Prosilec - občina Vodice
+ -Številka: 021-61/2007/5
Kategorije: Poslovna skrivnost, Varstvo upravnega postopka, Notranje delovanje organa
Številka: 021-61/2007/5
Datum: 4.9.2007
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 105/2006-ZUS-1; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ... (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Občine Vodice, Kopitarjev trg 1, 1217 Vodice (v nadaljevanju organ), št. 090-02/2007-003, z dne 21.05.2007, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v roku petnajstih (15) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopijo Pogodbe o ustanovitvi stvarne služnosti z dne 20. 06. 2006 ter fotokopijo Urbanistične pogodbe o financiranju izgradnje komunalne infrastrukture za realizacijo načrtovane prostorske ureditve z dne 05. 07. 2006, ki sta obe sklenjeni s podjetjem Projekt 21, d.o.o. Vodice.
O b r a z l o ž i t e v:
Pooblaščenec je dne 18. 05. 2007 prejel pritožbo prosilca zaradi molka organa, iz katere je razvidno, da je prosilec na organ naslovil dve zahtevi, in sicer z vlogo z dne:
- 27. 11. 2006 zahtevo, v kateri je zahteval kopijo služnostne pogodbe z dne 20.06.2006, ki jo je Projekt 21 d.o.o. sklenil z lastnikom parcele št. 1394/1 in 1270/4 k.o. Vodice, Občino Vodice, Kopitarjev trg 1, za gradnjo meteorne in fekalne kanalizacije, vodovoda, polaganja SN in NN kabla ter gradnjo hodnika za pešce ter
- 06. 12. 2006 zahtevo, v kateri je zahteval kopijo Urbanistične pogodbe, ki jo je Projekt 21 d.o.o. sklenil z Občino Vodice v skladu z 2. členom prve alineje Odloka o programu opremljanja za območje urejanja ŠS 14/3-3 Vodice (Pustnice), odlok št. 3 objavljen v Uradnem glasilu Občine Vodice z dne 30. 03. 2006.
Pooblaščenec je ugotovil, da organ ni odločil o zahtevi prosilca v roku 20-ih delovnih dni, kot zahteva 23. člen ZDIJZ in prosilcu v tem roku tudi ni omogočil dostopa do informacij javnega značaja. Na podlagi 255. člena ZUP je Pooblaščenec z dopisom št. 0900-88/2007/2, z dne 21. 05. 2007 pozval organ, da v roku 3 (treh) dni sporoči, zakaj odločbe ni izdal pravočasno. Hkrati pa je organ opozoril, da se na podlagi šestega odstavka 22. člena ZDIJZ v primeru, če organ v roku 20-ih delovnih dni ne omogoči prosilcu dostopa do informacije javnega značaja in če tudi ne izda in ne vroči prosilcu odločbe o zavrnitvi zahteve prosilca, šteje, da je organ zahtevo zavrnil.
Organ je z dopisom št. 090-02/2007-002, z dne 28. 05. 2007 podal odgovor, v katerem je navedel razloge, zakaj ni v predpisanem roku odločil o zahtevi prosilca in navedel, da je dne 21. 05. 2007 o zahtevi prosilca odločil in izdal zavrnilno odločbo št. 090-02/2007-003, z dne 21. 05.2007, ki jo je priložil dopisu.
Pooblaščenec je dne 05. 06. 2007 prejel pritožbo prosilca zoper zavrnilno odločbo št. 090-02/2007-003, z dne 21. 05.2007, v kateri prosilec navaja, da je organ zavrnil njegovo zahtevo z obrazložitvijo, da je zahtevana dokumentacija sestavni del dokumentacije drugega upravnega postopka in se zato zahteva na podlagi 2., 7. in 11. alineje 6. člena ZDIJZ zavrne. Nadalje prosilec navaja, da je navedena obrazložitev organa lažna in zavajajoča in je torej ne more sprejeti. Pri omenjenih dokumentih gre namreč za sklenitev dogovorov med Investitorjem stanovanjskega naselja Projekt 21 d.o.o. (gradnja 21 hiš) in Občino Vodice, ki so zelo verjetno v neskladju z dokumenti (Odlokom o programu opremljanja za območje urejanja ŠS 14/3-3 Vodice-Pustnice, Ur. glas Občine Vodice št. 3 z dne 30. 03. 2006), katerega je sprejel Občinski svet občine Vodice. Prosilec še navaja, da gre v konkretnem primeru za obveznost plačila komunalnega prispevka v višini cca. 613.000 EUR, katerega bi moral Investitor Projekt 21 plačati pred pridobitvijo gradbenega dovoljenja. Ker je investitor gradbeno dovoljenje že dobil (št. dovoljenja 351-355/2006-6112 z dne 07.0 8. 2006, izdala UE Ljubljana Šiška), iz bilanc, ki jih je prejel občinski svet, pa je razvidno, da omenjeni prispevek ni bil plačan, je prosilec zahteval predmetno dokumentacijo. Prosilec meni, da gre pri zahtevanih dokumentih verjetno za pogodbe, ki so v škodo Občini, v neskladju s sprejetimi občinskimi odloki in zelo verjetno tudi za veliko oškodovanje Občine. K pritožbi je prosilec priložil še kopijo izpodbijane odločbe, kopijo Odloka o programu opremljanja za območje urejanja ŠS 14/3-3 Vodice-Pustnice, Uradno glasilo Občine Vodice št. 3, z dne 30. 03. 2006 ter kopijo gradbenega dovoljenja UE Ljubljana Šiška, št. 351-355/2006-61102, z dne 07. 08. 2006.
V skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP je Pooblaščenec odstopil pritožbo prosilca organu v reševanje ter ga pozval, da kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Organ je pritožbo prosilca dne 20. 06. 2007 na podlagi 245. člena ZUP poslal v odločanje Pooblaščencu. V dopisu organ navaja, da je opravil preizkus pritožbe in ugotovil, da pritožba prosilca ni utemeljena in da je izpodbijana odločba, izdana na podlagi 1., 15. in 22. člena ZDIJZ, skladna s predpisi. Organ je še navedel, da je Občinski svet Občine Vodice na 25. redni seji, ki je bila dne 27. 03. 2006, sprejel Odlok o programu opremljanja za Pustnice. Sprejem programa opremljanja je bil potreben zaradi potrditve Odloka o lokacijskem načrtu (OLN) Pustnice, ki ga je Občinski svet sprejel na 25. redni seji, ki je bila dne 27. 03. 2006. Za uresničitev izvedbe OLN je bila z investitorjem sklenjena Urbanistična pogodba za izgradnjo komunalne infrastrukture v območju OLN Pustnice in deloma izven območja OLN. Urbanistična pogodba je bila podlaga in sestavni del dokumentacije, potrebne za pridobitev gradbenega dovoljenja za ureditev komunalne infrastrukture znotraj OLN. Za ureditev komunalne infrastrukture izven OLN Pustnice pa je Občina že predhodno v letu 2004 prav tako pridobila gradbeno dovoljenje. Za uspešno dokončanje realizacije OLN mora investitor Projekt 21 d.o.o. predati tehnično prevzeto izvedeno komunalno infrastrukturo, za kar je v teku že v odločbi omenjen drug upravni postopek; to je pridobitev uporabnega dovoljenja. Za izdajo uporabnega dovoljenja je potrebno Upravni enoti predložiti vso opisano dokumentacijo, ki med drugim vključuje tudi Urbanistično pogodbo. Odstopu pritožbe je organ priložil še kopijo Odloka o programu opremljanja za območje urejanja ŠS 14/3-3 Vodice-Pustnice, Uradno glasilo Občine Vodice št. 3, z dne 30. 03. 2006 ter kopijo Odloka lokacijskega načrta za razširitev ureditvenega območja ŠS 14/3-3 Vodice (Pustnice), Uradno glasilo Občine Vodice št. 3, z dne 30. 03. 2006.
Ker organ Pooblaščencu ni posredoval vseh dokumentov, potrebnih za reševanje zadeve, je Pooblaščenec organ pozval, naj nemudoma na podlagi prvega odstavka 10. člena ZInfP posreduje vse dokumente, ki se tičejo zadeve, in sicer:
- prvostopni spis, vključno s povratnico, iz katere bo razvidno, kdaj je bila prosilcu vročena prvostopna odločba in
- Služnostno pogodbo z dne 20.06.2006, ki jo je Projekt 21 d.o.o. sklenil z lastnikom parcele št. 1394/1 in 1270/4 k.o. Vodice, Občino Vodice, Kopitarjev trg 1, za gradnjo meteorne in fekalne kanalizacije, vodovoda, polaganja SN in NN kabla ter gradnjo hodnika za pešce ter
- Urbanistično pogodbo, ki jo je Projekt 21 d.o.o. sklenil z Občino Vodice v skladu s prvim odstavkom 2. člena Odloka o programu opremljanja za območje urejanja ŠS 14/3-3 Vodice (Pustnice), odlok št. 3 objavljen v Uradnem glasilu Občine Vodice z dne 30.03.2006.
Organ se je na poziv odzval in dne 09. 07. 2007 posredoval zahtevane dokumente.
Po pregledu dokumenta, ki je predmet obravnave v konkretni pritožbeni zadevi, je Pooblaščenec z dopisom št. 021-61/2007/4, z dne 27. 07. 2007 pozval družbo Projekt 21 d.o.o., Pustnice 21, Vodice naj se vključi v pritožbeni postopek kot stranski udeleženec, saj je prosilec zahteval tudi dokumenta, katerih stranka je družba Projekt 21 d.o.o. 44. člen ZUP določa, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. To pomeni, da mora organ po preučitvi zadeve presoditi, katere osebe imajo pravni interes udeležiti se postopka, in te osebe tudi obvestiti o postopku ter njihovi pravici, da lahko vstopijo v postopek in varujejo svoje pravice in pravne koristi. Navedeno izhaja tudi iz načela varstva pravic stranke (7. člen ZUP), da morajo organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo. Po načelu zaslišanja stranke (9. člen ZUP) je treba stranki, preden se izda odločba, dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. V skladu s tretjim odstavkom 43. člena ZUP ima namreč stranski udeleženec v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače. Pooblaščenec je družbo Projekt 21 d.o.o. pozval, naj se v roku 8 dni pisno opredeli glede vprašanj:
- Ali Pogodba o ustanovitvi stvarne služnosti, z dne 20.06.2006 ter Urbanistična pogodba o financiranju izgradnje komunalne infrastrukture za realizacijo načrtovane prostorske ureditve, z dne 05.07.2006, za njih v celoti ali delno predstavljata poslovno skrivnost po določilu drugega odstavka 39. člena ZGD-1 in s tem izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po določilu 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ? V kolikor predstavljata poslovno skrivnost le delno, je Pooblaščenec prosil, da se opredelijo, v katerem delu in navedejo razloge za delni dostop.
- Kakšna škoda bi nastala v primeru razkritja podatka, za katerega družba Projekt 21 d.o.o. ocenjuje, da gre za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1? Pooblaščenec je prosil, da čim bolj konkretizirajo škodo, ki bi nastala kot posledica morebitnega razkritja nepooblaščeni osebi.
Družba Projekt 21 d.o.o. , Vodice, se na poziv Pooblaščenca do izdaje odločbe ni odzvala.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti zakonu, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991-I s spremembami). Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa zato, ker je podana kakšna od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Organ je Pooblaščencu posredoval Pogodbo o ustanovitvi stvarne služnosti, z dne 20.06.2006, sklenjeno med organom in družbo Projekt 21 d.o.o., Pustnice 21, Vodice (v nadaljevanju pogodba) ter Urbanistično pogodbo o financiranju izgradnje komunalne infrastrukture za realizacijo načrtovane prostorske ureditve, z dne 05.07.2006, sklenjeno med organom in družbo Projekt 21 d.o.o., Pustnice 21, Vodice (v nadaljevanju urbanistična pogodba).
Pooblaščenec ugotavlja, da dokumenta, ki jih v konkretnem primeru zahteva prosilec, nedvomno izpolnjujeta pogoje za informacijo javnega značaja, saj se nahajata v obliki dokumentov, ki sta v posesti organa. Gre torej za informacije, s katerimi organ razpolaga in ki se nahajajo v pisni obliki, obenem pa tudi izvirajo iz delovnega področja organa. Organ je, kot organ lokalne samouprave, ustanovljen na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZLS). Kot določa 2. člen ZLS, so občine temeljne lokalne samoupravne skupnosti, ki v okviru ustave in zakonov samostojno urejajo in opravljajo svoje zadeve in izvršujejo naloge, ki so nanje prenesene z zakoni. Pojem delovno področje je namreč izredno širok in ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, ponavadi določenih v področnih zakonih, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. Delovno področje organa po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 148 - 149).
Informacije, ki jih zahteva prosilec, nedvomno izvirajo iz delovnega področja organa, saj se pogodba nanaša na ustanovitev stvarne služnosti za izgradnjo in napeljavo komunalnih vodov in pripadajoče infrastrukture na nepremičninah, ki so v lasti organa, urbanistična pogodba pa podrobneje ureja medsebojne obveznosti med investitorjem in občino z namenom, da se čim prej začne z gradnjo komunalne infrastrukture.
ZLS, ki med drugim opredeljuje delovno področje organa, v 21. členu določa, da sta nalogi organa tudi načrtovanje prostorskega razvoja, naloge s področja posegov v prostor in graditve objektov ter ustvarjanje pogojev za gradnjo stanovanj in upravljanje z občinskim premoženjem. Upoštevaje 67. člen Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJF) je občinsko premoženje finančno in stvarno premoženje, ki je v lasti občin. Finančno premoženje občine sestavljajo denarna sredstva, terjatve ter delnice in deleži na kapitalu pravnih oseb in druge naložbe v pravne osebe. Stvarno premoženje so premičnine in nepremičnine. Prvi odstavek 213. člen Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02, 18/07 Skl.US: U-I-70/04-18; v nadaljevanju SPZ) definira stvarno služnost, in sicer je stvarna služnost pravica lastnika nepremičnine (gospodujoča stvar), izvrševati za njene potrebe določena dejanja na tuji nepremičnini (pozitivna služnost) ali zahtevati od lastnika služeče stvari, da opušča določena dejanja, ki bi jih sicer imel pravico izvrševati na svoji nepremičnini (negativna služnost).
Zakon o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Uradni list RS, št. 14/07, v nadaljevanju ZSPDPO), ki je začel veljati 03. 03. 2007, uporabljati pa se začne 03. 09. 2007, ureja ravnanje s stvarnim premoženjem občin, ki pa mora biti glede na 8. člen tega zakona javno, razen v primerih, ko poseben zakon določa drugače (načelo javnosti). V skladu z 2. točko 3. člena ZSPDPO pomeni ravnanje s stvarnim premoženjem pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja, medtem ko pa upravljanje s stvarnim premoženjem pomeni zlasti skrb za pravno in dejansko urejenost, investicijsko vzdrževanje, oddajanje v najem, obremenjevanje s stvarnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno (5. točka 3. člen). 29. člen nato podrobneje ureja obremenjevanje s stvarnimi pravicami, in sicer da je obremenjevanje nepremičnega premoženja samoupravnih lokalnih skupnosti s stvarnimi pravicami praviloma odplačno, lahko pa je brezplačno, če se zasleduje javni interes. Obremenjevanje nepremičnega premoženja samoupravnih lokalnih skupnosti s stvarnimi pravicami se izvede z metodo neposredne pogodbe. Če je za posamezen pravni posel zainteresiranih več ponudnikov, se pred sklenitvijo pogodbe izvede postopek pogajanj.
Do začetka uporabe ZSPDPO pa se še vedno uporabljata prvi in drugi odstavek 79. člena ZJF, ki določata, da neposredni uporabniki upravljajo s stvarnim premoženjem, ki ga imajo v posesti. Upravljanje stvarnega premoženja po tem zakonu zajema uporabo premoženja, njegovo vzdrževanje in oddajanje v zakup. Predstojnik neposrednega uporabnika mora upravljati s premoženjem, ki je v upravljanju pri neposrednem uporabniku, s skrbnostjo dobrega gospodarja in voditi evidence o tem premoženju ter mora skrbeti za zemljiškoknjižno ureditev nepremičnega državnega oziroma občinskega premoženja.
Predpis, ki ureja opremljanje stavbnih zemljišč ter komunalni prispevek je Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07; v nadaljevanju ZPNačrt). V skladu s 77. členom ZPNačrt občina zagotavlja gradnjo komunalne opreme. Gradnja komunalne opreme se financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov.
Nadalje 78. člen ZPNačrt določa, da se s pogodbo o opremljanju lahko investitorka ali investitor in občina dogovorita, da bo investitor sam zgradil del ali celotno komunalno opremo za zemljišče, na katerem namerava graditi, ne glede na to, ali je gradnja te komunalne opreme predvidena v programu opremljanja. Občina lahko sklene pogodbo o opremljanju z investitorjem, če ima sprejet program opremljanja ali podlage za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine.
Pogodba iz prejšnjih odstavkov vsebuje:
1. opredelitev območja opremljanja s seznamom zemljiških parcel, ki jih bo investitor opremljal,
2. pregled obstoječe komunalne opreme na tem območju,
3. pregled komunalne opreme, ki jo bo zagotovil investitor,
4. navedbo komunalne opreme, na katero bo investitor priključil zgrajeno komunalno opremo iz 3. točke tega odstavka,
5. del komunalnega prispevka iz četrtega odstavka tega člena, ki ga mora investitor še plačati,
6. zagotovilo, da se bo območje opremljalo na osnovi projektne dokumentacije po predpisih o graditvi objektov, s katero soglaša občina,
7. zagotovilo, da bo občina izdala investitorju potrdilo o poravnanih obveznostih iz naslova komunalnega prispevka na podlagi bančne garancije v višini dela komunalnega prispevka iz pete točke tega odstavka in vrednosti popisa del na podlagi projektne dokumentacije iz šeste točke tega odstavka,
8. rok, v katerem bo investitor zgradil manjkajočo komunalno opremo,
9. opredelitev nadzornega organa občine, ki bo izvajal nadzor nad izvedbo ter predajo komunalne opreme,
10. pravice in dolžnosti investitorja, povezane z nepravilnostmi, ugotovljenimi pri občinskem nadzoru,
11. bančno garancijo, s katero se zavaruje predvideni rok in obseg del, in bančno garancijo, s katero se zavaruje dobro izvedbo del in odpravo napak v garancijskem roku,
12. rok, v katerem občina ne bo spreminjala tistega dela prostorskega akta, ki je podlaga za investicije po tej pogodbi. V primeru, da občina spremeni prostorski akt v roku iz pogodbe, odgovarja za povzročeno škodo.
Stroške izgradnje v pogodbi predvidene komunalne opreme nosi investitor. Šteje se, da je investitor na ta način v naravi plačal komunalni prispevek za izvedbo komunalne opreme, ki jo je sam zgradil. Investitor je dolžan plačati še preostali del komunalnega prispevka, v kolikor bo obremenil že zgrajeno komunalno opremo, na katero bo investitor priključil komunalno opremo iz 3. točke prejšnjega odstavka. Občina je dolžna prevzeti komunalno opremo, zgrajeno skladno s pogodbo, ko je zanjo izdano uporabno dovoljenje.
V členih od 79. do 84. ZPNačrt ureja komunalni prispevek. Komunalni prispevek je plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini. V višini komunalnega prispevka niso vključeni stroški vzdrževanja komunalne opreme. Komunalni prispevek se določi na podlagi programa opremljanja glede na površino in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno opremo ter glede na neto tlorisno površino objekta in njegovo namembnost oziroma glede na izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo. Ta merila podrobneje predpiše minister, medtem ko pa lahko občina predpiše podrobnejša merila za odmero komunalnega prispevka. Zavezanec za plačilo komunalnega prispevka je investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo, ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. Kadar se komunalni prispevek odmerja za potrebe gradnje, ga odmeri pristojni organ občinske uprave z odločbo na zahtevo zavezanca ali ko od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja. Rok za izdajo odločbe je 15 dni, o izdani odločbi pa občina obvesti tudi upravno enoto. Komunalni prispevek je namenski vir financiranja gradnje komunalne opreme. Občina z odlokom, s katerim sprejme občinski proračun, določi komunalni prispevek kot namenski prihodek. Sredstva, zbrana s komunalnimi prispevki, lahko občina porablja samo za namen gradnje komunalne opreme skladno z načrtom razvojnih programov občinskega proračuna.
Namen instituta urbanistične pogodbe je, da se z njo uredijo interesi dveh subjektov, zasebnika (investitorja prostorske ureditve) in javni interes (občine). V konkretnem primeru sta stranki sklenili urbanistično pogodbo, ker je tako določal občinski Odlok o programu opremljanja za območje urejanja ŠS14/3-3 Vodice, Uradno glasilo Občine Vodice št. 3, z dne 30. 03. 2006 v prvem odstavku 2. člena. Predmet zahteve prosilca je torej obligatorna urbanistična pogodba, sklenitev katere je bila predvidena v občinskem lokacijskem načrtu kot obvezna. Pooblaščenec ugotavlja, da je ZPNačrt področje sklenitve urbanistične pogodbe uredil podrobneje, kot pa je to prej urejal Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, (8/2003 - popr.), 58/2003-ZZK-1, 33/2007-ZPNačrt; v nadaljevanju ZUreP-1), ki je veljal v času sklenitve zahtevanih pogodb. Nekateri členi se še uporabljajo za spreminjanje, dopolnjevanje in dokončanje postopkov po ZUreP-1. Tretji odstavek 73. člena ZureP-1 je tako določal, da lahko občinski lokacijski načrt določi tudi obveznost sklenitve urbanistične pogodbe med investitorjem načrtovane prostorske ureditve in občino. Če je taka obveznost določena, se s tako pogodbo, poleg ostalih zakonsko nepredvidenih pogojev, določi še naslednje tri pogoje določene v 76. členu ZUreP-1:
- da mora investitor vse ali del v občinskem lokacijskem načrtu določenih gradenj izvesti v določenem roku po njegovi uveljavitvi, ali
- da mora zgraditi v lokacijskem načrtu določene objekte, ki so v javno korist, ali
- da mora v določenem roku zagotoviti opremljenost zemljišča s komunalno infrastrukturo na območju lokacijskega načrta v skladu s programom opremljanja iz 139. člena ZUreP-1.
Tretji odstavek 76. člena ZureP-1 je določal, da če urbanistična pogodba zajema finančne obremenitve investitorja, ki bi jih sicer morala prevzeti občina, se obremenitve lahko odštejejo investitorju od predpisanih dajatev občini, kar se določi s to pogodbo. Nadalje je ZUreP-1 v četrtem odstavku 76. člena predvidel še zavarovanje za primer neizpolnitve pogojev iz urbanistične pogodbe. V tem primeru lahko občina uveljavi pravico do odkupa zemljišč v lasti investitorja po tržni vrednosti, ki je veljala v času neposredno pred začetkom priprave lokacijskega načrta. Tudi v tem primeru je zakonodajalec kogentno določil čas, ki je odločilen za vrednotenje po tržni vrednosti, da bi zaščitil interese pogodbenih strank.
Glede na navedeno zahtevana dokumenta nedvomno izvirata iz delovnega področja organa, saj se nanašata na upravljanje z občinskim premoženjem, načrtovanje prostorskega razvoja, področje posegov v prostor in graditve objektov ter ustvarjanje pogojev za gradnjo stanovanj, ki v skladu z 21. členom ZLS spadajo med naloge organa.
2. Izjeme od dostopa do informacij javnega značaja
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal le še, ali v konkretnem primeru obstaja katera izmed zakonsko določenih izjem. Prvi odstavek 6. člena ZDIJZ taksativno oziroma izčrpno našteva 11 izjem, zaradi katerih organ lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. V izpodbijani odločbi se je organ skliceval na obstoj izjem iz 2., 7. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker naj bi zahtevani dokumenti vsebovali podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, nato podatke, ki so pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka in bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi upravnega postopka ter podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
2.1 Izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Poslovna skrivnost je kot izjema od dostopa do informacij javnega značaja določena v 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri je izjema podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon, ki ureja gospodarske družbe, je Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS št. 42/06, 26/2007-ZSDU-B in 33/2007-ZSReg-B, v nadaljevanju ZGD-1).
Področna zakonodaja, ki ureja občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti, in sicer ZLS, sicer nikjer izrecno ne definira in ne ureja poslovne skrivnosti občin. Iz ZLS zgolj implicitno izhaja, da ima lahko organ podatke, ki jih je treba varovati kot poslovno skrivnost, saj peti odstavek 32. člena ZLS zahteva, da je delo nadzornega odbora javno, je pa nadzorni organ pri svojem delu dolžan varovati osebne podatke ter državne, uradne in poslovne skrivnosti, ki so tako opredeljene z zakonom, drugim predpisom ali z akti občinskega sveta in organizacij uporabnikov proračunskih sredstev in spoštovati dostojanstvo, dobro ime in integriteto posameznikov. Pri tem Pooblaščenec ocenjuje, da organ kot lokalna samoupravna skupnost ne more imeti podatkov, ki bi jih lahko opredelili kot poslovna skrivnost lokalne samoupravne skupnosti, temveč da lahko v okviru svojega delovanja razpolaga s poslovnimi skrivnostmi drugih subjektov. To pomeni, da ima lahko organ v posesti informacije, ki so opredeljene kot poslovna skrivnost, vendar le, če te izhajajo iz sfere drugega gospodarskega subjekta.
2.2 Položaj stranskega udeleženca
39. člen ZGD-1 v prvem odstavku določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. Nadalje drugi odstavek 39. člena ZGD-1 določa, da se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi družbi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Iz tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 obenem izhaja, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.
ZGD-1 tako loči dva kriterija, subjektivnega in objektivnega, glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (komentar ZGD-1 k prvemu odstavku 39. člena). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).
Podatki, ki pa niso označeni kot zaupni po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, lahko uživajo varstvo le ob predpostavkah iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določanje poslovne skrivnosti. V tem primeru ni potrebno, da bi bila poslovna skrivnost v kakršnemkoli aktu izrecno navedena, ampak je odločilna sama vsebina podatka. Zato je po tem kriteriju nujno, da je potreba po varstvu »očitna«. To pomeni, da je ali bi lahko bilo vsakemu povprečnemu pripadniku podjetja (družbeniki, delavci, člani organov) in tudi drugim osebam jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Zakon pa dodaja še negativno določitev; z izdajo podatka bi nastala občutna škoda (škodni test).
Ker družba Projekt 21 d.o.o., Vodice, dokumentov, ki jih zahteva prosilec, ni za poslovno skrivnost določila s pisnimi sklepi v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, je potrebno dokumente presojati po določilu drugega odstavka 39. člena ZGD-1.
Glede na stališče ZGD-1 s komentarjem (str. 194), so predmet poslovne skrivnosti lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja, ne pa tudi podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj oziroma podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Dolžnost varovanja poslovne skrivnosti je v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZGD-1 sicer tako na strani oseb, ki so z družbo povezane, kakor tudi na strani oseb izven družbe. Vendar so slednje k varovanju poslovne skrivnosti zavezane le v primeru, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti za to, da je podatek poslovna skrivnost. Navedeno pomeni, da je primarna dolžnost varovanja poslovne skrivnosti na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje. Kot izhaja iz ureditve poslovne skrivnosti v ZGD-1, Pooblaščenec meni, da je za ugotovitev, ali določen podatek pomeni poslovno skrivnost, nujno, da se v postopku odločanja o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja po uradni dolžnosti poskrbi, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivale odločitve organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se namreč na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ). V postopek je torej potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Stranski udeleženec je tisti procesni udeleženec v upravnem postopku, ki predstavlja tretjega v razmerju do organa in prosilca. Stranski udeleženec ima pravico udeleževati se postopka, ker izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist pa je neposredna (med trajanje upravnega postopka že obstoječa), na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Pri pravnem interesu oz. pravni koristi stranskega udeleženca ne gre za splošno (javno) korist, temveč za osebno korist, ki je neposredna in pravna. Korist je osebna, če se nanaša neposredno na osebo, ki jo uveljavlja in neposredna, če gre za sedanjo korist v upravnem postopku, ki obstaja v trenutku odločanja, ne pa za morebitno ali bodočo korist. Korist je pravna, če je oprta na zakon ali drug zakoniti predpis. Med stranskim udeležencem in konkretno upravno zadevo mora obstajati določeno razmerje, ki ga vzpostavlja materialno pravo. Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da je v zadevnem primeru obstajala obveznost, da se v postopek kot stranskega udeleženca povabi družbo Projekt 21. d.o.o., da se izreče in predloži dokaze za uveljavljanje poslovnih skrivnosti, v primeru zahtevanih pogodb.
Pooblaščenec je z dopisom št. 021-61/2007/4, z dne 27. 07. 2007 pozval družbo Projekt 21 d.o.o., naj se zjasni, ali zahtevana dokumenta za njih predstavljata poslovno skrivnost, kakšna škoda bi nastala v primeru razkritja podatka ter naj čim bolj konkretizirajo škodo, ki bi nastala kot posledica morebitnega razkritja zahtevanih dokumentov nepooblaščeni osebi.
Družba Projekt 21 d.o.o. se na poziv Pooblaščenca ni odzvala, čeprav je iz vročilnice razvidno, da je poziv prejela dne 30. 07. 2007. Iz dejanja oziroma pasivnosti družbe Projekt 21 d.o.o. na poziv Pooblaščenca izhaja, da družba Projekt 21 d.o.o. ni dokazala, da so informacije iz zahtevanih pogodb varovane kot poslovna skrivnost. Vendar je Pooblaščenec na podlagi drugega odstavek 247. člena ZUP, po katerem mora pritožbeni organ po uradni dolžnosti preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon, opravil preizkus, ali zahtevana dokumenta morebiti ne predstavljata poslovne skrivnosti družbe Projekt 21 d.o.o. po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, to je, ali vsebuje podatke, za katere je očitno, da bi družbi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Pri določiti poslovne skrivnosti po tem kriteriju mora obstajati očitna potreba po varstvu podatka. To pomeni, da je ali bi lahko bilo vsakemu povprečnemu pripadniku podjetja (družbeniku, delavcem, članom uprave in drugim osebam) jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini (več: komentar Zakona o gospodarskih družbah, druga, dopolnjena in spremenjena izdaja, 1. knjiga, redaktor prof. dr. Marijan Kocbek, GV Založba, d.o.o., Ljubljana, 2002, str. 196). Navedba in obrazložitev preteče škode, v primeru razkritja podatka, mora biti konkretna in ne le abstraktna. Predmet poslovne skrivnosti so namreč lahko le podatki, ki za podjetje pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu. Tako npr. ne morejo biti kot poslovna skrivnost določeni podatki, ki ne vplivajo na tržni položaj ponudnika.
Pooblaščenec je vpogledal v dokumenta, ki jih zahteva prosilec in pri tem ugotovil, da iz same vsebine dokumentov ne izhaja, da so posamični podatki oziroma določbe takšne narave, da bi lahko pomenile poslovno skrivnost v smislu drugega odstavka 39. člena ZGD-1. Pogodbi torej ne vsebujeta podatkov, ki bi vplivali na tržni položaj družbe na trgu in z razkritjem katerih bi družbi nastala občutna škoda.
Pooblaščenec tako zaključuje, da z razkritjem podatkov iz zahtevanih dokumentov nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela javnost, zaradi česar podatki v pogodbi in urbanistični pogodbi ne morejo biti varovani kot poslovna skrivnost v smislu drugega odstavka 39. člena ZGD-1. Prav tako pa gre za razkritje upravljanja s premoženjem organa, ki je kot tak po svoji naravi zavezan k transparentnemu delovanju in učinkoviti rabi javnih sredstev. Postopek razpolaganja z občinskim premoženjem mora biti pregleden oziroma prosto dostopen.
Kot navedeno že zgoraj, dokumenta, ki jih zahteval prosilec, nista nikjer označena z oznako poslovna skrivnost v skladu z določilom prvega odstavka 39. člena ZGD-1, niti to ne izhaja iz vsebine dokumentov, iz katerih izhajajo zahtevani podatki, zato Pooblaščenec ugotavlja, da ne obstajajo razlogi za izjemo od dostopa do informacij javnega značaja na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec še ugotavlja, da je v navedenem primeru treba upoštevati tudi 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V omenjeni določbi ZDIJZ je poudarjena nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja, ki skupaj z demokratično funkcijo pomeni uresničevanje načela javnosti in odprtosti delovanja državnih organov. Funkcija nadzora omogoča državljanom ali občanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. V predmetni zadevi gre nedvomno za podatke o porabi javnih sredstev, saj gre za pogodbo, ki se nanaša na ustanovitev stvarne služnosti za izgradnjo in napeljavo komunalnih vodov in pripadajoče infrastrukture na zemljiščih, ki so v lasti organa ter za urbanistično pogodbo o financiranju izgradnje komunalne infrastrukture in zadeva plačilo nadomestila komunalnega prispevka, torej javna sredstva. Javnost je zagotovo upravičena vedeti, kako organ upravlja z občinskim premoženjem. Ker gre za upravljanje javnih sredstev, je po oceni Pooblaščenca, že na podlagi zgoraj navedene 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, potreba po transparentnosti celotnega delovanja organa zagotovo podana.
2.3 Izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
7. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
1. podatek mora biti pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in
2. specifični škodni test (razkritje dokumenta takega podatka bi škodovalo njegovi izvedbi).
Ta izjema predvideva uporabo škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. Ker je po zakonu edina upoštevanja vredna škodna posledica škoda, ki lahko nastane za izvedbo upravnega postopka, a contrario to pomeni, da po njegovem dokončanju dostopa do informacij ni več možno zavrniti iz tega razloga in bi morali biti javnosti načeloma dostopni vsi dokumenti in vse informacije iz takšnega postopka (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 264 - 265).
Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč da je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice na postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo škodovalo izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Iz obveznosti vsakokratne uporabe škodnega testa pa izhaja tudi logična posledica, da se dostop do nekega dokumenta na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko v celoti zavrne zgolj v času, ko upravni postopek še traja, saj razkritje podatka, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi postopka, ki je že končan, ne more škodovati izvedbi postopka.
Upoštevajoč navedeno definicijo je že na prvi pogled očitno, da pogodba, ki jo zahteva prosilec, ne predstavlja podatkov, ki bi bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka. Gre namreč za pogodbo o ustanovitvi stvarne služnosti v skladu z določili SPZ. 215. člen SPZ določa, da se za nastanek stvarne služnosti poleg veljavnega pravnega posla, iz katerega izhaja obveznost ustanoviti služnost, zahteva še zemljiškoknjižno dovolilo in vpis v zemljiško knjigo. Pogodba o ustanovitvi služnosti mora vsebovati ime lastnikov gospodujoče in služeče nepremičnine, zemljiškoknjižno oznako obeh nepremičnin, natančen opis služnosti in morebitno nadomestilo, ki ga mora plačati lastnik gospodujoče nepremičnine. Nadomestilo se lahko določi v enkratnem znesku ali v periodično zapadlih obrokih. Zahtevana pogodba torej predstavlja civilnopravno pogodbo, ki jo je organ sklenil z družbo Projekt 21 d.o.o., za sklenitev takšne pogodbe pa ni potrebno izvesti upravnega postopka. Vendar pa Pooblaščenec ugotavlja, da je morala družba Projekt 21 d.o.o. k vlogi za pridobitev gradbenega dovoljenja priložiti tudi zahtevano pogodbo. Ker pa je gradbeno dovoljenje že pravnomočno, kot to izhaja iz Gradbenega dovoljenja št. 351-355/2006-61102, z dne 07. 08. 2007 in je torej upravni postopek pridobitve gradbenega dovoljenja zaključen, razkritje zahtevane pogodbe javnosti ne more več škoditi izvedbi upravnega postopka. Pooblaščenec ugotavlja, da v primeru pogodbe niso podani pogoji za obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Glede urbanistične pogodbe pa je organ v dopisu št. 090-02/2007-005, z dne 19. 06. 2007 navajal, da je bila urbanistična pogodba podlaga in sestavni del dokumentacije, potrebne za pridobitev gradbenega dovoljenja za ureditev komunalne infrastrukture znotraj OLN, ter da mora investitor Projekt 21 d.o.o. za uspešno dokončanje realizacije OLN predati tehnično prevzeto izvedeno komunalno infrastrukturo, za kar je v teku že v odločbi omenjen drug upravni postopek; to je pridobitev uporabnega dovoljenja. Za izdajo uporabnega dovoljenja je potrebno Upravni enoti predložiti vso opisano dokumentacijo, ki med drugim vključuje tudi Urbanistično pogodbo.
Pooblaščenec ugotavlja, da tudi urbanistična pogodba predstavlja civilnopravno pogodbo, saj ima vse elemente civilne pogodbe, le da nekatere sestavine urbanistične pogodbe določa ZPNačrt, prej pa ZUreP-1. Glede navedb organa Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da je moral investitor, t.j. Projekt 21, d.o.o. za pridobitev gradbenega dovoljenja pristojnemu organu priložiti tudi potrdilo o poravnanih komunalnih obveznostih do organa, ki ga je organ izdal na podlagi te pogodbe. Postopek pridobitve gradbenega dovoljenja je že zaključen, saj je odločba o gradbenem dovoljenju postala pravnomočna dne 19. 08. 2006. Projekt 21, d.o.o. mora sedaj pridobiti le še uporabno dovoljenje, k dokumentaciji za pridobitev uporabnega dovoljenja pa mora priložiti pravnomočno gradbeno dovoljenje. Pooblaščenec navaja, da pri urbanistični pogodbi ne gre za upravni postopek, saj ni bila sklenjena zaradi upravnega postopka, temveč je za upravni postopek pridobitve gradbenega dovoljenja bilo pomembno potrdilo o poravnanem komunalnem prispevku. Kot že navedeno, pa je postopek pridobitve gradbenega dovoljenja že zaključen in torej razkritje urbanistične pogodbe ne more več škodovati izvedbi postopka pridobitve gradbenega dovoljenja in tudi ne izvedbi postopka pridobitve uporabnega dovoljenja. Prav tako pa Pooblaščenec ugotavlja, da urbanistična pogodba ni nastala zaradi postopka pridobitve uporabnega dovoljenja. Organ se je torej zgolj na splošno skliceval na navedeno izjemo, kar pa za obstoj izjeme ne zadošča. Izjema mora biti obrazložena in concreto, kar pomeni, da mora organ za obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ opraviti škodni test in pri tem jasno in konkretno obrazložiti, zakaj meni, da bi razkritje določenega podatka škodovalo izvedbi postopka.
Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana dokumenta ne predstavljata izjeme za dostop do informacije javnega značaja po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj nista bila sestavljena zaradi upravnega postopka in torej tudi ne vplivata na izvedbo kakršnega koli upravnega postopka.
2.4 Izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
ZDIJZ v 11. točki prvega odstavka 6. člena določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.
Po oceni Pooblaščenca, ki se je seznanil z vsebino zahtevanih dokumentov, v obravnavanem primeru ni podan nobeden izmed pogojev za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V prvi vrsti tako po naravi stvari oziroma upoštevaje vsebino zahtevanih dokumentov ne gre za dokumente, ki so bile sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, saj gre pri obeh dokumentih za pogodbi, torej za dvostranska pravna posla. Obstoj sopogodbenika pa nujno pomeni, da ne gre za dokumenta, ki bi bila v povezavi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Organu prav tako ni uspelo izkazati, da bi razkritje dokumenta dejansko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Zgolj pavšalne navedbe organa oziroma sklicevanje na obstoj te izjeme ne zadostujejo. Organ namreč v izpodbijani odločbi ni utemeljil, zakaj in kakšne motnje pri delovanju organa bi nastale z razkritjem zahtevanih dokumentov. Faza sklenitve zahtevanih pogodb je že zaključena, razkritje teh dokumentov pa ne more vplivati na učinkovito delo organa. Dokumenti - informacije javnega značaja – vedno lahko povzročijo različna mnenja in dileme v javnosti, pri tem pa je treba upoštevati, da je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, pri čemer si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu, državljani pa imajo v zvezi z delom državnih organov in organov samoupravnih skupnosti pravico oblikovati si svoje mnenje.
Pooblaščenec ponovno opozarja, da zgolj splošno in abstraktno sklicevanje na izjeme ne zadošča, saj dokazno breme o tem, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ zavezanec. Načelo prostega dostopa namreč vzpostavlja pravno domnevo, po kateri so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Iz tega sledi, da je na zavezancu tako breme zatrjevanj, kot tudi breme dokazovanja izjem. Če zavezanec ne dokaže, da gre za izjemo iz 6. člena ZDIJZ, je v dvomu potrebno zahtevi za dostop do informacije ugoditi. S tega vidika je argumentacija organa v izpodbijani odločbi in dopisu povsem nezadostna, saj organ v obrazložitvi z ničimer ni utemeljil zatrjevanih izjem.
Pooblaščenec zaključuje, da zahtevana dokumenta ne vsebujete podatkov, ki bi bili varovani in pomenili kakršnokoli od izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja, opredeljenih v prvem odstavku 6. člena, zato tudi ni potrebe po delnem dostopu do informacij javnega značaja.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan v roku petnajstih (15) dni prejema te odločbe prosilcu posredovati kopijo Pogodbe o ustanovitvi stvarne služnosti, z dne 20. 06. 2006 ter kopijo Urbanistične pogodbe o financiranju izgradnje komunalne infrastrukture za realizacijo načrtovane prostorske ureditve, z dne 05. 07. 2006, ki sta obe sklenjeni s podjetjem Projekt 21, d.o.o. . Vodice.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka