Prosilec zoper Skupnost centrov za socialno delo Slovenije

Datum: 15.06.07
Številka: 021-54/2007/4

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi  2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), 3. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06- uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Združenja Moč, Irgoličeva 20, 2311 Spodnje Hoče z dne 17.04.2007, ki ga zastopa predsednica združenja Vida Berglez (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št. 090-173/07 z dne 30.03.2007 Skupnosti Centrov za socialno delo Slovenije, Samova 9, Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 
O D L O Č B O:

1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 dni od prejema te odločbe posredovati fotokopijo kataloga, ki je bil posredovan Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve, iz katerega izhajajo naloge, ki jih izvajajo centri za socialno delo kot socialno varstvene storitve, kot naloge, ki so jim z zakonom poverjene kot javna pooblastila in kot naloge, ki jim jih nalagajo drugi predpisi, skupaj s standardi in normativi za izvajanje posameznih vrst teh nalog.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 22.03.2007 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja,  pri čemer je zahteval naslednje informacije:
o katalog nalog, ki jih izvajajo centri za socialno delo kot socialno varstvene storitve, kot naloge, ki so jim z zakonom poverjene kot javna pooblastila in kot naloge, ki jim jih nalagajo drugi predpisi,
o določitev standardov in normativov za izvajanje posameznih vrst nalog (nalog, ki so centrom za socialno delo z zakonom poverjene kot javna pooblastila ter nalog, ki jih centrom za socialno delo nalagajo drugi predpisi).

Obenem je prosilec navedel, da želi fotokopijo oz. napotilo na naslov, kjer se dokumenti nahajajo v elektronski obliki.

Na zahtevo prosilca je organ odgovoril z dopisom št. 158/07 z dne 23.03.2007, s katerim je prosilcu pojasnil, da je katalog nalog CSD v postopku verifikacije in da bo po sprejemu objavljen v Uradnem listu RS.

Na dopis organa je prosilec dne 28.03.2007 pri organu vložil »pritožbo zaradi onemogočanja uporabe informacije javnega značaja«, v kateri navaja, da je organ zavezanec, ki mu v predpisanem roku ni omogočil dostopa do informacije javnega značaja na podlagi ZDIJZ, prav tako pa mu ni izdal odločbe, kot to zahteva ZDIJZ.

 
Organ je dne 30.03.2007 izdal odločbo št. 090-173/07, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Organ v odločbi med drugim ugotavlja, da 68c. člen Zakona o socialnem varstvu (Ur.l. RS, št. 3/07, v nadaljevanju ZSV) določa, da Skupnost centrov za socialno delo Slovenije (to je organ – op. Pooblaščenca) na področju izvajanja dejavnosti centrov za socialno delo opravlja naslednje naloge kot javna pooblastila:
- določa katalog nalog, ki jih izvajajo centri za socialno delo kot socialno varstvene storitve, kot naloge, ki so jim z zakonom poverjene kot javna pooblastila in kot naloge, ki jim jih nalagajo drugi predpisi, kar za to področje dejavnosti služi kot podlaga za delovanje enotnega informacijskega sistema socialnega varstva;
- določa standarde in normative za izvajanje posameznih vrst nalog, ki so centrom za socialno delo z zakonom poverjene kot javna pooblastila in nalog, ki jih centrom za socialno delo nalagajo drugi predpisi.

Glede razlogov za zavrnitev prosilčeve zahteve organ pojasnjuje, da zahtevani podatki v tem trenutku predstavljajo izjemo po 9. tč. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Katalog javnih pooblastil, nalog po zakonu in storitev, ki jih izvajajo centri za socialno delo, je dokument, ki ga organ še ni objavil, saj se trenutno še pripravlja in je še v postopku usklajevanja. Ko bo dokument pripravljen in usklajen, bo tudi javno uradno objavljen in na tak način dostopen javnosti. V skladu s tem je organ odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

Na zavrnilno odločbo organa je prosilec dne 18.04.2007 pri organu vložil pritožbo. Navaja, da je po preučitvi spletne strani organa našel naslednjo informacijo: Prvi katalog nalog CSD je bil pripravljen 01.04.2005 in posredovan MDDSZ v potrditev. Na podlagi standarda Skupnost CSD pripravlja izhodišča za opredelitev normativov, ki bodo izdelani predvidoma do meseca marca 2006. Prosilec obenem navaja, da upravičeno verjame informacijam na spletni strani organa, iz katerih izhaja, da se katalog ne pripravlja več, ampak je bil pripravljen že pred dvema letoma. Ker je prosilec mnenja, da dokument po dveh letih ne more biti več v postopku usklajevanja, je pregledal še spletne strani MDDSZ in ugotovil, da sporni katalog tudi ni omenjen pod rubriko »vladna gradiva v postopku obravnave«, prav tako pa ni objavljen na strani, kjer se nahajajo predpisi, ki jih trenutno pripravlja MDDSZ. Prav tako prosilec poudarja, da je njegova zahteva vsebovala dve točki, pri čemer se organ do njegove zahteve pod tč. 2 v svoji odločbi ni opredelil, niti ni o njej konkretno odločil.

Pritožbo prosilca je organ z dopisom št. 090-234/07 z dne 16.05.2007 odstopil v obravnavo Pooblaščencu.

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevani dokumenti obstajajo, je Pooblaščenec dne 04.06.2007 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. 11. člen ZInfP namreč določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje v zahtevi za dostop do informacije javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije. Teorija v tem primeru govori o odločanju de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju podatka. Kot pritožbeni organ glede dostopa do informacij javnega značaja mora namreč Pooblaščenec imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, vključno z možnostjo, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma dokumente na vpogled. Takšno delovanje narekuje tudi načelo materialne resnice, zapisano v 8. členu ZUP, ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

Organ je Pooblaščencu na ogledu povedal, da je katalog nalog CSD nastajal vsaj 5 let, pri čemer mu je obširneje pojasnil postopek nastajanja kataloga ter dejstvo, da iz njega izhajajo tudi normativi, kar predstavlja poseg v finančna sredstva proračuna. Organ je obenem zavrnil navedbe prosilca, da iz informacij na njegovi spletni strani izhaja, da je bil katalog pripravljen že v letu 2005. Takrat je bil pripravljen eden od predlogov kataloga, ne pa dokončen dokument. Za katalog mora izdati soglasje še Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve. To je zahtevalo, da katalog obravnava strokovni svet ministrice, ki ga je tudi obravnaval dne 16.05.2007 in gradivo sprejel, o čemer pa organ še nima uradnega sklepa. Organ meni, da bi predhodno razkritje kataloga lahko povzročilo bistveno škodo Centrom za socialno delo in sicer zato, ker standardov in normativov v sedanjih pogojih ni mogoče izvajati. Organ pričakuje soglasje od Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve v najkrajšem času, takrat pa bo katalog tudi javno objavljen v Uradnem listu RS in dostopen tudi prosilcu. V skladu s tem organ vztraja, da je treba zahtevo prosilca zavrniti. 

Pritožba je utemeljena.

1. Pojem informacije javnega značaja

Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da je v skladu z 247. členom ZUP kot organ druge stopnje preizkusil prvostopenjsko odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa je preizkusil, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91-I ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju Ustava RS). Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa zato, ker je podana kakšna izmed zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

 
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Pooblaščenec ugotavlja, da je organ ustanovljen na podlagi 52. člena Zakona o zavodih (Ur. l. RS št. 121/91, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZ) ter da na podlagi 68a. čl. Zakona o socialnem varstvu (Ur.l. RS, št. 36/04, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZSV) deluje kot skupnost javnih socialno varstvenih zavodov, v katero so povezani vsi centri za socialno delo na območju Republike Slovenije. Kot izhaja iz navedb organa, je organu med drugim, na podlagi 68.c člena ZSV, podeljeno javno pooblastilo na področju izvajanja dejavnosti centrov za socialno delo in sicer organ določa katalog nalog, ki jih izvajajo centri za socialno delo ter določa standarde in normative za izvajanje posameznih vrst nalog.

V skladu s tem organ spada med organe, ki so zavezanci za dostop do informacij javnega značaja po 1. odst. 1. čl. ZDIJZ, informacija, ki jo je zahteval prosilec, pa sodi v delovno področje organa. V navedeni zadevi prav tako ni sporno, da se zahtevana informacija nahaja v materializirani obliki, kar je Pooblaščenec ugotovil na ogledu in camera pri organu.

Ker je Pooblaščenec ugotovil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi trije pogoji iz 4. čl. ZDIJZ za obstoj informacije javnega značaja, je v nadaljevanju presojal, ali gre za informacije javnega značaja, ki so prosto dostopne, ali pa je podana katera izmed izjem po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zaradi katere se dostop do informacije lahko zavrne.

Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima namreč do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Zakon namreč taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.

2. Obstoj izjeme po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ

Organ se je v zavrnilni odločbi skliceval na obstoj izjeme po 9.tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, to je, da se katalog, ki ga zahteva prosilec trenutno še pripravlja in je še v postopku usklajevanja, zato ga organ prosilcu ne more posredovati.

Izjema iz 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).

Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje  Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05, v nadaljevanju UPIJZ), ki v 1. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da katalog nalog, ki jih izvajajo centri za socialno delo kot socialno varstvene storitve, kot naloge, ki so jim z zakonom poverjene kot javna pooblastila in kot naloge, ki jim jih nalagajo drugi predpisi, skupaj s standardi in normativi za izvajanje posameznih vrst teh nalog, ni več dokument, ki bi bil v postopku izdelave. Tako iz pisnih navedb organa, kot iz njegove izjave na zapisnik na ogledu in camera namreč izhaja, da je dokument zaključen, saj ga je organ že posredoval v soglasje Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve. Iz tega tudi sledi, da je dokument s strani organa nedvomno končan in da ni več v postopku obravnave pri organu. Obenem to pomeni, da dokument tudi ni več predmet posvetovanja v organu, s čimer tudi drugi pogoj za obstoj izjeme po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ni izpolnjen.

V zvezi z navedenim Pooblaščenec tudi pripominja, da zgolj dejstvo, da se dokument, na podlagi usklajevanja z Ministrstvom za delo, družino in socialne zadeve, lahko pred objavo v Uradnem listu RS še spremeni, ne pomeni, da gre za dokument, ki je še v postopku izdelave. Tekom postopkov sprejemanja pravnih norm že po sami naravi teh postopkov prihaja do dokumentov, ki sami po sebi ne predstavljajo končnega izdelka (bodisi predpisa, bodisi predloga predpisa), pač pa zgolj verzije (različice) le-tega. Vendar pa dejstvo, da nek dokument predstavlja zgolj verzijo predpisa oziroma predloga predpisa, ne pomeni, da je ta konkretni dokument (določena verzija) še vedno v postopku izdelave. Vsaka različica zase namreč predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. čl. ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ni bila sprejeta kot končno besedilo predloga dokumenta. Vsaka takšna različica namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.

Tolmačenje izjeme iz 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ na način, kot je to v izpodbijani odločbi storil organ, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo tekom postopkov priprave predpisov pri organih, kar pa bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti teh postopkov. ZDIJZ je v tem pogledu še širši, saj v 3. tč. 1. odst. 10. čl. določa, da je vsak organ dolžan v svetovni splet posredovati med drugim tudi predloge predpisov, ki se nanašajo na delovno področje organa. Pri tem gre pojem predpisa razumeti kar najširše, in sicer kot vsak splošni pravni akt, ki ''navzven'' povzroča pravne učinke, oziroma posega v pravice in dolžnosti drugih pravnih subjektov (t.i. eksterno delovanje). V konkretnem primeru tako ne gre spregledati, da zahtevani katalog določa naloge, ki jih morajo izvajati centri za socialno delo kot socialno varstvene storitve ter standarde in normative za izvajanje teh nalog, s čimer gre za dokument, ki pomembno vpliva na pravice uporabnikov socialno varstvenih storitev. Gre torej za dokument, ki ima eksterne učinke in kot tak ustreza zgoraj navedeni definiciji predpisa kot splošnega in abstraktnega akta.

UPIJZ v 3. odst. 10. čl. določa, da mora nosilec javnega pooblastila predlog splošnega akta obvezno posredovati v svetovni splet vsaj 7 dni pred njegovo izdajo. UPIJZ nadalje veleva, da  organ skupaj s prvotnim dokumentom objavi tudi vse kasnejše različice dokumenta tako, da zagotovi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta (VII. odst. 10. čl.). Skupaj z objavo teh dokumentov pa mora organ obvezno in kot pogoj za dostop do besedila navesti tudi opozorilo, da gre za predloge predpisov, glede katerih ne jamči odškodninsko ali kako drugače. Opozorilo mora vsebovati tudi pojasnilo, da predlagane rešitve v predlogu predpisa ne bodo nujno del sprejetega predpisa. Iz navedenega, zlasti iz dikcije 10. čl. UPIJZ, je po mnenju Pooblaščenca jasno razvidno, da informacija javnega značaja ni le končno besedilo dokumenta, pač pa tudi vse predhodne verzije dokumenta. Eden izmed namenov tovrstnih objav je namreč tudi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta, ta pa se lahko doseže le z doslednim objavljanjem vseh izdelanih verzij predlogov dokumenta.

V luči zgornjih navedb Pooblaščenec zaključuje, da v konkretnem primeru ne gre za dokument v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Poleg tega, da je Pooblaščenec ugotovil, da katalog ni več v postopku izdelave ter da ni več predmet posvetovanja pri organu, ker ga je organ že posredoval Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve, je treba tudi ugotoviti, da organ ni izkazal nastanka škode v primeru razkritja dokumenta, to je, da bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Zgolj dejstvo, da centri za socialno delo ne morejo izvajati določenih nalog v skladu s predlaganimi normativi, namreč ne zadošča za obstoj škode v smislu napačnega razumevanja vsebine dokumenta. Dejstvo namreč je, da imajo uporabniki socialno varstvenih storitev pravico vedeti, katere naloge in po kakšnih normativih naj bi opravljali centri za socialno delo, predlog dokumenta, ki navedeno ureja, pa v nobenem primeru ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Predlog kataloga centrov za socialno delo namreč ne zavezuje, dokler dokument ni veljavno sprejet in objavljen. Kot pa je Pooblaščenec zgoraj že navedel,  pa iz 10. čl. UPIJZ izhaja, da organ skupaj s  predlogom dokumenta posreduje tudi opozorilo, da gre za predlog predpisa, glede katerega ne jamči odškodninsko ali kako drugače ter da predlagane rešitve v predlogu ne bodo nujno del sprejetega dokumenta.

Pooblaščenec je z vpogledom v zahtevanih dokument tudi ugotovil, da v  njem ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij. Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca ugoditi. Organ je prosilcu dolžan v roku petnajstih dni od prejema te odločbe posredovati fotokopijo predloga kataloga, ki je bil posredovan Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve, iz katerega izhajajo naloge, ki jih izvajajo centri za socialno delo kot socialno varstvene storitve, kot naloge, ki so jim z zakonom poverjene kot javna pooblastila in kot naloge, ki jim jih nalagajo drugi predpisi, skupaj s standardi in normativi za izvajanje posameznih vrst teh nalog.

Ker je organ na prvi stopnji zmotno  presodil dejansko stanje ter posledično napačno uporabil materialno pravo, je Pooblaščenec na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka