Prosilec zoper Ministrstvo za notranje zadeve - Policija
+ -Številka: 021-82/2006/4
Kategorije: Razno
Datum: 10.01.07
Številka: 021-82/2006/4
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) na podlagi 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS št. 113/05, ZInfP), III. in IV. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) ter III. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………….. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policije, Štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju organ), šifra 100-1129/2006/10 z dne 30.8.2006, izdaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi, zadeva pa se vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 8.8.2006 na organ podal zahtevo za pridobitev informacij javnega značaja. V zahtevi je prosilec navedel, da se v Republiki Sloveniji nadzor državne meje po schengenskih standardih vzpostavlja že od leta 1999, od leta 1999 do 2001 na konceptualni ravni. V tem času sta potekala dva projekta o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju, pri katerih so sodelovali tudi avstrijski in nemški strokovnjaki. Prvi je potekal od leta 1999 do 2000 in je zajemal organizacijo mejne policije in varovanje meje, opremo, informatiko, izobraževanje, osebje, letališča, morje. Drugi je potekal od leta 2000 do 2001 zaradi usklajevanja slovenske zakonodaje s schengenskim pravnim redom, vseboval pa je pripravo novega zakona o nadzoru državne meje, dvostranskih sporazumov, izobraževanje policistov in nadaljevanje o potrebni informacijski telekomunikacijski opremi. S tem v zvezi je prosilec zahteval:
- vse dokumente za prvi projekt o medinstitucionalnem sodelovanju (1999 do 2000),
- vse dokumente za prvi projekt o medinstitucionalnem sodelovanju (2000 do 2001) in
- končno poročilo o uspešnosti izvedbe prvega in drugega projekta.
Oktobra 2003 je potekal t. i. kratki projekt, ki se je nanašal na izobraževanje trenerjev. Marca 2004 so začeli usposabljati vse zaposlene policiste in jih seznanjati z evropsko zakonodajo in schengenskim pravnim redom, varovanjem državne meje, mejnim nadzorom in izravnalnimi ukrepi. V letu 2003 pa je v sodelovanju s španskimi kolegi potekal projekt o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju za preprečevanje organizirane čezmejne kriminalitete. S tem v zvezi je prosilec zahteval:
- vse dokumente o poteku projekta, ki se je nanašal na izobraževanje trenerjev (t. i. kratki projekt),
- vse dokumente o poteku projekta usposabljanja policistov z evropsko zakonodajo in schengenskim pravnim redom,
- schengenski izvedbeni načrt, ki ga je na svoji 28. seji 24. 5. 2001 sprejela vlada (standardi) in
- novi schengenski izvedbeni načrt, ki ga je Vlada Republike Slovenije na svoji 30. seji 23. 6. 2005 sprejela (Dopolnitev izvedbenega načrta za uveljavitev schengenskih standardov nadzora zunanje meje Evropske unije za obdobje od 2005 do 2007).
Prosilec je v zahtevi nadalje navedel, da so se do vstopa Republike Slovenije v Evropsko unijo uporabljala sredstva iz programa Phare in redna proračunska sredstva. Po polnopravnem članstvu v Evropski uniji so poleg rednih proračunskih sredstev na razpolago še sredstva iz začasnega sklada schengenskega vira. Sklad je ustanovila Komisija Evropske unije kot finančno pomoč državam pristopnicam Evropske unije za izvedbo sklepnih nalog vzpostavitve schengenskega nadzora na novih zunanjih mejah Evropske unije. Poleg teh so Sloveniji na razpolago tudi sredstva iz prehodnega vira za izvedbo usposabljanja osebja za izvedbo pravnega reda Evropske unije in schengenskega pravnega reda. S tem v zvezi je prosilec zahteval:
- vse dokumente o porabljenih sredstvih iz programa Phare,
- vse dokumente o porabljenih sredstvih iz programa začasnega sklada schengenskega vira,
- vse dokumente o porabljenih sredstvih iz sklada Schengen Facility,
- vse dokumente o porabljenih sredstvih iz programa sredstva iz prehodnega vira za izvedbo sposabljanja osebja za izvedbo pravnega reda Evropske unije in schengenskega pravnega reda (ministrstvo, policija, drugi organi).
Prosilec je nadalje navedel, da ob koncu ocenjevanja posameznega področja strokovne komisije pripravijo poročilo, v katerem so zbrane njihove ugotovitve, komentarji in priporočila. S tem v zvezi je prosilec zahteval:
- etapno poročilo za prvi obisk schengenske evalvacijske komisije,
- etapno poročilo za drugi obisk schengenske evalvacijske komisije,
- etapno poročilo za tretji obisk schengenske evalvacijske komisije,
- etapno poročilo za četrti obisk schengenske evalvacijske komisije,
Prosilec je zahteval tudi poročila, ki jih je izdelala evalvacijska komisija ob koncu ocenjevanja posameznega področja, v katerem so zbrane njihove ugotovitve, komentarji in priporočila.
Po dokončanju vseh ocenjevanih področij v Delovni skupini za vrednotenje uresničevanja schengenske konvencije Sveta Evropske unije komisije pripravijo skupno poročilo in priporočila, ki jih nato predstavijo Svetu in sprejmejo sklepe o schengenskem ocenjevanju. V primeru, da je Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, seznanjena z njim, je prosilec zahteval tudi skupno poročilo komisij.
V letu 2007 oziroma po vključitvi v schengenski informacijski sistem sledi ocenjevanje pripravljenosti naše države o uresničevanju tega področja. V okviru zadanih dejavnosti in časa bi Slovenija v celoti prevzela izvajanje schengenskega pravnega reda oktobra 2007. Prosilec je navedel, da v primeru, da gre v zahtevku 5 in 6 za tajne podatke, zahteva naslednje informacije:
- oznaka tajnosti za posamezno poročilo,
- celoten naslov schengenske evalvacijske komisije,
- kontaktna oseba schengenske evalvacijske komisije,
- kontaktna oseba za schengensko evalvacijo v RS.
Prosilec je zahteval, da organ odgovori posebej na vsakega od 6 sklopov podatkov, iz katerih je sestavljena zahteva. Dokumente je zahteval v obliki fotokopij.
Dne 30.8.2006 je organ izdal odločbo šifra 100-1129/2006/10, s katero je zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je iz dokaj nerazumljive zahteve razbrati, da prosilec zahteva poročila schengenske evalvacijske komisije, ki je bila na obisku v Sloveniji maja in junija 2006, ne pa vseh dokumentov, ki jih je navedel v obrazložitvi zahteve. To je prosilec potrdil tudi v telefonskem razgovoru z uradno osebo za dostop do informacij javnega značaja Tadejo Kolenc. Zahteva se nanaša na poročila evalvacijske komisije, ki vsebujejo tajne podatke institucij EU, ki so označeni z oznako zaupnosti »interno« (restreint UE). Razkritje dokumenta, označenega z navedeno oznako, bi lahko bilo škodljivo za interese Evropske unije ali ene oziroma več držav članic, za določitev stopnje tajnosti podatka pa je odgovorna oseba izvora (Sklep Komisije z dne 29. novembra 2001 o spremembah njenega Poslovnika, notificiran pod dokumentarno številko K2001 3032 in 16. člen priloge pravilnika komisije o varnosti). Poleg tega pa se zahteva nanaša na podatke v dokumentih, ki so v postopku izdelave in so še predmet posvetovanja v organu, razkritje pa bi pomenilo napačno razumevanje njegove vsebine, saj poročila še niso dokončna in so še vedno predmet usklajevanja s predstavniki Republike Slovenije in delovno skupino za schengensko evalvacijo ter njenimi imenovanimi evalvacijskimi skupinami. Organ je zato zahtevo zavrnil na podlagi 1. in 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Zoper navedeno odločbo je dne 6.9.2006 prosilec vložil pritožbo, v kateri je navedel, da organ o večini zahtev ni odločal in je zato v tem delu v molku. Oznaka »zaupno« verjetno ne velja za celoten dokument. Dokument, ki je v celoti označen kot tajno besedilo, bi bilo nemogoče izvrševati. Zahteva se ne nanaša na podatke v dokumentih, ki so še v postopku izdelave, ker ga ni izdelal organ, pač pa ga je pridobil. Poročila niso predmet posvetovanja v organu, ker organ nima pooblastil za odločanje druge institucije – schengenske evalvacijske komisije. Poročila za posamezno področje inšpekcije so dokončna, niso pa predmet usklajevanja s predstavniki Republike Slovenije in delovno skupino za schengensko evalvacijo. Prosilec je navedel, da ima dostop do tajnih podatkov »zaupno«.
Po telefonskem razgovoru s Pooblaščencem je dne 13.12.2006 organ prosilcu sporočil, da so ponovno proučili del zahteve, o katerem v odločbi ni bilo odločeno in ugotovili, da mu lahko posredujejo še okoli 4000 strani dokumentacije, ki je zbrana na Policijski akademiji, del pa v Upravi kriminalistične policije. Ker gre za obsežno dokumentacijo, je organ prosilca na podlagi 1. tč. I. odst. 18. čl., 1. tč. II. odst. 19. čl. in III. odst. 20. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, v nadaljevanju Uredba) pozval, da v roku 10 dni položi polog v višini 60.000,00 SIT (250,37 EUR, op. Pooblaščenca), hkrati pa ga je obvestil, da je dne 28.12.2006 v prostorih Policijske akademije v Tacnu možen tudi vpogled v dokumentacijo.
Dne 9.1.2007 je organ Pooblaščenca po telefonu obvestil, da prosilec ni položil pologa, niti ni prišel vpogledati zahtevanih dokumentov, pač pa je dne 23.12.2006 poslal vlogo, v kateri je spremenil zahtevek. Vlogo z dne 23.12.2006, naslovljeno kot sprememba zahteve za podajo informacije javnega značaja, je organ dne 9.1.2007 po faksu poslal Pooblaščencu v vednost.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma poudarja, da je v tem postopku odločal zgolj o dostopu do dokumentov, glede katerih je organ odločil z odločbo šifra 100-1129/2006/10 z dne 30.8.2006. Glede dokumentov, o katerih v odločbi ni bilo odločeno, je bil organ v molku. Vendar pa je potrebno s tem v zvezi pojasniti, da je organ s tem, ko je prosilca pozval, da položi polog za plačilo materialnih stroškov dostopa in ga hkrati obvestil, da v zahtevane dokumente lahko tudi vpogleda, zahtevi prosilca ugodil, kar pomeni, da je molk organa odpravljen.
V zvezi z izpodbijano odločbo Pooblaščenec ugotavlja, da se iz nje ne da razbrati, o katerih dokumentih konkretno je organ odločal. Struktura prosilčeve zahteve je sicer res zapletena, vendar se iz nje da razbrati, do katerih konkretnih dokumentov je zahteval prosilec dostop. Če se združijo vsi sklopi zahteve, se izkaže, da je prosilec zahteval naslednje dokumente:
- vse dokumente za prvi projekt o medinstitucionalnem sodelovanju (1999 do 2000),
- vse dokumente za prvi projekt o medinstitucionalnem sodelovanju (2000 do 2001),
- končno poročilo o uspešnosti izvedbe prvega in drugega projekta,
- vse dokumente o poteku projekta, ki se je nanašal na izobraževanje trenerjev (t. i. kratki projekt),
- vse dokumente o poteku projekta usposabljanja policistov z evropsko zakonodajo in schengenskim pravnim redom,
- schengenski izvedbeni načrt, ki ga je na svoji 28. seji 24. 5. 2001 sprejela Vlada RS (standardi) in
- novi schengenski izvedbeni načrt, ki ga je Vlada RS sprejela na svoji 30. seji 23. 6. 2005 (Dopolnitev izvedbenega načrta za uveljavitev schengenskih standardov nadzora zunanje meje Evropske unije za obdobje od 2005 do 2007),
- vse dokumente o porabljenih sredstvih iz programa Phare,
- vse dokumente o porabljenih sredstvih iz programa začasnega sklada schengenskega vira,
- vse dokumente o porabljenih sredstvih iz sklada Schengen Facility,
- vse dokumente o porabljenih sredstvih iz programa sredstva iz prehodnega vira za izvedbo usposabljanja osebja za izvedbo pravnega reda Evropske unije in schengenskega pravnega reda (ministrstvo, policija, drugi organi),
- etapno poročilo za prvi obisk schengenske evalvacijske komisije,
- etapno poročilo za drugi obisk schengenske evalvacijske komisije,
- etapno poročilo za tretji obisk schengenske evalvacijske komisije,
- etapno poročilo za četrti obisk schengenske evalvacijske komisije,
- poročila, ki jih je izdelala evalvacijska komisija ob koncu ocenjevanja posameznega področja, v katerem so zbrani njihove ugotovitve, komentarji in priporočila,
- skupno poročilo vseh ocenjevanih področij v Delovni skupini za vrednotenje uresničevanja schengenske konvencije Sveta Evropske unije,
v primeru, da gre v zahtevku (5 in 6) za tajne podatke, pa je prosilec zahteval naslednje informacije:
- oznako tajnosti za posamezno poročilo,
- celoten naslov schengenske evalvacijske komisije,
- kontaktno osebo schengenske evalvacijske komisije,
- kontaktno osebo za schengensko evalvacijo v RS.
Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, o dostopu do katerih izmed navedenih dokumentov je organ odločal. Iz izreka odločbe bi se lahko sklepalo, da je organ zavrnil dostop do vseh zahtevanih dokumentov, saj je izrek povsem splošen, glasi pa se, da se zahteva prosilca za dostop do informacij javnega značaja zavrne. V nasprotju z izrekom pa je organ v obrazložitvi odločbe zapisal, da je iz zahteve razbrati, da prosilec zahteva poročila schengenske evalvacijske komisije, ki je bila na obisku v Sloveniji maja in junija 2006, ne pa vseh dokumentov, ki jih je navedel v obrazložitvi zahteve. To naj bi prosilec potrdil tudi v telefonskem razgovoru z uradno osebo za dostop do informacij javnega značaja Tadejo Kolenc. Organ je nadalje zaključil, da se zahteva nanaša na »poročila evalvacijske komisije«.
Že sam zaključek organa, da prosilec ni zahteval vseh dokumentov, ki jih je navedel v obrazložitvi zahteve, je napačen. To nenazadnje priznava tudi organ, ki je v dopisu z dne 13.12.2006 prosilcu sporočil, da po ponovni proučitvi dela zahteve, o katerem v odločbi ni bilo odločeno, ugotavlja, da prosilcu lahko posreduje še okoli 4000 strani dokumentacije, ki je zbrana na Policijski akademiji, del pa v Upravi kriminalistične policije. Omenjen napačen zaključek je organ, kot že rečeno, popravil s tem, ko je prosilcu omogočil dostop do dokumentov, o katerih v odločbi ni odločal. Za odločitev v konkretnem postopku pa je pomembno, da izraz »poročila schengenske evalvacijske komisije«, ni dovolj določen. Prosilec je namreč v zahtevi navedel vrsto poročil evalvacijske komisije, iz odločbe pa se ne da razbrati, o dostopu do katerih poročil je organ pravzaprav odločal. Odločba organa je zato tako pomanjkljiva, da je sploh ni mogoče preizkusiti, ali je zakonita. Navedena pomanjkljivost predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka, saj v odločbi manjka bistveni del obrazložitve, zaradi česar se odločbe organa ne da preizkusiti (7. tč. II. odst. 237. čl. ZUP).
Kot izhaja iz obrazložitve te odločbe, je organ na prvi stopnji v postopku dostopa do informacije javnega značaja storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka, saj se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Ker so bile storjene takšne pomanjkljivosti postopka, ki jih bo hitreje in bolj ekonomično odpravil organ, je Pooblaščenec po določilu III. odst. 251. čl. ZUP izpodbijano odločbo odpravil in vrnil organu v ponovno odločanje, v katerem mora organ upoštevati pripombe in opozorila iz te obrazložitve. V novi odločbi bo moral organ jasno opredeliti, o dostopu do katerega dokumenta odloča. V kolikor bo organ tudi v novi odločbi prosilčevo zahtevo zavrnil, Pooblaščenec opozarja, da zgolj splošno in abstraktno sklicevanje na izjeme ne zadošča, saj dokazno breme o tem, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ zavezanec. Izjema mora biti obrazložena in concreto, kar pomeni, da mora organ vsako izjemo jasno in konkretno obrazložiti. Načelo prostega dostopa namreč vzpostavlja pravno domnevo, po kateri so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Iz tega sledi, da je na zavezancu tako breme zatrjevanj, kot tudi breme dokazovanja izjem. Če zavezanec ne dokaže, da gre za izjemo iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ, je v dvomu potrebno zahtevi za dostop do informacije ugoditi.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
Pooblaščenka