Mekina Borut, novinar časnika Večer - Ministrstvo za zunanje zadeve
+ -Številka: 0900-42/2007/3
Kategorije: Tajni podatki, Notranje delovanje organa, Mediji
Številka: 0900-42/2007/3
Datum: 17. 04. 2007
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 69/2006, v nadaljevanju ZMed), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, v nadaljevanju ZInfP), o pritožbi Boruta Mekine, Dopisništvo Večera, Cankarjeva 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Republike Slovenija, Ministrstvo za zunanje zadeve, Prešernova cesta 25, 1000 Ljubljana, številka ZSJ/70-07, z dne 23. 02. 2007 (v nadaljevanju organ), na podlagi prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP) v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
Pritožba se kot neutemeljena zavrne.
O b r a z l o ž i t e v:
Pooblaščenec je dne 05. 03. 2007 prejel pritožbo prosilca. Prosilec v pritožbi navaja, da je dne 22. 02. 2007 v skladu s 45. členom ZMed organ prosil za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za zapisnik sestanka delovne skupine za tehnično koordinacijo zunanje političnih aktivnosti z dne 12. 12. 2006, ki jo je vodil državni sekretar organa ............., ter program predvidenih mednarodnih srečanj predsednika republike, predsednika Državnega zbora RS, predsednika Vlade RS, predsednika Državnega sveta RS, ministrov in vodij vladnih služb za leto 2007, ki ga je sprejela Vlada RS na svoji 102. seji dne 20. decembra 2006. Organ je v odgovoru, ki ga je prosilec prejel dne 26. 02. 2007, zavrnil zahtevo prosilca, sklicujoč se na peti odstavek 45. člena ZMed. Nadalje prosilec v pritožbi navaja, da je kabinet predsednika Vlade RS dne 17. februarja 2007 na spletni strani objavil novico z naslovom »Potrebno je odgovorno ravnanje vseh«, v kateri je zapisal, da je trditev »predsednik Republike Slovenije dr. Janez Drnovšek, da naj bi le ta o obisku predsednika Vlade Republike Slovenije dr. Janeze Janše z močno gospodarsko delegacijo v Bosni in Hercegovini izvedel iz medijev«, neresnična. Sporočilo se nadaljuje: »Na Ministrstvu za zunanje zadeve Republike Slovenije je 12. 12. 2006 potekal sestanek Delovne skupine za tehnično koordinacijo zunanjepolitičnih aktivnosti, ki jo vodi državni sekretar v MZZ RS ............ Na omenjenem sestanku je bila tamkaj navzoča šefinja kabineta Urada predsednika republike ................ seznanjena z načrtovanimi zunanjepolitičnimi aktivnostmi predsednika Vlade RS, med katerimi je bil izrecno omenjen tudi obisk Bosne in Hercegovine v februarju 2007. Obisk predsednika Vlade RS v Bosni in Hercegovini v februarju letos je bil vključen v enotni program predvidenih mednarodnih srečanj predsednika republike, predsednika Državnega zbora RS, predsednika Vlade RS, predsednika Državnega sveta RS, ministrov in vodij vladnih služb za leto 2007, ki ga je skladno z Uredbo o sodelovanju, obveščanju in usklajevanju na področju zunanjih zadev in mednarodnih odnosov na svoji 102. seji dne 20. decembra 2006 sprejela Vlada RS in je bil z njim seznanjen tudi Urad predsednika republike.« Prosilec v pritožbi meni, da je Vlada RS s tem pojasnilom že objavila vsebino omenjenih dokumentov, ker se kabinet predsednika Vlade na njih sklicuje, pa ima javnost pravico izvedeti, ali kabinet predsednika Vlade pravilno povzema vsebino. Prav tako prosilec v pritožbi navaja, da doslej vsebine zapisnikov, ki so rezultat dela vladnih odborov, Vlada RS javnosti ni prekrivala. Kot dokaz pritožbi prilaga zapisnik 10. seje koordinacijskega odbora za državne proslave, ki ga je prosilcu dne 16. maja 2006 posredoval vladni predstavnik za stike z javnostmi Valentin Hajdinjak.
Organ je z dopisom št. ZSJ/70-07, z dne 23. 02. 2007 v skladu s petim odstavkom 45. člena ZMed zavrnil zahtevo prosilca.
Pooblaščenec je dne 20. 03. 2007 predlagal izvedbo ogleda brez prisotnosti strank na podlagi 11. člena ZInfP, v pravni teoriji poznanega kot ogled in camera. Po tej določbi lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Informacijskega pooblaščenca tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije. Ogled se je izvedel dne 26. 03. 2007 ob 11.00 uri, pri tem pa si je Pooblaščenec ogledal Zapis sestanka Delovne skupine za tehnično koordinacijo zunanjepolitičnih aktivnosti, z dne 12. decembra 2006 ter Program predvidenih mednarodnih srečanj predsednika republike, predsednika Državnega zbora RS, predsednika Vlade RS, predsednika Državnega sveta RS, ministrov in vodij vladnih služb za leto 2007, ki ga je sprejela Vlada RS na svoji 102. seji dne 20. decembra 2006.
Pritožba ni utemeljena.
1. Razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja
V moderni demokratični družbi je spoštovana vloga medijev, ki izvršujejo pomembno družbeno in demokratično funkcijo »javnega psa čuvaja«. Kot posledico poudarjene nadzorne funkcije medijev in razumevanja njihove vloge je potrebno razumeti tudi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 60/2006, ZMed-A), ki je stopil v veljavo dne 24. 06. 2006. Po določbi 45. člena ZMed imajo mediji boljši položaj pri pridobivanju informacij za medije. Bistveni element tega privilegiranega položaja je krajši rok za odločanje. Takšen položaj je v skladu z opredelitvijo iz prvega odstavka 2. člena ZMed dan vsem medijem, med katere sodijo časopisi in revije, radijski in televizijski programi, elektronske publikacije, teletekst ter druge oblike dnevnega ali periodičnega objavljanja uredniško oblikovanih programskih vsebin s prenosom zapisa, glasu, zvoka ali slike, na način, ki je dostopen javnosti.
Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije morajo biti resnične in celovite. Informacije za medije niso enake informacijam javnega značaja po ZDIJZ. Po definiciji informacije javnega značaja, kot je zapisana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je namreč informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po primerjavi obeh opredelitev so informacije za medije širši pojem kot informacije javnega značaja, saj med prve sodi tudi priprava odgovorov na vprašanja in informacij, ki jih organ na lastno pobudo, torej brez postavitve posebnega vprašanja, posreduje medijem.
ZMed v četrtem odstavku 45. člena določa ravnanje organa, ki bo odgovor na določeno vprašanje zavrnil. V tem primeru mora organ po prejemu vprašanja pisno obvestiti medij o zavrnitvi ali delni zavrnitvi odgovora do konca naslednjega delovnega dne od prejema vprašanja. V nasprotnem primeru, torej če bo organ mediju na vprašanje odgovoril, mora odgovor poslati najkasneje v sedmih delovnih dnevih od prejema vprašanja v pisni obliki. Peti odstavek 45. člena ZMed dopušča zavrnitev odgovora na vprašanje samo v primeru, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. To pomeni, da se lahko organ pri zavrnitvi odgovora na vprašanje sklicuje zgolj na eno izmed enajstih izjem od prosto dostopnih informacij, ki jih določa ZDIJZ. Drugih zavrnilnih odgovorov ZMed ne omogoča.
Vsekakor je organ zavezan posredovati mediju pisno obvestilo o tem, da bo odgovor na vprašanje zavrnil. Sedmi odstavek 45. člena ZMed natančno določa minimalno vsebino tega obvestila, in sicer mora vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odločitev o zavrnitvi ali delni zavrnitvi. Tudi odgovor na vprašanje mora po isti zakonski določbi vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odgovor na vprašanje.
ZMed vzpostavlja fikcijo, da se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena štejeta kot zavrnilna odločba. To pomeni, da organu ni potrebno izdati zavrnilnega oziroma delno zavrnilnega odgovora v obliki odločbe z vsemi sestavinami, kot jih predvideva zakon, ki ureja splošni upravni postopek (uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, podpis uradne osebe in žig organa). Četudi je zavrnilni odgovor sestavljen v obliki navadnega dopisa, se po izrecni določbi zakona šteje kot zavrnilna odločba. V konkretnem primeru se za zavrnilno odločbo šteje odgovor organa, kot je naveden v uvodu te odločbe.
2. Pritožbeni postopek po ZMed
Za obravnavo konkretne zadeve je bistvenega pomena določba devetega odstavka 45. člena ZMed, po kateri je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta in posledično zgolj takrat, ko so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Omejitev pritožbe zgolj na pritožbene razloge, ki se nanašajo na izjeme od prosto dostopnih informacij in zgolj na primere, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega dokumenta, je nujna glede na naravo pritožbenega postopka. V nasprotnem primeru bi se v pritožbenem postopku pred Pooblaščencem pojavil problem izoblikovanosti izreka odločbe in nemožnosti ugotovitve materialne resnice oziroma popolnega in pravilnega dejanskega stanja. Vprašanja se namreč ne nanašajo zgolj na situacije, ki so preverljive, dokazljive in ki izhajajo iz otipljivih dokumentov, temveč so lahko tudi predmet neotipljivega in nematerializiranega. Iz tega razloga zakon zoper zavrnilni odgovor na vprašanje, ki nima podlage v (materializiranem) dokumentu, prepoveduje možnost pritožbe, saj bi v tem primeru šlo za nemogoč preizkus subjektivnih ocen in razmišljanj. Iz tega razloga je določeno, da v primeru, ko vprašanje medija oziroma odgovor organa ne izhaja iz oprijemljivega, materializiranega dokumenta, pritožba ni dovoljena. To pomeni, da Pooblaščenec v pritožbenem postopku ne more odločati o (ne)pravilnosti posredovanih odgovorov ali o tem, kakšne odgovore bi organ moral posredovati, temveč lahko odloča le o dostopu do dokumentov oziroma informacij javnega značaja. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Na podlagi vsega navedenega je pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred Pooblaščencem omejen, in sicer na naslednji zaporedni fazi:
1. na preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in
2. na preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Oba preizkusa lahko Pooblaščenec uspešno opravi le, če si ogleda zahtevana dokumenta. Z namenom ugotovitve, ali zahteva prosilca temelji na materializiranih, že obstoječih dokumentih in ali sta ta dokumenta informacije javnega značaja, je Pooblaščenec opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled in camera se je nanašal na oba dokumenta, ki ju je prosilec zahteval.
Na opravljenem ogledu, pri katerem so bili s strani organa prisotni državni sekretar ........................................................, se je Pooblaščenec seznanil z zahtevanima dokumentoma in razlogi za zavrnitev prosilčeve zahteve.
3. Ali so zahtevani dokumenti informacija javnega značaja?
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Uredba o sodelovanju, obveščanju in usklajevanju na področju zunanjih zadev in mednarodnih odnosov (Uradni list RS, št. 112/2005; v nadaljevanju Uredba) ureja sodelovanje, obveščanje in usklajevanje med ministrstvi in vladnimi službami, med Ministrstvom za zunanje zadeve (v nadaljnjem besedilu MZZ), Vlado Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu Vlada RS) in predsednikom Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu predsednikom republike), med MZZ, Vlado RS in Državnim zborom Republike Slovenije, med MZZ in Državnim svetom Republike Slovenije, in med MZZ in samoupravnimi lokalnimi skupnostmi. 3. člen Uredbe določa, da so ministrstva in vladne službe, ki načrtujejo srečanja, dolžne posredovati predloge izhodišč za srečanja v potrditev Vladi RS. Ministrstva in vladne službe, ki načrtujejo srečanja, na katerih se obravnavajo vprašanja, ki sodijo v delovno področje MZZ, so dolžne pred obravnavo izhodišč obvestiti MZZ o predvidenih aktivnostih in zaprositi za mnenje o vsebinskem okviru pogovorov. Ministrstva in vladne službe lahko storitve predstavništev Republike Slovenije v tujini uporabljajo preko MZZ. Ministrstva in vladne službe najpozneje do 10. decembra v tekočem letu pošljejo načrt predvidenih srečanj za naslednje leto MZZ. Nadalje prvi odstavek 8. člena Uredbe določa, da MZZ na podlagi predloženih programov pripravi enotni program predvidenih srečanj in ga do 18. decembra v tekočem letu predloži vladi. Vlada RS sprejme enotni program predvidenih srečanj do konca tekočega leta za naslednje leto. Prvi odstavek 4. člena Uredbe določa, da Vlada RS na predlog MZZ za načrtovana srečanja sprejme informacijo za predsednika republike in jo pošlje predsedniku republike.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ na podlagi Uredbe izdelal zahtevana dokumenta, in nato Program predvidenih mednarodnih srečanj predsednika republike, predsednika Državnega zbora RS, predsednika Vlade RS, predsednika Državnega sveta RS, ministrov in vodij vladnih služb za leto 2007 predložil Vladi RS v sprejem. Zahtevana dokumenta sta namenjena izvajanju nalog organa in načrtovanih zunanjepolitičnih aktivnosti predsednika republike, predsednika Državnega zbora RS, predsednika Vlade RS, predsednika Državnega sveta RS, ministrov in vodij vladnih služb za leto 2007, zato nedvomno spadata v delovno področje organa in celo širše, v delovno področje državnih organov. Obenem se oba zahtevana dokumenta nahajata v materializirani obliki in organ z njima tudi razpolaga.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana dokumenta izpolnjujeta vse 3 temeljne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Ker je organ zahtevo prosilca zavrnil sklicujoč se na peti odstavek 45. člena ZMed, ki kot že navedeno določa, da organ zahtevo mediju zavrne ali delno zavrne, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa do informacij javnega značaja, Pooblaščenec v nadaljevanju presoja, ali navedena dokumenta predstavljata kakšno od izjem od prostega dostopa, ki so opredeljene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Na tem mestu Pooblaščenec pripominja, da bi moral organ že v odgovoru navesti izjemo, zaradi katere je dostop zavrnil.
Za razjasnitev dejanskega stanja je Pooblaščenec na ogledu postavil vprašanje glede razlogov za zavrnitev zahteve prosilca. Organ je pojasnil, da je osnova za zavrnitev zahteve za dostop do Programa predvidenih mednarodnih srečanj predsednika republike, predsednika Državnega zbora RS, predsednika Vlade RS, predsednika Državnega sveta RS, ministrov in vodij vladnih služb za leto 2007, ki ga je sprejela Vlada RS na svoji 102. seji dne 20. decembra 2006 (v nadaljevanju Program), 1. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za zavrnitev dostopa do Zapisa sestanka Delovne skupine za tehnično koordinacijo zunanje političnih aktivnosti, ki jo je vodil državni sekretar organa ............. z dne 12. 12. 2006 (v nadaljevanju Zapisnik), pa je podlaga v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4. Izjeme od prostega dostopa
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
Glede Programa je organ navedel, da je zasnovan letno in predstavlja podatke v zvezi z notranjim delovanjem ne samo organa, temveč zadeva tudi predsednika republike, predsednika Državnega zbora RS, predsednika Vlade RS, predsednika Državnega sveta RS, ministre in vodje vladnih služb. Program določa srečanja, ki v skladu z 2. alineo 2. člena Uredbe predstavljajo bilateralne sestanke predsednika republike, predsednika državnega zbora, predsednika državnega sveta in predstavnikov vlade s predstavniki drugih držav in mednarodnih organizacij v Republiki Sloveniji ali v tujini ter udeležbo na mednarodnih konferencah v Republiki Sloveniji ali v tujini. Srečanja so državna, uradna, delovna in neuradna. Ravno zaradi mednarodnega elementa ni primerno, da bi dokument bil javen, saj bi države lahko bile postavljene pred določena dejstva, v primeru, da bi iz medijev izvedele o predvidenih srečanjih s posameznimi državami ter o ravni obiskov, pred uradno potjo. Navedeno bi pomembno vplivalo na gospodarske in politične odnose ter bi lahko povzročilo tudi škodo, še posebej pri razkritju o predvidenih srečanjih na nižji ravni. Naslednji razlog zavrnitev je tudi, da srečanja niso dokončna in ni primerno niti priporočljivo, da bi Program bil javen pred dokončnimi uskladitvami in potrditvami obeh strani o predvidenem obisku. Pooblaščenec je pri ogledu ugotovil, da je Program sestavljen po posameznih organih, v tabeli pa po rubrikah država, kraj, čas, termin potrjen ali termin v usklajevanju oziroma po stopnji usklajenosti s posameznimi državami.
Organ se je pri zavrnitvi dostopa do Zapisnika skliceval na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na ogledu je organ izjavil, da je Zapisnik podlaga za notranje odločanje organa ter za stališča in bi zato razkritje tega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju organov.
Glede razkritja obeh dokumentov je organ še pojasnil, da mu razkritje tovrstnih dokumentov iz prakse tujih držav v nobenem primeru ni poznano. Gre namreč za senzibilne dokumente, saj zapis sestanka vsebuje vrednostne sodbe prisotnih na sestanku, ki bi lahko povzročile težave in škodo v odnosih z drugimi državami. Kot slednje je organ navedel, da bi Program po poteku obdobja morebiti lahko razkrili v elementih, ki so bili realizirani, medtem ko pa Zapisnik tudi po realizaciji srečanj ne bi bil primeren za razkritje javnosti.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP preučil dokumenta, ki ju je zahteval prosilec in v nadaljevanju presojal, ali gre za prosto dostopne informacije ali pa je podana katera od izjem od prostega dostopa, določena v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
4.1 Izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ se je pri zavrnitvi dostopa do Programa skliceval na izjemo iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker naj bi šlo za dokument, ki je v skladu z Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/2006, uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZTP) označen s stopnjo tajnosti INTERNO. Določba 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja prvo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja in določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Takšna izjema je odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo opredeljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki ureja tajne podatke, je ZTP. Iz tega izhaja posledica, da če nek dokument ni opredeljen oziroma označen kot tajen na podlagi in v skladu z ZTP, organ zavezanec po ZDIJZ ne more zavrniti dostopa do informacije, sklicujoč se na izjemo iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, četudi bi razkritje določenega podatka lahko ogrozilo javno varnost, obrambo države, zaupnost njenih mednarodnih odnosov ali zaupnost obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov. V ZTP je področje določanja, varovanja in dostopnosti javnih podatkov urejeno enotno, celovito in za vse državne organe enako. S strogim načinom določanja podatkov za tajne se namreč preprečuje zloraba instituta tajnosti podatka za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih.
Pri obravnavanju pritožbe je torej v tem delu bistvenega pomena, ali zahtevani Program izpolnjuje pogoje, ki jih za določitev podatka kot tajnega narekuje ZTP. Po ZTP je namreč tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje materialni in formalni pogoj. Za presojo izpodbijane odločbe je torej ključno vprašanje, ali je zahtevani Program upravičeno določen kot tajen na podlagi ZTP, v povezavi s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Materialni kriterij se opira na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.
Nadalje je podatek upravičeno označen kot tajen le, če so izpolnjeni še naslednji trije formalni elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z 10. členom ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih. S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (11. člen ZTP). Ta način in postopek določanja tajnosti predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prvi odstavek 17. člen ZTP).
Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. člen ZTP). Tajni podatki stopnje interno bi z razkritjem nepoklicani osebi lahko škodovali delovanju ali izvajanju nalog organa. Pri tem je potrebno upoštevati še, da se ne glede na te pogoje ne šteje za tajnega tisti podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje (6. člen ZTP).
Pooblaščenec je pri ogledu ugotovil, da je Program na vsaki strani (zgoraj in spodaj) označen s stopnjo tajnosti INTERNO. Prav tako je določeno, kdo ga je določil za tajnega. Glede vprašanja o oceni škodljivih posledic pa je organ na ogledu pojasnil, da Program nima ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem dokumenta, saj le ta za dokumente s stopnjo tajnosti INTERNO ni potrebna po spremembi ZTP.
Po preučitvi predpisov, ki urejajo področje tajnih podatkov, Pooblaščenec ugotavlja, da trditev organa, da za dokumente s stopnjo tajnosti INTERNO ocena o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem dokumenta, ni potrebna, ne drži. ZTP namreč v drugem, tretjem in četrtem odstavku 11. člena določa, da mora pri določanju stopnje tajnosti pooblaščena oseba oceniti možne škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi. Na podlagi te ocene se podatku določi stopnja tajnosti in način prenehanja, nato pa se ga označi z oznakami, predpisanimi s tem zakonom. Ocena, na podlagi katere se podatku določi stopnja tajnosti, mora biti v pisni obliki. Kadar bi izdelava pisne ocene pred izvajanjem nujnih nalog organa otežila ali onemogočila njihovo izvedbo, lahko pooblaščena oseba podatku ustno določi stopnjo tajnosti in ga označi s stopnjo tajnosti. Pisno oceno izdela takoj, ko je to mogoče, vendar najkasneje v treh dneh. Prav tako Uredba o varovanju tajnih podatkov (Uradni list RS, št. 74/2005), ki podrobneje določa načine in oblike označevanja tajnosti podatkov oziroma dokumentov, v 5. členu izrecno določa, da se pisna ocena, na podlagi katere je bila določena stopnja tajnosti podatka, hrani kot priloga pri organu, ki je določil stopnjo tajnosti. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je pisna ocena eden izmed bistvenih elementov določitve podatka kot tajnega.
Hkrati pa Pooblaščenec ugotavlja, da se določba tretjega odstavka 17. člena ZTP, ki določa, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, tudi če je označen le s stopnjo tajnosti, ter določbi prvega in drugega odstavka 4. člena Uredbe o varovanju tajnih podatkov, ki določata, da mora biti vsak dokument in medij ob določitvi stopnje tajnosti vidno označen z oznakami, predpisanimi z zakonom in da morajo imeti vsi dokumenti ali mediji stopnje tajnosti TAJNO in STROGO TAJNO poleg oznak, določenih v prejšnjem odstavku, še podatke o številki izvoda dokumenta; skupnem številu strani dokumenta; številu, šifri in datumu morebitnih prilog, nanašajo le na ustrezne formalne pogoje, ki označujejo tajen dokument. Iz teh določb pa ni mogoče sklepati, da za dokument, označen s stopnjo tajnosti INTERNO, ni potrebna pisna ocena o škodljivih posledicah. Navedene določbe pomenijo le, da na začetni strani dokumenta stopnje tajnosti INTERNO in ZAUPNO ni potrebno navesti podatka o številki izvoda dokumenta, skupnem številu strani dokumenta ter številu, šifri in datumu morebitnih prilog. Iz tega sledi le, da podatki o prilogah, med katere spada tudi ocena, niso obvezna sestavina pri označevanju dokumenta, vendar to ne pomeni odstopa od zakonske zahteve, da mora biti ocena izdelana v pisni obliki pred ali najkasneje v treh dneh po določitvi stopnje tajnosti. Pooblaščencev vidi ravno v oceni smisel za določitev nekega dokumenta kot tajnega. Pisna ocena namreč predvideva možne škodljive posledice za varnost države in za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil takšen podatek razkrit nepooblaščeni osebi, stopnjo tajnosti podatka in do kdaj tajnost velja oziroma kdaj preneha veljati. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da pri določitvi Programa kot tajnega s stopnjo tajnosti INTERNO niso izpolnjeni vsi trije temeljni formalni pogoji za določitev podatka kot tajnega po ZTP, saj ni bila izdelana pisna ocena o možnih škodljivih posledicah, kot to zahteva 11. člen ZTP.
Ker Program ni v skladu z določili ZTP določen kot tajen, tudi ni podan pogoj za obstoj izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je tako glede na navedbe organa o razlogih za zavrnitev Programa moral še presoditi, ali obstaja drug razlog za morebitno zavrnitev dostopa do Programa.
4.2 Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi po uradni dolžnosti izpodbijane odločbe med drugim nalaga preizkus, ali je bil prekršen materialni zakon, ugotavlja tudi, ali zahtevani Program predstavlja kakršno koli drugo izjemo po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
ZDIJZ v 11. točki prvega odstavka 6. člena določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.
Pri ogledu in camera je Pooblaščenec ugotovil, da Program vsebuje informacije o predvidenih mednarodnih srečanjih glavnih akterjev slovenske politike v letu 2007. Nadalje Pooblaščenec ugotavlja, da Program vsebuje občutljive podatke, ki zadevajo notranje delo in delovanje organa in drugih državnih organov ter odnosov in stališč države Republike Slovenije do držav članic EU in tretjih držav, ki se kaže v predvidenih srečanjih v letu 2007. Občutljivost informacij na področju zunanjih zadev in mednarodnih srečanj zato narekuje, da mora organ, katerega osnovne funkcije so razvijanje odnosov RS z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami, pogajanja s tujimi državami ter spodbujanje in koordiniranje sodelovanja s tujino na političnem, gospodarskem, posvetnem, kulturnem, znanstveno tehničnem in drugih področjih, delovati in opravljati svojo dejavnost s skrbno mero previdnosti in razumnosti. Dobri zunanji odnosi so posebej pomembni za politični in gospodarski razvoj države. Še toliko večja mera previdnosti na področju zunanjih odnosov je potrebna zaradi prihajajočega predsedovanja Slovenije Evropski uniji. Ker je v postopkih po ZDIJZ potrebno vedno presojati z vidika erga omnes, torej z vidika splošne dostopnosti nekega dokumenta, Pooblaščenec ugotavlja, če bi se dovolil dostop do Programa prosilcu, bi le ta bil tudi dostopen in razkrit vsem. Navedeno pa nikakor ne bi bilo sprejemljivo z zgoraj navedenimi in s strani organa podanimi razlogi za zavrnitev dostopa do zahtevane informacije. Razkritje Programa bi namreč pomembno vplivalo na gospodarske in politične odnose ter bi povzročilo resno škodo na področju mednarodnih odnosov, s tem pa tudi delovanju organa. Hkrati pa Pooblaščenec vidi enega izmed tehtnih razlogov za zavrnitev zahteve za dostop do Programa ravno dejstvo, da predvidena srečanja niso dokončna in torej nikakor ni primerno niti priporočljivo, da bi Program bil prosto dostopen pred dokončnimi uskladitvami in potrditvami obeh strani o predvidenem obisku. Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da obstajajo utemeljeni in zadostni razlogi za zavrnitev dostopa do Programa na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
V konkretnem primeru je prosilec zahteval tudi Zapisnik, katerega dostop je organ zavrnil sklicujoč se na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je tako presojal, ali obstajajo utemeljeni razlogi za zavrnitev Zapisnika na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri ogledu in camera je Pooblaščenec ugotovil, da je Zapisnik zapis sestanka Delovne skupine za tehnično koordinacijo zunanje političnih aktivnosti o pripravi in uskladitvi Programa in vsebuje zapise o mnenjih, stališčih in smernicah, ki služijo interni komunikaciji ne samo organa, ampak tudi drugih državnih organov in so namenjeni izvedbi Programa, ki ga je moral organ na podlagi uredbe pripraviti in do 18. decembra preteklega leta predložiti Vladi RS v sprejem. V zvezi s tem je Pooblaščenec sledil navedbam organa, da gre pri Zapisniku za dokument, ki predstavlja interno komunikacijo med določenimi državnimi organi, določenimi z Uredbo, za pripravo Programa, kateri je nato odraz teh internih dogovorov in predvidenih mednarodnih srečanj. Naveden dokument vsebuje vrednostne sodbe prisotnih na sestanku, o državi in posameznih državnih organih ter njihov odnos do mednarodnih srečanj, ki so pomembne za razvijanje strategije organa in za mednarodne odnose. Z vrednostnimi sodbami so prisotni izrazili svoja stališča in mnenja o smotrnosti in pomembnosti nekaterih mednarodnih srečanjih ter o tem, kdo bi najprimerneje zastopal Slovenijo. Te vrednostne sodbe so bile nato tudi osnova za argumentiranje in določitev predvidenih mednarodnih srečanj s Programom. Glede na vsebino Zapisnika je Pooblaščenec mnenja, da bi z njegovim razkritjem lahko nastala velika nepopravljiva škoda za mednarodne odnose in zunanji politiki Republike Slovenije, in posledično tudi povzročila motnje pri delovanju organa.
Pooblaščenec tako zaključuje, da bi javnost Zapisa sestanka Delovne skupine za tehnično koordinacijo zunanje političnih aktivnosti, dne 12. decembra 2006, ter Programa predvidenih mednarodnih srečanj predsednika republike, predsednika Državnega zbora RS, predsednika Vlade RS, predsednika Državnega sveta RS, ministrov in vodij vladnih služb za leto 2007, ki ga je sprejela Vlada RS na svoji 102. seji dne 20. decembra 2006 v tolikšni meri ogrozila kritično in učinkovito delo organa, tako v odnosih z drugimi organi znotraj države kot v zunanjih odnosih, da obstaja resna in konkretna nevarnost motnje v delovanju ne samo organa, ampak tudi ostalih državnih organih, zato je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
V konkretnem primeru je Pooblaščenec še presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Organ je pri ogledu in camera pojasnil, da ne obstajajo razlogi za delni dostop, da pa bi mogoče lahko Program po poteku obdobja razkrili v elementih, ki so bili realizirani, Zapisnik pa niti po realizaciji teh srečanj ne. Na podlagi preučitve dejanskega stanja in senzibilne narave obeh dokumentov Pooblaščenec ugotavlja, da ne obstajajo razlogi za delni dostop.
Dejavniki, ki se morajo upoštevati na podlagi 2. odst. 6. čl. ZDIJZ, so v teoriji poznani kot teme, ki se nanašajo na korupcijo, sum zlorabe oblasti, slabo upravljanje ali pa tudi teme, ki se tičejo velikega števila ljudi in so pomembne za družbeno življenje. Glede sklicevanja prosilca na javni interes, pa Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru morebiten interes javnosti in s tem interes do razkritja zahtevanih podatkov nikakor ni podan, saj ni podana nobena izmed okoliščin v takšni intenziteti, da bi lahko prerasla v interes javnosti. Iz tega razloga ni bilo potrebno opraviti testa interesa javnosti po 2. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da dokumenta, ki ju je zahteval prosilec, predstavljata izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in s tem torej izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Na tej podlagi je Pooblaščenec na podlagi prvega odstavka 248. ZUP odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba oziroma upravni spor, temveč je dopustno sprožiti upravni spor zoper odločbo Republike Slovenija, Ministrstvo za zunanje zadeve, Prešernova cesta 25, 1000 Ljubljana, številka ZSJ/70-07, z dne 23. 02. 2007. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka