Mekina Borut, novinar časnika Večer - Fakulteta za družbene vede
+ -Številka: 021-29/2007/5
Kategorije: Osebni podatek, Mediji, Javni uslužbenci in funkcionarji
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 9. odst. 45. čl. Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 69/2006, v nadaljevanju ZMed), 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), 3. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06- uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Boruta Mekine, novinarja časopisne družbe Večer d.d., dopisništvo Ljubljana, Cankarjeva 1, Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 13.03.2007, zoper odločbo Fakultete za družbene vede, Kardeljeva ploščad 5, Ljubljana z dne 02.03.2007 (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu najkasneje v petnajstih dnevih od prejema te odločbe posredovati seznam 10 najvišjih izplačil avtorskih honorarjev za delo na izrednem študiju v letu 2006, skupaj z imeni in priimki oseb, ki so jim bili navedeni honorarji izplačani.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 09.01.2007 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja v skladu s 45. členom Zakona o medijih (v nadaljevanju ZMed), pri čemer je zahteval naslednje informacije:
1. poimenski seznam izplačil avtorskih honorarjev profesorjem za predavanja in za delo z izrednimi študenti na diplomskem in/ali podiplomskem študiju v letu 2006. Želel je, da mu fakulteta posreduje 10 najvišjih izplačil avtorskih honorarjev za delo na izrednem študiju (ti zneski pa naj, poleg honorarjev za predavanja, vključujejo tudi ostala plačila za delo z izrednimi študenti, kot je mentorstvo pri diplomskih, seminarskih in drugih nalogah).
2. kolikšen del odhodkov so leta 2005 predstavljali avtorski honorarji in kakšna je bila skupna vrednost izplačil.
Prosilec je želel odgovor v pisni obliki.
Ker prosilec od organa ni prejel odgovora, je na Pooblaščenca dne 17.01.2007 naslovil pritožbo zaradi molka organa.
Pooblaščenec je z dopisom št. 0900-13/2007/4 z dne 14.02.2007 organ pozval, naj mu sporoči, zakaj o zahtevi prosilca ni odločil v zakonsko določenem roku. Pri tem je Pooblaščenec ugotovil, da je potrebno 2. tč. prosilčeve zahteve obravnavati po ZMed, saj prosilec v njej zahteva odgovor na vprašanje, v 1. tč. zahteve pa prosilec od fakultete zahteva dostop do konkretnih dokumentov, zato je treba ta del njegove zahteve obravnavati po ZDIJZ.
Na poziv Pooblaščenca je organ odgovoril z dopisom z dne 20.02.2007, v katerem pojasnjuje, da je prosilcu dne 20.02.2007 posredoval odgovor na njegovo zahtevo, pri čemer je do zamude pri organu prišlo zaradi prezasedenosti (informativni dan) in bolniške odsotnosti predstavnice za stike z javnostmi.
Prosilec je na odgovor organa dne 26.02.2007 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri navaja, da mu je organ dne 14.02.2007 posredoval seznam 10 najvišjih zneskov izplačil avtorskih honorarjev profesorjem na izrednem študiju ter mu odgovoril na vsa ostala vprašanja, pri čemer pa organ ni navedel imen in priimkov profesorjev, ki so prejeli omenjenih 10 najvišjih izplačil avtorskih honorarjev. Zoper tako odločitev organa se prosilec pritožuje in ponovno zahteva od fakultete, da navede imena in priimke omenjenih prejemnikov.
Pooblaščenec je organ, z dopisom št. 0900-13/2007/7 z dne 26.02.2007 obvestil, da iz pritožbe prosilca in priložene dokumentacije izhaja, da v zvezi z zahtevo prosilca organ ni izdal zavrnilne odločbe, niti mu ni v celoti omogočil dostopa do zahtevanih informacij, zato je Pooblaščenec pritožbo prosilca obravnavala kot pritožbo zoper molk organa ter organ pozval, naj o zahtevi prosilca odloči procesno pravilno.
Organ je dne 05.03.2007 o zahtevi prosilca izdal odločbo, s katero je njegovo zahtevo delno zavrnil. Glede zavrnitve organ v obrazložitvi navaja, da podatki o avtorskih honorarjih predstavljajo skladno s 6. členom Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur.l. RS, št. 86/04) osebne podatke, ki se nanašajo na posameznike. Po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Izjema od tega pravila je podana v 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da se lahko v takem primeru dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, pridobljene z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Po mnenju organa so informacije, ki jih zahteva prosilec, osebni podatki strank v postopku in so kot take določene kot izjema od prostega dostopa v skladu z določbami ZDIJZ. Navedene podatke bi organ prosilcu lahko posredoval zgolj tedaj, če bi šlo za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker se podatki o avtorskih honorarjih že po svoji vsebini ne nanašajo na opravljanje delovnega razmerja, je organ ugotavljal zgolj to, ali gre za podatke o porabi javnih sredstev. Pojem javnih sredstev iz 6. čl. ZDIJZ je mogoče glede na namen tega predpisa interpretirati zgolj v smislu, da gre za sredstva proračuna ali drugih obveznih javnih dajatev, ne pa tista sredstva, ki so pridobljena na trgu na podlagi plačil uporabnikov iz njihovih zasebnih sredstev. Sredstva za plačilo avtorskih honorarjev za predavanja in za delo z izrednimi študenti na dodiplomskem študiju so v celoti pridobljena na trgu. Ker se zahtevani osebni podatki o izplačanih avtorskih honorarjih na izrednem dodiplomskem študiju ne nanašajo na porabo javnih sredstev, je organ zahtevo prosilca v tem delu zavrnil, saj bi v nasprotnem primeru kršil Zakon o varstvu osebnih podatkov. Obenem organ v nadaljevanju pojasnjuje, da se avtorski honorarji za delo na podiplomskem študiju delno financirajo iz javnih, delno pa iz tržnih oz. neproračunskih sredstev. Zahtevana informacija se torej nanaša na sredstva proračuna ali drugih obveznih dajatev. Organ meni, da je v tem delu dolžan zagotoviti delni dostop, v skladu z dopisom Ministrstva za javno upravo št. 007-482/2005/2 z dne 18.10.2005. Ker se zahtevani osebni podatki o izplačanih avtorskih honorarjih v celoti ne nanašajo na porabo javnih sredstev, organ posredovanje teh podatkov delno zavrača, in sicer tako, da je posredoval prosilcu le spisek 10 najvišjih izplačil avtorskih honorarjev v letu 2006 brez poimenskega seznama prejemnikov avtorskih honorarjev, saj bi v nasprotnem primeru prišlo do kršitve Zakona o varstvu osebnih podatkov.
Na zavrnilno odločbo organa je prosilec dne 13.03.2007 vložil pritožbo, ki jo je Pooblaščenec dne 14.03.2007, v skladu z 2. odst. 139. čl. ZUP, odstopil v preizkus organu. Kot izhaja iz pritožbe, se prosilec pritožuje v zavrnilnem delu ter navaja, da vztraja pri zahtevi, da mu organ posreduje imena in priimke prejemnikov 10 najvišjih izplačil avtorskih honorarjev. Honorarji, ki so delavcem izplačani zaradi predavanj študentom na izrednem študiju, namreč predstavljajo plačilo za javno službo. Pri izrednem študiju gre po mnenju prosilca za koncesijo, ki jo je država dala v izvajanje organu in torej ne gre za zasebno dejavnost profesorjev, pač pa za dejavnost, s katero organ izrednim študentom omogoča pridobitev javno veljavne listine. Po mnenju prosilca gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so po 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, javni. Predavanje izrednim študentom predstavlja javno službo. Javna služba v visokem šolstvu se določi z nacionalnim programom visokega šolstva (43. čl. ZViS), ki opredeli cilje visokega šolstva, določi študijska, znanstveno raziskovalna in umetniška področja nacionalnega pomena, opredeli dejavnosti, pomembne za razvoj in učinkovito delo v visokem šolstvu, določi standarde za opravljanje visokošolske dejavnosti in določi okvirni obseg potrebnih sredstev za izvedbo nacionalnega programa (44. čl. ZViS). Nacionalni program sprejme Državni zbor, izvajajo pa ga javni visokošolski zavod, drugi zavodi – članice univerz, skupnosti študentov in študentski domovi. Tudi 1. odst. 89. čl. Statuta Univerze v Ljubljani določa, da študij na univerzi poteka v okviru nacionalnega programa visokega šolstva po študijskih programih, ki jih sprejmejo senati članic univerze s soglasjem senata univerze, v 90. čl. pa je določeno, da se študij izvaja kot redni ali izredni. Zgolj dejstvo, da izredni študij ni financiran direktno iz proračuna, ne pomeni, da v tem delu ne gre za javno službo. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Na koncu prosilec opozarja še na določbo 20. čl. Zakona o računskem sodišču, iz katere je mogoče razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. 5. odst. 20. čl. ZRacS-1 tako določa, da je uporabnik javnih sredstev tudi fizična ali pravna oseba, ki opravlja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Upoštevaje navedeno prosilec meni, da je zahtevo po transparentnosti porabe javnega denarja glede na določbo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ potrebno raztegniti tudi na ta sredstva, torej na šolnine, ki jih študentje plačujejo za izredni dodiplomski in podiplomski študij, saj tudi poraba teh sredstev sodi v javno interesno sfero.
Pritožbo prosilca je organ z dopisom z dne 23.03.2007 odstopil v obravnavo Pooblaščencu. V dopisu organ obenem navaja, da podatkov, ki jih zahteva prosilec, Pooblaščencu ne more posredovati, ker se ti nahajajo v obsežnejši bazi podatkov, pri čemer organ predlaga, da se Pooblaščenec zglasi pri njem ter v te podatke vpogleda.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevani dokumenti obstajajo, je Pooblaščenec dne 18.04.2007 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. 11. člen ZInfP namreč določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje v zahtevi za dostop do informacije javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije. Teorija v tem primeru govori o odločanju de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju podatka. Kot pritožbeni organ glede dostopa do informacij javnega značaja mora namreč Pooblaščenec imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, vključno z možnostjo, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma dokumente na vpogled. Takšno delovanje narekuje tudi načelo materialne resnice, zapisano v 8. členu ZUP, ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je na ogledu in camera Pooblaščencu pojasnil, da z vsemi informacijami, ki jih zahteva prosilec, razpolaga in da se te nahajajo v materializirani obliki in sicer jih organ vodi v elektronski obliki. Organ je glede zahteve prosilca pojasnil, da je obračun avtorskih honorarjev za redni/izredni študij ločen od obračunavanja ostalih izplačil in sicer gre za ločeni stroškovni mesti. Podatki, ki jih zahteva prosilec, so vezani izključno na izredni in podiplomski študij, saj redni študij izvajajo pri organu zaposleni profesorji, ki za to nimajo sklenjenih avtorskih pogodb. Organ pri tem pojasni, da lahko iz elektronske baze, v kateri navedene podatke vodi, izpiše tudi podatke po kriterijih, kot jih želi prosilec. Organ se obenem zaveže, da bo izpis informacije, v obliki, kot jo je zahteval prosilec, posredoval Pooblaščencu najkasneje v roku 8 dni.
Pooblaščenec je od organa dne 23.04.2007 prejel naslednje izpise iz elektronske baze, v kateri organ vodi podatke, ki jih je zahteval prosilec:
o seznam izplačanih avtorskih honorarjev pedagoškim delavcem za delo s študenti na izrednem dodiplomskem in podiplomskem študiju v letu 2006,
o seznam izplačanih avtorskih honorarjev pedagoškim delavcem za delo s študenti na izrednem dodiplomskem študiju v letu 2006,
o seznam izplačanih zneskov po podjemnih pogodbah pedagoškim delavcem in zunanjim sodelavcem v letu 2006.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da je v skladu z 247. členom ZUP kot organ druge stopnje preizkusil prvostopenjsko odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa je preizkusil, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91-I ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju Ustava RS). Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa zato, ker je podana kakšna izmed zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Organ deluje v skladu s Pravili o organizaciji in delovanju organa (v nadaljevanju pravila), ki jih je v prečiščeni obliki dne 21.12.2004 sprejel senat organa. 1. člen pravil določa, da je organ, katerega ustanovitelj je Republika Slovenija, izobraževalni in znanstveno – raziskovalni zavod s pooblastili v pravnem prometu, ki jih izvršuje v skladu z Zakonom o visokem šolstvu (Ur. l. RS, št. 119/2006, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZViS), Odlokom o preoblikovanju Univerze v Ljubljani (Ur. l. RS, št. 28/00, v nadaljevanju odlok univerze) in Statutom Univerze v Ljubljani z dne 09.01.2001. Iz 1. odst. 46. čl. Zakona o visokem šolstvu (Ur. l. RS, št. 119/2006, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZViS) obenem izhaja, da organ, kot članica univerze, izvaja nacionalni program visokega šolstva, ki ga sprejme Državni zbor. Upoštevaje 43. čl. ZViS gre pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva za izvajanje javne službe v visokem šolstvu. 10. čl. ZViS nadalje določa, da je pravna oseba univerza in da se v okviru univerze ustanovijo fakultete in umetniške akademije, lahko pa tudi visoke strokovne šole in drugi zavodi – članice univerze. Članice univerze imajo pravice in obveznosti, določene s tem zakonom, aktom o ustanovitvi univerze in Statutom univerze. Članice univerze pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija, nastopajo v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določa akt o ustanovitvi univerze in statut, v imenu in za račun univerze. V drugih primerih članice univerze nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom univerze. V 1. čl. Statuta Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju Statut) je določeno, da je Univerza v Ljubljani, katere ustanovitelj je Republika Slovenija, avtonomni izobraževalni, znanstvenoraziskovalni in umetniški visokošolski zavod s posebnim položajem. Univerzo sestavljajo članice. 13. čl. Statuta pravi, da članice izvajajo nacionalni program visokega šolstva in nacionalni raziskovalni in razvojni program ter opravljajo druge, s tem statutom določene dejavnosti. V 30. čl. Statuta je določeno, da je članica univerze zavod brez pravne subjektivitete, ko v imenu in za račun univerze izvaja dejavnost v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa, za katero zagotavlja sredstva Republika Slovenija. Pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega raziskovalnega in razvojnega programa nastopa članica v imenu in za račun univerze. Članica univerze je hkrati zavod z lastnostjo pravne osebe in nastopa pri izvajanju dejavnosti iz 16. člena tega statuta v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun.
Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec najprej ugotovil, da organ nedvomno spada med organe, ki so zavezanci za dostop do informacij javnega značaja po 1. odst. 1. čl. ZDIJZ.
Ker se je organ v zavrnilni odločbi med drugim skliceval, da je zahtevo prosilca potrebno zavrniti tudi iz razloga, ker pri sredstvih, iz katerih se financira izredni študij, ne gre za sredstva proračuna ali drugih obveznih javnih dajatev, temveč za sredstva, ki so v celoti pridobljena na trgu na podlagi plačil uporabnikov iz njihovih zasebnih sredstev, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. V zvezi z navedenim je namreč potrebno opozoriti na dejstvo, da izvajalci javnih služb, poleg javnopravne dejavnosti, zelo pogosto opravljajo tudi zasebnopravno dejavnost, dejavnost na trgu, ki je diametralno nasprotna javnopravni dejavnosti, pri čemer so izvajalci javnih služb za posredovanje informacij javnega značaja zavezani le v tistem delu svoje aktivnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe, ne pa tudi v ostalem delu svoje dejavnosti, ki ne predstavlja javne službe. Dostopne so namreč le tiste informacije, ki so javnega značaja, to pa ne morejo biti tiste, ki izvirajo iz zasebne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta. To izhaja iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju izvajanja nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu, oziroma ki so v primeru javnih služb izvajalci servisnega dela javnega sektorja (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 136).
Pooblaščenec ni sledil navedbam organa glede tega, da je izvajanje izrednega študija njegova tržna dejavnost, saj ocenjuje, da tudi izredni študij spada v okvir javne službe, ki jo izvaja organ. 1. odst. 89. čl. Statuta namreč določa, da študij na univerzi poteka v okviru nacionalnega programa visokega šolstva po študijskih programih, ki jih sprejmejo senati članic univerze s soglasjem senata univerze, v 90. čl. pa je določeno, da se študij izvaja kot redni ali izredni. Študij se organizira kot izredni, kadar to dopuščajo lastne kadrovske in prostorske možnosti članice, ki program izvaja, in če narava študija dopušča, da se del študija izvaja brez osebne navzočnosti študenta, ne da bi zaradi tega trpela njegova kakovost. Članica, ki izvaja program študija kot izredni študij, je dolžna organizirati za študente izrednega študija oblike pedagoškega dela (predavanja, konzultacije, vaje, kolokviji ipd.) v skladu z veljavnim študijskim programom. V tem primeru mora posebej organizirani del pedagoškega dela obsegati najmanj 30 odstotkov obsega pedagoškega dela za študente rednega študija (91. čl. Statuta). Izredni študij mora biti po vsebini in zahtevnosti enak rednemu. Če se v okviru rednega študija zahtevajo posebni pogoji za pristop k izpitu ali za zagovor diplomskega dela, velja to tudi za izredni študij iste smeri. Študent izrednega dodiplomskega študija, se lahko pod pogoji, ki jih predpiše članica s pravili, prepiše iz izrednega na redni študij. Tudi študent rednega dodiplomskega študija se lahko pod pogoji, ki jih predpiše članica s pravili, prepiše iz rednega na izredni študij (92. čl. Statuta). 93. čl. Statuta nadalje določa, da so študijski programi za pridobitev izobrazbe, ki se izkazuje z diplomo univerze, dodiplomski in podiplomski. Študijski programi prve stopnje so dodiplomski študijski programi, študijski programi druge in tretje stopnje pa so podiplomski študijski programi. Enako razvrstitev študijskih programov za pridobitev izobrazbe v 33. čl. določa tudi ZViS, v 34. čl. ZViS pa je določeno, da študijske programe organizirajo in izvajajo univerze, fakultete in umetniške akademije.
Iz navedenih določb tako izhaja, da tako redni, kot izredni študij, potekata v okviru nacionalnega programa visokega šolstva, ki določa javno službo v visokem šolstvu. Izhajajoč iz navedenega gre ugotoviti, da je izredni študij zgolj ena izmed možnih oblik organiziranja študija v okviru nacionalnega programa visokega šolstva. Do istega zaključka pridemo tudi s sistematično razlago ZViS. Ta namreč omenja izredni študij zgolj na enem mestu, in sicer v 37. čl., ki ima naslov »študijsko leto in obseg predavanj«. V 2. odst. omenjenega člena je določeno, da če narava študija to omogoča, se ne glede na določbe iz prvega in drugega odstavka tega člena s študijskim programom lahko prilagodita organizacija in časovna razporeditev predavanj, seminarjev in vaj možnostim študentov (izredni študij). Prilagoditev se opravi na način in po postopku, določenem s statutom. Iz omenjene določbe je jasno razvidno, da gre pri izrednem študiju le za tehnično drugačno izvedbo študija oziroma dobesedno za »možnostim študentov prilagojeno organizacijo in časovno razporeditev predavanj, seminarjev in vaj«.
Zgolj dejstvo, da izredni študij ni financiran direktno iz proračuna, pa ne pomeni, da v tem delu ne gre za javno službo. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrin oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Izvajanje dejavnosti visokošolskega študija spada med tipične dejavnosti, ki se izvajajo kot javna služba, saj mora biti ta javna dobrina med posameznike porazdeljena čim bolj enakomerno. Iz tega razloga gre pri rednem kot tudi pri izrednem študiju za javni dobrini, ki se naj ne bi pridobivali izključno preko tržnega sistema. Kot je bilo že pojasnjeno, se tudi izredni študij izvaja v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in je del omenjenega programa, ki določa javno službo v visokem šolstvu. Po vsebini in zahtevnosti mora biti izredni študij enak rednemu študiju in kdor opravi vse obveznosti po študijskem programu za pridobitev izobrazbe, bodisi kot redni, bodisi kot izredni študent, si pridobi v pravnem redu veljavno izobrazbo in dobi diplomo, ki je javna listina. Iz navedenega torej izhaja, da izvajanje tako rednega kot izrednega študija spada v delovno področje organa.
Pooblaščenec je tako na podlagi vsega navedenega zaključil, da organ je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja ter da vse zahtevane informacije spadajo v njegovo delovno področje. Prav tako je organ Pooblaščencu na ogledu in camera potrdil, da z vsemi zahtevanimi informacijami v obliki, v kateri jih je zahteval prosilec, tudi razpolaga.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi trije pogoji iz 4. čl. ZDIJZ za obstoj informacije javnega značaja, je v nadaljevanju presojal, ali gre za informacije javnega značaja, ki so prosto dostopne, ali pa je podana katera izmed izjem po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zaradi katere se dostop do informacije lahko zavrne.
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima namreč do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Zakon namreč taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
2. Obstoj izjeme po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ
Organ se je v zavrnilni odločbi skliceval na dejstvo, da gre pri podatkih, ki jih zahteva prosilec, za podatke, ki predstavljajo osebne podatke strank v postopku in so kot take določene kot izjema od prostega dostopa v skladu z določbami ZDIJZ. S tem je organ zatrjeval obstoj izjeme po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Pravica do varstva osebnih podatkov je temeljna človekova pravica, ki jo v 38. členu zagotavlja Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91, s spremembami, v nadaljevanju Ustava). Da bi imel posameznik možnost vplivati na to, kdaj, kako in v kakšnem obsegu bodo informacije o njem posredovane drugim, Ustava med drugim prepoveduje uporabo osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Iz navedene določbe izhaja, da vsako zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov predstavlja poseg v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov. Poseg je dopusten, če je v zakonu določno opredeljeno, kateri podatki se smejo zbirati in obdelovati, za kakšen namen jih je dovoljeno uporabiti, nadzor nad zbiranjem, obdelovanjem in uporabo ter varstvo tajnosti zbranih osebnih podatkov. Namen zbiranja osebnih podatkov mora biti ustavno dopusten. Zbirati se smejo le podatki, ki so primerni in nujno potrebni za uresničitev zakonsko opredeljenega namena (več: Komentar Ustave Republike Slovenije, urednik L. Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 480 – 513).
Konkretizacijo 38. člena Ustave RS predstavlja Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/2004 in 113/2005 v nadaljevanju ZVOP-1), ki v 1. tč. 1. odst. 6. čl. določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Ob navedenem Pooblaščenec najprej pritrjuje navedbam organa, da podatki, ki jih zahteva prosilec, predstavljajo osebne podatke. Gre namreč za podatke o izplačanih avtorskih honorarjih, ki se nanašajo na fizične osebe, ki jih lahko na podlagi njihovih osebnih imen neposredno določimo.
Obenem Pooblaščenec ni sledil argumentu organa, da pri zahtevanih podatkih ne gre za podatke o porabi javnih sredstev.
Kot je Pooblaščenec pojasnil že v tč. 1 te odločbe, je organ ustanovljen za opravljanje javne službe na področju visokega šolstva in sicer za izvajanje nacionalnega programa visokega šolstva, v okviru katerega potekata tako redni, kot izredni dodiplomski in podiplomski študij. Organ sicer navaja, da se izredni študij ne financira iz proračunskih sredstev, ampak s sredstvi, ki jih organ pridobiva na trgu in ki nimajo značaja javnih sredstev. V zvezi z navedenim Pooblaščenec poudarja, da ni mogoče enačiti pojma proračunskih sredstev s pojmom javnih sredstev. Pojem javnih sredstev je namreč širši od pojma proračunskih sredstev in vključuje tudi druga sredstva, ki jih organ prejme s plačili za izvajanje javne službe. Pooblaščenec je obenem ugotovil, da organ, na podlagi pravnih aktov, ki opredeljujejo njegovo delovno področje, nima pravne podlage, po kateri bi lahko izvajal izredni študij kot tržno, gospodarsko dejavnost, saj tako iz določb ZViS, kot iz Statuta izhaja, da je izredni študij del nacionalnega programa visokega šolstva, ki se izvaja kot javna služba, to je v javnem interesu. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec meni, da gre pri podatkih o izplačilih avtorskih honorarjev za delo na izrednem študiju za podatke o porabi javnih sredstev, saj so navedena sredstva pridobljena iz dejavnosti, ki se v okviru javne službe izvaja v javnem interesu.
ZDIJZ sicer ne vsebuje definicije javnih sredstev, se je pa Pooblaščenec pri opredelitvi pojma javnih sredstev oprl tudi na določbe Zakona o računskem sodišču (Ur. l. RS, št. 11/2001, v nadaljevanju ZRacS-1), ki določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev. Kdo so uporabniki javnih sredstev je opredeljeno v 5. odst. 20. čl. ZRacS-1:
1. pravna oseba javnega prava ali njena enota;
2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije;
- da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež;
3. da je fizična oseba, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije.
Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Kot je bilo že pojasnjeno v točki 1. obrazložitve te odločbe, organ v delu, ko v okviru nacionalnega programa visokega šolstva izvaja študij, izvaja javno službo, in sicer tako v primeru rednega, kot izrednega, dodiplomskega in podiplomskega študija. Organ je torej v delu, ko izvaja študij kot javno službo, uporabnik javnih sredstev. Iz določbe 5. odst. 20. čl. ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov. Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje 3. odst. 6. čl. ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je po oceni Pooblaščenca potrebno pojem javne porabe iz 1. alineje 3. odst. 6. čl. razumeti širše, in sicer v smislu definicije, ki izhaja iz zgoraj citirane določbe 5. odst. 20. čl. ZRacS-1. Četudi v primeru izplačil avtorskih honorarjev za opravljeno delo v zvezi s študijem (bodisi rednim, bodisi izrednim ter bodisi dodiplomskim, bodisi podiplomskim) ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev. Gre za porabo sredstev, ki so jih študentje plačali za javno službo (izvajanje izrednega študija), ki jo po zakonu izvaja organ. Zahtevo po transparentnosti porabe javnega denarja je zato glede na 3. odst. 6. čl. potrebno raztegniti tudi na ta sredstva, torej na šolnine, ki jih študenti plačujejo za izredni in podiplomski študij, saj tudi poraba teh sredstev sodi v javno interesno sfero.
Iz navedenega sledi, da informacija, ki jo zahteva prosilec, predstavlja podatek o porabi javnih sredstev ter da je v konkretnem primeru potrebno uporabiti določbo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, iz katere izhaja, da so kljub obstoju izjem, kot so varovani osebni podatki, poslovna skrivnost, zaupnost statistične poročevalske enote, dokumenta v izdelavi…, ti podatki prosto dostopni, kadar gre za podatke o porabi javnih sredstev.
Ne glede na to, da gre pri podatkih o izplačilih avtorskih honorarjev za opravljeno delo v zvezi z rednim in izrednim študijem za podatke o porabi javnih sredstev in je potrebno dostop do zahtevane informacije razkriti že na podlagi 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, pa je Pooblaščenec podredno izvedel tudi tako imenovani test javnega interesa. Omenjeni test je opredeljen v 2. odst. 6. čl. ZDIJZ, po katerem se ne glede na določbe 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (ki določa 11 izjem od prostega dostopa) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v naslednjih primerih:
- za podatke, ki so v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti;
- za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje države ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno po¬godbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov;
- za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države;
-za podatke iz 4. točke prvega odstavka tega člena;
- za podatke iz 5. točke prvega odstavka, razen če je davčni postopek že pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku.
Z uvedbo testa javnega interesa v ZDIJZ se je Republika Slovenija pridružila tistim demokratičnim državam, ki, kadar gre za javni interes, tudi zakonsko določene izjeme od dostopa do informacij javnega značaja obravnavajo s pridržkom. Ta test namreč odpira širok manevrski prostor za razkrivanje informacij, ki bi sicer, glede na zakonsko določene izjeme, morale ostati zaprte. Gre za test tehtanja. Pri uporabi tega testa je potrebno odločiti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z zapiranjem informacije, pri tem pa se je vendarle potrebno zavedati, da je test javnega interesa izjema izjem, ki se mora uporabljati premišljeno in le takrat, kadar se z njegovo pomočjo odkrivajo dejstva, ki pripomorejo k razumevanju tistega, kar je posebnega pomena za širšo javnost. Potrebno je torej razlikovati med informacijami, katerih razkritje je v interesu javnosti ter informacijami, ki so za javnost zgolj zanimive.
Pooblaščenec obenem ocenjuje, da je v konkretnem primeru javni interes glede razkritja podatkov o izplačilih avtorskih honorarjev za opravljeno delo v zvezi z rednim in izrednim študijem močnejši od javnega interesa oziroma interesa drugih oseb za omejitev dostopa. Pooblaščenec je namreč tekom postopka ugotovil, da prihaja na področju visokega šolstva do prepletanja javne in zasebne sfere, kar se odraža v netransparentnosti in obenem onemogoča javni nadzor nad izvajanjem visokošolskega študija tudi v tistem delu, ki nesporno predstavlja javno službo in bi moral biti podvržen najstrožjemu režimu po ZDIJZ. V javnem interesu je namreč, da izvajalci javnih služb v visokem šolstvu svoje delo opravljajo dobro, profesionalno, predvsem pa strokovno. V javnem interesu pa je tudi transparentnost porabe sredstev, ki jih izvajalec javne službe pridobi s strani študentov za izvajanje javne službe, kar pomeni, da je v interesu javnosti vedeti, komu konkretno je organ zaupal predavanja na študiju, na katerem študenti pridobijo veljavno izobrazbo in diplomo oziroma drugo javno listino, ter koliko je predavatelju (bodisi zaposlenemu pri organu, bodisi zunanjemu sodelavcu) za opravljeno delo plačal. Potrebno je namreč opozoriti tudi na določbo 2. odst. 48. čl. Zakona o zavodih, po katerem sme zavod uporabiti presežek prihodkov nad odhodki le za opravljanje in razvoj dejavnosti, če ni z aktom o ustanovitvi drugače določeno. Gre za določbo, ki odraža neprofitno oziroma nepridobitno statusno naravnanost zavodov in s tem tudi organa kot zavoda. Kot je bilo že pojasnjeno, predstavljajo sredstva, ki jih organ pridobi od študentov, plačilo javne službe, kot taka pa predstavljajo prihodek zavoda. Gre torej za sredstva, ki jih organ pridobiva s strani študentov za izvajanje izrednega študija, ki se prav tako kot redni študij, opravlja v režimu javne službe. Na tem mestu je potrebno opozoriti, da ZDIJZ pomeni izvajanje pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki služi trem funkcijam: demokratični, nadzorni in gospodarski, pri čemer je v konkretni zadevi osrednjega pomena druga funkcija. Funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nad porabo javnega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Prav funkcija nadzora javnosti je značilnost temeljne človekove pravice dostopa do javnih informacij. Za enega od razlogov za uveljavitev te pravice namreč v teoriji zasledimo politični nadzor s strani javnosti (več v doktorski disertaciji Urške Prepeluh, str. 21). V tej zadevi je prišla še posebej do izraza funkcija nadzora nad porabo javnih sredstev. Ta pravica namreč omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in širšega javnega sektorja, kamor sodi tudi organ in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo javne službe ali javna pooblastila, ki so jim bila podeljena s strani države. Javnost namreč lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preveri pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil ter preprečuje zlorabe in korupcijo. Razkritje podatkov o izplačanih avtorskih honorarjih v okviru izvajanja javne službe v visokem šolstvu pa je nenazadnje v javnem interesu tudi zato, ker ravno sedaj v javnosti poteka široka debata o reformah v sistemu javnega visokega šolstva.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca ugoditi. Organ je prosilcu dolžan posredovati seznam 10 najvišjih izplačil avtorskih honorarjev za delo na izrednem študiju v letu 2006, skupaj z imeni in priimki oseb, ki so jim bili navedeni honorarji izplačani, saj gre pri teh podatkih za podatke o porabi javnih sredstev, ki so prosto dostopni, ne glede na morebitne izjeme po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Obenem je Pooblaščenec ugotovil, da v zahtevanih dokumentih ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij.
Ker je organ na prvi stopnji zmotno presodil dejansko stanje ter posledično napačno uporabil materialno pravo, je Pooblaščenec na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo. Organ je prosilcu v roku 15 dni od prejema te odločbe, dolžan
posredovati zahtevane informacije, kot izhaja iz izreka te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka