Prosilka zoper Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 021-71/2006/2
Kategorije: Ali dokument obstaja
Datum: 19.09.06
Številka: 021-71/2006/2
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 248. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06- uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………… (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo, šifra: 090-31/2006 z dne 01. 08. 2006, Republike Slovenije, Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožba se kot neutemeljena zavrne.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 28. 7. 2006 naslovila na organ zahtevo v skladu z ZDIJZ, v kateri pod točko 1. prosi, da ji organ sporoči, kdaj so bili pomožni objekti na lokaciji Servisnega platoja za vzdrževanje deponije odstranjeni. Pri tem navaja, da iz navedb v dopisu, ki ga je prejela od organa, ugotavlja, da jih tam ni več, saj so napisali, cit.: »da so bili postavljeni začasni objekti (šotori, kontejnerji, lesen nadstrešek), ki so služili izključno potrebam vzdrževanju deponij Cinkarne Celje d.d.«. V 2. točki navedene zahteve pa prosilka v skladu z ZDIJZ prosi, da ji organ pisno sporoči, kdaj bo predvidoma opravljena prisilna izvršba, ki bo opravljena po prioritetni listi izvršb za objekt heliodrom.
O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo, šifra 090-31/2006 z dne 01.08.2006, s katero je zahtevo prosilke zavrnil.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ uvodoma povzema zahtevo prosilke, nato pa navaja 1. odst. 1. čl. ZDIJZ in 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, ter ugotavlja, da je po slednji zakonski določbi informacija javnega značaja, ki kumulativno izpolnjuje vse tri v določbi 4. čl ZDIJZ naštete pogoje. Torej, da izvira iz delovnega področja organa, da mora organ z njo razpolagati in da se nahaja v neki materializirani obliki. Zahteva prosilke, kdaj so bili pomožni objekti na lokaciji Servisnega platoja za vzdrževanje deponije odstranjeni in kdaj bo predvidoma opravljena prisilna izvršba, ki bo opravljena po prioritetni listi izvršb za objekt heliodrom, je postavljena v obliki vprašanj, na katere prosilka informacije terja odgovore, zato je ni moč definirati kot informacije javnega značaja v smislu določbe 4. čl. ZDIJZ. Informacija o navedenih vprašanjih ne more zadostiti definiciji informacije javnega značaja iz 4. čl. ZDIJZ, zaradi česar tudi ni moč slediti zahtevi. Če organ samostojno oblikuje neko mnenje oz. stališče o konkretni zadevi, to ne uživa pravnega varstva in nima nikakršne teže niti pravnih posledic po določbah ZDIJZ. Prav nasprotno pa informacija javnega značaja uživa pravno varstvo in jo je organ dolžan prosilcu na njegovo zahtevo tudi posredovati, razen izjem iz 6. čl. ZDIJZ.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilka dne 21. 8. 2006 pri organu vložila pritožbo, v kateri navaja, da je bila odločba izdana na osnovi dopisa 06121-43-2006 z dne 20.04.2006. V tem dopisu organ navaja, cit.: »Ugotovljeno je bilo, da je servisni plato urejen na zemljišču, ki ga ureja zazidalni načrt za odlagališče Cinkarne »Za Travnikom«. Na njem so bili postavljeni začasni objekti (šotori, kontejnerji, lesen nadstrešek), ki so služili izključno potrebam vzdrževanju deponij Cinkarne Celje d.d. Ker je šlo za začasne objekte, katerih gradnja je bila skladna z izvedbenim prostorskim aktom občine, tudi ni šlo za nelegalne objekte, saj gradbena zakonodaja za gradnjo začasnih objektov ni predpisovala gradbenega dovoljenja«, konec citata. Prosilka še dodaja, da inšpekcijski organ govori o tem, »da je bilo« in »so bili postavljeni«, zato ugotavlja, da je opravil ogled zemljišča, na katerem so bili postavljeni objekti. Zaradi navedenega mora imeti inšpekcijski organ zapisnik o inšpekcijskem ogledu tega zemljišča oz. zapisnik o odstranitvi objektov. Prosilka zato prosi, da se ji pošlje zapisnik o ogledu zemljišča, na katerem so stali te objekti. Gre za to, da ti objekti še stojijo na tem zemljišču. Če inšpekcijski organ navaja, »da so stali«, mora zato imeti tehten razlog oz. opravljen ogled stanja na terenu, ali pa ji je v odgovoru navajal neresnično stanje, ki je na terenu. Meni, da je organ za tako navedbo imel tehten argument – zapisnik ali kak drug dokument. Prosilka zaključuje, da naj ji organ v skladu z ZDIJZ pošlje zapisnik oziroma kakršenkoli drug dokument o ogledu in stanju na zemljišču, kjer je stal servisni plato.
Organ je prosilkino pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 22.08. 2006, številka: 090-31/2006 s prilogami, na podlagi 1. odstavka 245. čl ZPP, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja, je Pooblaščenec v prostorih organa opravil ogled in camera dne 30.08.2006.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organ je z izpodbijano odločbo odločil o zahtevi prosilke z dne 28.07.2006, zato je pritožba prosilke zoper odločbo organa dovoljena samo glede informacij, ki jih je zahtevala s to zahtevo in glede katerih je organ dostop zavrnil. Iz vsebine pritožbe izhaja, da je vsebinsko vezana na zahtevo z dne 28.07.2006, saj se nanaša na sporni objekt in njegovo odstranitev. Pri tem se prosilka ne opredeljuje le do svoje zahteve z dne 28.07.2006, ampak v pritožbi zaključuje, da v skladu z ZDIJZ prosi, da se ji posreduje zapisnik oziroma kakršenkoli drug dokument o ogledu in stanju na zemljišču, kjer je stal servisni plato. Ker je Pooblaščenec pritožbeni organ, pritožba pa je dovoljena le v delu, ki se ujema z zahtevo, saj s pritožbo zahteve ni mogoče razširjati, je Pooblaščenec najprej ugotavljal, ali je prosilka dejansko vložila pritožbo ali pa gre za novo zahtevo po dostopu do informacije javnega značaja, ki je ni mogoče postavljati v pritožbi.
Ne glede na to, da iz opredelitve informacije javnega značaja (1. odst. 4. čl. ZDIJZ) izhaja, da so to le tiste informacije, pri katerih je izpolnjen kriterij materializirane oblike in ne odgovori na raznovrstna vprašanja, je Pooblaščenec zahtevo obravnaval vsebinsko. V skladu s 3. odst. 17. čl. ZDIJZ namreč prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po tem zakonu, organ obravnava zahtevo po tem zakonu. Upoštevati je potrebno tudi, da so procesne predpostavke za dostop do informacije javnega značaja izpolnjene v skladu z 2. odst. 17. čl. ZDIJZ takoj, ko poleg načina seznanitve prosilec opredeli informacijo, s katero se želi seznaniti. Iz navedenih določb med drugim sledi, da ni mogoče zahtevati od prosilca, da natančno označi dokument, ki vsebuje želeno informacijo javnega značaja, ampak da zadostuje takšna označba informacije po vsebini, ki organu omogoča prepoznavo in določljivost dokumenta, ki želeno informacijo vsebuje. Drugačno ravnanje bi nasprotovalo namenu ZDIJZ, kot je opredeljen v 1. odst. 2. čl. Namen tega zakona je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. V tej določbi je vsebovano načelo odprtosti, ki zapoveduje takšno razlago določb ZDIJZ, ki usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse z namenom, da lahko vsi, predvsem državljani, tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. Ker se v skladu s 4. odst. 27. čl. ZDIJZ postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, je potrebno zahtevo po opredelitvi informacije javnega značaja obravnavati v duhu procesnega načela varstva pravic stranke, podrobneje določenega v 7. čl. ZUP. Po tej določbi morajo organi pri postopanju in odločanju strankam omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom. V 4. odst. istega člena je določeno še, da mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. Načela upravnega postopka so tako temeljno razlagalno merilo tudi v postopku dostopa do informacij javnega značaja. Po oceni Pooblaščenca, upoštevaje zgoraj navedene določbe in načelo odprtosti, je kljub temu, da prosilka svoje zahteve ni postavila v trdilni, temveč v vprašalni obliki in da je šele v pritožbi zahtevala konkreten dokument, mogoča vsebinska obravnava zadeve v pritožbenem postopku zato, ker je izpolnjeno merilo določljivosti informacije, predvsem pa zato, ker je že iz same zahteve vsebinsko izhajal dokument, ki ga je izrecno poimenovala oziroma označila šele v pritožbi.
Ker je potrebno zadevo obravnavati v duhu namena zakona, da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja, je Pooblaščenec ugotavljal, ali zapisnik, ki je naveden v pritožbi, predstavlja dokument, ki daje odgovor na eno ali obe vprašanji, zastavljeni v zahtevi, posredovani dne 28.07.2006. Pri tem je treba opozoriti, da od prosilcev ni mogoče pričakovati, da bodo vnaprej poznali vse dokumente, s katerimi organ razpolaga in bi zato moral že organ pri obravnavanju zahteve prosilke, ki je bila postavljena v obliki vprašanj, ugotoviti, ali se morda odgovor na vprašanje nahaja v dokumentu, s katerim organ razpolaga.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve narave zahtevanih dokumentov, je Pooblaščenec dne 30. 8. 2006 v prisotnosti pooblaščene osebe organa pri organu opravil ogled brez prisotnosti strank na podlagi 11. čl. ZInfP, v pravni teoriji poznanega kot ogled in camera. Ogled brez prisotnosti strank pomeni procesno dejanje Pooblaščenca, da kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju podatka. Nenazadnje takšno delovanje narekuje tudi načelo materialne resnice (8.čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ker organ navedenega dne ni razpolagal s celotnim spisom, se je zavezal, da bo celoten spis pridobil do 5. 9. 2006. Dne 5. 9. 2006 je bil v prostorih Pooblaščenca opravljen razgovor z uradno osebo organa, pristojno za posredovanje informacij javnega značaja.
Na podlagi pojasnil uradne osebe organa je Pooblaščenec ugotovil, da s pritožbo prosilka ne razširja svoje zahteve z dne 28.07.2006 in da s pritožbo ni vložila nove zahteve, saj bi lahko iz dokumenta, ki ga prosilka zahteva v pritožbi: zapisnika oziroma kakršnega koli drugega dokumenta o ogledu in stanju na zemljišču, kjer je stal servisni plato (prosilka ga poimenuje tudi: zapisnik o odstranitvi objektov), razbrali odgovor na vprašanje, postavljeno v zahtevi, posredovani dne 28.07.2006, kdaj so bili pomožni objekti na lokaciji Servisnega platoja za vzdrževanje deponije odstranjeni. Dejansko pa bi dobili tudi odgovor na drugo zastavljeno vprašanje, ki je sicer napisano v prihodnjiku, o tem, kdaj bo opravljena prisilna izvršba po prioritetni listi izvršb za objekt heliodrom (na podlagi pojasnila uradne osebe organa gre prav tako za objekt na lokaciji Servisnega platoja, pripomba Pooblaščenca), ob predpostavki, da bi bili objekti že odstranjeni, sicer pa dokument, ki vsebuje odgovor na drugo vprašanje prosilke, predstavlja drug dokument, in to ni dokument, ki ga prosilka v pritožbi določno opredeljuje. To pa pomeni, da je prosilka v pritožbi zgolj bolj natančno in v skladu z ZDIJZ opredelila dokument, ki se nanaša na prvo točko njene zahteve, in da s pritožbo zgolj vztraja pri prvi točki svoje zahteve, vložene dne 28.07.2006. Pooblaščenec zato ugotavlja, da je predmet presoje in odločitve v tej zadevi izključno navedeni dokument.
Za razjasnitev dejanskega stanja je na tem mestu potrebno opozoriti tudi na določilo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati ali pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Navedeno pomeni, da organu ni potrebno ustvariti, pridobiti ali vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nima. Iz te opredelitve izhaja, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, pravna mnenja, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja. Organ ni dolžan izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacije, s katero razpolaga, saj se dolžnost posredovanja informacij nanaša samo na tako imenovane 'surove', neobdelane informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 82-83).
Zaradi navedenega je Pooblaščenec nadalje ugotavljal, ali so pri zahtevani informaciji izpolnjeni vsi trije kriteriji za opredelitev informacije javnega značaja po ZDIJZ oziroma, ali je izpolnjen t.i. kriterij materializirane oblike. Uradna oseba organa je dne 5. 9. 2006 pojasnila, da v okviru postopkov, ki jih vodijo, razpolagajo tudi s takšnimi vrstami zapisnikov, ki ga zahteva prosilka, vendar pa v konkretnem primeru za konkretni objekt zapisnik oziroma kakršen koli drug dokument o ogledu in stanju na zemljišču, kjer je stal servisni plato (prosilka ga poimenuje zapisnik o odstranitvi objektov) ne obstaja, ker izvršba še ni bila opravljena, saj v letu 2006 niti ni bila planirana na prioritetni listi izvršb, zato tudi zapisnik o odstranitvi navedenih objektov ne more obstajati.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da organ dejansko ne razpolaga z dokumentom, ki ga prosilka zahteva, kar pomeni, da ni izpolnjen prvi pogoj iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. To pomeni, da ni izpolnjen pogoj, v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Ker z zahtevanim dokumentom organ ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec zaključuje, da pritožbi prosilke ni mogoče ugoditi. Pooblaščenec ne vidi razumnega razloga, da ne bi verjel navedbi uradne osebe pri organu, da ne razpolaga z zahtevanim dokumentom, saj je pojasnila, da v tem konkretnem primeru postopek še ni v takšni fazi, da bi lahko ta dokument nastal. Iz tega razloga Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ prve stopnje z zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar mu jih v celoti ali delno ne posreduje. Pojasnilo uradne osebe je bilo namreč jasno in nedvoumno (prim. 2. odst. 10. čl. ZInfP). Ob tem pa Pooblaščenec zgolj pripominja, da lahko informacija, ki jo zahteva prosilka, nastane v prihodnosti, ko bo opravljena izvršba oziroma, ko bo objekt odstranjen.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, je izrek izpodbijane odločbe zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, saj iz izpodbijane odločbe izhaja, da zahteva, postavljena v obliki vprašanj, ni zahteva po ZDIJZ. Pooblaščenec je v navedeni odločbi navedel pravilne razloge in pritožbo prosilke zavrnil na podlagi 3. odstavka 248. člena ZUP.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče. Tožba se lahko pošlje po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri sodišču. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka