Prosilec zoper Agencijo za zavarovalni nadzor
+ -Številka: 021-75/2006/8
Kategorije: Poslovna skrivnost
Datum: 10.11.06
Številka: 021-75/2006/8
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. in 3. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur.l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……… (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Agencije za zavarovalni nadzor, Trg republike 3, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 30200-1272/06-3,22 z dne 01.09.2006, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožba prosilca se kot neutemeljena zavrne.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 03.08.2006 na organ naslovil zahtevo, v kateri je zahteval zavarovalno - tehnične osnove za prvi pokojninski sklad Kapitalske družbe. Prosilec v zahtevi navaja, da so za preko 30.000 zavarovancev Prvega pokojninskega sklada navedene osnove podlage za dejansko odmero višine rente ter da se nanje sklicuje tudi Kapitalski sklad v svojih letnih poročilih. Prosilec je prepričan, da morajo vsi zavarovanci Prvega pokojninskega sklada imeti možnost dostopa do vseh predpisov, ki vplivajo na določitev in eventualne spremembe rente, saj sicer ni mogoče preveriti niti posameznih izračunov, niti letnih poročil, kar je za vsakega posameznika pri tako dolgoročnih izplačilih nedvomno razumljiva pravica. Poleg tega je primer veljavnih zavarovalno – tehničnih osnov koristna informacija tudi za tiste, ki so že ali se še odločajo o vključitvi v pokojninski načrt kakšnega drugega dopolnilnega pokojninskega zavarovanja. Te informacije so po mnenju prosilca vsekakor informacije javnega značaja, saj ne vsebujejo osebnih podatkov posameznih zavarovancev (152. čl. Zakona o zavarovalništvu). Po prepričanju prosilca pa zavrnitev posredovanja takšnih informacij gotovo ne povečuje zaupanja v sistem prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja.
Organ je z dopisom št. 30274-1234/06 z dne 21.08.2006 pozval Kapitalsko družbo pokojninskega in invalidskega zavarovanja d.d., naj mu posreduje dokumentacijo, iz katere bo razvidno, ali so zavarovalno – tehnične osnove Prvega pokojninskega sklada opredeljene kot poslovna skrivnost, kot to določa 39. čl. Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 42/06).
Na dopis organa je Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja d.d. (v nadaljevanju Kapitalska družba) odgovorila dne 29.08.2006 in sicer, da dokument »Zavarovalno – tehnične osnove Prvega pokojninskega sklada RS« predstavlja poslovno skrivnost družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 30/93 s spremembami in dopolnitvami), ki je veljal v času nastanka Zavarovalno – tehničnih osnov PPS, je v 2. odstavku 39. čl. določal, da za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zadnje izvedela nepooblaščena oseba. Tudi v Pravilniku Kapitalske družbe o varovanju poslovne skrivnosti z dne 27.05.1997, ki je veljal v času nastanka zadevnega dokumenta, je v 2. odst. 9. čl. določeno, da se kot poslovna skrivnost obravnavajo tudi podatki, ki ne nosijo oznake poslovna skrivnost, pa to izhaja že iz njihove narave, ali podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Enako določilo vsebuje tudi sedaj veljavni Pravilnik Kapitalske družbe o varovanju poslovne skrivnosti (z dne 17.03.2005). Kapitalska družba je ocenila, da vsebina predmetnega dokumenta predstavlja takšne podatke, katerih razkritje nepooblaščeni osebi bi lahko povzročilo nepopravljivo škodo ter ogrozilo njene poslovne interese, zato ta dokument nosi oznako »poslovna skrivnost – strogo zaupno«. Poleg tega tovrstne dokumente družbe praviloma označujejo za poslovno skrivnost, tako da tudi iz narave dokumenta izhaja, da gre za poslovno skrivnost. Kapitalska družba je glede na navedeno organ zaprosila, da dokument »Zavarovalno – tehnične osnove PPS« obravnava kot poslovno skrivnost.
Organ je dne 01.09.2006 izdal odločbo št. 30200-1272/06-3,22, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Organ pojasnjuje, da listina oziroma podatki, ki jih zahteva prosilec, niso informacije, ki bi jih bil prosilec upravičen zahtevati po ZDIJZ. Po določilu 26. čl. ZDIJZ lahko organ v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument pomeni izjemo po 6. čl. tega zakona. ZDIJZ v 6. členu določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva med drugim nanaša na:
- podatek, ki je bil opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (2. tč.),
- podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi (7. tč.).
Organ v nadaljevanju pojasnjuje, da je postopek opravljanja nadzora z opravljanjem pregleda poslovanja pokojninskih družb (mednje sodi Kapitalska družba) upravni postopek. Zahteva prosilca se tako nanaša na posredovanje informacij iz upravnega postopka izdaje soglasja, ki ga je organ izdal k zavarovalno – tehničnim osnovam. Pri zahtevi prosilca o posredovanju Zavarovalno – tehničnih osnov PPS pa gre tudi za take dokumente, ki so bili opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z določili tedaj veljavnega Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 30/93 in nasl., v nadaljevanju ZGD). Po določilu 2. odst. 39. čl. ZGD so se namreč za poslovno skrivnost šteli tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za kršitev, če so vedeli ali bi morali vedeti za tak značaj podatkov. V 2. odst. 40 čl. ZGD je določeno, da so podatke, ki so poslovna skrivnost, dolžne varovati tudi osebe izven družbe, če bi glede na naravo podatka morale vedeti za to, da je podatek poslovna skrivnost. V obrazložitvi se organ med drugim sklicuje na dopis Kapitalske družbe z dne 29.08.2006 ter na Pravilnika Kapitalske družbe o varovanju poslovne skrivnosti z dne 27.05.1997 in z dne 17.03.2005, ki ju je Kapitalska družba priložila dopisu. Organ obenem ugotavlja, da se zahtevane informacije nanašajo na formule za izračun zavarovalno – tehničnih rezervacij za starost, torej na podatke, ki so znani samo omejenemu številu oseb v Kapitalski družbi (članom uprave, ožjemu vodstvu pokojninske družbe in pooblaščenemu aktuarju) in te osebe teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, ker bi zaradi tega pokojninski družbi nastala občutna škoda (2. tč. 6. čl. ZDIJZ). Organ pri tem še dodaja, da zavarovalno – tehnične osnove vsebujejo podatke, ki predstavljajo konkurenčno prednost v zvezi s posameznimi zavarovalnimi produkti in bi posredovanje teh prosilcu, ki je nepooblaščena oseba, škodilo Kapitalski družbi, ker bi prosilec zavarovalno – tehnične osnove lahko posredoval zavarovalnicam oz. pokojninskim družbam, ki ponujajo podobne produkte. Po prepričanju organa pa je potrebno zahtevo prosilca zavrniti tudi zato, ker organ izvršuje svoje naloge in ima pristojnosti na podlagi ZZavar, ki ureja zbiranje in posredovanje podatkov, ter je v razmerju do ZDIJZ specialni predpis, zato je potrebno, v skladu s pravnim načelom Lex specialis derogat legi generali, uporabiti določila ZZavar. Organ je pristojen zbirati in obdelovati podatke o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izvrševanje njegovih nalog in pristojnosti, določenih s tem zakonom (1. odst. 101. čl. ZZavar). ZZavar v 2. odst. 101. čl. primeroma našteva podatke, ki jih organ zbira in obdeluje. Na podlagi 1. tč. 2. odst. 101. čl. ZZavar je organ pristojen zbirati in obdelovati podatke o dovoljenjih za opravljanje zavarovalnih poslov in drugih dovoljenjih, ki jih izda organ na podlagi tega zakona, na podlagi 5. tč. 2. odst. 101. čl. ZZavar pa podatke o spoštovanju določb o obvladovanju tveganj iz 5. in 6. poglavja tega zakona in na njihovi podlagi izdanih predpisov. Podatki, ki jih zahteva prosilec, so torej podatki iz 1. in 5. tč. 2. odst. 101. čl. ZZavar. V 3. odst. 101. čl. ZZavar so taksativno naštete osebe, katerim organ lahko posreduje podatke iz 2. odst. Prav tako je določen tudi namen posredovanja teh podatkov. Podatki se lahko posredujejo samo domačim nadzornim organom v okviru sodelovanja domačih nadzornih organov na podlagi 100. čl. tega zakona, pristojnim organom držav članic, če jih potrebujejo za izpolnjevanje svojih nalog nadzora nad opravljanjem zavarovalnih poslov in če za te organe velja obveznost varovanja zaupnih podatkov v obsegu, določenem v 4. odst. 100. čl. tega zakona, pristojnim nadzornim organom tujih držav, če jih potrebujejo za izpolnjevanje njihovih nalog nadzora nad opravljanjem zavarovalnih poslov, ob pogoju vzajemnosti in če za te organe velja obveznost varovanja zaupnih podatkov v obsegu, določenem v 4. odst. 100. čl. tega zakona, sodišču, če jih potrebuje v postopku stečaja nad zavarovalnico ter Slovenskemu inštitutu za revizijo, če jih potrebuje v postopku nadzora nad revizijsko družbo, ki je revidirala računovodske izkaze zavarovalnice. Na podlagi 260. čl. ZZavar morajo člani in predsednik strokovnega sveta ter delavci organa kot zaupne varovati podatke o osebah, nad katerimi organ opravlja nadzor ter druge podatke o dejstvih in okoliščinah, za katere so izvedeli v zvezi z opravljanjem funkcije oziroma dela, razen podatkov, ki so po določbah tega zakona javno dostopni in sicer tudi po prenehanju njihove funkcije oziroma delovnega razmerja. Glede na navedene določbe ZZavar je organ zaključil, da prosilcu zahtevanih podatkov ne sme posredovati.
Zoper zavrnilno odločbo organa je prosilec dne 07.09.2006 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, ki jo je Pooblaščenec dne 06.09.2006 posredoval organu in ga pozval, naj postopa po 240. čl. (in dalje) ZUP.
Prosilec v pritožbi navaja, da je Prvi pokojninski sklad Kapitalske družbe ustanovljen na osnovi Zakona o prvem pokojninskem skladu (Ur. l. RS št. 26/2005). Kapitalska družba je sprejela pripadajoče Splošne pogoje prvega pokojninskega sklada (zadnja sprememba 09.06.2004) in Zavarovalno – tehnične osnove, na katere je dne 23.07.2004 podal soglasje Senat Agencije za zavarovalni nadzor. Za preko 30.000 zavarovancev Prvega pokojninskega sklada Kapitalske družbe so navedene Zavarovalno – tehnične osnove podlaga za dejansko odmero višine rente, nanje pa se Kapitalski sklad sklicuje tudi v svojih letnih poročilih. Prosilec je prepričan, da morajo imeti vsi zavarovanci Prvega pokojninskega sklada možnost dostopa do vseh predpisov, ki vplivajo na določitev in eventualne spremembe rente, saj sicer ni mogoče preveriti niti posameznih izračunov niti letnih poročil, kar je za vsakega posameznika pri tako dolgoročnih izplačilih nedvomno razumljiva pravica. Prav tako je primer zavarovalno – tehničnih osnov koristna informacija tudi za tiste, ki so že ali se še odločajo za vključitev v pokojninski načrt kakšnega drugega dopolnilnega pokojninskega zavarovanja, saj gre za prvi takšen primer pri nas, ko pokojninski sklad rento dopolnilnega pokojninskega zavarovanja že izplačuje. Te osnove so torej vsekakor informacije javnega značaja, saj ne vsebujejo osebnih podatkov posameznih zavarovancev (152. čl. ZZavar). Prosilec meni, da je sklicevanje na poslovno skrivnost v danem primeru neumestno, saj v času vključevanja v pokojninski načrt zavarovalno – tehnične osnove in s tem višina rente niso bile znane. Zavarovalno – tehnične osnove so bile namreč sprejete po tem, ko je bil Prvi pokojninski sklad že zaprt, tako da poznavanje navedenih osnov ne more v ničemer vplivati na kakršnokoli odločitev, saj vstop v sklad ni več mogoč, prav tako pa je izstop iz sklada možen samo s smrtjo zavarovanca. Po mnenju prosilca so prizadevanja za večjo transparentnost dodatnega pokojninskega zavarovanja smiselno razvidna tudi iz členov 298b. in 298c. zadnje novele Zakona o invalidskem in pokojninskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 69/2006), čeprav se nanaša le na ciljno višino pričakovane dodatne starostne pokojnine in minister, pristojen za delo, še ni določil enotnih pravil in predpostavk. Po prepričanju prosilca pa zavrnitev posredovanja takšnih informacij, ko so zavarovalno – tehnične osnove, gotovo ne povečuje zaupanja v sistem prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja, ki se pri nas šele uveljavlja.
Organ je z dopisom št. 30273-1364/06-22,3 z dne 13.09.2006, v skladu z 245. členom ZUP, pritožbo prosilca odstopil v obravnavo Pooblaščencu. Ker organ zadevi ni priložil vseh dokumentov, potrebnih za rešitev zadeve, ga je Pooblaščenec, z dopisom št. 021-75/2006/2 z dne 15.09.2006 pozval, naj mu jih posreduje v roku treh dni.
Zahtevane dokumente je organ Pooblaščencu posredoval dne 09.10.2006 in sicer: Zavarovalno – tehnične osnove za rentna zavarovanja Prvega pokojninskega sklada RS Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d.
Po pregledu dokumenta, ki je predmet obravnave v konkretni pritožbeni zadevi, je Pooblaščenec dne 10.10.2006 pozval Kapitalsko družbo, naj se vključi v pritožbeni postopek kot stranski udeleženec. 44. člen ZUP namreč določa, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Pooblaščenec je Kapitalsko družbo pozval, naj se v roku 8 dni pisno opredeli, ali dokument, ki ga zahteva prosilec, to so Zavarovalno – tehnične osnove Prvega pokojninskega sklada RS, predstavlja poslovno skrivnost, v katerem delu in zakaj ter kakšna škoda bi nastala v primeru razkritja nepooblaščeni osebi.
Kapitalska družba se je na dopis odzvala z odgovorom z dne 19.10.2006, v katerem je navedla, da Zavarovalno – tehnične osnove Prvega pokojninskega sklada RS predstavljajo poslovno skrivnost. Pri tem se je sklicevala na Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 30-93, s spremembami in dopolnitvami), ki je veljal v času nastanka dokumenta ter na Pravilnik Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja d.d. o varovanju poslovne skrivnosti z dne 27.05.1997 in sedaj veljavni Pravilnik Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja o varovanju poslovne skrivnosti z dne 17.03.2005, iz katerih izhaja, da se kot poslovna skrivnost obravnavajo tudi podatki, ki ne nosijo oznake poslovna skrivnost, pa to izhaja že iz njihove narave, ali podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zadnje izvedela nepooblaščena oseba.
Kapitalska družba pri tem pojasnjuje, da dokument Zavarovalno – tehnične osnove PPS vsebuje opis produktov Prvega pokojninskega sklada, aktuarske oznake in definicije, opis postopka odmere rente, izračun matematičnih rezervacij in odkupne vrednosti ter razporejanje presežka kritnega sklada. V prilogi dokumenta se nahajajo nemške rentne tablice iz leta 1987 in 1994 ter slovenske populacijske tablice smrtnosti iz let 1993 do 1995. Poleg te priloge dokument vsebuje še dve prilogi, in sicer primere izračuna različnih rent in stroške upravljanja Kritnega sklada PPS. Zavarovalno – tehnične osnove PPS so tehnični dokument, ki službi upravljavcu sklada kot podlaga za izračun pokojninskih rent in oblikovanje matematičnih rezervacij ter razporejanje presežka. Vsebina dokumenta predstavlja lastno znanje, ki ga je Kapitalska družba razvila s pomočjo zunanjih sodelavcev –aktuarjev, katerih storitve je Kapitalska družba plačala. Gre za avtorsko delo, ki predstavlja pomemben in pionirski »know-how« v dejavnosti upravljanja pokojninskih skladov in izplačevanja pokojninskih rent, ki ga razvija upravljavec sklada in z njim nastopa na trgu pokojninskih zavarovanj. Nosilec premoženjskih pravic iz tega avtorskega dela je Kapitalska družba, javno razkritje tega dokumenta pa bi omogočilo njenim konkurentom in drugim zainteresiranim osebam, da to znanje izkoristijo v svoj prid, Kapitalska družba pa bi izgubila svoje konkurenčne prednosti. Kapitalska družba je namreč prva izplačevalka pokojninskih rent v Sloveniji, saj je pokojninska renta Prvega pokojninskega sklada prvi tovrstni produkt na slovenskem trgu. Razen tablic smrtnosti, ki so priloga k dokumentu, predstavlja vsebina dokumenta originalne rešitve, ki so intelektualna lastnina Kapitalske družbe, zato so kot take označene za poslovno skrivnost družbe. Razkritje predmetnega dokumenta javnosti bi pomenilo uničenje konkurenčne prednosti Kapitalske družbe in poslabšanje položaja na trgu dodatnega pokojninskega zavarovanja, konkretno razsežnost oziroma konkretno škodo pa je v tem trenutku nemogoče določiti. Da gre za občutljive oziroma pomembne poslovne podatke izhaja tudi iz poslovne prakse, saj tovrstne dokumente gospodarske družbe praviloma označujejo za poslovno skrivnost, tako da tudi iz narave dokumenta izhaja, da gre za poslovno skrivnost. Pri tem Kapitalska družba še dodaja, da se je prosilec tudi na njih obrnil z zaprosilom za podatke, s katerimi bi preveril pravilnost izračuna rente. Posredovali so mu podatke, na podlagi katerih bi lahko preveril pravilnost izračuna rente. Člani pokojninskih skladov in prejemniki rent imajo na voljo različne oblike zunaj sodnega reševanja sporov pri Slovenskem zavarovalnem združenju kakor tudi sodno varstvo v primeru kršenja njihovih pogodbenih pravic. Institut Informacijskega pooblaščenca in Zakon o dostopu do informacij javnega značaja pa po njihovem mnenju ni namenjen varstvu pravic iz pogodbenih razmerij, ampak seznanitvi javnosti z informacijami, ki so zanjo pomembne in ki izvirajo iz sfere oseb javnega prava.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Na tej podlagi je Pooblaščenec preučil dokument, ki ga zahteva prosilec in v nadaljevanju presojal, ali gre za prosto dostopne informacije ali pa je podana katera od izjem od prostega dostopa, določena v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odstavku 39. člena Ustave RS (UL RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.
Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. 1. in 2. odstavek 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se le-ta nahaja v materializirani obliki.
Organ je javna agencija, ustanovljena na podlagi Zakona o zavarovalništvu (Ur. l. RS, št. 102/2004, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZZavar), ki izvaja nadzor nad zavarovalnicami, zavarovalno zastopniškim in zavarovalno posredniškimi družbami, zavarovalnimi zastopniki ter zavarovalnimi posredniki. Po 1. odst. 23. člena Zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Ur.l. RS, št. 50/99 in nasl.) je organ pristojen tudi za nadzor nad upravljanjem Prvega pokojninskega sklada Kapitalske družbe. Dokument, ki ga zahteva prosilec, je bil organu predložen v postopku izdaje soglasja po 3. čl. Pravilnika za izračun matematičnih rezervacij (Ur.l. RS, št. 51/2000).
Iz navedenega izhaja, da organ je zavezanec po ZDIJZ in da zahtevani dokument sodi v njegovo delovno področje. Organ mora namreč informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Upoštevaje vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da dokument, ki ga zahteva prosilec, predstavlja informacijo javnega značaja, saj so izpolnjeni vsi trije kriteriji, s katerimi je informacija javnega značaja določena v 1. odstavku 4. čl. ZDIJZ. Organ je zavezanec po ZDIJZ, dokument sodi v njegovo delovno področje, obenem pa ni sporno, da organ z dokumentom razpolaga, saj ga je posredoval Pooblaščencu.
2. Izjeme od prostega dostopa
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Zakon namreč taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
2.1. Izjema po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec ni sledil navedbam prosilca, da gre pri zahtevanem dokumentu za predpise, s katerimi se morajo seznaniti vsi zavarovanci, ki so vključeni v tovrstno zavarovanje, ker vplivajo na določitev in eventualne spremembe rente.
Pooblaščenec je ugotovil, da je Prvi pokojninski sklad RS ustanovljen na podlagi Zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Ur. l. RS, št. 26/2005, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZPSPID-UPB1). Iz 4. člena ZPSPID-UPB1 jasno izhaja, da je bil vstop zavarovancev v ta sklad prostovoljen, to je z uresničitvijo pravice izbire, s katero so delničarji pooblaščenih investicijskih družb z dnem uveljavitve ZPSPID v zvezi z novimi delnicami, ki so bile krite z lastniškimi certifikati, pridobili pravico izbire bodisi obdržati nove delnice bodisi zamenjati nove delnice za pokojninske bone. Z ZPSPID je bil ustanovljen Prvi pokojninski sklad kot premoženje, ki se upravlja za račun zavarovancev in izključno z namenom zagotoviti kritje za izpolnitev obveznosti iz zavarovalnih polic dodatnega pokojninskega zavarovanja. Po 1. odst. 32. čl. ZPSPID je polica dodatnega pokojninskega zavarovanja Prvega pokojninskega sklada zavarovalna polica, pri kateri zavarovanec prevzema naložbeno tveganje z minimalnim 1% letnim donosom, za katerega jamči Kapitalski sklad. Iz navedenega izhaja, da zavarovanci nimajo pravice do določene višine rente, ki je odvisna od različnih faktorjev, imajo pa pravico do zajamčenega letnega donosa. Zavarovanci imajo pravico zahtevati podatke o tem, kakšna bo njihova renta in pojasnila, če je dejanska renta nižja od pričakovane, sama višina rente pa ni zagotovljena z zakonom, ampak se izračuna po aktuarski metodi, to je na matematični način, ki uporablja za izračune parametrov v zavarovalništvu.
Prosilec se sklicuje tudi na člena 298b. in 298c. Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur.l. RS, št. 109/2006, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZPIZ-1-UPB4), iz katerih naj bi po njegovem mnenju izhajala prizadevanja za večjo transparentnost dodatnega pokojninskega zavarovanja.
Pooblaščenec v zvezi s tem pojasnjuje, da navedena člena določata obveznost izvajalca pokojninskega načrta, da o določenih dejstvih redno obvešča člane in zavarovance (npr. o obračunu vplačanih premij, o ciljni višini pričakovane dodatne starostne pokojnine na podlagi enotnih pravil in predpostavk, o vseh spremembah pokojninskega načrta v preteklem letu…), da pa iz navedenih določb v ničemer ne izhaja pravica zavarovancev, da se seznanijo tudi z matematično metodo in načinom izračunavanja zavarovalnih premij in rent. Glede na to torej niso argumentirane navedbe prosilca, da gre pri zahtevanem dokumentu za informacijo, s katero se ima prosilec pravico seznaniti že na podlagi samega zakona.
Zavarovalno – tehnične osnove Prvega pokojninskega sklada RS Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d. so bile sprejete na podlagi 16. in 22 čl. ZPSPID, ki med drugim določata, da mora kapitalski sklad v zvezi z zavarovanji, ki jih krije Prvi pokojninski sklad, izračunavati in oblikovati matematične rezervacije v skladu z zakonom, ki ureja zavarovalništvo in na njegovi podlagi izdanimi predpisi. Matematične rezervacije se izračunavajo za vsako posamezno zavarovalno polico in z uporabo ustreznega aktuarskega vrednotenja. Podrobnejša pravila za izračun matematičnih rezervacij predpiše minister, pristojen za finance, v soglasju z ministrom, pristojnim za delo, družino in socialne zadeve. Ta pravila so podrobneje določena s Pravilnikom za izračun matematičnih rezervacij (Ur. l. RS, št. 51/2000, v nadaljevanju pravilnik), ki v 1. odst. 3. čl. določa, da se matematične rezervacije Prvega pokojninskega sklada računajo po prospektivni aktuarski metodi in so odvisne od višine rente, ki izhaja iz posamezne police, od starosti imetnika zavarovalne police na dan izračuna matematične rezervacije, ustreznih tablic umrljivosti, diskontne stopnje in predvidenih stroškov poslovanja.
Na podlagi vsega navedenega, Pooblaščenec zaključuje, da gre pri dokumentu zavarovalno – tehnične osnove za akt poslovanja, ki ga je, upoštevaje pogoje v zakonu in podzakonskih predpisih, Kapitalska družba izdala kot gospodarski subjekt, ki opravlja tržno dejavnost na področju zavarovalništva. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal, ali zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, kot zatrjuje organ v zavrnilni odločbi.
V času nastanka dokumenta veljavni Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 30/93 in nasl., v nadaljevanju ZGD) kakor tudi v času izdaje te odločbe veljavni Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 42/2006 ter popravek, v nadaljevanju ZGD-1) definirata poslovno skrivnost po subjektivnem (1. odst. 39. člena ZGD-1) in objektivnem kriteriju (2. odst. 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja pač predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195).
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in utemeljenosti določitve zahtevanih podatkov za izjemo po 2. točki 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ, je Pooblaščenec pregledal dokument »Zavarovalno – tehnične osnove Prvega pokojninskega sklada RS Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d.« ter Pravilnik Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja d.d. o varovanju poslovne skrivnosti z dne 27.05.1997 in sedaj veljavni Pravilnik Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja o varovanju poslovne skrivnosti z dne 17.03.2005.
Pooblaščenec je ugotovil, da se tako organ v zavrnilni odločbi, kot tudi Kapitalska družba sklicujeta na obstoj poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju, kot je določena v 2. odst. 39. čl. ZGD-1, saj zatrjujeta, da vsebina zahtevanega dokumenta predstavlja takšne podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba.
Po preučitvi zahtevanega dokumenta in presoji navedb Kapitalske družbe glede obstoja poslovne skrivnosti, je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost po 2. odstavku 39. člena ZGD-1.
Pooblaščenec je namreč ugotovil, da iz vsebine zavarovalno – tehničnih osnov izhaja, da gre za podatke, za katere je očitno, da bi njihovo razkritje vplivalo na konkurenčni položaj Kapitalske družbe na trgu zavarovalnih produktov in da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Dokument Zavarovalno – tehnične osnove namreč vsebuje opis produktov Prvega pokojninskega sklada, aktuarske oznake in definicije, opis postopka odmere rente, izračun matematičnih rezervacij in odkupne vrednosti ter razporejanje presežka kritnega sklada. Pooblaščenec je v celoti sledil navedbam Kapitalske družbe, da vsebina zahtevanega dokumenta predstavlja lastno znanje, ki ga je Kapitalska družba razvila s pomočjo zunanjih sodelavcev – aktuarjev in da gre v tem smislu za njen »know-how« v dejavnosti upravljanja pokojninskih skladov in izplačevanja pokojninskih rent, s katerim nastopa na trgu pokojninskih zavarovanj. Razkritje tega dokumenta bi omogočilo njenim konkurentom in drugim zainteresiranim osebam, da to znanje izkoristijo v svoj prid, Kapitalska družba pa bi izgubila svoje konkurenčne prednosti, saj je Kapitalska družba prva, ki je že začela izplačevati (in torej tudi izračunavati) pokojninske rente v Sloveniji.
V zvezi s tem je Pooblaščenec ocenil, da niso utemeljene navedbe prosilca, da poznavanje zavarovalno – tehničnih osnov ne more v ničemer vplivati na tržni položaj Kapitalske družbe, ker vstop in izstop iz sklada ni več mogoč. Kot izhaja iz navedb Kapitalske družbe, bi razkritje predmetnega dokumenta, s katerim bi se lahko seznanil vsakdo, torej tudi njeni konkurenti, pomenilo uničenje konkurenčne prednosti Kapitalske družbe in poslabšanje njenega položaja na trgu dodatnega pokojninskega zavarovanja glede na ostale ponudnike na trgu in ne glede na dejstvo, da zavarovanci v sklad ne morejo več vstopati.
Pooblaščenec je na podlagi vsega navedenega presodil, da so v celoti izpolnjeni vsi kriteriji za določitev poslovne skrivnosti po 2. odst. 39. čl. ZGD-1, s čimer je podana izjema v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je pritožbo prosilca zavrnil. Ker je bilo potrebno pritožbo zavrniti že iz razloga obstoja poslovne skrivnosti, se Pooblaščenec ne opredeljuje posebej do obstoja izjeme po 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, na katero se sklicuje organ v izpodbijani odločbi.
V zvezi z navedbami organa, ki je zahtevo prosilca zavrnil tudi iz razloga, ker naj bi šlo za izjemo po 101. členu ZZavar, pa Pooblaščenec ugotavlja, da je 101. čl. ZZavar uvrščen v poglavje, kjer je urejeno sodelovanje organa z nadzornimi organi in organi Evropskih skupnosti, navedena določba pa ne ureja vprašanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz navedenega izhaja, da ZZavar glede dostopa do informacij javnega značaja, ni v razmerju lex specialis derogat legi generali do ZDIJZ in zato Pooblaščenec v tem delu ni sledil argumentaciji organa.
Po opravljenem preizkusu, izvedenem po 2. odstavku 247. člena ZUP, ki je pokazal, da v postopku na prvi stopnji ni bilo pomanjkljivosti, je Pooblaščenec na podlagi 1. in 3. odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca zavrnil, saj je ugotovil, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, delno pa je obrazložen z napačnimi razlogi.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če je tožba poslana priporočeno po pošti, se šteje, da je prispela pravočasno, če je bila oddana na pošto zadnji dan roka za vložitev tožbe. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
Pooblaščenka