Prosilec - Ministrstvo za obrambo
+ -Številka: 021-31/2007/2
Kategorije: Ali gre za inf. javnega značaja
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur.l. RS, št. 24/06- uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ............................................ (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo šifra: 090-7/2007-2 z dne 13.03.2007, Republike Slovenije, Ministrstva za obrambo, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
2. Organ prve stopnje mora o treh zahtevah prosilca z dne 12.02.2007 odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema zadeve.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 12.02.2007 na organ naslovil tri zahteve za dostop do informacije javnega značaja, in sicer je zahteval:
- 23 študij vpliva na okolje za DLN mednarodnega javnega letališča Cerklje ob Krki,
- dokumente, ki se nanašajo na ureditev (asfaltna obloga) vzletne-pristajalne steze na letališču Cerklje ob Krki in
- dokumentacijo, ki se nanaša na postavitev zaščitne ograje okoli letališča Cerklje ob Krki.
Z informacijami se je želel seznaniti v obliki fotokopij oziroma v elektronski obliki.
Prosilec je navedel, da bo vse pridobljene informacije ponovno uporabil za nepridobitni namen. Skliceval se je tudi na prevladujoč javni interes za razkritje v skladu z 2. odst. 6. čl. ZDIJZ.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo šifra: 090-7/2007-2 z dne 13.03.2007, s katero je zahteve prosilca združil v en postopek in zahteve zavrnil.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma navedel, da je na podlagi 130. člena ZUP in v skladu s temeljnim načelom ZUP - ekonomičnostjo postopka, predmetne zahteve združil v en postopek. Zahteve prosilca so se namreč opirale na podobno dejansko stanje, pravna podlaga za odločanje je bil ZDIJZ, organ, ki vodi postopek, pa je stvarno pristojen za odločanje o zahtevah, ki se združujejo v en postopek. Zato je z izpodbijano odločbo odločil o vseh zahtevah. Zahtevo prosilca, ki se nanaša na dostop do 23 študij vpliva na okolje za DLN mednarodnega javnega letališča Cerklje ob Krki, je organ po pregledu dokumentacije in evidenc v MORS, ki se nanašajo na letališče Cerklje ob Krki, zavrnil, ker je ugotovil, da zahtevani dokumenti še ne obstajajo. Pri tem je organ navedel, da je bila s 6. sklepom osmega koordinacijskega sestanka dne 3. 1. 2007 (zabeležka številka: 35008-2/2005), potrjena usklajena le Projekta naloga, ki predstavlja podlago za vse študije vplivov na okolje, ki bodo izdelane v skladu z mednarodnimi standardi, ki veljajo glede varovanju okolja. Elektronsko obliko projektne naloge je organ posredoval prosilcu na e-naslov, ki ga je navedel v zahtevi.
Nadalje je organ zavrnil zahtevo prosilca v delu, ki se je nanašala na dostop do dokumentov, ki so v zvezi z ureditvijo (asfaltna obloga) vzletne-pristajalne steze na letališču Cerklje ob Krki, prav tako iz razloga, ker zahtevani dokumenti ne obstajajo. Organ je navedel, da je projekt ureditve vzletno pristajalne steze z asfaltno oblogo v fazi načrtovanja, zato zahtevana dokumentacija še ne obstaja.
Glede zahteve prosilca za dostop do dokumentov, ki se nanašajo na postavitev zaščitne ograje okoli letališča Cerklje ob Krki, je organ ugotovil, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga in da le-ti sodijo med informacije javnega značaja. Informacije so zajete v dokumentaciji naročila zaupne narave, ki je bilo izvedeno na podlagi drugega odstavka 42. člena Zakona o obrambi (Ur. l. RS, št. 103/04-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZObr), 4. točke 2. člena Zakona o javnih naročilih (Ur. l. RS št. 128/2006, v nadaljevanju ZJN-2), Zakona o zagotavljanju sredstev za realizacijo TRP v letih 1994 do 2007 (Ur. l. RS, št. 13/94 in 42/00 in 79/01), Uredbe o oborožitvi, vojaški opremi, specialni operativni tehniki in naročilih zaupne narave (Ur. l. RS, št. 76/01, 19/05, 24/05, 58/05, 97/05 in 4/06, v nadaljevanju uredba) ter v skladu s 1. točko četrtega člena Direktive 92/50/EEC in tretjim členom Direktive 93/36/EEC, ki sta veljali v času izvedbe naročila zaupne narave. Omenjeni direktivi EEC sta s sprejemom nove 2004/18/ES sicer razveljavljeni, je pa sklicevanje nanju izrecno dopustno, in sicer drugi odstavek 82. člena iste direktive pravi, da se tovrstno sklicevanje šteje za sklicevanje na novo direktivo. Gre torej za vrsto naročila, pri katerem je zakonodajalec že s področnim predpisom predvidel izjemo, kjer se ZJN-1, kadar gre za nakup oborožitve, vojaške opreme in specialne operativne tehnike, ne uporablja, in je s tem to naročilo izločil iz klasičnih postopkov oddaje »javnih« naročil. Prosilec je tako zahteval dostop do dokumentov, ki so v skladu s standardi zveze Nato in na podlagi Zakona o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/06-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZTP), označeni s stopnjo tajnosti ZAUPNO. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Temeljno izhodišče ZTP je, da imajo dostop do tajnih podatkov izključno tisti, ki imajo za to ustrezno dovoljenje, neposredno na podlagi zakona, ali pa individualno dovoljenje, izdano na podlagi predhodno izvedenega varnostnega preverjanja. Obenem pa mora biti izpolnjen pogoj, da se morajo s temi podatki seznaniti le zaradi opravljanja funkcij ali delovnih nalog. Teh pogojev prosilec ne izpolnjuje, in jih za dostop do informacij, ki niso tako varovane, niti ne potrebuje, saj je osnovni namen ZDIJZ omogočiti javnost delovanja javne uprave. Je pa zakonodajalec v sistemu dostopa do informacij javnega značaja, vseeno predvidel določene izjeme takrat, ko narava informacij, ki jih vsebuje zahtevan dokument, v skladu s 1. točko 1. odst. 6. člena ZDIJZ, predstavlja razlog za zavrnitev dostopa, če gre za podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Takšna izjema je odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Uredba določa, da se za naročila zaupne narave štejejo tudi tovrstna naročila, saj je letališče Cerklje ob Krki z Uredbo o določitvi objektov in okolišev objektov, ki so posebnega pomena za obrambo, in ukrepih za njihovo varovanje (Ur. l. RS, št. 7/99), v skladu s četrto točko prvega člena, določeno kot objekt posebnega pomena za obrambo. Veljavna Uredba o varnosti na javnem letališču (Ur. l. SFRJ št. 73/&7) v svojem 3. členu določa, da mora imetnik pravice razpolaganja z letališčem zavarovati letališče pred nekontroliranim dostopom Ijudi, vozil in živali in ga ograditi z ograjo, ki ne sme biti nižja od 1,80 m v conah brez objektov in ovir, oziroma 2,20 m v conah med objekti. Obenem določa, da mora imetnik pravice razpolaganja z zrakoplovi varovati oziroma zavarovati tudi zrakoplove, objekte in opremo, pomembne za varnost zračne plovbe (zaklonilniki, vozne steze). Razlogi za varovanje podatkov, opredeljeni v obrazložitvi postopka oddaje naročila zaupne narave za postavitev ograje na tem letališču in v pisni oceni tajnosti so torej v tem, da bi javno razkritje dokumentacije, ki med drugim vsebuje podrobne opise in značilnosti ograje, natančen opis njenih tehničnih in zmogljivosti ter podatke o načinu izgradnje in številu mogočih vstopov, nedvomno pomenilo neposredno zmanjšanje splošne varnosti na letališču, varnosti letenja plovil in oseb ter povzročilo večje tveganje pri izvajanju ostalih nalog letališča. Organ poudarja, da varovalna ograja, katere osnovni namen je preprečevanje nemotenega dostopa nepooblaščenim osebam, vozilom in divjadi na območje letališča, tudi v primerih spodkopavanja ali preskakovanja, ter onemogočanje nenadzorovanega vstopa oseb in vozil, predstavlja pomemben del sistema fizičnega varovanja letališča. Učinkovita varovalna ograja, v skrajni meri namreč pomeni onemogočanje letalskih nesreč, katerih vzrok bi lahko bilo gibanje nepooblaščenih oseb in vozil po vzletno-pristajalni stezi in stezah za vožnjo, oziroma bivanje in premikanje divjadi (če bi ji kdo to namenoma omogočil) po letališču in na njegovih manevrskih površinah. Organ zaključuje, da je ne nazadnje osnovno vodilo ZDIJZ enaka dostopnost informacij javnega značaja za »vse«. Tako organ ocenjuje kot še posebej pomembno posledico dovolitve dostopa »vsem«, saj bi do informacij prišla tako laična kot strokovna javnost, del širše strokovne javnosti pa je lahko organu nenaklonjen. Organ tako meni, da je nujnost varovanja tajnosti zadosten razlog za zavrnitev dostopa do dokumentacije, ki je predmet zahteve.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 22.03.2007 pri organu vložil pritožbo.
Prosilec v pritožbi navaja, da je zavrnitev prve zahteve, ki se nanaša na dostop do 23 študij vpliva na okolje za DLN mednarodnega javnega letališča Cerklje ob Krki, neutemeljena. Iz predstavitve javnosti (zapisi javnih medijev) namreč izhaja, da bo organ podatke oz. informacije v postopku dejansko pridobil. Zaradi razloga, da z datumom pridobitve podatkov prosilec ni seznanjen in bi neposredovanje podatkov pomenilo kršitev Aarhuške konvencije, v zvezi umeščanja objekta v prostor ter dejstvu, da vloga natančno določa izvedbeni rok, prosilec meni, da zavrnitev zahteve ni utemeljena. Nadalje prosilec navaja, da je prav tako neutemeljena tudi zavrnitev druge zahteve, ki je v zvezi z dokumenti, ki se nanašajo na ureditev (asfaltna obloga) vzletne pristajalne steze na letališču Cerklje ob Krki. Na podlagi splošno znanih dejstev je možno ugotoviti, da je bila po letu 1997 izvedena sanacija vzletno-pristajalne steze. Obnovo dela vojaškega letališča Cerklje ob Krki je v letu 1997 izvedlo podjetje POSSEHL, Počehovska ul. 25, 2000 Maribor, 02 229 63 90, vzletne pristajalna steza 088° - 268°, 2400 x 50m, asfalt. Prav tako je, po mnenju prosilca, neutemeljeno zavrnjena tudi njegova tretja zahteva, ki se nanaša na dokumentacijo v zvezi s postavitvijo zaščitne ograje okoli letališča Cerklje ob Krki. Prosilec ob tem navaja, da so podatki o podrobnih opisih in značilnosti ograje dejansko dostopni javnosti, ker je le-ta vidna, informacije pa se ne nanašajo na tehnično varovanje. Po mnenju prosilca ima javnost pravico vedeti, koliko je slovenska vojska porabila proračunskega denarja za plačilo izvedbe ograje, ob upoštevanju omejitev iz 6. člena ZDIJZ. Prosilec zaključuje, da se je v vseh treh zahtevah skliceval na prevladujoč javni interes.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 03.04.2007, št.: 090-7/2007-5 s prilogami, na podlagi 1. odstavka 245. čl ZPP, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec kot pritožbeni organ glede dostopa do informacij javnega značaja v skladu s 4. odst. 27. čl. ZDIJZ postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek.
Prosilec je v svojih zahtevah z dne 12.02.2007 navedel, da vlaga zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Ob tem je navedel, da bo vse pridobljene informacije ponovno uporabil za nepridobitni namen. Skliceval pa se je tudi na prevladujoč javni interes.
Organ je zadeve obravnaval kot dostop do informacij javnega značaja, ne da bi se pri tem opredelil do ponovne uporabe za nepridobitni namen, na katero se je med drugim skliceval prosilec. Pooblaščenec zato na tem mestu opozarja, da ZDIJZ ločeno oz. drugače ureja dostop do informacij javnega značaja od ponovne uporabe informacij (prim. 17. čl. ZDIJZ). Prav tako so za dostop do informacij oziroma ponovno uporabo informacij predvidene različne materialnopravno določbe glede izjem (prim. 6. čl. ZDIJZ), drugačen pa je urejen tudi postopek.
Po tem ko organ ugotovi, da zahtevana informacija izpolnjuje kriterije po 1. odst.4. čl. ZDIJZ, mora pri zahtevah za dostop do informacij javnega značaja presojati, ali je podana katera izmed izjem iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. V primeru, če se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje v skladu z drugim odstavkom 6. člena tega zakona ali če predstojnik ali uradna oseba oceni, da je potrebno uporabiti to določbo, mora organ ravnati v skladu z 2. odstavku 21. čl. ZDIJZ in zahtevo odstopiti v reševanje stvarno pristojnemu organu.
Povsem drugače pa je v primeru, če prosilec vloži zahtevo za ponovno uporabo. Organ je strogo vezan na 6. odst. 6. čl. ZDIJZ in mora v primeru, če gre za podatke iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ zahtevo za ponovno uporabo zavrniti, ne da bi imel možnost zahtevo odstopiti stvarno pristojnemu organu, ki bi izvajal tako imenovani test interesa javnosti. Krog dostopa do informacij je torej pri ponovni uporabi zagotovo ožji, saj ne omogoča širitve, ki jo lahko dosežemo s testom interesa javnosti. Dostop do ponovne uporabe informacij je mogoč le v primeru, če niso podane omejitve, ki so določene v 6. odst. 6.čl. ZDIJZ.
Navedeno pomeni, da se zahteva po ponovni uporabi in sklicevanje na javni interes izključujeta in ju ni mogoče obravnavati skupaj.
Pooblaščenec zato ugotavlja, da je organ odločal o zahtevah prosilca, ki niso bile zrele za odločanje, saj se je prosilec skliceval tako na javni interes, kakor tudi, da bo informacije ponovno uporabil za nepridobitni namen. Iz zahtev prosilca tako ni bilo mogoče razbrati, kaj prosilec zahteva oz. je postavil zahteve na način, da jih ni bilo mogoče obravnavati. Ker organ sam ne sme ugotavljati in predpostavljati smisla nejasnega zahtevka, niti ne sme voditi postopka in izdati odločbe na podlagi nejasne in nepopolne zahteve, je s tem, ko je odločal na podlagi nepopolne oz nejasne zahteve (vloge), storil bistveno kršitev pravil postopka (več o tem glej sodbo VS RS U 1665/93).
Pooblaščenec je kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.
Pooblaščenec ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Odločbo je zato na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke Pooblaščenca, vsebovane v nadaljevanju te odločbe.
Primarno mora organ prve stopnje po uradni osebi pozvati prosilca, da v skladu s 67. čl. ZUP dopolni zahteve, na način, da bo jasno navedel, ali zahteva dostop do informacij javnega značaja s sklicevanjem na javni interes ali zahteva ponovno uporabo informacij. Pri tem mora organ prosilcu pojasniti, da se pri ponovni uporabi ne more sklicevati na javni interes.
Če bo prosilec zahteval dostop do informacij javnega značaja in se pri tem skliceval na javni interes, mora organ postopati v skladu z 2. odst. 21. čl. ZDIJZ in po prejemu popolne zahteve, le te odstopiti v odločanje Vladi RS, in sicer skupaj s predlogom predstojnika v roku 15 delovnih dni od prejema popolnih zahtev. Vlada RS pa mora o zahtevah odločiti v 15 delovnih dneh in tudi na podlagi predloga predstojnika organa izvesti t.i. test javnega interesa, v teoriji poznan tudi kot test prevladujočega interesa javnosti. Pri tem bo morala pretehtati, ali je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih informacij.
V primeru pa, da bo prosilec zahteve dopolnil na način, da bo zahteval ponovno uporabo informacij za nepridobitni namen, pa mora organ zahteve prosilce za ponovno uporabo v celoti obravnavati v skladu z določbami ZDIJZ, ki urejajo ponovno uporabo.
Pojem ponovne uporabe informacije javnega značaja določa 3. odstavek 4. člena ZDIJZ. Ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene, razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Uporaba informacij za izvajanje javnih nalog v organu ali izmenjava informacij med organi za izvajanje javnih nalog se ne šteje za ponovno uporabo informacij.
6. odst. 6. člena ZDIJZ taksativno določa, kdaj lahko organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, in sicer, če se zahteva nanaša na:
1. podatek iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (če torej predstavlja katero od izjem od dostopa do informacije),
2. podatek, zavarovan s pravicami intelektualne lastnine tretjih oseb,
3. podatek, s katerim razpolagajo izvajalci javne službe javne radiotelevizije ali izvajalci javne službe na področju izobraževalne, raziskovalne ali kulturne dejavnosti, ali
4. podatek, za katerega drug zakon določa, da je dostopen samo upravičenim osebam.
Institut ponovne uporabe informacij javnega značaja pomeni večjo preglednost in dorečenost nad uporabo informacij, ki jih komercialni ali nekomercialni uporabniki dobijo od javnega sektorja. Organi javnega sektorja zbirajo, proizvajajo, reproducirajo in razširjajo dokumente, da izpolnijo svoje javne naloge, določene z veljavnimi predpisi. Uporaba takih dokumentov za druge namene, kot so bili dokumenti izdelani, pa pomeni ponovno uporabo. Cilj ponovne uporabe je dodana vrednost informaciji javnega značaja, zasebni sektor (prosilec) pa naj bi ponudil več ali nekaj drugega, kot ponuja organ v okviru izvajanja svojih javnih nalog. Smisel nadaljnje uporabe ali izkoriščanja informacij javnega značaja je zagotavljanje nadgradnje teh informacij s strani prosilca in s tem izpolnjevanje gospodarske funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja.
Ključno za ponovno uporabo informacij je, da organi javnega sektorja informacije prvenstveno zbirajo za izvrševanje svojih javnih nalog, že zbrane informacije pa lahko posredujejo prosilcem za nadaljnjo uporabo v pridobitne ali nepridobitne namene. Razlikovanje med pridobitnim in nepridobitnim namenom ne vpliva na to, ali je posamezno uporabo informacije javnega značaja mogoče šteti za ponovno uporabo. Ta razlika je pomembna le za vprašanje, ali sme organ ponovno uporabo zaračunati.
Pooblaščenec je tako v skladu s 3. odstavkom 251. člena ZUP pritožbi ugodil in izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje, saj bo organ hitreje in bolj ekonomično odpravil pomanjkljivosti postopka. V ponovnem postopku mora organ upoštevati napotke in opozorila iz te obrazložitve. Organ mora v skladu z navedeno določbo ZUP vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadev, z izdajo nove odločbe odločiti o zahtevah.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka