Prosilec - Mestna občina Ljubljana
+ -Številka: 021-102/2006/3
Kategorije: Dokument v izdelavi
Datum: 23.01.07
Številka: 021-102/2006/3
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………. (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Mestne uprave, Oddelka za urbanizem, Poljanska 28, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 3501-4423/06 (309778) z dne 12.12.2006, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Izpodbijana odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
2. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti v 30 dneh.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 06.10.2006 na organ naslovil zahtevo, v kateri je zahteval fotokopijo predloga prostorskega akta (ali njegovega osnutka) za območje VS3/3 Brdo, morfološka enota 2B/1 in njena okolica.
Organ je dne 12.12.2006 izdal odločbo št. 3501-4423/06 (309778), s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi organ navaja, da je bil prosilcu posredovan dopis št. 3501-4423/06 z dne 13.10.2006, v katerem mu je bilo pojasnjeno, da je navedeni prostorski akt šele v fazi priprave dokumentov oziroma gradiv, zaradi česar mu ga v zahtevani obliki ni možno posredovati. Organ nadalje navaja, da prostorski akt, ki ga zahteva prosilec, sploh še ni izdelan. Doslej so bila izdelana določena strokovna gradiva, ki bodo predmet strokovne proučitve in se bodo še spreminjala in dopolnjevala. Postopek priprave prostorskih aktov ter njihovo vsebino določa Zakon o urejanju prostora (Ur.l. RS, št. 110/02, 8/03) in šele prostorski akt s predpisano vsebino bo predstavljal informacijo o predvideni urbanistični ureditvi, ki bo lahko na razpolago javnosti. Razkritje dokumentov oziroma gradiv, ki nastajajo v postopku priprave prostorskega akta, ki se še strokovno obdelujejo, spreminjajo in dopolnjujejo, pa bi lahko povzročilo napačno razumevanje njihove vsebine, zaradi česar mora organ zainteresiranim prosilcem odreči dostop do njih. Gre za primer izjeme po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, s čimer je podana podlaga za izdajo zavrnilne odločbe.
Zoper zavrnilno odločbo organa je prosilec dne 21.12.2006 pri organu vložil pritožbo.
Prosilec se pritožuje iz razloga, ker se ne strinja z negativno odločbo organa. V njej je navedeno, da je omenjeni prostorski akt šele v fazi priprave dokumentov in gradiv in ga zato ni možno posredovati. Po 7. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja so dokumenti v postopku izdelave tisti dokumenti, ki jih še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. V odločbi pa organ sam navaja, da so bili dokumenti, ki so sestavni del prostorskega akta, že izdelani in so predmet uradne obravnave organa. Glede na to prosilec meni, da ne spadajo med dokumente v postopku izdelave. Ker je vsebina omenjenih dokumentov ključnega pomena za okolje, kjer prosilec stanuje, se želi seznaniti z vsemi dokumenti in imeti možnost pravočasno in kakovostno sodelovati v procesu nastajanja in javne obravnave prostorskega akta.
Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno in pravočasno, z dopisom št. 3501-4423/06 (310219) z dne 29.12.2006, odstopil v obravnavo Pooblaščencu. V predmetnem dopisu organ vztraja pri svoji odločitvi iz izpodbijane odločbe in ponovno pojasnjuje, da je prostorski akt še v postopku izdelave in da bo šele potem, ko bo izdelan v vsebini in obliki, kot ga določa Zakon o urejanju prostora, z javno razgrnitvijo in obravnavo na razpolago javnosti in s tem tudi prosilcu, da se bo lahko s svojimi pripombami in predlogi aktivno vključil v njegovo pripravo.
Pritožba je utemeljena.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odstavku 39. člena Ustave RS (Ur.l. RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V 1. in 2. odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se le-ta nahaja v materializirani obliki.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevana informacija obstaja, je Pooblaščenec pri organu dne 17.01.2007 opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih, pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ, sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je med ogledom vztrajal pri svojih navedbah v izpodbijani odločbi in Pooblaščencu ponovno zatrdil, da dokument, ki ga je zahteval prosilec, to je osnutek prostorskega akta za območje VS3/3 Brdo, morfološka enota 2B/1, ne obstaja. Pojasnil je, da obstajajo določena strokovna gradiva, ki so bila v zvezi s tem pripravljena in ki jih je organ prosilcu dal na vpogled, ko se je ta, v času uradnih ur, zglasil pri njih. Obenem je organ pojasnil, da prosilcu navedenih gradiv ni izročil, ker bi njihovo posredovanje v tej fazi, ko dokumenti še niso dokončno izdelani, lahko povzročilo napačno razumevanje v javnosti. Strokovna gradiva, ki jih je organ že izdelal kot podlage za osnutek prostorskega akta, namreč še niso dokončna in so še predmet usklajevanja med t.i. nosilci urejanja prostora, ki sodelujejo v tem postopku in podajajo mnenja in soglasja.
Področje urejanja prostora je določeno z Zakonom o urejanju prostora (Ur. l. RS, št. 110/2002, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUreP-1), ki v 17. členu definira prostorski akt kot akt, s katerim se določajo in načrtujejo prostorske ureditve. Po 27. čl. ZUreP-1 se prostorski akt oziroma njegove spremembe in dopolnitve pričnejo pripravljati na podlagi programa priprave prostorskega akta, ki vsebuje najmanj: oceno stanja, razloge in pravno podlago za pripravo prostorskega akta, predmet in programska izhodišča prostorskega akta, okvirno ureditveno območje prostorskega akta, če gre za pripravo regionalnih zasnov prostorskega razvoja, lokacijskega načrta ali dopolnitev občinskega prostorskega reda s podrobnejšimi pogoji iz 66. člena tega zakona, nosilce urejanja prostora, ki dajejo smernice in mnenja ter druge udeležence, ki bodo sodelovali pri pripravi prostorskega akta, seznam potrebnih strokovnih podlag za načrtovanje predvidene prostorske ureditve, način pridobitve strokovnih rešitev, navedbo in način pridobitve geodetskih podlag, rok za pripravo prostorskega akta oziroma njegovih posameznih faz in rok za smernice za načrtovanje iz 29. člena tega zakona, če je dopusten rok daljši od 30 dni ter obveznosti v zvezi s financiranjem prostorskega akta.
Iz 24. čl. ZUreP-1 obenem izhaja, da mora imeti prostorski akt naslednje obvezne priloge: povzetek za javnost, izvleček iz strateškega prostorskega akta, ki se nanaša na obravnavano prostorsko ureditev, obrazložitev in utemeljitev prostorskega akta, strokovne podlage, na katerih temeljijo rešitve prostorskega akta, in seznam sektorskih aktov in predpisov, ki so bili pri pripravi prostorskega akta upoštevani z njihovimi povzetki, ki se nanašajo na vsebino prostorskega akta, smernice in mnenja iz 29. in 33. člena tega zakona ter spis postopka priprave in sprejemanja akta.
Upoštevaje navedene zakonske določbe in ugotovitve in camera ogleda pri organu, Pooblaščenec ugotavlja, da organ brez dvoma razpolaga z določenimi informacijami javnega značaja, ki se nanašajo na pripravo predloga oz. osnutka prostorskega akta, ki ga je zahteval prosilec.
Prosilec v zahtevi sicer ni izrecno navedel, da od organa želi pridobiti strokovna gradiva in druge podlage, ki so povezane s pripravo osnutka prostorskega akta, kljub temu pa to izhaja iz njegove pritožbe. Prav tako iz zahteve izhaja, da zahteva osnutek tega akta, če ta še ni bil dokončno izdelan, s čimer je prosilec nakazal, da želi pridobiti obstoj že obstoječih dokumentov v zvezi z osnutkom prostorskega akta. Iz navedb organa na in camera ogledu je obenem jasno, da se je prosilec pri njem osebno oglasil prav v zvezi s pridobitvijo teh strokovnih gradiv ter želel pridobiti tudi njihove fotokopije. Organ je bil torej seznanjen s tem, da želi prosilec že izdelana strokovna gradiva za pripravo prostorskega akta in ne samega osnutka prostorskega akta, ki še ne obstaja. Ker je postopek priprave prostorskega akta tehnično in strokovno zelo zapleten upravni postopek, prosilec pa je prava neuka stranka, od njega ni mogoče zahtevati podrobnega poznavanja vseh dokumentov, ki nastajajo tekom priprave prostorskega akta. Iz tega razloga prosilec tudi ne more vedeti, kaj vse obsega strokovna dokumentacija pri organu, zato bi moral organ upoštevati načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi, ki je kot temeljno načelo določeno v 7. členu ZUP. Upoštevaje navedeno načelo mora organ pri odločanju o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank uporabljati tiste s predpisi določene ukrepe, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa. Prav tako mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. Stranke pogosto ne razumejo niti pomena svojih dejanj v postopku niti pomena izjav, ki jih dajejo, ali pa se vzdržijo izjav, ki bi jih morale dati, ali opustijo določeno ravnaje. Takšnim strankam mora organ, ki vodi postopek, pomagati (več: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika dr. Tone Jerovšek in prof.dr. Gorazd Trpin, Inštitut za javno upravo, 2005, komentar 7. člena).
Pooblaščenec pri tem še pojasnjuje, da prosilcu ni treba do potankosti opredeliti zahtevanih informacij, mora pa jih opisati s tolikšno natančnostjo, da organ zahtevek lahko obravnava. To pomeni, da organ od prosilcev ne sme zahtevati podrobnosti, ki za identifikacijo iskanega dokumenta niso neizogibno potrebne, če ima na razpolago dovolj drugih podatkov, po katerih lahko dokument oziroma dokumente najde. Upoštevati moramo tudi dejstvo, da prosilci pogosto ne vedo, koliko tovrstnih dokumentov organ poseduje. V tem primeru mu mora organ posredovati vse dokumente, ki se nanašajo na določeno vprašanje (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 347). Upoštevaje 67. čl. ZUP in 18. čl. ZDIJZ bi organ torej moral prosilca pozvati, naj zahtevo dopolni in mu pri tem nuditi ustrezno pomoč, ker iz nje ni bilo jasno razvidno, s katerimi strokovnimi gradivi se želi prosilec seznaniti, saj je prosilec nakazal, da želi kakršnekoli dokumente, ki so že nastali v zvezi z osnutkom prostorskega akta, in sicer tako v zahtevi kot tudi osebno pri organu samem. Še posebej pa bi moral organ prosilca pozvati zato, ker v zvezi s tem razpolaga z obsežno dokumentacijo oz. z različnimi gradivi in od prosilca ni mogoče pričakovati, da bo sam vnaprej označil dokumente, za katere število in vrsto ne ve in niti ne more vedeti.
Organ se je v obrazložitvi odločbe obenem skliceval tudi na izjemo po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, pri čemer je navedel, da bi razkritje teh strokovnih gradiv, ki so še v postopku izdelave, v javnosti povzročilo napačno razumevanje.
Izjema iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
• dokument mora biti še v postopku izdelave,
• dokument mora biti še predmet posvetovanja,
• specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05, v nadaljevanju UPIJZ), ki v 1. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
Organ v zavrnilni odločbi ni utemeljil nobenega od zgoraj navedenih treh elementov, ki se kumulativno zahtevajo za obstoj izjeme po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Iz odločbe organa namreč ne izhaja, v kateri fazi priprave se nahajajo dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, niti katera od strokovnih gradiv v zvezi s pripravo osnutka prostorskega akta so že izdelana. Organ prav tako ni konkretno pojasnil škode, ki bi nastala z razkritjem teh dokumentov oz. ni utemeljil, zakaj bi njihovo razkritje lahko povzročilo napačno razumevanje v javnosti. Organ mora za vsak dokument, ki ga zahteva prosilec, presoditi in utemeljiti, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, ali pa je podana katera od izjem, določena v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Prav v ta namen je ZDIJZ uvedel določbe o t.i. delnem dostopu, ki se upoštevajo vedno, kadar dokumenti ali njihov del le delno vsebujejo informacije, ki niso javnega značaja in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost. Ob navedenem velja tudi poudariti, da 3. odst. 24. čl. ZUreP-1 jasno določa, da morajo biti priloge prostorskega akta na vpogled javnosti na sedežu pripravljavca v vseh fazah priprave in veljavnosti prostorskega akta, razen prilog, ki so v skladu z zakonom zaupne narave.
Po določbi 214. čl. ZUP mora vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kako je konkretna zakonska podlaga, ki naj bi opravičevala izjemo, izpolnjena, odločba ne more biti preizkušena, saj zgolj z načelno navedbo izjeme, ne pa tudi z navedbo vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Odločba mora biti v vsakem trenutku taka, da omogoča preizkus. Iz tega razloga je bilo potrebno odločbo organa prve stopnje odpraviti zaradi bistvene kršitve pravil postopka, ker se odločbe ne da preizkusiti v skladu s 7. tč. 2. odstavka 237. člena ZUP.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje. Odločbo je zato na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP Pooblaščenec odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan pri izdaji nove odločbe upoštevati napotke Pooblaščenca, vsebovane v tej odločbi.
V ponovnem postopku mora organ upoštevati napotke in opozorila iz te obrazložitve, zlasti pa mora:
- ugotoviti, s katerimi dokumenti v zvezi s pripravo osnutka prostorskega akta za območje VS3/3 Brdo, morfološka enota 2B/1 in njena okolica, razpolaga in kateri od teh dokumentov so še v fazi izdelave in pri tem stopiti v kontakt s prosilcem;
- preveriti, ali so pri posameznih dokumentih kumulativno podani vsi elementi, ki jih za obstoj navedene izjeme zahteva 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ;
- konkretno, vsebinsko in določno za posamezne dokumente utemeljiti, ali za njihovo opredelitev kot izjemo po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ obstaja očitna potreba in dokazati, da bi preteča škoda res utegnila nastati.
Odločitev v ponovnem postopku mora organ sprejeti najkasneje v 30 dneh; pri tem Pooblaščenec izrecno opozarja na določbo 1. odst. 22. čl. ZDIJZ, po kateri organ ne izda posebne odločbe, če zahtevi za dostop ugodi, temveč o tem napravi le uradni zaznamek.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka