Prosilec - Občina Naklo
+ -Številka: 021-25/2007/2
Kategorije: Ali gre za inf. javnega značaja
Številka: 021-25/2007/2
Datum: 14.5.2007
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05; v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 259. člena v povezavi s tretjim odstavkom 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi _______________________, vloženi po pooblaščencu ____________, odvetnik,__________________(v nadaljevanju prosilec), zoper sklep Občine Naklo, Glavna cesta 24, 4202 Naklo (v nadaljevanju organ) št. 490-0011/2006 z dne 26. 9. 2006, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednji
S K L E P:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijani sklep odpravi.
2. Organ je dolžan v zakonitem roku od vročitve tega sklepa odločiti o zahtevi prosilca skladno z določbami ZDIJZ.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je z izrecnim sklicevanjem na določbe ZDIJZ dne 10. 7. 2006 na organ podal pisno zahtevo za pridobitev naslednjih informacij:
1. koncesijsko odločbo za izkoriščanje parcel, ki spadajo v okvir k.o. Pivka (ne samo za parcele št. 168, 178 in 169/1 k.o. Pivka);
2. dogovor med občino in Gradbincem z dne 10. 8. 1995;
3. zakupno pogodbo med občino in Gradbincem z dne 29. 6. 1998;
4. prodajno pogodbo, sklenjeno med Občino Naklo in Primorjem d.d.;
5. najemno ali drugo podobno pogodbo, sklenjeno med Občino Naklo in Primorjem d.d.;
6. uporabno dovoljenje ali drugo podobno odločbo za parcele št. 168, 178 in 169/1 k.o. Pivka.
Po pozivu za takojšnjo odločitev o zahtevi zaradi zamude zakonitega roka, ki ga je na organ naslovil prosilec dne 28. 8. 2006, je organ dne 1. 9. 2006 z dopisom št. 490-0009/2006 pozval prosilca, da naj dopolni nepopolno zahtevo z dne 10. 7. 2006, ker
1. zahtevi ni bilo priloženo pooblastilo za zastopanje prosilca in
2. iz vsebine zahteve ni bilo jasno in nedvoumno razvidno, katere listine se zahteva, saj kot navaja organ:
- ni razvidno, predložitev kakšne koncesijske odločbe se zahteva, oziroma na kakšno izkoriščanje parcel naj bi se odločba nanašala, kdo naj bi bil njen izdajatelj, kdo koncedent in kdo koncesionar ter kdaj naj bi bila odločba izdana;
- ni razvidno na kateri dogovor se zahteva nanaša, kaj naj bi bil predmet dogovora, s strani katere občine naj bi bil sklenjen, poleg tega pa naj ne bi bil definiran pojem Gradbinec;
- glede zakupne pogodbe ni razvidno kaj naj bi bil predmet pogodbe, katera občina naj bi jo sklenila in v kakšnem svojstvu naj bi nastopala Občina Naklo;
- glede prodajne pogodbe ni razvidno, kdaj naj bi bila sklenjena, kaj naj bi bil njen premet in v kakšnem svojstvu naj bi nastopala Občina Naklo;
- glede najemne ali druge podobne pogodbe sklenjene med Občino Naklo in Primorjem d.d. ni razvidno, kdaj naj bi bila sklenjena, kaj naj bi bil njen premet in v kakšnem svojstvu naj bi nastopala Občina Naklo;
- glede uporabnih dovoljenj za parcele št. 169/1, 168 in 178, za katere velja, da so oprti kopi, je nerazumljiva zahteva prosilca po posredovanju uporabnega dovoljenja, saj se uporabno dovoljenje izda le za objekte, ki pa jih zahteva prosilca ne omenja.
Organ je v dopisu pozval prosilca na dopolnitev vloge v roku 30 dni in mu pojasnil, da bo v nasprotnem primeru zahtevo skladno z 19. členom ZDIJZ zavrgel.
Prosilec je dne 20. 9. 2007 dopolnil zahtevo s predložitvijo pooblastila, hkrati pa je ponovil zahtevo za posredovanje dogovora med občino in Gradbincem z dne 10. 8. 1995, zakupne pogodbo med občino in Gradbincem z dne 29. 6. 1998, prodajne pogodbo, sklenjene med Občino Naklo in Primorjem d.d. in najemne ali druge podobne pogodbe, sklenjene med Občino Naklo in Primorjem d.d., brez podrobnejše opredelitve zahtevanih dokumentov. Glede koncesijskih odločb in uporabnih dovoljenj iz 1. in 6. točke zahteve, pa prosilec navaja, da ne vztraja pri posredovanju teh dokumentov, saj naj bi pojasnilo v pozivu organa zadoščalo.
Organ je dne 26. 9. 2006 izdal sklep št. 490-0011/2006, s katerim je zahtevo prosilca z dne 10. 7. 2006 kot nepopolno zavrnil z enako obrazložitvijo, kot v dopisu št. 490-0009/2006 z dne 1. 9. 2006. V sklepu organ še navaja, da prosilec svoje zahteve ni dopolnil tako, da bi bilo mogoče določno razbrati, posredovanje katerih listin zahteva.
Prosilec je dne 12. 10. 2006 pri organu vložil pritožbo zoper sklep iz prejšnjega odstavka, ki pa ga je organ odstopil v reševanje Pooblaščencu šele 20. 3. 2007, kar je v nasprotju s prvim odstavkom 245. člena ZUP, ki določa, da mora organ prve stopnje po preizkusu procesnih predpostavk in v kolikor ne nadomesti izpodbijane odločbe, pritožbo skupaj z celotno dokumentacijo brez odlašanja, najpozneje pa v 15 dneh od dneva, ko jo prejme, poslati drugostopenjskemu organu.
Prosilec v pritožbi iz prejšnjega odstavka predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in naložitev posredovanja zahtevanih podatkov. Po mnenju prosilca je bil, z izjemo zahteve po predložitvi pooblastila, neutemeljen že poziv za dopolnitev vloge. Organ naj bi imel na voljo dovolj podatkov, da bi razbral, s katerimi informacijami se želi prosilec seznaniti, hkrati pa bi moral upoštevati, da prosilec, ki z dokumenti ne razpolaga, zahteve ne more opredeliti bolj natančno, kot je to navedel v svojih vlogah. Poleg tega prosilec meni, da je organ dolžan prosilcem nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve v skladu z 18. členom ZDIJZ.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS), zato v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. S tem, ko ZDIJZ med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, posega v širok spekter delovanja javnega sektorja. Na širino dometa ZDIJZ kaže tudi sama definicija informacije javnega značaja. Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz omenjene določbe ZDIJZ izhaja, da so za opredelitev informacije javnega značaja pomembni trije osnovni kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jih je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki, v obliki dokumenta oziroma širše dokumentarnega gradiva.
2. Obveznosti prosilca po ZDIJZ
Pri uveljavljanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja, ZDIJZ prosilcu nalaga izpolnjevanje nekaterih formalnih zahtev, ki se nanašajo na obvezne sestavine pisne zahteve (vloge), s katero se prosilec obrne na organ. Po določbi prvega odstavka 17. člena ZDIJZ mora zahteva vsebovati podatke o organu (navedbo organa, kateremu se pošilja), podatke o vložniku (osebno ime ali naziv pravne osebe ter naslov) in podatke o morebitnem zastopniku ali pooblaščencu. Glede na to, da se na podlagi drugega odstavka 15. člena ZDIJZ v postopkih odločanja o dostopu do informacij javnega značaja subsidiarno uporabljajo določbe ZUP, mora biti pisna zahteva prosilca na podlagi 66. člena ZUP tudi podpisana.
ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena poleg zahteve po opredelitvi načina seznanitve z vsebino informacije javnega značaja, prosilcu nalaga opredelitev informacije, s katero se želi seznaniti oziroma t.i. opis informacije javnega značaja, ki predstavlja najpomembnejšo sestavino zahteve. Da je opredelitev zahtevka stranke obvezna sestavina vloge, izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 66. člena ZUP. ZUP v istem členu na splošno določa še, da mora biti vloga razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava.
Zahteva po opisu želene informacije javnega značaja pomeni, da mora prosilec informacijo opisati s tako stopnjo določnosti, da lahko organ zahtevek obravnava (primerna stopnja določnosti), ne pomeni pa, da je potrebno informacijo povsem določno identificirati. Primerna stopnja določnosti pomeni, da mora biti opis informacije natančen do te mere, da omogoča določljivost informacije oziroma dokumenta. Podobno izhaja tudi iz 6. člena Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju Uredba), ki določa, da se prošnje dajejo dovolj natančno, da lahko institucija ugotovi, za kateri dokument gre. V primeru, da način hrambe dokumentov in razpoložljivi podatki organu omogočajo, da zahtevano informacijo najde, organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnega opisovanja oziroma podrobne identifikacije informacije oziroma dokumenta. Takšna zahteva bi bila upravičena zgolj v primeru, ko bi bile dodatne podrobnosti nujno potrebne, da bi organ zahtevo sploh lahko obravnaval. Pri tem pa količina dela, ki bi jo organ imel zaradi omejenega opisa zahtevane informacije oziroma dokumenta, ni pomembna. ZDIJZ torej nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa. Potrebno je namreč upoštevati, da bi dosledno vztrajanje pri absolutni določenosti želene informacije oziroma dokumenta v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja.
3. Obveznosti organa po ZDIJZ
ZDIJZ v prvem odstavku 18. člena določa, da mora organ v primeru, ko je zahteva prosilca nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati, prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni. Skladno z 19. členom v povezavi s tretjim odstavkom 18. člena ZDIJZ organ zahtevo prosilca zavrže, če ta zahteve ne dopolni v roku ali če zahteva tudi po dopolnitvi ne izpolnjuje pogojev iz 17. člena ZDIJZ in je zato organ ne more obravnavati.
Pooblaščenec poudarja, da drugi odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Podobno zahtevo po zagotovitvi pomoči prosilcu pri razjasnitvi prošnje določa tudi Uredba v 6. členu. Organ mora nuditi ustrezno pomoč ne samo v primeru, ko kot prosilci nastopajo prava neuke stranke, pač pa tudi v primeru, ko zahtevo poda pooblaščenec, ki je odvetnik. Ob generalni zahtevi po »ustrezni pomoči« ZDIJZ ali ZUP ne določata konkretno, na kakšen način, v kakšni obliki ter v kakšnem obsegu mora organ prosilcu nuditi pomoč. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom) ali manj formalen (npr. po telefonu) način, vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve.
4. Presoja opisa zahtevanih informacij javnega značaja v konkretnem primeru
4.1 Prva točka prosilčeve zahteve
Kljub navedbam organa, da »ni razvidno predložitev kakšne koncesijske odločbe se zahteva, oziroma na kakšno izkoriščanje parcel naj bi se odločba nanašala, kdo naj bi bil njen izdajatelj, kdo koncedent in kdo koncesionar ter kdaj naj bi bila odločba izdana«, je po oceni Pooblaščenca gotovo, da zahteva z zadostno mero določnosti omogoča organu identifikacijo ene ali več odločb, ki so bile potencialno izdane v postopku podeljevanja koncesij, če je tovrstni postopek (eden ali več) dejansko bil izveden. Čeprav bi to zahtevalo določen napor v smislu iskanja in odbiranja dokumentarnega gradiva, bi organ nedvomno lahko poiskal enega ali več dokumentov, ki imajo naravo odločbe in ki se nanašajo na:
- kateregakoli (enega ali več) koncesionarja ali koncedenta (v primeru, da organ razpolaga z odločbo, kjer ni nastopal kot koncedent),
- kakršnokoli izkoriščanje parcel znotraj opredeljene k.o.,
- katerikoli datum izdaje.
4.2 Druga in tretja točka prosilčeve zahteve
Smiselno enako stališče Pooblaščenca kot v točki 4.1 velja tudi za zahtevo iz druge in tretje točke prosilčeve zahteve. Pooblaščenec še dodaja, da je »dogovor« ne glede na nejasno pravno naravo dokumenta subjektivno in časovno dovolj natančno opredeljen, da ga oziroma jih je mogoče na podlagi kombinacije opredelilnih elementov z gotovostjo individualizirati, v kolikor organ z njimi razpolaga. Enako velja za zakupno pogodbo.
4.3 Četrta in peta točka prosilčeve zahteve
Smiselno enako stališče Pooblaščenca kot v točki 4.1 velja tudi za zahtevo iz četrte in pete točke prosilčeve zahteve. Pooblaščenec še dodaja, da sta obe informaciji javnega značaja po pravni naravi in subjektivno dovolj natančno opredeljeni, da je enega ali več dokumentov mogoče z gotovostjo individualizirati, v kolikor organ z njimi razpolaga.
4.4 Šesta točka prosilčeve zahteve
Smiselno enako stališče Pooblaščenca kot v točki 4.1 velja tudi za zahtevo iz šeste točke prosilčeve zahteve. Pooblaščenec še dodaja, da je zahtevana odločba objektivno (po naravi in predmetu odločbe) dovolj natančno opredeljena, da je enega ali več dokumentov mogoče z gotovostjo individualizirati, v kolikor organ z njimi razpolaga. Ne glede na navedbo organa, da se uporabna dovoljenja izdajajo samo za objekte, je potrebno upoštevati, da parcele, ki jih navaja prosilec, vključujejo tudi vse objekte in naprave, za katera je morebiti bilo izdano uporabno dovoljenje ali podobna odločba po zakonu, ki ureja rudarsko dejavnost. Nepremičnina je namreč po definiciji odmerjen del zemeljskega površja (parcela) skupaj z vsemi sestavinami (t.j. stavbami). Povsem logično je, da se zahteva prosilca nanaša tudi na objekte kot sestavine navedenih parcel, če so seveda dejansko bili zgrajeni npr. za potrebe rudarjenja v površinskem kopu.
5. Sklepno
Iz dokumentacije v obravnavani zadevi očitno izhaja, da organ ni ravnal skladno z drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ, saj ni aktivno pripomogel k ustrezni dopolnitvi prosilčeve zahteve. Čeprav je organ menil, da je natančnejša opredelitev zahtevanih informacij neogibno potrebna za odločanje o zahtevi, prosilcu ni na primeren način omogočil seznanitve z vsemi okoliščinami, na podlagi katerih bi prosilec lahko ustrezno dopolnil svojo zahtevo. Pojasnila organa v dopisu št. 490-0009/2006 z dne 1. 9. 2006 ne ustrezajo konkretni pomoči, ki jo od organa zahteva drugi odstavek 18. člena ZDIJZ. Po prepričanju Pooblaščenca je v zahtevi prosilca navedenih dovolj podatkov, da jo je moč opredeliti kot zahtevo s primerno stopnjo določnosti, zaradi česar je organ ob dejstvu, da prosilcu ni nudil ustrezne pomoči, ravnal nezakonito, ko je zaradi vztrajanja prosilca pri prvotni formulaciji zahteve, slednjo zavrgel. Zavrženje zahteve prosilca bi bilo dopustno zgolj v primeru, ko kljub ustrezni pomoči organa prosilec zahteve ne bi dopolnil tako, da bi ta izpolnjevala pogoje po 17. členu ZDIJZ in 66. členu ZUP. Pooblaščenec sicer dopušča možnost, da je zahteva prosilca s stališča organa nepopolna, vendar je v skladu z navedbami iz 4. točke obrazložitve sklep, s katerim je organ brez nudenja ustrezne pomoči zahtevo zavrgel, nezakonit.
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je bilo potrebno na podlagi prvega odstavka 259. člena v povezavi s tretjim odstavkom 251. člena ZUP, skladno z razlogi navedenimi v obrazložitvi, izpodbijani sklep odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti ter dejstvom, da po naravi stvari meritorna odločitev drugostopenjskega organa v konkretnem primeru ni mogoča. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, saj razpolaga s celotnim dokumentarnim gradivom, ki je potrebno za pravilno odločitev o zadevi, hkrati pa razpolaga z ustreznimi znanji v zvezi z upravljanjem tega gradiva. Zaradi dejstva, da gre za odločanje o zakonitosti sklepa, s katerim ni bilo vsebinsko odločeno o zadevi (odločalo se je namreč le o izpolnjevanju procesnih predpostavk), drugostopenjski organ po naravi stvari ne more s svojo odločbo nadomestiti odločitve organa prve stopnje v smislu izdaje novega (procesnega) sklepa ali celo sprejetja vsebinske odločitve. Sklep, ki bi bil vsebinsko nasproten sklepu o zavrženju zahteve, na podlagi določb ZUP ni mogoč in tudi ni smiseln. Iz istega razloga tudi ni mogoče organu prve stopnje naložiti izdaje novega sklepa (kot bi to sicer izhajalo iz tretjega odstavka 251. člena ZUP), pač pa zgolj izvedbo postopka skladno s postopkovnimi določbami ZDIJZ, tako da bo pravilno ugotovljeno sporno dejansko stanje in na tej podlagi pravilno uporabljen materialni predpis.
Organ je pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja dolžan v predhodnem postopku ponovno presoditi izpolnjevanje procesnih predpostavk za odločanje o zadevi v skladu z določbami 15. do 19. člena ZDIJZ in:
- na podlagi zahteve prosilca z dne 10. 7. 2007 in vloge prosilca z dne 20. 9. 2007 meritorno odločiti o dostopu do informacij javnega značaja v skladu z določbami 20. do 26. člena v povezavi z 15. členom ZDIJZ tako, da zahtevi ugodi in o tem napravi uradni zaznamek oziroma jo z odločbo delno oziroma v celoti zavrne ali
- v primeru, da meni, da zahteva prosilca z dne 10. 7. 2007 skupaj z vlogo prosilca z dne 20. 9. 2007 ne izpolnjuje pogojev po 17. členu ZDIJZ, ravnati skladno z določbo drugega odstavka 18. člena ZDIJZ in prosilcu po uradni osebi, pristojni za posredovanje informacij javnega značaja, nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve in nato odločiti v zadevi v skladu z določbami 15. do 26. člena ZDIJZ.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper ta sklep pritožba ali upravni spor nista dovoljena.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka