje plačila dela.Organ je na podlagi zahteve prosilca, ki jo je prejel 19. 3. 2007, z dopisom št. 66303-7/2007/3 z dne 30. 3. 2007 ugodil zahtevi za dostop do zahtevane informacije iz 2. in 4. točke. Poleg tega je organ izdal odločbo št. 66303-7/2007/4 z dne 30. 3. 2007, s katero je:1. delno zavrnil dostop do zahtevane informacije iz 1. točke tako, da je iz liste kandidatov za imenovanje komisij (lista je datirana z datumom 29. 3. 2007) črtal osebna imena oseb, ki opravljajo rejniško dejavnost, svojo odločitev pa utemeljil z naslednjimi navedbami:
- razkritje imena in priimka rejnika na listi kandidatov bi pomenilo razkritje določenega posameznika v smislu 6. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/04 in 113/05 - ZInfP; v nadaljevanju ZVOP-1),
- razkritje osebnega podatka rejnika bi pomenilo neustaven, nezakonit in neupravičen poseg v zasebnost posameznika, zlasti tudi rejenca. Z objavo imena rejnikov, bi bila namreč posredno omogočena tudi identifikacija rejencev – otrok, ki po ustavnih, konvencijskih in zakonskih določilih uživajo posebno varstvo. Osebni podatek rejnika je tako zavarovan že s 1. točko šestega odstavka 6. člena ZDIJZ,
- Zakon o izvajanju rejniške dejavnosti (Ur. l. RS, št. 110/02; v nadaljevanju ZIRD) določa evidence in varstvo osebnih podatkov ter v 68. členu posebej določa, da ministrstvo in centri za socialno delo pridobljene podatke lahko uporabijo samo za potrebe odločanja pa ZIRD. Drugim uporabnikom se lahko posredujejo samo, če so za njihovo uporabo pooblaščeni z zakonom ali na podlagi pisne privolitve posameznika. Prosilec podatka o rejnikih ne potrebuje za potrebe odločanja, niti ni pooblaščeni uporabnik za obdelavo podatkov, ki se vodijo v uradnih evidencah, določenih v ZIRD. Poleg tega iz zahteve prosilca in evidenc ter dokumentacije s katero razpolaga ministrstvo, ni razvidno, da bi v listi navedeni rejniki privolili k posredovanju podatkov v smislu drugega odstavka 68. člena ZIRD;2. v celoti zavrnil dostop do zahtevane informacije iz 3. in 4. točke prosilčeve zahteve, s sklicevanjem na prvi odstavek 4. člena ZDIJZ ter z zatrjevanjem, da organ ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti, prav tako pa ne more zahteve odstopiti v pristojno obravnavo, ker nima podatkov o tem v katerih podskupinah so koordinatorji določil komisije za odločanje o znižanju normativa in zvišanju plačila dela. Prosilec je dne 17. 4. 2007 zoper obravnavano odločbo vložil pritožbo iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka v kateri predlaga, da Pooblaščenec odločbo razveljavi in zahtevi pritožnika ugodi tako, da organu naloži, da v pisni obliki pritožniku posreduje zahtevano informacijo – trenutno veljavno listo kandidatov, ki jo določa ZIRD v 3. členu. Pritožnik pritožbo utemeljuje z naslednjo obrazložitvijo:1. pritožnik ni zahteval podatkov iz 67. člena ZIRD, ki so po 68. členu ZIRD nesmiselno omejeni za uporabo, temveč je zahteval podatke o kandidatih iz 3. člena ZIRD, ki morajo biti po mnenju pritožnika javni, saj so rejniki na podlagi uvrščenosti na listo imenovani v različne komisije;
2. »posebno varstvo otrok« ni pridržano le za rejence, temveč tudi za vse otroke. To posebno varstvo otrok pa pomeni varovanje identitete izvajalcev socialno varstvenih ali vzgojno varstvenih storitev tujih otrok. Vsi drugi slovenski izvajalci socialno varstvenih storitev, ki so opredeljene kot javna služba, so znani in javni;
3. na nesmiselnost naprezanja po prikritju identitete rejnikov in na nesmiselnost zavrnitve zahteve kaže tudi »spodrsljaj«, ko je organ v spisku kandidatov izključil rejnike, istočasno pa razkril ime in priimek rejnice;
4. na nesmiselnost in nezmožnost varovanja osebni podatkov rejnikov kaže tudi objavljanje imen in priimkov rejnikov nagrajencev na spletni strani organa, ki za to niso podali privolitve;
5. vsi rejniki imajo vsak trenutek pravico do razkritja svoje identitete, poklica in dela v javnosti, kar seveda ne sme ogrožati potrebnega in smiselnega varovanja identitete rejencev. Nihče namreč ni nikoli zavezal rejnikov k popolnemu prikritju svojega statusa ali jim naročil takšno ravnanje. Ne nazadnje sme rejnik sam dati pisno privolitev za posredovanje celo lastnih podatkov drugim uporabnikom, podatkov, ki so po 68. členu ZIRD omejeni za uporabo. Organ je po preskusu procesnih predpostavk na podlagi prvega odstavka 240. člena ZUP, dne 26. 4. 2007, skladno z določbami 245. člena ZUP, odstopil pritožbo skupaj z dokumentacijo Pooblaščencu v nadaljnje reševanje. Pritožba je utemeljena.Ker prosilec v pritožbi izrecno izpodbija obravnavano odločbo samo v delu, ki se nanaša na 1. točko prosilčeve zahteve, glede katere je organ zavrnil dostop do osebnih imen rejnikov in ker tako izhaja tudi iz vsebine obrazložitve, se je Pooblaščenec pri presoji zakonitosti odločbe, na podlagi prvega odstavka 247. člena ZUP omejil zgolj na izpodbijani del odločbe. 1 Pojem in obstoj informacije javnega značaja ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS), zato v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. S tem, ko ZDIJZ med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, posega v širok spekter delovanja javnega sektorja. Na širino dometa ZDIJZ kaže tudi sama definicija informacije javnega značaja. Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz omenjene določbe ZDIJZ izhaja, da so za opredelitev informacije javnega značaja pomembni trije osnovni kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področje organa (informacija je povezana z delom organa in jih je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki, v obliki dokumenta oziroma širše dokumentarnega gradiva.Pooblaščenec ugotavlja, da seznam, ki ga v konkretnem primeru zahteva prosilec, nedvomno predstavlja informacijo javnega značaja, saj se nahaja v obliki informatizirane zbirke podatkov in je v posesti organa. Gre torej za informacije, s katerimi organ razpolaga in ki se nahajajo v elektronski obliki, obenem pa tudi izvirajo iz delovnega področja organa. Delovno področje organa določa ZDIJZ in zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Iz določb členov od 64. do 66. ZIRD izhaja, da organ za potrebe izvajanja, spremljanja, načrtovanja, razvoja rejništva, za znanstveno raziskovalne namene in za statistične namene vodi več različnih evidenc med drugim tudi evidence o rejnikih, rejnikih, ki izvajajo rejniško dejavnost kot poklic, rejniških družinah, rejencih in sklenjenih rejniških pogodbah. Podatki, ki se zbirajo za namen vodenja primeroma naštetih evidenc so med drugim osebno ime, rojstni podatki, EMŠO, spol, podatki o prebivališču, podatki o izobrazbi itd. Ti podatki se zbirajo neposredno od posameznikov in od upravljavcev uradnih zbirk osebnih podatkov. 68. člen ZIRD določa še, da lahko organ, ki odloča o pravicah iz ZIRD, osebne podatke uporabi samo za potrebe postopka odločanja po tem zakonu. Drugim uporabnikom lahko organ posreduje podatke samo, če so za njihovo uporabo pooblaščeni z zakonom ali na podlagi privolitve oziroma zahteve osebe na katero se podatki nanašajo. Poleg zgoraj omenjenih evidenc, ki jih predvideva 65. člen ZIRD (poglavje XI. Evidence in varstvo osebnih podatkov), pa je v 3. členu ZIRD (izven omenjenega poglavja) kot evidenca (zbirka osebnih podatkov) predvidena tudi lista kandidatov za imenovanje komisij (v nadaljevanju lista kandidatov), katerih oblikovanje določa ZIRD (komisija za izbor kandidatov za izvajanje rejniške dejavnosti, komisija za priznanja in komisije za določitev znižanega normativa in zvišanja plačila dela). Po določbi prvega odstavka 3. člena ZIRD listo sestavljajo vsi strokovni delavci centrov za socialno delo v Republiki Sloveniji za področje rejništva, ki so razdeljeni v šest podskupin po teritorialnem načelu. Vsaka podskupina na svojem območju izbere tudi enega rejnika in eno strokovno usposobljeno osebo za delo z otroki, ki se jih vpiše na listo. Drugih vidikov obdelave oziroma varstva osebnih podatkov glede liste kandidatov iz 3. člena, ZIRD ne vsebuje. Tudi v Pravilniku o pogojih in postopkih za izvajanje zakona o izvajanju rejniške dejavnosti (Ur. l. RS, št. 54/03; v nadaljevanju Pravilnik) ni posebnih določb, ki bi se nanašale na pogoje za obdelavo osebnih podatkov kandidatov na obravnavani listi. Ker je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani podatki izpolnjujejo vse tri materialne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, je v nadaljevanju presojal le še, ali katerikoli del navedenih informacij morebiti predstavlja kakšno od izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je posebej preučil, ali utegnejo podatki iz zahtevane odločbe, kakor v zavrnilni odločbi zatrjuje organ, predstavljati izjemo od dostopa do informacij javnega značaja po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatek).2 Varstvo osebnih podatkov kot izjema od prostega dostopa do informacije javnega značaja 2.1 Splošno o 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZPo 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. 6. člen ZVOP-1 določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo, torej posameznika, na glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira s pomočjo njenih identifikacijskih številk ali s sklicevanjem na dejavnike, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljenih v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom.Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Zato je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali podatki o rejnikih, ki jih vsebuje lista, spadajo v kategorijo varovanih osebnih podatkov.2.2 Osebni podatkiČeprav ZIRD nima posebnih določb o varstvu osebnih podatkov kandidatov na listi (gl. točka 1), Pooblaščenec ocenjuje, da obravnavani osebni podatki spadajo v kategorijo osebnih podatkov, kar utemeljuje v nadaljevanju. Glede na predstavljeno opredelitev pojma osebnega podatka iz 2.1 točke, navedba osebnega imena rejnika, v kombinaciji z navedbo dejstva, da gre za rejnika in njegove teritorialne pripadnosti, pomeni osebni podatek v smislu 6. člena ZVOP-1.ZIRD v členih od 64 do 69 (poglavje XI. evidence in varstvo osebnih podatkov; gl. 1. točka) ureja nekatere vidike varstva osebnih podatkov rejnikov in te določbe samo navidezno omejuje na evidence (zbirke podatkov) iz 65. člena ZIRD. V konkretnem primeru, togo vztrajanje pri sistematični interpretaciji 3. člena v povezavi s členi od 64 do 69 ZIRD – t.j. tako kot izhaja iz pritožbenih navedb prosilca, ne nudi ustrezne rešitve problema, saj je rezultat sistematične interpretacije v očitni koliziji z rezultati logične in predvsem teleološke interpretacije obravnavanih sklopov določb. Slednji dve, glede na pomen varstva osebnih podatkov kot ustavne kategorije, očitno pretehtata nad razumevanjem določbe 3. člena ZIRD v smislu, da za obdelavo osebnih podatkov v okviru vodenja liste kandidatov ne veljajo določbe členov od 64. do 69. člena ZIRD. Zato določb 3. člena ZIRD ni mogoče interpretirati ločeno od ostalih določb istega zakona, pač pa je potrebno pri interpretaciji izhajati iz zakona kot celote ter izhajati iz namena, zaradi katerega je zakon v členih 64. do 69. predpisal relativno strog režim varstva osebnih podatkov rejnikov. Omejitev dopustnosti razkrivanja osebnih podatkov rejnikov na podlago v zakonu ali na osebno privolitev rejnikov, se tako ne nanaša zgolj na evidence iz 65. člena ZIRD, pač pa se načeloma razteza na katerekoli evidence, ki jih isti zakon predvideva v določbah izven poglavja XI (npr. v 3. in 15. členu).
Pooblaščenec ugotavlja, da navedbe prosilca v 3., 4. in 5. točki obrazložitve pritožbe, za presojo zakonitost izpodbijane odločbe niso relevantne.3 Test interesa javnosti3.1 SplošnoKlub temu, da je Pooblaščenec ugotovil obstoj izjeme iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je v konkretnem primeru izvedel še t.i. test interesa javnosti. Test interesa javnosti omogoča drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, četudi je podana katera izmed izjem od prostega dostopa iz prvega odstavka istega člena, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v naslednjih primerih:
- za podatke, ki so v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti;
- za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje države ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov;
- za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države;
- za podatke iz 4. točke prvega odstavka 6. člena;
- za podatke iz 5. točke prvega odstavka 6. člena, razen če je davčni postopek že pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku.Test interesa javnosti v svojem bistvu pomeni test tehtanja. Pri uporabi tega testa je potrebno odločiti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z zapiranjem informacije, pri tem pa se je vendarle potrebno zavedati, da je test javnega interesa izjema izjem, ki se mora uporabljati premišljeno in le takrat, kadar se z njegovo pomočjo odkrivajo dejstva, ki pripomorejo k razumevanju tistega, kar je posebnega pomena za širšo javnost. Ta test namreč odpira širok manevrski prostor za razkrivanje informacij, ki bi sicer, glede na zakonsko določene izjeme, morale ostati zaprte. Zato je potrebno razlikovati med informacijami, katerih razkritje je v interesu javnosti ter informacijami, ki so za javnost zgolj zanimive. Pooblaščenec ocenjuje, da je v konkretnem primeru javni interes glede razkritja podatkov o vseh kandidatih z list kandidatov za imenovanje komisij, ki jih predvideva ZDIJZ, močnejši od javnega interesa oziroma interesa drugih oseb za omejitev dostopa, kar utemeljuje v nadaljevanju. 3.2 Sestava in imenovanje liste kandidatov ter sestava, imenovanje in naloge komisij Iz prvega odstavka 3. člena ZIRD in 3. člena Pravilnika izhaja, da vsaka od šestih podskupin (te so sestavljene iz strokovnih delavcev centrov za socialno delo za področje rejništva) na svojem območju izbere tudi enega rejnika in eno strokovno usposobljeno osebo za delo z otroki, ki se jih vpiše na listo. Drugih meril za izbiro rejnika oziroma postopka, po katerem se ta rejnik izbere, zakon ne določa. Listo kandidatov tako sestavljajo vsi socialni delavci za področje rejništva iz vseh centrov za socialno delo (razdeljeni v šest podskupin), šest rejnikov in šest strokovno usposobljenih oseb za delo z otroki. Sestava liste kandidatov se v času spreminja zaradi sprememb razporeditev delovnih mest pri centrih za socialno delo in zaradi tega, ker so rejniki in strokovno usposobljene osebe za delo z otroki na listo uvrščeni največ osem let zaporedoma (dva krat štiri leta).Komisija za izbor kandidatov za izvajanje rejniške dejavnosti, komisija za priznanja in komisije za določitev znižanega normativa in zvišanja plačila dela, se oblikujejo iz obravnavane liste kandidatov za imenovanje komisij. Iz določb 12. člena ZIRD izhaja, da ima komisija za izbor kandidatov za izvajanje rejniške dejavnosti nalogo, da v postopku pridobitve dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti izmed vseh prejetih vlog kandidatov izbere določeno število kandidatov, ki ustreza vnaprej določenim potrebam po številu novih rejnikov (Pravilnik kot dodaten kriterij določa še pokritost cele države). Poleg tega komisija izbrane kandidate napoti na usposabljaje za izvajanje rejništva. Na podlagi tretjega odstavka 3. člena ZIRD je Pravilnik v 4. členu določil, da minister, pristojen za družino, iz liste kandidatov s sklepom imenuje člane komisije za dobo štirih let. Komisija ima devet članov, od katerih so trije člani socialni delavci za področje rejništva, trije člani rejniki in trije člani osebe, ki so strokovno usposobljene za delo z otroki. Iz 5. in 6. člena Pravilnika nadalje izhaja, da je komisija, ki deluje in odloča na sejah, pri svojem delu samostojna, sedež pa ima na ministrstvu, pristojnem za družino, ki komisiji zagotavlja tudi administrativno-tehnično podporo. Glede na določbo 7. člena Pravilnika se komisije za določitev znižanega normativa in zvišanja plačila dela oblikujejo znotraj vsake podskupine iz liste kandidatov socialnih delavcev centrov za socialno delo za področje rejništva, iz česar izhaja, da rejniki, kot siceršnji člani liste kandidatov, v teh komisijah ne sodelujejo. Čeprav Pravilnik v prvem odstavku 7. člena govori zgolj o odločanju o pravici do znižanega normativa, je po logični interpretaciji potrebno določbo razumeti tako, da komisija za določitev znižanega normativa in zvišanja plačila dela odloča o obeh pravicah, zaradi česar se določbe o sestavi in delovanju komisije nanašajo na odločanje o obeh pravicah.Pravilnik v 8. členu določa, da komisijo za priznanja imenuje minister, pristojen za družino in sicer za dobo štirih let. Komisija ima devet članov, od katerih so trije člani socialni delavci za področje rejništva, trije člani rejniki in trije člani osebe, ki so strokovno usposobljene za delo z otroki. Glede delovanja te komisije veljajo enaka pravila kot veljajo za delovanje komisije za izbor kandidatov za izvajanje rejniške dejavnosti. ZIRD v 62. členu določa, da Republika Slovenija podeljuje rejnikom priznanja za dolgoletno in uspešno izvajanje rejniške dejavnosti. Minister, pristojen za družino, letno podeli največ tri priznanja in sicer na predlog komisije. Sredstva za priznanja se zagotovijo v proračunu.3.3 Utemeljitev sklicevanja na test interesa javnostiPooblaščenec utemeljuje prevlado pravice javnosti vedeti nad pravico do varstva osebnih podatkov rejnikov z naslednjimi argumenti:• Vsakokratni člani liste kandidatov za imenovanje komisij (torej tudi rejniki), predstavljajo personalno in kvantitativno omejen nabor oseb, ki so na podlagi imenovanja potencialno lahko vključeni v posamezne komisije. Zato se njihov položaj z vidika presoje testa interesa javnosti, bistveno ne razlikuje od položaja članov posameznih, že imenovanih komisij. • ZIRD (in Pravilnik) za obravnavani primer ne določata nobenih omejitev pravice do informacij javnega značaja, saj v nobeni od določb eksplicitno ali implicitno ne prepoveduje seznanjanja javnosti o tem, kdo so člani liste kandidatov in kdo so člani posameznih komisij. • Potrebno je opozoriti, da ZDIJZ pomeni izvajanje pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki služi trem funkcijam: demokratični, nadzorni in gospodarski, pri čemer je v konkretni zadevi osrednjega pomena druga funkcija. Funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nad porabo javnega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Prav funkcija nadzora javnosti je značilnost temeljne človekove pravice dostopa do javnih informacij. • Dejstvo, da ZIRD komisiji za izbor kandidatov za izvajanje rejniške dejavnosti in komisiji za priznanja (v obeh namreč sodelujejo tudi rejniki iz liste kandidatov) daje pooblastila za odločanje o zadevah javnopravnega pomena, kaže na to, da imajo rejniki, kot člani komisij, »poseben položaj« (t.j. nastopajo v posebni vlogi) nasproti ostalim rejnikom oziroma opravljajo zakonsko določene naloge na področju zagotavljanja izvajanja rejniške dejavnosti, poleg izvrševanja siceršnjih pravic in obveznosti v vlogi rejnika. • Uvrstitev rejnikov na listo kandidatov pomeni pomemben premik k javnopravnemu delovanju, saj so lahko vsi rejniki, uvrščeni na listo kandidatov, vključeni v sestavo komisije za izbor kandidatov za izvajanje rejniške dejavnosti in v sestavo komisije za priznanja. Zakritje osebnih imen rejnikov bi onemogočalo nadzor nad izborom rejnikov, ki so na to listo vključeni. Ob tem Pooblaščenec opozarja, da lahko rejnik po naravi stvari ugovarja uvrstitvi na listo kandidatov. Prav tako je treba posebej upoštevati, da postopek izbire rejnikov, ki so vključeni na listo kandidatov, ni posebej določen. Obenem niso določena merila za izbor teh rejnikov, temveč zakon določa le, da vsaka podskupina na svojem območju izbere tudi enega rejnika in eno strokovno usposobljeno osebo za delo z otroki, ki se jih vpiše na listo. Pravilnik pa v drugem odstavku 3. čl. določa le, da listo kandidatov sestavljajo vsi socialni delavci za področje rejništva iz vseh centrov za socialno delo v Republiki Sloveniji, razdeljeni v šest podskupin, šest rejnikov in šest strokovno usposobljenih oseb za delo z otroki. Podrobneje je opisan zgolj sam postopek sestave komisij, ki je tako pri komisiji za izvajanje rejniške dejavnosti kot tudi pri komisiji za priznanja prepuščen ministrstvu za družino. Sestavo obeh komisij, v katerih sodelujejo tudi rejniki (v vsaki komisiji sodelujejo po 3 rejniki), namreč imenuje minister, pristojen za družino iz liste kandidatov s sklepom, tako da je končno oblikovanje obeh komisij prepuščeno ministrstvu. Zakritje osebnih imen 6 rejnikov, ki so uvrščeni na listo kandidatov za člane komisij, bi zato onemogočilo transparentnost postopka sestave obeh komisij in s tem nadzor nad njihovo sestavo in delovanjem. Preglednost izbora rejnikov je zato potrebno zagotoviti v obeh fazah, in sicer tako pri uvrstitvi rejnikov na listo kandidatov za komisije kot tudi pri uvrstitve iz liste kandidatov v samo komisijo. Transparentnost v obeh fazah je ključnega pomena, saj je že v prvi fazi, z izborom zgolj šestih rejnikov na listo kandidatov nabor kandidatov bistveno omejen, zato bi zakritje te faze izbora huje okrnilo preglednost delovanja komisij. • Rejniki imajo v obeh komisijah enakopraven položaj v primerjavi z ostalimi člani komisij, zaradi česar je utemeljeno, da se jih na področju zagotavljanja javnosti delovanja komisij, obravnava enako. Organ je že razkril ostale kandidate z liste, torej tako strokovne delavce centrov za socialno delo v Republiki Sloveniji za področje rejništva kot tudi strokovne usposobljene osebe za delo z otroki, ki niso nujno zaposlene v javnem sektorju. • Z vidika javnosti oziroma transparentnosti odločanja z zakonom predvidenih komisij, je nelogično, da je javnosti dostopen zgolj podatek o tistih članih liste kandidatov ali posamezne komisije, ki v teh nastopajo kot strokovni delavci centrov za socialno delo (javni uslužbenci!) in kot strokovno usposobljene osebe za delo z otroki. Javnost delovanja z zakonom predvidenih komisij in pred tem liste vseh kandidatov je lahko zagotovljena samo tako, da so javnosti dostopni podatki o vseh članih z liste kandidatov kot tudi podatke o vseh članih komisij, saj je nosilec odgovornosti odločanja komisija kot celota in ne zgolj nekateri njeni člani.• Nobenega dvoma ni, da družinsko pravna zakonodaja institut rejništva kot posebne oblike varstva otrok, primarno ureja v interesu otrok, ki jim je potrebna oskrba in vzgoja pri osebah, ki niso njihovi starši. Zato je jasno razviden velik pomen in javni interes za zagotovitev izvajanja rejniške dejavnosti. Tako ZIRD (na zakonodajni ravni zagotavljanja rejniške dejavnosti) ureja pogoje, ki jih mora izpolnjevati oseba, ki želi izvajati rejniško dejavnost, postopek pridobitve dovoljenja za izvajanje te dejavnosti, način izvajanja rejniške dejavnosti in njeno financiranje ter druga vprašanja povezana z izvajanjem rejniške dejavnosti. Vloga komisije za izbor kandidatov v postopku pridobitve dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti sicer ni ključna, ker predstavlja zgolj eno fazo postopka, je pa zelo pomembna, saj je od nje odvisno, kateri izmed več kandidatov bodo izbrani. Z zakonom predpisana pristojnost za izbor določenega števila kandidatov na podlagi zakonskih meril (in dodatnega merila, ki ga določa Pravilnik) pomeni javnopravno odločanje. Vsakršno odločanje v sferi javnopravnih pristojnosti, ki ima vpliv na pravice in obveznosti posameznikov (rejnikov), je lahko oziroma mora biti podvrženo nadzoru javnosti. Poznavanje potencialne in dejanske personalne sestave, kar je samo eden izmed vidikov postopka izbora kandidatov za izvajanje rejniške dejavnosti, je bistvenega pomena za demokratičen nadzor nad delovanjem teles, ki jih je ZIRD pooblastil za odločanje o pomembnih družbenih vprašanjih. Ohranjanje »tajnosti« posameznih potencialnih članov komisij s sklicevanjem na absolutno varstvo osebnih podatkov, omogoča privilegiranje teh oseb v smislu možnosti izmikanja pravne in moralne odgovornosti za izvrševanje s strani države podeljenih, omejeno oblastnih funkcij. Smiselno enako velja za odločanje o priznanjih rejnikom v okviru komisije za priznanja.• Na javni pomen sistema zagotavljanja rejniške dejavnosti kaže tudi dejstvo, da gre pri zagotavljanju rejniške dejavnosti za izvajanje javne službe, saj 42. člena Zakona o socialnem varstvu (Ur. l. RS, št. 36/04-UPB in 105/06) kot javno službo na področju socialnega varstva obsega tudi storitve institucionalnega varstva. Institucionalno varstvo pa obsega vse oblike pomoči v zavodu, v drugi družini ali drugi organizirani obliki, s katerimi se upravičencem nadomeščajo ali dopolnjujejo funkcije doma in lastne družine, zlasti pa bivanje, organizirana prehrana in varstvo ter zdravstveno varstvo. • Skladno z določbo 4. člena ZIRD se sredstva za izvajanje rejniške dejavnosti zagotavljajo v proračunu RS. Določba ima širok pomen, saj se ne nanaša zgolj na zagotavljanje sredstev za izplačevanje rejnin, pač pa tudi na zagotavljanje sredstev, ki so potrebna za samo delovanje sistema rejniške dejavnosti v RS. Tako se npr. tudi sredstva, potrebna za usposabljanje bodočih rejnikov, zagotavljajo v državnem proračunu (12. člen ZIRD), enako pa velja tudi za sredstva, ki so potrebna za priznanja rejnikom (62. člen ZIRD). Funkcija komisije za izbor kandidatov za izvajanje rejniške dejavnosti in funkcija komisije za priznanja je z vidika vpliva na porabo javnih sredstev neodločilna, kljub temu pa ne zanemarljiva, saj imajo odločitve komisij posreden vpliv na alokacijo proračunskih sredstev. Zato ima zagotovitev nadzora javnosti v konkretnem primeru določen pomen. Z namenom zagotovitve načel transparentnosti in nadzora nad porabo javnih sredstev mora biti dana možnost nadzora tako nad pravilnostjo samega postopka, ki vpliva ali utegne vplivati na porabo javnih sredstev, kot tudi nad upravičenostjo npr. rejnika do teh sredstev. • Razkritje identitete rejnika kot kandidata na listi kandidatov, v konkretnem primeru ne bi nesorazmerno prizadela njegove pravice do zasebnosti. Prvič zato, ker gre za razkritje zelo omejenega obsega osebnih podatkov (zgolj osebno ime) in drugič zato, ker ZIRD ne predvideva obligatornega sodelovanja rejnika (oziroma vpisa rejnika na listo), ki ga je izbrala posamezna podskupina. To pomeni, da lahko rejnik tudi iz razloga potencialne ogrozitve njegove zasebnosti zavrne uvrstitev na listo. • Rejniki kot člani liste kandidatov in na tej podlagi kot člani komisij sprejemajo odločitve javnopravnega in ne zgolj zasebnopravnega pomena. Odločanje je zakonodajalec (namesto, da bi o tem odločal nek državni organ ali nosilec javnih pooblastil) skladno z načelom demokratičnosti in načelom zagotavljanja nevtralnosti ter nepristranskosti, prenesel na t.i. mešane komisije. Zato se šteje, da so rejniki s tem, ko so pristali na udeležbo v listi kandidatov in posredno v posameznih komisijah, pristali tudi na določeno omejitev zasebnosti, in sicer v delu, ki se nanaša na opravljanje te funkcije. • Vsa vprašanja, povezana s sistemom izvajanja rejniške dejavnosti, kot splošna družbena vprašanja, zadevajo širok krog javnosti. Problematika odločanja o pravicah in obveznostih na področju rejništva se tako ne dotika le prosilca ali neke ožje skupine ljudi (npr. rejnikov), pač pa vseh ljudi, ki so interesno, poklicno ali kakorkoli drugače povezani z družinskopravno problematiko.4 SklepnoInformacija, ki jo zahteva prosilec, sicer vsebuje osebne podatke (ime in priimek skupaj s podatkom o tem, da je določena oseba rejnik ter posredno s podatkom o teritorialni pripadnosti, ki je razvidna iz uvrstitev v določeno podskupino), ki v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Kljub temu je Pooblaščenec odločil, da v konkretnem primeru interes javnosti ob vprašanju razkritja imen in priimkov prevlada nad interesom posameznikov, na katere se ti podatki nanašajo, zato je pritožbi ugodil v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP in omogočil dostop tudi do osebnih imen rejnikov z liste kandidatov za imenovanje komisij po 3. čl. ZIRD. Organ je dolžan prosilcu razkriti osebna imena rejnikov s tiste liste kandidatov, s katero razpolaga ob izvršitvi te odločbe.Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa prosilec lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka