Odvetniška družba Kotolušek & Pavčič - Stanovanjski sklad RS
+ -Številka: 021-9/2007/5
Kategorije: Poslovna skrivnost, Dokument v izdelavi, Odločbe po sodbah Upravnega sodišča, Ali gre za inf. javnega značaja
Številka: 021-9/2007/15
Datum: 29.08.08
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZustS - A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 252. čl. in 3. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06- uradno prečiščeno besedilo, 105/06-ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi odvetniške družbe Kotlušek&Pavčič, po odvetniku Mitja Pavčiču, Čufarjeva ulica 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št. 1608-1/07-2 z dne 17.01.2007, Stanovanjskega sklada Republike Slovenije, javni sklad, Poljanska cesta 31, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ mora prosilcu v roku petnajstih dni od prejema te odločbe posredovati fotokopije vseh 13 poročil Gradbenega inštituta ZRMK d.o.o. Ljubljana, in sicer z dne:
09.11.2005, 15.06.2006, 29.06.2006, 22.06.2006, 28.07.2006, 10.07.2006, 08.05.2006, 13.04.2006, 28.06.2005, 01.06.2005, 02.06.2006, 22.02.2006, 26.05.2005, katere je organ naročil z namenom odprave napak v naselju Novi Dragomelj 1.
3. V preostalem delu se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca z dne 12.01.2007 pod 1., 2. in 4. točko zahteve odločiti v 30 dneh.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 12.01.2007 naslovil na organ zahtevo, da mu v skladu z ZDIJZ, na poštni naslov pošljejo fotokopije naslednjih dokumentov, in sicer:
1. pogodbo, sklenjeno z družbo Etaline inženiring d.o.o., na podlagi katere je organ pridobil nepremičnine v naselju Novi Dragomelj 1,
2. celotno dokumentacijo o postopkih odprave gradbenih/stvarnih napak v navedenem naselju, in sicer z navedbo vsebine odprave napak, datuma in načina odprave napak,
3. vsa poročila Gradbenega inštituta ZRMK d.o.o. (v nadaljevanju ZRMK), ki jih je organ naročil z namenom odprave napak v navedenem naselju,
4. vso dokumentacijo v zvezi z uveljavljanjem zahtevkov, ki jih je organ naperil zoper Etaline inženiring d.o.o. v zvezi z naseljem Novi Dragomelj 1.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo, št. 1608-1/07-2 z dne 17. 1. 2007, s katero je zahtevo prosilca za dostop oziroma seznanitev z informacijami in dostavo fotokopij dokumentacije, ki se nanašajo na:
1. pogodbo, sklenjeno z družbo Etaline Inženiring d.o.o., na podlagi katere je Sklad pridobil nepremičnine v naselju Novi Dragomelj 1,
2. celotno dokumentacijo o postopkih odprave gradbenih/stvarnih napak v navedenem naselju, in sicer z navedbo vsebine odprave napak, datuma in načina odprave napak,
3. vsa poročila ZRMK, ki jih je Sklad naročil z namenom odprave napak v navedenem naselju,
4. vso dokumentacijo v zvezi z uveljavljanjem zahtevkov, ki jih je Sklad naperil zoper Etaline Inženiring d.o.o. v zvezi z naseljem Novi Dragomelj 1,
na podlagi 2., 3., 8. in 9. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ, v celoti zavrnil.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 25. 1. 2007 pri organu vložil pritožbo. O pritožbi je odločil Pooblaščenec z odločbo z dne 4. 6. 2007, št. 021-9/2007/5, s katero je pritožbi prosilca ugodil, izpodbijano odločbo odpravil in naložil organu, da prosilcu v roku petnajstih dni od prejema te odločbe posreduje fotokopije vseh 13 poročil Gradbenega inštituta ZRMK d.o.o. Ljubljana, in sicer z dne: 09.11.2005, 15.06.2006, 29.06.2006, 22.06.2006, 28.07.2006, 10.07.2006, 08.05.2006, 13.04.2006, 28.06.2005, 01.06.2005, 02.06.2006, 22.02.2006, 26.05.2005, katere je organ naročil z namenom odprave napak v naselju Novi Dragomelj 1. V preostalem delu pa je zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Zoper odločbo Pooblaščenca je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo št. U 1269/2007-23 z dne 2. 6. 2008 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, Pooblaščencu pa naložilo, da mora v ponovljen postopek pritegniti tudi stranko, na katere pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba Pooblaščenca, in sicer Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana.
V skladu z navodilom sodišča je Pooblaščenec z dopisom z dne 31. 7. 2008, št. 021-9/2007/13 v postopek pozval Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana, da se pred izdajo odločbe izjasni o tem, ali naj se poročila pokažejo prosilcu.
Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana je na poziv Pooblaščenca odgovoril z dopisom z dne 4. 8. 2008.
Pritožba je utemeljena.
1. Delovno področje organa in pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v 1. odstavku 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, torej tudi vseh javnih skladov, ne le državne uprave. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. čl., je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Organ je bil ustanovljen dne 19. oktobra 1991 v skladu s Stanovanjskim zakonom kot samostojna javnopravna oseba. Na podlagi 57. člena Zakona o javnih skladih (Ur.l. RS št. 22/00, v nadaljevanju ZJS) pa je Vlada Republike Slovenije sprejela Akt o ustanovitvi Stanovanjskega sklada Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 96/2000 in 17/2006, v nadaljevanju akt o ustanovitvi) kot javnega sklada. Sklad je pričel poslovati po določbah akta o ustanovitvi s 1. januarjem 2001.
Navedeno pomeni, da organ brez dvoma sodi med organe, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
V 7. čl. akta o ustanovitvi je določeno, da je dejavnost organa, kot osrednje državne institucije za financiranje stanovanjske oskrbe, financiranje nacionalnega stanovanjskega programa oziroma spodbujanje stanovanjske gradnje, prenove in vzdrževanje stanovanj in stanovanjskih hiš. V 8. čl. akta o ustanovitvi pa je navedeno, na kakšen način se navedena dejavnost opravlja, in sicer je določeno, da predvsem:
– daje dolgoročna posojila z ugodno obrestno mero fizičnim in pravnim osebam za pridobivanje neprofitnih najemnih, socialnih in lastnih stanovanj in stanovanjskih hiš z nakupom, gradnjo in prenovo,
– investira v gradnjo stanovanj in stavbna zemljišča,
– posluje z nepremičninami,
– skrbi za premiranje v okviru nacionalne stanovanjske varčevalne sheme v skladu z zakonom o nacionalni stanovanjski varčevalni shemi,
– opravlja druge zakonske naloge in naloge za izvajanje nacionalnega stanovanjskega programa.
V obravnavanem primeru je prosilec zahteval dostop do dela dokumentacije, ki je v zvezi z izgradnjo oz. prodajo stanovanj in hiš projekta Novi Dragomelj 1. Organ je v tem projektu tako v položaju kupca, kakor tudi prodajalca, kar glede na zgoraj naveden akt o ustanovitvi pomeni, da zahtevana dokumentacija nedvomno sodi v delovno področje organa. Ker organ v izpodbijani odločbi ne zanika obstoja dokumentov, ki jih prosilec zahteva, Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.
2. Položaj stranskega udeleženca v postopku na podlagi ZDIJZ
Upravno sodišče RS je s sodbo št. U 1269/2007-23 z dne 2. 6. 2008 Pooblaščencu naložilo, da mora v ponovljenem postopku pritegniti tudi Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana in mu tako dati možnost, da se pred izdajo odločbe izjasni o tem, ali naj se poročila pokažejo prosilcu. Pri tem pa Upravno sodišče pri sklicevanju na določbo 9. in 44. čl. ZUP ni povedalo, kako bi lahko prizadeta pravna oseba, ki jo omenja Upravno sodišče, s svojo izjavo vplivala na odločitev Pooblaščenca. Prav tako sodišče ni obrazložilo, na kakšni podlagi je zaključilo, da so pri vprašanju, ali naj se poročila pokažejo prosilcu, »nedvomno prizadeti interesi Gradbenega inštituta ZRMK« ter v kakšnem smislu bi odločba Pooblaščena lahko vplivala na pravice ali pravne koristi Gradbenega inštituta ZRMK. Zgolj dejstvo, da je Gradbeni inštitut ZRMK ta poročila na podlagi naročila organa izdelal, po mnenju Pooblaščenca nikakor ne more biti razlog, da Gradbeni inštitut ZRMK predstavlja stranko z interesom. Kljub navedenemu pa je Pooblaščenec z dopisom z dne 31. 7. 2008, št. 021-9/2007/13 v postopek pozval Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana, da se v skladu z navodili Upravnega sodišča, pred izdajo odločbe izjasni o tem, ali naj se poročila pokažejo prosilcu.
Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana je na poziv Pooblaščenca odgovoril z dopisom z dne 4. 8. 2008, v katerem je navedel, da je Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana z organom, za izvedbo predmetnih poročil, sklenil več pisnih pogodb, v katerih izrecno pogodbeno določilo zavezuje pogodbeni stranki, da vse podatke, vključno s poročili opredeljuje kot poslovno tajnost. To določilo poslovne tajnosti velja tudi po zaključku naročenega dela, kar v konkretnem primeru pomeni, da velja vseskozi, dokler se pogodbeni stranki kako drugače ne dogovorita. Dokumentacijo, ki so jo kot izvajalec predali organu, je v pravno formalni lasti organa. Izhajajoč iz pogodbenih določil Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana ugotavlja, da veljajo poročila in vsi podatki s poročil kot poslovna tajnost in so jo kot taki dolžni ustrezno zavarovati in varovati tudi še naprej, vse dokler se pogodbeni stranki ne sporazumeta drugače. Vsako ravnanje v nasprotju z navedenim pogodbenim določilom predstavlja za Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana odškodninsko tveganje iz naslova kršitve poslovne tajnosti. Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana je izrecno prosil, da se Pooblaščenec v zvezi z izročilom zahtevane dokumentacije obrne na organ, ki razpolaga s celotno dokumentacijo in je tudi njen pravno formalni lastnik.
Pooblaščenec ugotavlja, da se Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana pri svojih navedbah ni skliceval na nobeno od izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, temveč je zgolj navajal, da je dolžan navedene dokumente varovati kot poslovno tajnost, ker je bilo tako dogovorjeno pri sami sklenitvi pogodb, s katerimi je organ naročil izdelavo zahtevanih dokumentov. Zaradi navedb, da bi drugačno ravnanje za njih predstavljalo odškodninsko tveganje, Pooblaščenec ocenjuje, da zahtevani dokumenti kot taki za Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana ne predstavljajo poslovne skrivnosti v smislu njihove konkurenčne prednosti, kar je bistvo instituta poslovne skrivnosti, temveč gre zgolj za dokumente, ki jih morajo varovati na podlagi pogodbenega določila, ki je bil sklenjen z organom. Takšen zaključek, da ne gre za poslovno skrivnost Gradbenega inštituta ZRMK d.o.o. Ljubljana, izhaja tudi iz njihovega napotila, da naj se Pooblaščenec obrne na pravno formalnega lastnika teh dokumentov, torej na organ. Slednje brez dvoma pomeni, da v obravnavanem primeru Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana ne predstavlja strankskega udeleženca, ki bi imela zaradi varstva svojega pravnega položaja pravni interes za udeležbo v upravnem postopku. Stranski udeleženec je namreč samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravico ali pravni interes v upravni zadevi. Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana je v svojem odgovoru jasno navedel, da se naj Pooblaščenec obrne na organ, saj so zahtevani dokumenti v pravno formalni lasti organa, pri tem pa v ničemer ni varoval kakšne svoje pravice ali pravnega interesa, niti ni zatrjeval obstoj katere izmed izjem iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, s katerimi bi bili lahko prizadeti interesi Gradbenega inštituta ZRMK d.o.o. Ljubljana.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da Gradbeni inštitut ZRMK d.o.o. Ljubljana v obravnavanem primeru ne predstavlja stranskega udeleženca, saj njegovo napotilo, da naj se Pooblaščenec obrne na organ, jasno kaže, da ni podan pravni interes za udeležbo Gradbenega inštituta ZRMK d.o.o. Ljubljana v postopku. Prav tako tudi ni izkazane osebne, neposredne in na temelju predpisa obstoječe koristi Gradbenega inštituta ZRMK d.o.o. Ljubljana, ki je nujno potrebna predpostavka za udeležbo stranskega udeleženca v postopku.
3. Ogled in camera na podlagi 11. čl. ZInfP
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in vpogleda v vsebino zahtevanih dokumentov je Pooblaščenec dne 06.03.2007 v pristojnosti pooblaščene osebe pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. Določilo 11. čl. ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesna dejanja v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokumente, povezane z informacijami, ki jih je prosilec zahteval.
Na ogledu in camera je Pooblaščenec vpogledal in prevzel fotokopijo dokumenta, ki ga je prosilec zahteval pod prvo točko zahteve, in sicer: pogodbo, sklenjeno z družbo Etaline Inženiring d.o.o., z dodatki, na podlagi katere je organ pridobil nepremičnine v naselju Novi Dragomelj 1. Uradna oseba organa je opozorila na obstoj poslovne skrivnosti, zato je Pooblaščencu predložila tudi Sklep o določitvi poslovne skrivnosti z dne 31.05.2005.
Glede dokumentov, navedenih pod točko dve zahteve prosilca, je uradna oseba organa pojasnila, da Novi Dragomelj 1 obsega 12 hiš in 142 stanovanj. Kupce vodijo po mapah in vsi postopki glede odprave napak se vodijo po posameznem kupcu, v okviru dokumentacije, ki je vložena v mapo posameznega kupca. Posebne evidence glede vsebine in odprave napak ne vodijo. Pooblaščenec je vpogledal v mape naključno izbranih stanovanj in ugotovil, da vsebujejo istovrstne dokumente, ki se nanašajo na kupca stanovanja: prijave za nakup stanovanja, ter ostali dokumenti, ki so vezani na nakup stanovanja, pa tudi dokumenti, ki se nanašajo na odpravo napak. Slednje zajema zlasti komunikacijo med kupcem in organom glede prijave in zahteve po odpravi napak s strani kupca in odgovore organa. Vsebina dokumentov med posameznimi mapami kupcev se razlikuje zgolj glede na okoliščino, ali je kupec vložil tožbo zoper organ, in torej zajema tudi dokumentacijo, ki je v zvezi z vloženo tožbo. V posameznih mapah kupcev pa ni korespondence med organom in izvajalcem, ki odpravlja prijavljene napake. Za slednji del je organ pojasnil, da po prejemu pisnega zahtevka kupca stanovanja za odpravo napak (primopredajni zapisnik) oz. reklamacijo po preteku roka, določenega v primopredajnem zapisniku, dopis kupca takoj posredujejo v proučitev in urgentno reševanje investitorju Etaline Inženiring d.o.o. oz. njegovim izvajalcem, in ga pozovejo k sprotnemu obveščanju o zadevi. O odstopu zadeve seznani tudi kupca. Organ pri tem opozori, da je v obravnavanem primeru zaradi sporov z investitorjem, ki se upira odpravi napak in zaradi sodnih postopkov, odprava napak zelo težavna in zamudna.
Glede tretje točke zahteve prosilca, ki se nanaša na vsa poročila ZRMK, katera je Sklad naročil z namenom odprave napak v navedenem naselju, je Pooblaščenec prevzel fotokopije vseh 13 poročil ZRMK, ki se nanašajo na odpravo napak v naselju Novi Dragomelj 1.
V 4., zadnji točki zahteve, je prosilec zahteval vso dokumentacijo v zvezi z uveljavljanjem zahtevkov, katere je Sklad naperil zoper Etaline Inženiring d.o.o. v zvezi z naseljem Novi Dragomelj 1. Organ je v tej zvezi pojasnil, da je vložena tožba zoper Etaline Inženiring d.o.o. v zvezi z naseljem Novi Dragomelj 1 in da je navedena dokumentacija vezana na pogodbo z dodatki, ki jo je Pooblaščenec prevzel na podlagi prve točke zahteve prosilca.
4. Izjema po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ se v izpodbijani odločbi opira na izjemo po 2., 3., 8. in 9. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, različno po posameznih zahtevanih dokumentih.
Ker je zahteva prosilca zelo obsežna, jo je Pooblaščenec obravnaval po sklopih, glede na zahtevane dokumente:
4.1. Pogodba, sklenjena z družbo Etaline Inženiring d.o.o., na podlagi katere je organ pridobil nepremičnine v naselju Novi Dragomelj 1
Pri navedenem dokumentu se organ sklicuje na obstoj izjeme po 2. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, da zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost na podlagi sklepa uprave organa o določitvi poslovne skrivnosti »Projekt novi Dragomelj«, št. 23064-6/05-16, z dne 01.06.2005.
Ker je organ javni sklad, je na tem mestu potrebno najprej razrešiti vprašanje, ali sme tudi javni sklad kot oseba javnega prava imeti poslovne skrivnosti. Pooblaščenec se v tem delu vsebinsko opira na pravnomočno odločbo št. 020-47/2004/15 z dne 25.03.2005 Pooblaščenca za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je enako pravno vprašanje že razrešil.
Določbe o poslovni skrivnosti, opredeljene v 39. in 40. členu Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 42/2006, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1), se glede na 7. člen ZGD izrecno nanašajo le na gospodarske družbe in v nekaterih primerih na samostojne podjetnike posameznike ter na osebe, ki kot posamezniki ali skupno opravljajo kmetijsko oziroma gozdarsko dejavnost. Pooblaščenec ocenjuje, da veljavna ureditev subjekte, ki lahko dostop do lastne informacije zavarujejo kot poslovno skrivnost, določa preozko. Posebej pomembna in potrebna je takšna možnost namreč ravno za subjekte, ki kljub temu, da so osebe javnega prava, nastopajo na trgu. Nezmožnost zavarovanja pomembnih podatkov javnopravnih oseb bi tako pomembno poslabšala njihov položaj v tekmovanju z drugimi subjekti. Takšnemu mnenju pritrjuje tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Inštitut za javno upravo, 2005, urednik Senko Pličanič). Med drugim v teoriji ni sporno, da imajo lahko poslovne skrivnosti celo subjekti civilne družbe, ki se v pretežnem delu svojega delovanja sploh ne ukvarjajo z gospodarsko dejavnostjo. Takšni primeri so na primer društva, nevladne organizacije ali verske skupnosti, ki lahko zlasti kadar se prijavljajo na razpise za subvencije javnega sektorja, le temu posredujejo podatke o svojem članstvu, dejavnostih, finančnem položaju, načrtih, razpolaganju z nepremičninami ipd. Njihove zaupne informacije je potrebno varovati analogno poslovnim skrivnostim gospodarskih družb. Prav tako Uredba EU št. 1049/2001 o varstvu informacij, katerih razkritje bi ogrozilo gospodarske interese pravnih oseb, določa za te osebe katerekoli pravne ali fizične osebe. Področna zakonodaja, ki ureja osebe javnega prava, in sicer Zakon o javnih skladih (Ur. l. RS št. 22/2000, v nadaljevanju ZJS), Zakon o zavodih (Ur. l. RS, št. 12/91) sicer nikjer izrecno ne definira in ne ureja poslovne skrivnosti, vseeno pa to iz ZJS implicitno izhaja, saj 17. člen zakona vseeno govori o poslovni skrivnosti, ko zahteva, da morajo člani nadzornega sveta javnega sklada pri svojem delu ravnati s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika in varovati poslovno skrivnost javnega sklada. Analogno je Pooblaščenec tako ocenil, da smejo tudi javnopravne osebe imeti in varovati svoje poslovne skrivnosti (podrobnejša argumentacija v obrazložitvi odločbe Pooblaščenca št. 020-47/2004/15).
Vendar pa bi Pooblaščenec pri tem ponovno opozoril, da morajo biti osebe javnega prava pri določanju poslovne skrivnosti zelo restriktivne. Gre namreč za osebo javnega prava, kar pomeni, da mora biti njeno delovanje v osnovi transparentno. Zgolj izjemoma, ko oseba javnega prava deluje na trgu in podatek pomeni za osebo javnega prava konkurenčno prednost oz. bi lahko vplival na njen tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njeno javnopravno poslanstvo, lahko oseba javnega prava takšen podatek označi za poslovno skrivnost. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da so kot javni sklad zavezani k preglednemu poslovanju in da ni njihov položaj primerljiv pravnim osebam, ki delujejo po ZGD. Slednje namreč delujejo z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, med tem ko mora organ kot javni sklad delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva zgolj v namen financiranja stanovanjske oskrbe, financiranja nacionalnega stanovanjskega programa in spodbujanja stanovanjske gradnje (8. čl. Akta o ustanovitvi, 2. čl. Splošnih pogojev poslovanja). Organ z označitvijo določenega podatka za poslovno skrivnost ne more izničiti nadzora nad porabo svojih javnih sredstev in nadzora nad svojim delovanjem.
Po 39. členu ZGD-1 je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Poleg tega Pooblaščenec še opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
ZGD-1 tako loči dva kriterija, subjektivnega in objektivnega, glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (komentar ZGD-1 k 1. odst. 39. čl.). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odst. 40. čl. ZGD-1). Tem zahtevam pa je potrebno dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (komentar ZGD-1k 1. odst. 39. čl.).
Podatki, ki pa niso označeni kot zaupni po 1. odst. 39. čl. ZGD-1, lahko uživajo varstvo le ob predpostavkah iz 2. odst. 39. čl. ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določanje poslovne skrivnosti. V tem primeru ni potrebno, da bi bila poslovna skrivnost v kakršnemkoli aktu izrecno navedena, ampak je odločilna sama vsebina podatka. Zato je po tem kriteriju nujno, da je potreba po varstvu »očitna«. To pomeni, da je ali bi lahko bilo vsakemu povprečnemu pripadniku podjetja (družbeniki, delavci, člani organov) in tudi drugim osebam jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Zakon pa dodaja še negativno določitev; z izdajo podatka bi nastala občutna škoda (škodni test).
V izpodbijani odločbi se je organ za dokumente, zahtevane pod točko ena zahteve prosilca, skliceval na sklep o določitvi poslovne skrivnosti z dne 31.05.2005, s katerim je vso dokumentacijo, ki je zahteva prosilec pod točko 1, označil za poslovno skrivnost. Iz sklepa o določitvi poslovne skrivnosti »Projekt novi Dragomelj« z dne 31.05.2005 izhaja, da je poslovna skrivnost določena z namenom zavarovanja interesov organa, ter preprečitve slabitve pogajalskih izhodišč za dokončanje projekta, ter izhodišč v morebitnih in že potekajočih sodnih in upravnih postopkih, kakor tudi z namenom preprečitve motenj pri delovanju - poslovanju oz. dejavnosti organa.
Zato je Pooblaščenec najprej presojal, ali so izpolnjene vse zahteve, ki jih določa zakon za subjektivni kriterij in ugotovil, da je sama vsebina tega sklepa povsem v nasprotju z definicijo poslovne skrivnosti, tako z vidika, kateri podatki se lahko štejejo za poslovno skrivnost, kakor tudi z vidika, da gre za javni sklad, katerega osnovna dejavnost predstavlja financiranje stanovanjske oskrbe, financiranje nacionalnega stanovanjskega programa oziroma spodbujanje stanovanjske gradnje, prenove in vzdrževanje stanovanj in stanovanjskih hiš.
Glede na zgoraj navedeno definicijo poslovne skrivnosti, ki jo določa ZGD-1 in tudi glede na razlago, da imajo tudi osebe javnega prava v posameznem delu svojega delovanja lahko poslovne skrivnosti, Pooblaščenca ugotavlja, da sicer pravno formalno sprejem sklepa o določitvi poslovne skrivnosti ustreza kriterijem, določenim s 1. odstavkom 39. čl. ZGD-1, na podlagi katerega lahko družba sama določi s pisnim sklepom, kaj šteje za poslovno skrivnost.
Za poslovno skrivnost se lahko določijo samo podatki, ki pomenijo za podjetje konkurenčno prednost. Subjektivni kriterij sicer dopušča večjo širino, vendar pa po oceni Pooblaščenca te širine javni sklad oz. organ ne more izkoriščati do tem mere, da bi za poslovno skrivnost označil podatke, ki bi morali biti javni že iz vidika osnovnega poslanstva organa, ki naj bi kot izvajalec nacionalne stanovanjske in zemljiške politike skrbel, da bi zlasti mlade družine in mladi pari lažje rešili svoj prvi stanovanjski problem. Organ v sklepu o določitvi poslovne skrivnosti na splošno in pavšalno navaja, da se podatki, ki jih zahteva prosilec, varujejo zaradi preprečitve slabitve pogajalskih izhodišč za dokončanje projekta, ne da bi navedel, kako bi ti podatki lahko vplivali na konkurenčni položaj organa, torej na položaj na trgu nepremičnin. Vsekakor pa kot poslovno skrivnost ni mogoče določiti podatkov zato, da bi se s tem varovala pogajalska izhodišča organa v morebitnih in že potekajočih sodnih in upravnih postopkih. To je povsem v nasprotju z institutom poslovne skrivnosti, ki ga določa ZGD-1 oz. v nasprotju z razlogi, zaradi katerih je zakonodajalec opredelil poslovno skrivnost, to je varstva konkurenčnih prednosti podjetja na trgu, ne pa zaradi varovanja položaja v sodnih in upravnih postopkih, ali celo zaradi varovanja ugleda posamezne institucije.
Zaradi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da sklep o varovanju poslovne skrivnosti, na katerega se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, ne izpolnjuje kriterijev, ki jih določa 1. odst. 39. čl. ZGD-1.
Ker pa je predmet zahteve prosilca pogodba, sklenjena z družbo Etaline Inženiring d.o.o., na podlagi katere je organ pridobil nepremičnine v naselju Novi Dragomelj 1, je kot druga pogodbena stranka navedena družba Etaline inženiring d.o.o. Zato se seveda postavi vprašanje, ali zahtevana pogodba morebiti predstavlja poslovno skrivnost za družbo Etaline inženiring d.o.o.
Ker se v postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ), to pomeni, da je v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Navedeno pomeni, da bi moral organ v ugotovitvenem postopku, za ugotovitev, ali določen podatek pomeni poslovno skrivnost, nujno pozvati oz. dati možnost sodelovanja tudi Etaline inženiring d.o.o., ki ji prav tako pripada predmetna poslovna informacija. Ker organ tega ni storil, je s tem storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP.
Etaline inženiring d.o.o. bi torej moral organ konkretno pozvati, da se o teh zadevah izreče in da predloži ustrezne dokaze za uveljavljanje poslovne skrivnosti, če jo želi zavarovati. Dolžnost varovanja poslovne skrivnosti je v skladu z 2. odst. 40. čl. ZGD-1 sicer tako na strani oseb, ki so z družbo povezane, kakor tudi na strani oseb izven družbe. Vendar so slednje k varovanju poslovne skrivnosti zavezane le v primeru, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti za to, da je podatek poslovna skrivnost. Navedeno pomeni, da je primarna dolžnost varovanja poslovne skrivnosti na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje. Zato ga mora organ pozvati na izjasnitev, ali gre v danem primeru za podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Vsak subjekt je namreč dolžan sam ščititi svoje poslovne skrivnosti, zato tega namesto njega ne more narediti organ. Dolžnost organa pa je, da subjektu, torej drugi pogodbeni stranki Etaline inženiring d.o.o., to omogoči.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je organ s tem, ko v postopek ni pozval družbe Etaline inženiring d.o.o., storil bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Kršil pa je tudi načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi (1. odst. 7. čl. ZUP), ter načelo zaslišanja strank,(1. in 2. odst. 9. čl. ZUP). Organ je kršil tudi procesno določbo 1. odst. 138. čl. ZUP v zvezi z ugotavljanjem izjeme iz 2. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, kar je imelo za posledico nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. V smiselno podobni zadevi je tako stališče zavzelo Upravno sodišče RS v sodbi z dne 21.03.2007, št. U 2409/2005-20.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi odsotnosti stranke, katere poslovna skrivnost se varuje, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Odločbo je na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP v tem delu odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke Pooblaščenca.
Primarno mora organ prve stopnje po uradni osebi, določeni za posredovanje informacij javnega značaja v skladu z 9. čl. ZDIJZ, obvestiti družbo Etaline inženiring d.o.o., da se lahko izjasni oz. opredeli, ali zahtevana informacija za njo morebiti predstavlja poslovno skrivnost. Pri tem jo mora organ opozoriti, da predloži ustrezne dokaze za uveljavljanje poslovnih skrivnosti, da konkretno, ne abstraktno, obrazloži, kakšna škoda bi podjetju z razkritjem zahtevanih informacij nastala, ter da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196) oziroma podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
Šele na podlagi tako pridobljenih pojasnil oz. po preteku roka, ki ga bo dal organ družbi Etaline inženiring d.o.o., da lahko priglasi stransko udeležbo, lahko organ ugotavlja, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme po 2. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Pri tem pa mora organ upoštevati tudi 1. alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V obravnavanem primeru gre namreč za porabo javnih sredstev, ki jih je organ investiral v nakup nepremičnin.
Ker gre za porabo javnih sredstev, je po oceni Pooblaščenca, že na podlagi zgoraj navedene 1. alineje 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, potreba po transparentnosti celotnega delovanja organa zagotovo podana. Javnost je zagotovo upravičena vedeti, kako in zakaj se porabljajo javna sredstva, pomemben pa je tudi interes javnosti do poštenega in strokovnega delovanja organa.
4.2 Celotna dokumentacija o postopkih odprave gradbenih/stvarnih napak v navedenem naselju, in sicer z navedbo vsebine odprave napak, datuma in načina odprave napak
V izpodbijani odločbi organ zavrača dostop do navedenih podatkov na podlagi 3. in 9. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
3. točka 1. odst. 6. čl. ZDIJZ kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/04 in 113/2005, v nadaljevanju ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. čl. ZVOP-1).
Po določilu 1. točke 1. odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec je z vpogledom v posamezne mape kupcev ugotovil, da dejansko vsebujejo osebne podatke kupcev stanovanj (ime in priimek, naslov, rojstni podatki), ki se prepletajo skozi celotno dokumentacijo. Vendar pa je prosilec v svoji zahtevi izrecno izpostavil, da želi prejeti navedbo vsebine odprave napak, datuma in načina odprave napak, kar pomeni, da je želel prejeti tisti del dokumentov, ki ne sodijo med varovane osebne podatke. ZDIJZ pozna tudi institut delnega dostopa, ki v 7. čl. določa, da, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Organ se do instituta delnega dostopa sploh ni opredelil. Ker je obrazložitev izpodbijane odločbe v delu, s katerim zavrača dostop do navedene dokumentacije zaradi varstva osebnih podatkov, pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kako je konkretna zakonska podlaga, ki naj bi opravičevala izjemo, izpolnjena, odločba ne more biti preizkušena, saj zgolj z načelno navedbo izjeme, ne pa tudi z navedbo vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Odločba mora biti v vsakem trenutku taka, da omogoča preizkus.
V skladu z načelom ekonomičnosti postopka je Pooblaščenec tudi v tem delu ocenil, da bo organ pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam, zlasti iz razloga, ker Pooblaščenec ne razpolaga s celotno zahtevano dokumentacijo, ki jo prosilec zahteva v 2. točki svoje zahteve. Odločbo je na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP tudi v tem delu odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke Pooblaščenca.
Po določbi 214. čl. ZUP mora vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
To pomeni, da bo moral organ za vsak dokument, ki ga prosilec zahteva pod točko 2. zahteve, posebej presojati, ali gre za informacijo javnega značaja, ali pa je podana katera od izjem iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. V primeru, da bo organ ugotovil obstoj izjeme, pa bo moral nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Organ se je v tem delu zahteve skliceval tudi na obstoj izjeme iz 9. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS št. 76/05, v nadaljevanju UPIJZ), ki v 1. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe glede navedene izjeme zgolj navedel, da še ni izdelan in zaključen končni obračun celotne investicije, saj sanacijska dela na objektih projekta še potekajo, zato bi razkritje teh podatkov lahko vplivalo na poslovni interes organa in zavarovanje javnih sredstev, ter izid sodnih postopkov. To pomeni, da v zavrnilni odločbi ni utemeljil nobenega od zgoraj navedenih treh elementov, ki se kumulativno zahtevajo za obstoj izjeme po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ ni pojasnil, zakaj bi bil dokumenti z vsebino odprave gradbenih napak, z datumom in načinom odprave gradbenih napak, v postopku izdelave in še predmet posvetovanja. V obravnavanem primeru gre namreč za dokumente, ki so vezani na primopredajni zapisnik o ugotovljenih gradbenih napakah, kot je to določeno v Zakonu o varstvu kupcev stanovanj in enostanovanjskih stavb (Ur. l. RS, št. 18/2004, v nadaljevanju ZVKSES). Slednji v 3. odst. 19. čl. določa, da lahko zapisnik o prevzemu nepremičnine obsega tudi morebitno izjavo kupca za odpravo napak, ki so bile ugotovljene ob prevzemu, in roke, v katerih bo prodajalec te napake odpravil. S podpisom tega zapisnika je brez dvoma dokument v celoti izdelan in zagotovo ni več v postopku izdelave. Enako velja za dokument, v katerem je naveden datum in način odprave napak, ki je s podpisom prav tako dokončno izdelan in ne more biti več predmet posvetovanja. Že doktrina poudarja, da mora iti za »posvetovanje«, to je za izmenjavo mnenj in stališč »za in proti«, kar a contrario pomeni, da s to izjemo praviloma ne morejo biti varovani podatki, ki se v celoti nanašajo na dejstva, statistike ali tehnične podatke (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 292).
Iz navedenega izhaja, da so zahtevani dokumenti že v celoti izdelani, zaradi česar izvedba škodnega testa v konkretnem primeru niti ni bila potrebna, saj morajo biti za obstoj izjeme po 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ vsi zgoraj našteti elementi podani kumulativno. Že odsotnost enega pogoja onemogoča sklicevanje na zatrjevano izjemo, zato Pooblaščenec ugotavlja, da pri obravnavanih dokumentih ni podana izjema iz 9. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Vendar pa mora organ zaradi zgoraj navedenih razlogov, ki se nanašajo na varstvo osebnih podatkov in uporabe delnega dostopa glede tega dela zahteve odločati ponovno, kot izhaja iz tretje točke izreka te odločbe.
4.3 Vsa poročila ZRMK, ki jih je organ naročil z namenom odprave napak v navedenem naselju
Pri navedenih dokumentih se je organ skliceval na obstoj izjeme po 8. in 9. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Glede zatrjevane izjeme po 9. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ se Pooblaščenec v izogib ponavljanju smiselno v celoti sklicuje na 3.2. te odločbe in pri tem še dodaja, da so bila vsa poročila, ki jih je na predlog organa izdelal ZRMK, potem, ko so bila podpisana in poslana organu, zaključena. To pomeni, da v konkretnem primeru ne gre za dokument v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Dejstvo, da so bili dokumenti s strani ZRMK že izdelani in organ z njimi razpolaga, pomeni, da so bili dokumenti s strani pripravljavca že zaključeni v smislu 1. odst. 7. čl. UPIJZ in predstavljajo bodisi predlog sanacije, poročilo ali mnenje glede objektov v Novem Dragomlju 1. To, da na podlagi izvedene notranje revizije poslovanja organa poteka predkazenski postopek zoper družbo Etaline inženiring d.o.o., ne more biti razlog za označitev zahtevanih dokumentov kot dokumentov v postopku izdelave, saj so bili le-ti, kot že rečeno, v smislu I. odst. 7. čl. UPIJZ zaključeni s tem, ko jih je njihov pripravljavec, to je ZRMK, poslal organu. Premet obravnave je namreč konkretni dokument, ne pa morebitni postopek, v okviru katerega bi ta dokument obravnavali ali ga celo uporabili za dokazovanje določenih dejstev. O dokumentu v postopku izdelave bi lahko npr. govorili v primeru, če besedila poročil ZRMK sploh še ne bi bila v celoti napisana, in bi se zato še vedno nahajala pri ZRMK. V konkretnem primeru pa gre za vsebinsko zaokrožena poročila ali mnenje (odvisno od naročila organa), ki ga je dal Gradbenemu inštitutu ZRMK. Gre torej za celovite in tehnično dokončno izdelane dokumente, ki predstavljajo mnenja, elaborate, poročila oz. predloge za sanacijo gradbenih del v naselju Novi Dragomelj 1. Če bi organ morebiti zahteval dopolnitev obravnavanih poročil ZRMK, bi to spet postal nov dokončno izdelan dokument ZRMK in bi predstavljal novo informacijo javnega značaja v smislu 4. čl. ZDIJZ.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da pri obravnavanih dokumentih ni podana izjema iz 9. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Zahtevani dokumenti so že v celoti izdelani, zato tudi ni potrebna izvedba škodnega testa, saj morajo biti za obstoj izjeme po 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ podani vsi zgoraj našteti elementi kumulativno, zato že odsotnost enega pogoja onemogoča sklicevanje na zatrjevano izjemo.
Pri navedenih dokumentih pa se organ sklicuje tudi na obstoj izjeme iz 8. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Za uveljavitev te izjeme morajo biti kumulativno podani trije pogoji, ki omogočajo njeno uporabo. Prvi pogoj je, da mora biti podatek pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, drugi pogoj je, da mora biti (sodni) postopek še v teku, bistven pa je tudi pogoj, da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi.
Pri tem bi Pooblaščenec še opozoril, da je zaradi načela prostega dostopa potrebno dostop razlagati široko, a contrario, pa je izjeme potrebno tolmačiti ozko, kar pomeni, da se lahko v konkretnem primeru izjema iz 8. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ nanaša samo na tiste podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni izključno zaradi konkretnega postopka, in ne tudi na tiste podatke, s katerimi organ razpolaga iz drugih razlogov, četudi so bili uporabljeni tudi v konkretnem postopku. Drugačna razlaga navedene izjeme je povsem nesprejemljiva, saj bi sicer lahko vsi dokumenti potencialno sodili pod to izjemo in bi načelo prostega dostopa izgubil svoj smisel.
V obravnavanem primeru je organ v izpodbijani odločbi zgolj na splošno navajal, da se zahteva pod točko 3. zahteve zavrne zato, ker bi posredovanje dokumentov, pripravljenih za sodne postopke, škodovalo vsebini in izvedbi pravdnih postopkov med posameznimi kupci in organom, ter med organom in družbo Etaline inženiring d.o.o., ter izvedbi predkazenskega postopka zoper družbo Etaline inženiring d.o.o.. Pri tem organ ni konkretno in nedvoumno izkazal, ali so bili navedeni dokumenti dejansko izdelani zaradi sodnih postopkov. Z vpogledom v zahtevane dokumente Pooblaščenec ugotavlja, da je ZRMK po naročilu organa izdelal predloge, elaborate, meritve in mnenja glede nepravilnosti pri izgradnji naselja Novi Dragomelj 1. Pri tem je seveda, po naročilu organa, ZRMK pripravljal tudi predloge za sanacijo nepravilnosti.
Glede na vsebino zahtevanih dokumentov Pooblaščene ocenjuje, da ti dokumenti niso bili izdelani izključno za potrebe sodnih postopkov. Organ kot javni sklad je namreč nepremičnine v Novem Dragomlju 1 kupil z javnimi sredstvi, zato je brez dvoma kot dober gospodar dolžan poskrbeti, da je za javna sredstva, ki jih je izročil prodajalcu nepremičnin, prejel predmet (torej stanovanja) prodajne pogodbe take kvalitete, kot je bilo v tej pogodbi določeno. Glede na obstoječa poročila ZRMK, ki jih je vsa naročil organ, temu zagotovo ni tako. Pri tem pa ne smemo spregledati niti dejstva, da so bila tudi ta poročila ZRMK plačana z javnimi sredstvi. Ker ni običajno, da bi strokovna mnenja in predloge za sanacijo naročali takrat, ko je vse pravilno, to a contrario pomeni, da organ s kvaliteto predmeta prodajne pogodbe za Novi Dragomelj 1 zagotovo ni bil zadovoljen. Glede na tožbe kupcev, ki jih omenja že sam organ, pa z nepremičninami niso bili zadovoljni niti kupci, ki so le te kupili od organa. Glede na navedeno po oceni Pooblaščenca dokumenti, ki jih je po naročilu organa izdelal ZRMK, zagotovo niso bili izdelani samo za potrebe sodnih postopkov, temveč prvenstveno zato, da se strokovno ugotovijo nepravilnosti in podajo rešitve za njihovo odpravo, ter posledično, da se pogodba o prodaji nepremičnin v naselju Novi Dragomelj 1 izpolni v skladu s pogodbenimi določili. To izhaja tudi iz objave na spletni strani organa dne 13.06.2006, kjer je organ navedel, da je preko svojih izvajalcev opravil ogled večine stanovanj v stanovanjski soseski Novi Dragomelj. Za potrebe celovite in trajne odprave napak na stanovanjskih objektih, ki so vezane na sanacijo sistemskih napak, je organ, o čemer je bila javnost že obveščena, pri podjetju ZRMK d.o.o. naročil izdelavo elaboratov sanacije teh napak. Na osnovi izdelanega elaborata sanacije balkonov in teras bo pooblaščeni izvajalec del Grating d.o.o. (več na http://www.stanovanjskisklad-rs.si/index.php?location=1_1_0_0_0&range=10&showElement=53, dostopno dne 28.05.2007, pripomba Pooblaščenca),
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da ni izpolnjen prvi pogoj, ki mora biti podan pri obstoju izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, saj zahtevani dokumenti niso bili pridobljeni oz. sestavljeni zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, temveč zato, da se sanirajo napake. Ker že odsotnost enega pogoja onemogoča sklicevanje na navedeno izjemo, se Pooblaščenec ni spuščal v presojo izpodbijane odločbe glede odsotnosti izvedbe škodnega testa, ki ga je organ dolžan izvesti pri izkazovanju obstoja tretjega pogoja, to je, da bi razkritje podatka škodovala izvedbi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka.
Pri navedenih dokumentih organ ni zatrjeval obstoja drugih izjem, prav tako pa Pooblaščenec v sklopu preizkusa po uradni dolžnosti na podlagi 2. odst. 247. čl. ZUP ugotavlja, da v teh dokumentih ni podana nobena izjema od prosto dostopnih informacij iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Interes javnosti pri ZRMK poročilih, ki se nanašajo na naselje Novi Dragomelj 1
Ne glede na to, da pri zahtevanih dokumentih pod točko 3 zahteve prosilca, torej pri ZRMK poročilih, ki se nanašajo na naselje Novi Dragomelj 1, ni podana nobena od zatrjevanih izjem, pa je Pooblaščenec podredno poudarja tudi, da so v tem primeru izražene okoliščine, ki so v prid interesu javnosti.
Pooblaščenec ocenjuje, da je v konkretnem primeru javni interes glede razkritja poročil ZRMK, ki se nanašajo na naselje Novi Dragomelj 1, močnejši od javnega interesa oziroma interesa drugih oseb za omejitev dostopa. Že Ustava Republike Slovenije v 78. členu z naslovom primerno stanovanje določa: Država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. Gre za t. i. »usmerjevalno določbo«, s katero Ustava izrecno poudarja enega od socialnih vidikov, ki izhajajo iz širšega načela socialne države. Država mora z ustreznimi ukrepi ustvarjati možnosti za pridobitev primernega stanovanja, iz česar izhaja obveznost oblikovanja aktivne stanovanjske politike. Izrecna omemba primernega stanovanja v Ustavi kaže, da je primerno stanovanje ena od najpomembnejših socialnih dobrin posameznika (Komentar Ustave RS, uredil Lovro Šturm, str. 761-769). Aktivna politika na stanovanjskem področju je na zakonodajni ravni zajeta v Stanovanjskem zakonu (Ur. l. RS št. 69/2003 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju SZ-1), ki v XIII. poglavju ureja pristojnosti in naloge države na stanovanjskem področju. V okviru tega poglavja je med pristojnostmi in nalogami države določen nacionalni stanovanjski program in ustanovljen Stanovanjski sklad (torej organ), za njegovo izvajanje (146. čl. SZ-1). Ker je organ ustanovljen v javnem interesu, pomeni, da ima kot izvajalec nacionalne stanovanjske in zemljiške politike v Sloveniji pomembno vlogo, zlasti z vidika, da naj bi s ponudbo stanovanj na trgu, po ugodni ceni, med drugim stabiliziral rast cen nepremičnin in tako omogočil zlasti mladim družinam in mladim parom osnovne pogoje za eksistenco, torej prostor, kjer bodo bivali. Pri tem pa zagotovo ne moremo mimo same kvalitete bivanja oz. kvalitete same gradnje. Tako tudi SZ-1 v 4. odst. 142. čl. določa, da pri opredeljevanju kvalitete stanovanjske gradnje izhaja iz upoštevanja razvojnih trendov v načinu življenja in diferenciacije potreb oziroma standardov, v okviru humanizacije bivalnega in delovnega okolja. Ker se organ kot javni sklad financira iz javnih sredstev, gre pri izvajanju nacionalne stanovanjske politike na način, da med drugim posluje z nepremičninami z namenom zagotavljanja javnega interesa, ter investira v gradnjo stanovanj in stavbna zemljišča, za porabo javnih sredstev, zato je zagotovo velik interes javnosti, da izve, ali so javna sredstva dejansko porabljena za stanovanja, ki izpolnjujejo zahtevane gradbene standarde. Kot je navedeno že zgoraj je javnosti znano, da so v stanovanjih v naselju Novi Dragomelj 1 napake, zaradi katerih so kupci sprožili sodni postopek zoper organ. Zato je upravičen interes javnosti, da izve, kakšno kvaliteto stanovanj ponuja na trgu organ kot izvajalec nacionalne stanovanjske politike, ki mora delovati izključno v javnem interesu. V javnem interesu pa je zagotovo, da organ na trg ponudi stanovanja za ceno, ki je ugodnejša od tiste, ki jo ponuja tržni nepremičninski trg, ne da bi pri tem trpela njihova kvaliteta. Enega od pokazateljev kvalitete pa nedvomno predstavljajo tudi zahtevana ZRMK poročila, ki jih je naročil organ. Prav dejstva, ki bi lahko potencialno ogrozila ugled organa, ni mogoče označiti kot poslovno skrivnost in zakriti pred javnostjo, saj je v takih primerih interes javnosti za pridobitev informacij toliko bolj izražen prav zaradi okoliščine, da gre za zavezanca za posredovanje informacij.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da poročila ZRMK, ki jih je organ naročil v zvezi z odpravo napak v naselju Novi Dragomelj 1, predstavljajo informacijo javnega značaja, zato je organ prosilcu dolžan posredovati fotokopije vseh13 poročil ZRMK, in sicer z dne:
09.11.2005, 15.06.2006, 29.06.2006, 22.06.2006, 28.07.2006, 10.07.2006, 08.05.2006, 13.04.2006, 28.06.2005, 01.06.2005, 02.06.2006, 22.02.2006, 26.05.2005.
4.4 Vsa dokumentacija v zvezi z uveljavljanjem zahtevkov, katere je organ naperil zoper Etaline Inženiring d.o.o. v zvezi z naseljem Novi Dragomelj 1
Pri navedenih dokumentih se je organ skliceval na obstoj izjeme po 8. in 9. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Pooblaščenec ugotavlja, da se v tem delu izpodbijana odločba ne da preizkusiti, saj zgolj z načelno navedbo izjem, ne pa tudi z navedbo vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, obrazložitev ni popolna, kar pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Organ bi moral za vsak dokument, ki ga je zahteval prosilec v 4. točki zahteve, presoditi in utemeljiti, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, ali pa je podana katera od izjem, določena v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ in pri tem upoštevati tudi določbo o t. i. delnem dostopu, ki je urejena v 7. čl. ZDIJZ. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe pa v tem delu sploh ni razvidno, kaj je bilo predmet presoje organa. Organ je sicer svojo obrazložitev združil tako za zahtevo iz 3., kot tudi iz 4. točke prosilca, vendar je bilo pri zahtevi iz 3. točke, ki se nanaša na ZRMK poročila jasno, kaj je bilo predmet presoje organa, pri 4. točko zahteve pa sploh ni jasno, katere dokumente je organ presojal. Pri tem bi Pooblaščenec opozoril, da je prosilec zahtevo po dokumentih pod točko 4. zahteve postavil z vidika določnosti ali kvantitativnosti dokumentov zelo splošno, omejil jo je le vsebinsko, vendar pa je potrebno razumeti, da prosilec ne more natančno vedeti, katere in koliko dokumentov, ki so vsebinsko vezani na zahtevo prosilca, ima organ. Organ pa določno ve, kateri dokumenti vsebinsko ustrezajo zahtevi prosilca, pa vendar je dostop do dokumentov, ki so v zvezi z uveljavljanjem zahtevkov, katere je organ naperil zoper Etaline Inženiring d.o.o., zavrnil na splošno, tako da iz obrazložitve ni razvidno, niti kateri dokumenti so bili predmet presoje, niti ni bil izveden škodni test, ki ga je organ dolžan izvesti, tako glede zatrjevane izjeme po 8. in 9. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ bi moral tako izkazati, da bi razkritje škodovalo izvedbi sodnega postopka oz., da bi razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Ogrozitev pa mora vsakokrat biti dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna.
Ker se izpodbijane odločbe v tem delu, zaradi zgoraj navedenega, ne da preizkusiti, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Odločbo je na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP v tem delu odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke Pooblaščenca.
V ponovnem postopku mora organ upoštevati napotke in opozorila iz te obrazložitve, zlasti pa mora:
- ugotoviti oz. opredeliti, s katerimi dokumenti v zvezi z uveljavljanjem zahtevkov, ki jih je organ naperil zoper Etaline Inženiring d.o.o., razpolaga,
- preveriti, ali so pri posameznih dokumentih kumulativno podani vsi elementi, ki jih za obstoj navedene izjeme zahteva 8. in 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ;
- konkretno, vsebinsko in določno za posamezne dokumente utemeljiti, ali za njihovo opredelitev kot izjemo po 8. in 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ obstaja očitna potreba in dokazati, da bi preteča škoda res utegnila nastati.
V primeru, da bo organ ugotovil obstoj izjeme, pa bo moral nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo in storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, da je organu naložil posredovanje tistih dokumentov, ki so informacija javnega značaja, kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je, pa je Pooblaščenec na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, kot izhaja iz tretje točke izreka te odločbe. Odločitev v ponovnem postopku mora organ sprejeti najkasneje v 30 dneh od prejema zadeve in izdati novo odločbo.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper drugo točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Zoper tretjo točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka
Vročiti:
• Stanovanjski sklad Republike Slovenije, javni sklad, Poljanska cesta 31, 1000 Ljubljana-organ, z vročilnico po ZUP,
• Odvetniška družba Kotlušek&Pavčič, odvetnik Mitja Pavčič, Čufarjeva ulica 4, 1000 Ljubljana-prosilec, z vročilnico po ZUP,
• arhiv, tu.