Prosilec - Zdravniška zbornica Slovenije
+ -Številka: 021-15/2007/4
Kategorije: Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05; v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ...................................... (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Zdravniške zbornice Slovenije, Dalmatinova 10, p.p. 1630, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v roku osmih dni od prejema te odločbe posredovati pisni seznam zdravnikov in zdravnic splošne in družinske medicine, katerim je bila podeljena koncesija v letu 2006.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 9. 1. 2007 na organ podal zahtevo za pridobitev pisnega seznama zdravnic in zdravnikov splošne oziroma družinske medicine, ki so prejeli koncesijo v letu 2006.
Organ je na podlagi zahteve prosilca, ki jo je prejel 10. 1. 2007, izdal odločbo št. 1-07 z dne 6. 2. 2007, s katero je zavrnil dostop do zahtevane informacije, svojo odločitev pa utemeljil z navedbo, da informacija, ki jo zahteva prosilec, ni javnega značaja, saj vsebuje osebne podatke (ime in priimek), ki v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Ta določa, da se prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1). Osebni podatki pa se skladno z določbami ZVOP-1 smejo obdelovati le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika. Organ v nadaljevanju zatrjuje, da v konkretnem primeru z ustreznimi privolitvami posameznikov ne razpolaga, prav tako pa meni, da ne obstoji zakonska podlaga, ki bi prosilcu dovoljevala seznanitev z zahtevanimi osebnimi podatki zdravnikov. Po mnenju organa bi zato posredovanje zahtevanih podatkov prosilcu pomenilo kršitev 1. člena ZVOP-1, katerega namen je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov.
Prosilec je dne 15. 2. 2007 pri organu zoper obravnavano odločbo vložil pritožbo. V pritožbi pojasnjuje, da mu je bil zavrnjen dostop do informacije javnega značaja in prosi za ukrepanje, posebnih pritožbenih razlogov pa ne navaja.
Organ je po preskusu procesnih predpostavk na podlagi prvega odstavka 240. člena ZUP, dne 27. 2. 2007, skladno z določbami 245. člena ZUP, odstopil pritožbo skupaj z delom dokumentacije Pooblaščencu v nadaljnje reševanje. V spremnem dopisu organ še navaja, da prosilec ni izkazal zakonske podlage, ki bi mu omogočala pridobitev osebnih podatkov celotne skupine zdravnikov in zdravnic, posredovanje osebnih podatkov v takem obsegu pa bi bilo tudi v nasprotju z načelom omejevanja kopičenja informacij, ki lahko vodi v njihovo zlorabo.
Pooblaščenec je na podlagi drugega odstavka 245. člena ZUP z dopisom št. 021-15/2007/2 dne 2. 3. 2007 pozval organ, da mu posreduje tudi dokumentacijo, ki je predmet prosilčeve zahteve. Organ je dne 7. 3. 2007 posredoval seznam, katerega je zahteval prosilec, in sicer v obliki izpisa iz registra zdravnikov, ki ga organ vodi kot informatizirano zbirko podatkov. Organ v spremnem dopisu še pojasnjuje, na kakšni podlagi in na kakšen način se vodi register zdravnikov.
Pritožba je utemeljena.
1 Pojem in obstoj informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS), zato v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. S tem, ko ZDIJZ med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, posega v širok spekter delovanja javnega sektorja. Na širino dometa ZDIJZ kaže tudi sama definicija informacije javnega značaja. Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz omenjene določbe ZDIJZ izhaja, da so za opredelitev informacije javnega značaja pomembni trije osnovni kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področje organa (informacija je povezana z delom organa in jih je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki, v obliki dokumenta oziroma širše dokumentarnega gradiva.
Pooblaščenec ugotavlja, da seznam, ki ga v konkretnem primeru zahteva prosilec, nedvomno predstavlja informacijo javnega značaja, saj se nahaja v obliki informatizirane zbirke podatkov, ki se vodi kot enotni elektronski register in ki je v posesti organa. Gre torej za informacije, s katerimi organ razpolaga in ki se nahajajo v elektronski obliki, obenem pa tudi izvirajo iz delovnega področja organa. Delovno področje organa določa ZDIJZ in zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi.
Iz določb členov od 29 do 32 Zakona o zdravniški službi (Ur. l. RS, št. 72/06 – UPB; v nadaljevanju ZZdrS) izhaja, da organ kot javno pooblastilo vodi register zdravnikov. Eden izmed pogojev za začetek opravljanja zdravniške službe je tudi vpis v register zdravnikov, o katerem, na podlagi preverjanja, ali so za to izpolnjeni vsi pogoji po ZZdrS, odloči organ z odločbo, izdano v upravnem postopku (29. in 30. člen). V skladu z 31. členom ZZdrS, organ za potrebe vodenje registra zdravnikov zbira in nadalje obdeluje naslednje osebne podatke:
- priimek in ime, rojstni datum in kraj rojstva;
- naslov stalnega prebivališča (kraj, ulica in hišna številka);
- državljanstvo;
- naziv in naslov zdravniškega delovnega mesta;
- način opravljanja zdravniške službe;
- osebno številko zdravnika;
- kraj in datum diplome;
- datum strokovnega izpita;
- datum in vrsta opravljene specializacije;
- datum, vrsta in trajanje podeljene licence;
- datum in vrsta pridobljenega dodatnega znanja;
- datum ter področje pridobljenih znanstvenih nazivov;
- pridobljeni strokovni nazivi;
- pridobljeni pedagoški nazivi;
- članstvo v domačih in tujih zdravniških združenjih;
- druge podatke, ki so potrebni za opravljanje nalog in javnih pooblastil zbornice;
- izjavo o uveljavljanju pravice do ugovora vesti.
Od zasebnih zdravnikov zbornica zbira še naslednje podatke:
- datum začetka in prenehanja opravljanja zasebne zdravniške službe;
- področje in kraj opravljanja zasebne zdravniške službe;
- datum, področje in trajanje podeljene koncesije;
- datum sklenitve in trajanje pogodbe z zavodom ter področje in obseg programa, za katerega je sklenjena pogodba z zavodom.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokument izpolnjuje vse tri materialne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, je v nadaljevanju presojal le še, ali katerikoli del navedenih informacij morebiti predstavlja kakšno od izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je posebej preučil, ali utegnejo podatki iz zahtevane odločbe, kakor v zavrnilni odločbi zatrjuje organ, predstavljati izjemo od dostopa do informacij javnega značaja po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatek).
2 Varstvo osebnih podatkov kot izjema od prostega dostopa do informacije javnega značaja
2.1 Splošno o 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Osebna imena in osebna imena v kombinaciji z npr. podatki o začetku opravljanja dejavnosti ter področjem nedvomno predstavljajo osebne podatke v smislu 6. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/04 in 113/05 - ZInfP; v nadaljevanju ZVOP-1), ki določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo, torej posameznika, na glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira s pomočjo njenih identifikacijskih številk ali s sklicevanjem na dejavnike, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljenih v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika.
Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja.
2.2 Dopustnost razkritja osebnih podatkov
Čeprav je v obravnavanem primeru razvidno, da prosilec ali organ ne razpolagata z osebnimi privolitvami za obdelavo osebnih podatkov, Pooblaščenec ocenjuje, da obravnavani osebni podatki (t. j. osebna imena zdravnikov, leto podeljene koncesije in področje dela) ne predstavljajo kategorije varovanih osebnih podatkov, kar utemeljuje v nadaljevanju.
Skladno z določbami 3. in 4. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Ur. l. RS, št. 23/05; v nadaljevanju ZZDej) se zdravstvena dejavnost kot javna služba opravlja v okviru mreže javne zdravstvene službe, pri tem pa jo pod enakimi pogoji opravljajo javni zdravstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe na podlagi koncesije. Podobno izhaja tudi iz 41. člena ZZDej, ki določa, da javno službo v zdravstveni dejavnosti lahko opravljajo na podlagi koncesije domače in tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje. Podelitev koncesije, ki se v končni fazi izraža v sklenitvi koncesijske pogodbe med koncesionarjem in koncedentom, je torej pogoj za opravljanje zdravstvene dejavnosti v okviru mreže javne zdravstvene službe. V obravnavanem primeru gre torej za koncesijo socialne ali negospodarske javne službe, ta pa se po naravi stvari izvaja v javnem interesu, ki se v obravnavanem primeru kaže kot zagotavljanje zdravstvenega varstva prebivalstva.
Nobenega dvoma ni, da koncesionarji kot izvajalci javnih služb (ne pa tudi drugi zdravniki, ki niso izvajalci javne službe oziroma nimajo podeljene koncesije), predstavljajo kategorijo zavezancev iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ (gl. točka 1) in to ne glede na organizacijsko oziroma statusnopravno obliko. Iz statusa zdravnikov koncesionarjev, kot zavezancev za dostop do informacij javnega značaja, izhaja sklep, da predstavlja tudi podatek o tem, kdo je nosilec koncesije za izvajanje javne zdravstvene službe, informacijo javnega značaja. Pri tem vprašanje, ali gre za pravno ali fizično osebo, ne igra nikakršne vloge. Glede na navedbe organa, da za razkritje zahtevanih osebnih podatkov ni zakonske podlage, pa Pooblaščenec še opozarja, da je zakon, ki v tej zadevi določa osebne podatke in njihovo razširjanje, skupaj z namenom njihovega razširjanja, prav ZDIJZ v uvodnih in temeljnih določbah (sodba Upravnega sodišča RS v Ljubljani, št. U 935/2005).
Pri zdravnikih zasebnikih - koncesionarjih, je potrebno ločeno obravnavati dve pojavnosti, v katerih nastopa ista oseba: fizično osebo kot izvajalca zdravstvenih storitev oziroma kot nosilca izvajanja koncesionirane javne službe ter isto fizično osebo, kot od izvajanje javne službe ločenega posameznika. Na podlagi povedanega lahko zaključimo, da zdravnik zasebnik - koncesionar uživa varstvo po določbah ZVOP-1 in specialnih zakonov s področja varstva osebnih podatkov samo, kadar nastopa kot fizična oseba v smislu posameznika po ZVOP-1, torej pri nastopanju izven vloge, ki jo ima pri izvajanju zdravstvenih storitev v okviru javne zdravstvene službe.
Pri tem pa je potrebno v skladu z odločbo Ustavnega sodišča U-I-229/03 poudariti, da varstva osebnih podatkov ne uživajo tisti posamezniki, ki kot zasebniki opravljajo dejavnost, če se osebni podatki nanašajo na izvajanje njihove dejavnosti. Ime in priimek koncesionarja torej ne uživa varstva 38. čl. Ustave RS.
Pooblaščenec zgolj informativno dodaja, da je z vpogledom na spletno stran www.zzzs.si Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) ugotovil, da ZZZS javno objavlja seznam izvajalcev zdravstvenih storitev znotraj mreže javne zdravstvene službe, kar vključuje tudi zdravnike zasebnike – koncesionarje. Skladno z navedbami v prejšnjih odstavkih, dajanje tovrstnih podatkov (osebna imena, naziv in področje dela, datum začetka službe) na voljo javnosti, ne predstavlja nedopustnega posega v sistem varstva osebnih podatkov. Na ta način se povsem legitimno sledi namenu ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, t. j. zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanje uresničevanja pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu – sami ali preko drugih oseb. Slednja situacija je podana tudi v obravnavanem primeru.
V Republiki Sloveniji še ni vzpostavljen centralen, celovit in ažuren register koncesij na področju zagotavljanja javne zdravstvene službe, pač pa so podatki o koncesionarjih razpršeni po različnih evidencah, s katerimi upravljajo občine, Ministrstvo za zdravje, zbornice, ZZZS in podobno. Zato Pooblaščenec dodaja, da podatki v registru zdravnikov, glede časa podelitve koncesije niso popolni, poleg tega pa organ ne vodi podatkov o pravnih osebah, ki jim je bila podeljena koncesija in v okviru katerih nekateri zdravniki opravljajo zdravniško službo.
3 Sklepno
Iz obrazložitve izhaja, da je pritožba prosilca utemeljena, zato je Pooblaščenec odpravil izpodbijano odločbo v skladu s prvim odstavkom 252. člena, ker je bil pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno v zadevi, napačno uporabljen, ter sam rešil zadevo in zahtevi prosilca ugodil. Na podlagi zgornjih navedb Pooblaščenec povzema, da organ kot zavezanec po ZDIJZ z zahtevano informacijo javnega značaja razpolaga in da ni podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj osebno ime, leto podelitve koncesije in področje dela zdravnika, ki mu je bila podeljena koncesija, ne predstavljajo kategorije varovanih osebnih podatkov, temveč podatke o zavezancih po ZDIJZ (prim. 1. čl. ZDIJZ). V skladu z drugim odstavkom 17. čl. ZDIJZ prosilec določa obliko, v kateri želi informacijo prejeti, zato je organ dolžan prosilcu posredovati zahtevani seznam v pisni obliki.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa prosilec lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka