Odvetnik Erjavec Matej zoper Kontrole zračnega prometa Slovenije
+ -Številka: 021-70/2006/6
Kategorije: Osebni podatek, Poslovna skrivnost, Javni uslužbenci in funkcionarji
Datum: 06.10.06
Številka: 021-70/2006/6
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar na podlagi III. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005; ZInfP), o pritožbi odvetnika Mateja Erjavca, Slomškova ulica 4, Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 3.8.2006, zoper odločbo Kontrole zračnega prometa Slovenije d.o.o., Kotnikova 19a, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 412-0635/00107-100016/06 z dne 12.7.2006, na podlagi IV. odst. 27. čl. ZDIJZ ter I. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ mora prosilcu v roku 3 (treh) dni od pravnomočnosti te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
a)
- sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila z dne 20.12.2005,
- sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti z dne 7.1.2005,
- sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti z dne 24.1.2006,
pri čemer je dolžan iz sklepov o začetku postopka oddaje javnega naročila z dne 20.12.2005, 7.1.2005 in 24.1.2006 izbrisati podatke o imenih in priimkih vodij postopkov ter članov strokovnih komisij;
b)
- pogodbe št. 419-0007/00001-100016/06 o storitvah svetovanja s področja javnih naročil z dne 31.1.2006, ki jo je organ sklenil z družbo Praetor d.o.o.,
- pogodbe o storitvah pravnega svetovanja z dne 18.1.2005, ki jo je organ sklenil z družbo Praetor d.o.o.,
- pogodbe o odvetniškem zastopanju z dne 4.5.2006, ki jo je organ sklenil z odvetniško družbo Colja, Rojs in partnerji, o.p., d.n.o.,
- pogodbe o storitvah pravnega svetovanja z dne 15.11.2004, ki jo je organ sklenil z družbo Perenič svetovanje d.o.o. in
- pooblastil, ki jih je organ dal Odvetniški družbi Čeferin, o.p, d.n.o. dne 24.1.2006, 23.6.2006 in 17.7.2006.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 13.6.2006 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval, da mu organ posreduje naslednje informacije javnega značaja:
1. sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila pravnega in poslovnega svetovanja, za katerega je bil javni razpis objavljen v Ur. l. RS, št. 120-121 z dne 30.12.2005, št. objave OB-36721/06,
2. pogodbe, ki se nanašajo na izvajanje storitev pravnega in/ali poslovnega svetovanja, sklenjene v letih 2004, 2005 in 2006, na podlagi katerih je izbrani ponudnik za organ izvajal storitve pravnega in /ali poslovnega svetovanja,
3. pogodbe, sklenjene med organom in družbo Praetor d.o.o., varno in gospodarno poslovanje in svetovanje, Trg osvobodilne fronte 13a, Ljubljana, ki se nanašajo na pravno in /ali poslovno svetovanje in so bile sklenjene v letih 2004, 2005 in 2006,
4. sklepe o začetku postopkov javnih naročil male vrednosti za postopke, v katerih je organ naročal storitve pravnega svetovanja in/ali storitve poslovnega svetovanja in ki so bili začeti v letih 2005 in 2006,
5. pogodbo o pravnem svetovanju in odvetniškem zastopanju, sklenjena med Odvetniško družbo Čeferin o.p, d.n.o., Taborska cesta 13, Grosuplje in organom, ki se nanaša na zastopanje organa v postopku revizije oddaje javnega naročila pravnega in poslovnega svetovanja, ki je bil začet z vložitvijo zahteve za revizijo postopka oddaje javnega naročila pravnega in poslovnega svetovanja, ki ga je vložil vlagatelj Odvetniška družba Gregorovič – Pungartnik, d.n.o., o.p., cesta Valentina Orožna 8, Šentjur. Javni razpis za oddajo predmetnega javnega naročila je bil objavljen v Ur. l. RS, št. 120-121/2005 z dne 30.12.2005, št. objave OB-36721/06 in
6. če med Odvetniško družbo Čeferin o.p, d.n.o., Taborska cesta 13, Grosuplje in organom ni bila sklenjena pogodba za pravno svetovanje in odvetniško zastopanje v navedenem revizijskem postopku, prosilec zahteva vpogled v naročilnico, s katero je organ naročil storitve pravnega svetovanja in odvetniškega zastopanja v navedenem revizijskem postopku.
Organ je dne 12.7.2006 izdal odločbo št. 412-0635/00107-100016/06, s katero je zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja v celoti zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je zahtevo zavrnil na podlagi določil ZDIJZ ter Zakona o javnih naročilih (Ur. l. RS, 36/2004, v nadaljevanju ZJN-1). Organ je dne 30.12.2005 v Ur. l. RS, št. 120-121/2005 objavil razpis za oddajo javnega naročila za pravno in poslovno svetovanje, dne 7.4.2006 v Ur. l. RS, št. 37/2006 pa popravek javnega razpisa, ki je še v fazi izbire najugodnejšega ponudnika in še ni zaključen. Posredovanje kakršnihkoli dokumentov, povezanih s samim razpisom ali dokumentov, ki bi lahko podali informacije o obsegu, cenah in ostalih pogojih, vezanih na predmet navedenega javnega razpisa, bi po mnenju organa predstavljalo kršitev po 7. in 8. čl. ZJN-1, saj bi s tem kršili načelo enakopravnosti ponudnikov in zaupnosti podatkov. Zaradi tega je organ prosilcu zavrnil dostop do podatkov, zahtevanih v točkah 2 do 6 zahteve. Ob tem je organ še poudaril, da je prosilec odvetnik, ki bi v primeru, če javni razpis ne bo uspešno zaključen in bi ga bilo potrebno ponavljati, razpolagal s podatki, ki ostalim ponudnikom ne bi bili dostopni.
Sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila vsebuje osebne podatke vodje postopka in članov strokovne komisije, ki so predmet izjeme iz 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ in mora organ dostop do njih zavrniti. Sklep vsebuje tudi podatek o ocenjeni vrednosti, katerega razkritje bi pomenilo kršitev določil 7. in 8. čl. ZJN-1. Iz navedenih razlogov je organ prosilcu zavrnil dostop do podatkov iz točk 1 do 4 zahteve.
Pogodbena razmerja med organom in partnerji so zaupne narave po določilih sklepa o poslovni skrivnosti št. 030-0001/00003-100016/05 z dne 20.10.2005, ki ga je sprejel direktor organa in je usklajen z določili Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 42/2006 in 60/2006, v nadaljevanju ZGD-1). Navedeno v povezavi z 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ pomeni izjemo, zaradi katere je organ zavrnil dostop do podatkov iz točk 2, 3 in 5 prosilčeve zahteve.
Zoper navedeno odločbo je prosilec dne 3.8.2006 vložil pritožbo. V pritožbi je navedel, da je stališče organa, da informacij ne more posredovati zaradi dejstva, ker postopek oddaje javnega naročila pravnega in poslovnega svetovanja še ni zaključen ter da bi posredovanje podatkov oziroma dokumentov, povezanih z javnim razpisom, predstavljalo kršitev 7. in 8. čl. ZJN -1, popolnoma napačno in v nasprotju z ZDIJZ. Napačnost navedenega stališča organa je v več odločbah potrdil tudi Pooblaščenec. Tako je npr. v odločbi št. 021-49/2006/3 med drugim navedel: »...Načelo transparentnosti porabe javnih sredstev, poleg ZDIJZ, določa tudi 6. čl. ZJN-1. Preglednost in javnost postopkov javnega naročanja sta določeni v javnem interesu in v interesu zainteresiranih ponudnikov. Vsakdo, ki želi pridobiti javno naročilo, se zato mora podrediti posebnemu načinu sklepanja pravnih poslov. Naročniki se morajo že na podlagi samega zakona zavedati, da ne morejo pričakovati nejavnega oddajanja poslov in pred javnostjo zavarovanega sklepanja pogodb z javnim sektorjem, saj bi takšno ravnanje onemogočilo uporabo institutov javnega naročanja, in to tistih institutov, ki so njegov smisel in osnova...«. Skladno z ZJN-1 je organ naročnik, ki mora kot tak izvajalca storitev pravnega in poslovnega svetovanja izbrati v postopku javnega naročila, ki je izpeljan skladno z ZJN-1. Kot izhaja iz zgoraj citirane odločbe Pooblaščenca, se mora vsak ponudnik, ki sodeluje v postopku oddaje javnega naročila, zavedati, da organi, ki so zavezani posle sklepati z izpeljavo postopka javnega naročila, le-te sklepajo na specifični način. Ob tem pa je potrebno opozoriti tudi na dejstvo, da je organ, očitno iz razloga, ker postopek oddaje javnega naročila pravnega in poslovnega svetovanja, začet decembra 2005, še ni bil zaključen, zavrnil tudi dostop do tistih informacij, ki izhajajo iz obdobja, preden je bil postopek oddaje navedenega javnega naročila sploh začet, torej pred decembrom 2005. Prosilec je namreč med drugim zahteval fotokopije pogodb, na podlagi katerih je izbrani izvajalec izvajal storitve pravnega in poslovnega svetovanja za leta 2004 in 2005. Iz navedenega izhaja, da pogodbe, na podlagi katerih je izbrani izvajalec za organ izvajal storitve pravnega in poslovnega svetovanja v letih 2004 in 2005 (torej pred decembrom 2005) z oddajo javnega naročila storitev pravnega in poslovnega svetovanja za leto 2006 (ta postopek je bil začet decembra 2005) nimajo ničesar skupnega. Tako posredovanje informacij, ki se nanašajo na obdobje pred decembrom 2005, nikakor ne more vplivati na konkurenčni položaj vlagatelja pritožbe v postopku oddaje javnega naročila pravnega in poslovnega svetovanja za leto 2006.
Prav tako so popolnoma neutemeljene in brezpredmetne navedbe organa, da je v predmetni zadevi prosilec odvetnik, kar bi lahko, v primeru, če postopek oddaje javnega naročila pravnega in poslovnega svetovanja ne bi bilo uspešno zaključen in bi ga bilo potrebno ponavljati, razpolagal s podatki, ki ostalim ponudnikom ne bi bili dostopni. Upoštevati je potrebno, da gre v primeru informacij, posredovanje katerih je vlagatelj pritožbe zahteval v drugi do šesti alineji zahteve, za informacije javnega značaja, kar pomeni, da zahtevo za posredovanje takšnih informacij lahko poda vsakdo, odločitev vsakega posamičnega subjekta pa je, ali bo posredovanje informacij zahteval ali ne. Popolnoma absurdno je stališče organa, da je potrebno posredovanje informacij, katere je zahteval vlagatelj pritožbe, zavrniti zgolj zaradi tega, ker ostali subjekti teh informaciji ne bodo imeli. V predmetni zadevi pa se je organ očitno postavil na stališče, da ima določen subjekt določeno pravico zgolj in samo v primeru, ko to pravico izvršujejo tudi drugi subjekti. V določenih postopkih je v specifičnih procesnih situacijah temu res tako (na primer, institut nujnega sosporništva v pravdnem postopku ipd...), v postopku dostopa do informacij javnega značaja pa temu nikakor ni tako.
V primeru sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila gre za informacije javnega značaja, ki jih je organ na podlagi določb ZDIJZ zavezan posredovati, zato sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila ne vsebuje informacij, zaradi katerih bi bilo potrebno posredovanje informacij, vsebovanih v sklepu, zavrniti. Organ je navedel, da sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila ne more posredovati, ker ta sklep vsebuje osebne podatke vodje postopka oddaje javnega naročila in članov strokovne komisije ter podatke o ocenjeni vrednosti javnega naročila. Nesporno je sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila eden od dokumentov, ki jih naročnik sprejme v postopku oddaje javnega naročila. O tem, ali so takšni dokumenti oziroma odločitve naročnika, ki jih ta sprejema v postopku oddaje javnega naročila, dostopni javnosti, pa se je jasno in popolnoma nedvoumno izrekel že Pooblaščenec v odločbi št. 021-18/2005/14, v kateri je med drugim zapisal: »... V primeru, ko posamezna oseba, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila, zahteva vpogled v dokumentacijo postopka oddaje javnega naročila, ji je naročnik v skladu z načelom transparentnosti oziroma javnosti to dolžan omogočiti, in sicer tako glede dokumentacije, ki jo sprejema sam naročnik, kot tudi glede dokumentacije, ki jo naročnik pridobi od posameznih ponudnikov...«. Iz navedenega nesporno izhaja, da organ - naročnik posredovanja navedenega sklepa prosilcu ne more zavrniti. Prav tako so popolnoma neutemeljene navedbe organa, da sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila pravnega in poslovnega svetovanja ne more posredovati zaradi tega, ker bi takšno posredovanje pomenilo neupravičeno razkritje osebnih podatkov vodje postopka oddaje javnega naročila in članov strokovne komisije. Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/2004 in 113/2005, v nadaljevanju ZVOP-1) v I. odst. 22. čl. namreč jasno določa, da mora upravljavec osebnih podatkov proti plačilu stroškov posredovanja, če zakon ne določa drugače, posredovati osebne podatke uporabnikom osebnih podatkov. V predmetni zadevi je prosilec nedvomno uporabnik osebnih podatkov, kot takemu pa je organ zavezan posredovati osebne podatke navedenih oseb. Če bi držalo stališče organa, bi to npr. pomenilo, da organ, zaradi varstva osebnih podatkov posameznikov v objavi javnega razpisa ne bi smel objaviti kontaktne osebe v postopku oddaje določenega javnega naročila. Seveda pa je organ v postopku oddaje javnega naročila v objavi v Ur. l. RS, št. 120-121, pod številko objave OB-36721/05 zapisal, da je kontaktna oseba v postopku oddaje predmetnega javnega naročila Miran Kosmač. Iz navedenega tako jasno izhaja, da so imena in priimki oseb, ki sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila, javni. Tako kot je javnosti dostopno ime kontaktne osebe v postopku oddaje predmetnega javnega naročila, tako ima javnost dostop do imena in priimka vodje postopka oddaje javnega naročila in članov strokovne komisije za oddajo javnega naročila.
Organ je popolnoma neutemeljeno zavrnil tudi posredovanje informacij, ki jih je vlagatelj pritožbe zahteval v 2., 3. in 5. alineji zahteve, ker naj bi te informacije, skladno s sklepom organa št. 030-0001/00003-100016/05 z dne 20.10.2005, predstavljale poslovno skrivnost. Pooblaščenec se je o tem, kdaj lahko določeni podatki predstavljajo poslovno skrivnost, med drugim izrekel v odločbi št. 021-69/2005/5, v kateri je med drugim navedel: »...Za ta primer je glede poslovne skrivnosti namreč bistvena predvsem določba III. odst. 39. čl. ZGD, ki izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni. Upoštevati je potrebno, da javnost nekaterih obravnavanih informacij namreč zaradi načela transparentnosti zahteva že ZJN-1 neposredno, zato izjema poslovne skrivnosti zanje v skladu s III. odst. 39. čl. ZGD ne pride v poštev...« Prav tako je potrebno upoštevati tudi, da se je Pooblaščenec v odločbi št. 021-69/2005/5 jasno izrekel, da organi, ki so zavezani blago storitve oziroma gradnje naročati z izpeljavo postopkov iz ZJN-1, pri odločanju o tem, kateri podatki predstavljajo poslovno skrivnost, niso popolnoma avtonomni. Tako je Pooblaščenec v citirani odločbi zapisal »...ZJN-1 v 6. čl. opredeljuje načelo transparentnosti porabe javnih sredstev. Postopki javnih naročil morajo biti transparentni (pregledni), s tem pa je povezana tudi zahteva po odprtosti (javnosti). Transparentnost in odprtost postopkov sta določeni v javnem interesu, pa tudi v interesu zainteresiranih ponudnikov in nenazadnje samih naročnikov blaga in storitev. V javnem interesu zato, da so razvidni namen, način in smotrnost porabe javnih sredstev. Zainteresiranim ponudnikom mora biti dana možnost, da se seznanijo s potrebami javnega sektorja, pomembnimi dejstvi, odločitvami in dejanji v konkretnih postopkih oddaje naročil. V zvezi z načelom transparentnosti ZJN-1 postavlja na prvo mesto zahtevo, da se smejo javna sredstva koristiti le takrat, ko je bil dobavitelj blaga ali izvajalec storitve izbran po predpisanem postopku in za tisto blago, gradnjo ali storitev, ki je opredeljeno v pogodbi o oddaji javnega naročila. Vpogled v pogodbo kot končni pravni akt vsakega pravilno oddanega javnega naročila tako s svojo javnostjo zagotavlja nadzor nad pravilnostjo in zakonitostjo oddanega posla. Šele na podlagi sklenjene pogodbe - in ne na primer poročila o oddaji naročila iz 79. čl. ZJN-1, nastanejo obligacijsko pravne posledice sklenitve pravnega posla...«. Ob upoštevanju navedenega je tako mogoče zaključiti, da organ pogodb, ki jih sklepa oziroma jih je sklenil s svojimi poslovnimi partnerji, ki so bili izbrani skladno s postopkom, določenim v ZJN-1, ne more označiti kot poslovno skrivnost. Ob tem pa je potrebno upoštevati tudi, da je vlagatelj pritožbe med drugim zahteval vpogled tudi v tiste pogodbe, ki jih je naročnik sklenil pred sprejetjem sklepa, s katerim je določil, da določene pogodbe predstavljajo poslovno skrivnost, to je pred 20.10.2005. V 2. alineji je tako vlagatelj pritožbe jasno navedel, da med drugim zahteva vpogled v pogodbe, ki se nanašajo na storitve pravnega in poslovnega svetovanja in so bile sklenjene v letu 2004 in 2005. Prav tako je vlagatelj pritožbe navedel, da zahteva vpogled v pogodbe med organom in družbo Praetor, ki so bile sklenjene pred datumom sprejetja sklepa o poslovni skrivnosti, to je pred 20.10.2005. Iz navedenega tako izhaja, da bi moral organ, tudi v primeru, če bi bil sklep o poslovni skrivnosti zakonit, omogočiti vpogled v tiste pogodbe, ki so bile sklenjene pred sprejetjem nezakonitega sklepa o poslovni skrivnosti. V konkretni zadevi bi bilo tako edino mogoče, da bi organ zavrnil posredovanje informacij, ki jih je vlagatelj pritožbe zahteval v 2. in 3. alineji, z obrazložitvijo, da gre za podatke, ki na podlagi samega zakona, ki ureja gospodarske družbe, predstavljajo poslovno skrivnost oziroma, da gre za podatke, ki jih je mogoče na podlagi objektivnega kriterija označiti kot poslovno skrivnost. Tudi ob navedenem pa je potrebno upoštevati odločbo Pooblaščenca št. 021-69/2005/5, v kateri je Pooblaščenec med drugim navedel: »...ZGD sicer v 39. čl. poslovno skrivnost definira po subjektivnem (I. odst.) in objektivnem kriteriju (II. odst.)....«. V citirani odločbi pa je Pooblaščenec zapisal še: »...Opredelitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju pa je podvržena škodnemu testu, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto ter ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja predstavlja poslovno skrivnost. Pooblaščenec tako zgolj podredno še ugotavlja, da organ v zavrnilni odločbi le na načelni ravni navaja, da podatki predstavljajo poslovno skrivnost, z ničimer pa preteče škode ali vprašanja, zakaj bi podatki predstavljali strukturo oz. analizo cene, konkretno ne argumentira...«. Ob upoštevanju dejstva, da je sklep o določitvi poslovne skrivnosti nezakonit, organ pa v odločbi ni nikjer pojasnil oziroma izkazal, zakaj bi določene informacije po objektivnem kriteriju, skladno z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, predstavljale poslovno skrivnost, je tako mogoče zaključiti, da je zavrnitev posredovanja informacij, posredovanje katerih je vlagatelj pritožbe zahteval v alinejah 2, 3 in 5 zahteve za posredovanje informacij, iz razloga, ker naj bi šlo za poslovno skrivnost, neutemeljeno.
Organ je z dopisom z dne 16.8.2006 na podlagi 245. čl. ZUP pritožbo, skupaj s prosilčevo zahtevo in izpodbijano odločbo, poslal Pooblaščencu. V dopisu je ponovil razloge za zavrnitev zahteve, ki jih je navedel že v odločbi, ob tem pa je še posebej opozoril na dejstvo, da okoliščine, ki so razlog za zavrnitev, še niso prenehale, saj postopek javnega naročila za pravno in poslovno svetovanje še ni zaključen. Ker organ dopisu ni priložil tudi dokumentov, ki jih je zahteval prosilec, je Pooblaščenec dne 19.9.2006 opravil ogled in camera v prostorih organa, brez prisotnosti javnosti in strank.
Na ogledu je bila Pooblaščencu predložena vsa dokumentacija v zvezi z zahtevo prosilca, s katero organ razpolaga. Pooblaščencu je bilo pojasnjeno, da je organ z družbo Praetor d.o.o. sklenil dve pogodbi o pravnem svetovanju, in sicer v letih 2005 in 2006, v letu 2004 pa je organ tovrstno pogodbo sklenil z družbo Perenič svetovanje d.o.o.. Posebna pogodba o pravnem svetovanju z Odvetniško družbo Čeferin, o.p, d.n.o. ne obstaja, niti ne obstaja naročilnica, s katero bi organ naročil storitve pri omenjeni odvetniški družbi. To odvetniško družbo je organ najel na podlagi klasičnega splošnega pooblastila odvetniški družbi. Pooblaščenec je na ogledu prevzel vso dokumentacijo v zvezi z zahtevo prosilca, s katero organ razpolaga, in sicer je prevzel fotokopije naslednjih dokumentov:
- sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila z dne 20.12.2005,
- sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti z dne 7.1.2005,
- sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti z dne 24.1.2006,
- pogodbe št. 419-0007/00001-100016/06 o storitvah svetovanja s področja javnih naročil z dne 31.1.2006, ki jo je organ sklenil z družbo Praetor d.o.o.,
- pogodbe o storitvah pravnega svetovanja z dne 18.1.2005, ki jo je organ sklenil z družbo Praetor d.o.o.,
- pogodbe o odvetniškem zastopanju z dne 4.5.2006, ki jo je organ sklenil z odvetniško družbo Colja, Rojs in partnerji, o.p., d.n.o.,
- pogodbe o storitvah pravnega svetovanja z dne 15.11.2004, ki jo je organ sklenil z družbo Perenič svetovanje d.o.o.,
- pooblastil, ki jih je organ dal Odvetniški družbi Čeferin, o.p, d.n.o. dne 24.1.2006, 23.6.2006 in 17.7.2006 in
- sklepa o poslovni skrivnosti z dne 20.10.2005.
Pritožba je utemeljena.
1. Ali je organ zavezanec
Pooblaščenec uvodoma ugotavlja, da organ je zavezanec po ZDIJZ. Kdo so zavezanci po ZDIJZ, je razvidno iz določbe I. odst. 1. čl. zakona, ki določa, da ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Iz navedene določbe izhaja, da ZDIJZ med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja (v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, ne le državne uprave), ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona. Ker ZDIJZ ob tem tudi sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko (po določbi I. odst. 4. čl. je namreč informacija javnega značaja vsaka tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, dosjeja, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih), je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem.
Organ je zavezanec po ZDIJZ kot javno podjetje, ki je ena izmed oblik izvajanja javne službe. Zakon o zagotavljanju navigacijskih služb zračnega prometa (Ur. l. RS, št. 101/2003 s spremembami, v nadaljevanju ZZNSZP) namreč v 3. čl. določa, da službe zračnega prometa, službe letalskih informacij, službo letalskih telekomunikacij, službo letalske meteorologije ter službo iskanja in reševanja zrakoplovov (v nadaljnjem besedilu: navigacijske službe zračnega prometa) v javnem interesu zagotavlja Republika Slovenija v skladu s predpisi o letalstvu in določbami tega zakona (I. odst. 3. čl.). Službe zračnega prometa, službe letalskih informacij in služba letalskih telekomunikacij (v nadaljnjem besedilu: službe) se zagotavljajo v pogojih obvezne republiške gospodarske javne službe v okviru javnega podjetja in v skladu z določbami zakona o gospodarskih javnih službah, kolikor ta zakon ne določa drugače in se izvajajo v skladu s predpisi o letalstvu (II. 3. čl.). V 4. čl. ZZNSZP pa je nadalje določeno, da za izvajanje služb iz drugega odstavka prejšnjega člena ustanovi Republika Slovenija javno podjetje kot družbo z omejeno odgovornostjo. Pravice in obveznosti ustanovitelja javnega podjetja izvaja za Republiko Slovenijo vlada. Firma javnega podjetja je: Kontrola zračnega prometa Slovenije, d.o.o.
Pri tem pa Pooblaščenec vendarle opozarja, da izvajalci javnih služb, poleg javnopravne dejavnosti, zelo pogosto opravljajo tudi zasebnopravno dejavnost, dejavnost na trgu, ki je diametralno nasprotna javnopravni dejavnosti, pri čemer so izvajalci javnih služb za posredovanje informacij javnega značaja zavezani le v tistem delu svoje aktivnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe, ne pa tudi v ostalem delu svoje dejavnosti, ki ne predstavlja javne službe. Dostopne so namreč le tiste informacije, ki so javnega značaja, to pa ne morejo biti tiste, ki izvirajo iz zasebne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta. To izhaja iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju izvajanja nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu, oziroma, ki so v primeru javnih služb izvajalci servisnega dela javnega sektorja (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 136).
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja in v 1. členu vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu I. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, po katerih lahko opredelimo informacijo javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec ugotavlja, da informacije, ki jih v konkretnem primeru zahteva prosilec, nedvomno predstavljajo informacijo javnega značaja, saj se nahajajo v obliki dokumentov, ki so v posesti organa. Gre torej za informacije, s katerimi organ razpolaga in ki se nahajajo v pisni obliki, obenem pa tudi izvirajo iz delovnega področja organa. Delovno področje organa določa ZDIJZ in zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Pogoj, da informacija izvira iz delovnega področja organa, pomeni v prvi vrsti, da gre za informacijo, ki jo je organ izdelal pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Vendar pa po ZDIJZ zadostuje tudi, da je organ informacijo pridobil od drugih oseb, pri čemer niti ni nujno, da organ informacije pridobi od drugih organov, ampak jih lahko pridobi celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi ali zavezanci v smislu I. odst. 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 148 - 149).
Pojem delovno področje iz 4. čl. ZDIJZ je torej izjemno širok, saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, po navadi določenih v področnih zakonih, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. O dometu pojma informacija javnega značaja pričajo tudi ureditve dostopa do informacij v drugih državah z daljšo kulturo odprtosti in javnosti. Tako v ZDA celo koledarje z razporedi sestankov ali lističe o telefonskih sporočilih posameznih uradnikov razumejo kot uradni dokument,…,kadar ti služijo nekemu uradnemu namenu organa in niso ustvarjeni samo za osebno rabo uradnika (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 148).
V primeru izvajalcev javnih služb so, kot je bilo že pojasnjeno, informacije javnega značaja zgolj tiste, ki so nastale v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog organa. Bistvenega pomena je torej vprašanje, ali se zahtevani dokument nanaša na tisti del aktivnosti organa, ki predstavlja izvajanje javne službe. Po oceni Pooblaščenca zahtevani dokumenti nedvomno predstavljajo informacije, ki se nanašajo na opravljanje javnopravnih nalog organa, saj gre za sklepe, ki jih je organ kot javno podjetje izdal v postopkih javnih naročil; gre za pogodbe, ki jih je organ sklenil na podlagi izvedenih postopkov javnih naročil ter za pooblastila odvetniški družbi oziroma pogodbo z odvetniško družbo, ki se nanaša na zastopanje organa in ki se že po svoji naravi nanašajo na zastopanje organa na njegovem celotnem področju delovanja, torej tudi in še zlasti na področju izvajanja javnopravnih nalog.
Ker zahtevani dokumenti izvirajo iz delovnega področja organa v smislu ZDIJZ, organ z njimi razpolaga in se nahajajo v materializirani obliki, izpolnjujejo vse kriterije za obstoj informacije javnega značaja.
Po načelu prostega dostopa iz 5. čl. ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne vsem prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi III. odst. 17. čl. ZDIJZ, po kateri prosilcu ni potrebno pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. To pomeni, da prosilec za dostop do informacije javnega značaja ne rabi izkazati pravnega interesa.
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, se torej z njimi lahko v skladu z določili ZDIJZ seznani (in jih prepiše ali preslika) vsakdo. Argument organa, da je prosilec odvetnik, ki bi v primeru, če javni razpis ne bo uspešno zaključen in bi ga bilo potrebno ponavljati, razpolagal s podatki, ki ostalim ponudnikom ne bi bili dostopni, je torej v postopkih dostopa do informacij javnega značaja povsem brezpredmeten. Edini razlog zavrnitve v teh primerih je obstoj katere izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Na tem mestu je treba posebej opozoriti, da so informacije javnega značaja prosto dostopne za vsakogar, zato določenemu prosilcu ni mogoče pripisati manipulativnega ravnanja, če pridobi informacije javnega značaja. Te namreč niso vezane na njegov položaj ponudnika pri določenem javnem naročilu, zato mu tudi ne omogočajo pridobivanja prednosti pred konkurenčnimi ponudniki. Zaradi tega je bojazen organa, da bo s temi informacijami pridobil prosilec prednost pred ostalim ponudniki, odveč.
Ker v predmetni zadevi zahtevani dokumenti, kot je bilo že pojasnjeno, predstavljajo informacije javnega značaja, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal le še, ali obstoji katera izmed zakonsko določenih izjem. I. odst. 6. čl. ZDIJZ namreč taksativno našteva izjeme, zaradi katerih organ lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. V izpodbijani odločbi se je organ skliceval na določila ZJN-1 ter na obstoj izjem iz 2. in 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, ker naj bi zahtevani dokumenti vsebovali poslovne skrivnosti ter varovane osebne podatke.
3. Poslovna skrivnost kot izjema od dostopa do informacij javnega značaja
Poslovna skrivnost je kot izjema od dostopa do informacij javnega značaja določena v 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri je izjema podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon, ki ureja gospodarske družbe, je ZGD-1. Ta poslovno skrivnost definira po subjektivnem (I. odst. 39. člena ZGD-1) in objektivnem kriteriju (II. odst. 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja pač predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195).
Organ se v konkretni zadevi sklicuje na sklep o poslovni skrivnosti št. 030-0001/00003-100016/05 z dne 20.10.2005, ki ga je sprejel direktor organa, torej na opredelitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju na podlagi I. odst. 39. čl. ZGD-1. Subjektivni kriterij zahteva izrecno odredbo družbe o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. pravilnik o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Odredba je lahko bolj ali manj konkretna, ZGD-1 pa zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti dodaja v zvezi s to odredbo še dve zahtevi, in sicer, da mora biti odredba pisna in da morajo biti z njo seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Tem zahtevam pa lahko dodamo še tretjo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kršitev poslovne skrivnosti so samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (več: komentar Zakona o gospodarskih družbah, druga, dopolnjena in spremenjena izdaja, 1. knjiga, redaktor prof. dr. Marijan Kocbek, GV Založba, d.o.o., Ljubljana, 2002, str. 195-196).
Iz navedenega izhaja, da je sklicevanje organa na sklep o poslovni skrivnosti z dne 20.10.2005 nedvomno neupravičeno v primerih, ko gre za podatke iz dokumentov, ki so nastali pred sprejemom sklepa, torej pred 20.10.2005. Organ se tako neutemeljeno sklicuje na sklep o poslovni skrivnosti, ko gre za sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti z dne 7.1.2005, pogodbo o storitvah pravnega svetovanja, ki jo je organ sklenil z družbo Praetor d.o.o. dne 18.1.2005 in pogodbo o storitvah pravnega svetovanja, ki jo je organ sklenil z družbo Perenič svetovanje d.o.o.. dne 15.11.2004.
Za ugotavljanje, ali v konkretnem primeru zahtevani podatki predstavljajo poslovno skrivnost, pa je pomembna določba III. odst. 39. čl. ZGD-1, po kateri se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni. S tem v zvezi Pooblaščenec opozarja na določbe ZJN-1, saj se večina zahtevanih dokumentov (izjema so le pooblastila, ki jih je organ dal Odvetniški družbi Čeferin, o.p, d.n.o. dne 24.1.2006, 23.6.2006 in 17.7.2006 ter pogodba o odvetniškem zastopanju z dne 4.5.2006, ki jo je organ sklenil z odvetniško družbo Colja, Rojs in partnerji, o.p., d.n.o.) nanaša na izvedbo javnih naročil oziroma gre za pogodbe, ki so bile sklenjene na podlagi izvedenih postopkov javnih naročil.
Poleg ZDIJZ namreč tudi ZJN-1 določa načelo transparentnosti porabe javnih sredstev. V II. odst. 6. čl. ZJN-1 tako določa načelo transparentnosti javnega naročanja, kjer je med drugim določeno, da so postopki naročanja po tem zakonu javni. Vsakdo, ki ima ali je imel interes za dodelitev naročila, ima pravico pridobiti podatke o izvedenem postopku oddaje javnega naročila, v skladu s tem zakonom. Omenjeno načelo zagotavlja javnosti, tako splošni, kot tudi posebnim javnostim (npr. na javnem razpisu neuspelim ponudnikom) nadzor nad pravilnostjo dela javnega sektorja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Postopki javnih naročil morajo biti pregledni (transparentni), s tem pa je povezana tudi zahteva po javnosti (publiciteti). Preglednost in javnost postopkov sta določena v javnem interesu in v interesu zainteresiranih ponudnikov. V javnem interesu zato, da sta razvidna namen in način porabe javnih sredstev. Vsakdo, ki želi pridobiti javno naročilo, se mora tako podrediti posebnemu načinu sklepanja pravnih poslov. Ponudniki in naročniki se morajo torej že na podlagi samega zakona zavedati, da ne morejo pričakovati popolnega varstva poslovne skrivnosti v pogodbi, sklenjeni na podlagi postopka javnega naročila. Če bi ZJN-1 dovoljeval, da bi ponudnik ali naročnik po lastni presoji označevala podatke in dokumente za poslovne skrivnosti, bi bila s tem tako rekoč povsem onemogočena uporaba institutov javnega naročanja, in to tistih institutov, ki so smisel in osnova javnega naročanja.
ZJN-1 zaradi načela transparentnosti zahteva javnost nekaterih dokumentov že neposredno, zato izjema poslovne skrivnosti zanje ob upoštevanju III. odst. 39. čl. ZGD-1 ne pride v poštev. Takšni podatki so na primer zapisnik o odpiranju ponudb (75. čl. ZJN-1), navedba vseh ponudnikov, ter vsi podatki, ki jih mora takšen zapisnik vsebovati (74. čl. ZJN-1), dokumenti ponudnikov, ki dokazujejo ponudnikovo izpolnjevanje meril in kriterijev naročila. Poslovna skrivnost tudi ne more biti cena, ki jo organ plačuje po posamezni pogodbi, saj je to edino ali pa eno izmed meril, na podlagi katerega je bilo javno naročilo oddano. Ravno tako ne more biti poslovna skrivnost izpolnjevanje ostalih pogojev in meril, saj se javno naročilo odda prav na podlagi pogojev in meril, javnost pa ima pravico vedeti, ali je bil postopek izpeljan korektno in ali je izbrani ponudnik izmed vseh ponudnikov ponudil najboljše možno izpolnjevanje pogojev in meril, kot jih je določala razpisna dokumentacija ali ZJN-1.
Vendar pa transparentnost javnega naročanja ni absolutna. Pri presoji morajo naročniki na eni strani upoštevati načelo javnosti, na drugi pa pravila o varovanju poslovnih skrivnosti in pravico ponudnikov do učinkovitega pravnega varstva. ZJN-1 namreč v 8. čl., na katerega se sklicuje tudi organ v izpodbijani odločbi, določa, da mora naročnik varovati kot zaupne vse podatke o ponudnikih, vsebovane v ponudbeni dokumentaciji in ki jih kot zaupne določa predpis o gospodarskih družbah ali drug predpis. Naročnik mora odkloniti dajanje takšnih obvestil, ki bi pomenila kršitev zaupnosti podatkov, dobljenih v ponudbah in mora imena ponudnikov in predložene ponudbe varovati kot poslovno skrivnost do roka, določenega za odpiranje ponudb.
Iz določbe 8. čl. ZJN-1 izhaja, da se dolžnost varovanja poslovne skrivnosti nanaša predvsem na poslovne skrivnosti ponudnikov. Nikakor pa po mnenju Pooblaščenca naročnik ne sme kot poslovno skrivnost označiti procesne dokumentacije, ki jo sprejme sam v zvezi s potekom postopka javnega naročila, med katero sodi tudi sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila. Za procesno dokumentacijo v postopku javnega naročila velja striktno načelo javnosti iz II. odst. 6. čl. ZJN-1. Organ se zato v primeru vseh treh sklepov o začetku postopka oddaje javnega naročila (z dne 20.12.2005, 7.1.2005 in 24.1.2006) neupravičeno sklicuje na sklep o poslovni skrivnosti, saj je določitev dokumentov, ki predstavljajo procesno dokumentacijo v zvezi s potekom postopka javnega naročila, sprejetih s strani naročnika, za poslovno skrivnost, nezakonita in s tem neutemeljena.
Ne glede na zgoraj navedeno, pa po pregledu vseh zahtevanih dokumentov Pooblaščenec ugotavlja, da ti tudi sicer ne vsebujejo podatkov, ki bi prestali škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa II. odst. 39. člena ZGD-1. Kot je bilo že pojasnjeno, mora biti za označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja.
V sklepih o začetku postopka oddaje javnega naročila že po naravi stvari ni podatkov, ki bi kakorkoli lahko vplivali na tržni konkurenčni položaj ponudnikov. V navedenih sklepih so namreč zgolj podatki o naročniku, predmetu naročila, ocenjeni vrednosti naročila, viru financiranja in pristojnih osebah za izvedbo postopka oddaje naročila, v nekaterih sklepih pa tudi podatek o vrsti postopka oddaje javnega naročila, pravna podlaga, podatek o okvirnem roku za izvedbo postopka ter podatek o tem, katere ponudnike se povabi k oddaji naročila. V sklepu z dne 20.12.2005 je tudi imenovana strokovna komisija za izvedbo posameznih nalog v postopku. Nobeden izmed navedenih podatkov po oceni Pooblaščenca nikakor ne more povzročiti nikakršne, zlasti pa ne občutne škode konkurenčnemu položaju naročnika. Gre namreč za najosnovnejše in najsplošnejše podatke o samem postopku javnega naročila, ki na konkurenčni položaj naročnika nimajo prav nobenega vpliva. Zaradi navedenega je tudi povsem nebistveno, ali gre za sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila, ki se nanaša na še nedokončan postopek, saj, kot rečeno, tovrstni sklepi ne vsebujejo podatkov, ki bi lahko kakorkoli vplivali na konkurenčni položaj naročnika.
V zvezi s pogodbami, ki jih je organ sklenil na podlagi izvedenega postopka javnega naročila (gre za pogodbi o storitvah pravnega svetovanja z dne 31.1.2006 in 18.1.2005, ki ju je organ sklenil z družbo Praetor d.o.o. in pogodbo o storitvah pravnega svetovanja z dne 15.11.2004, ki jo je organ sklenil z družbo Perenič svetovanje d.o.o.) pa velja opozoriti na določbo I. odst. 6. čl. ZJN-1, po kateri se sredstva lahko porabijo le v okviru pogodbe in predmeta pogodbe, sklenjene na podlagi izvedenega postopka javnega naročila. Iz omenjene določbe implicitno izhaja, da mora biti omogočen tudi vpogled v pogodbo kot končni pravni akt vsakega pravilno oddanega javnega naročila. Le z vpogledom v končno pogodbo med naročnikom in izvajalcem je namreč zagotovljen nadzor javnosti nad pravilnostjo in zakonitostjo porabe javnih sredstev, to je porabe »v okviru pogodbe in predmeta pogodbe«. Ker pa vendarle obstaja možnost, da končna pogodba med izvajalcem in ponudnikom vsebuje tudi kakšen podatek, ki bi lahko predstavljal poslovno skrivnost v smislu II. odst. 39. čl. ZGD-1, je Pooblaščenec podrobno pregledal tudi samo vsebino pogodb. Po pregledu pogodb Pooblaščenec ugotavlja, da te ne vsebujejo nobenega podatka, ki bi lahko kakorkoli vplivali na tržni položaj organa ali ponudnikov – družb Praetor d.o.o. in Perenič svetovanje d.o.o., oziroma katerega sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju organa oziroma omenjenih družb. Pooblaščenec tako zaključuje, da z razkritjem podatkov iz pogodb, ki so bile sklenjene na podlagi izvedenega postopka javnega naročila, ne organu, ne sopogodbeniku nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela javnost, zaradi česar noben podatek v omenjenih pogodbah ne more biti varovan kot poslovna skrivnost v smislu II. odst. 39. čl. ZGD-1.
Do enakih ugotovitev je Pooblaščenec prišel tudi po pregledu vsebine dokumentov, ki niso bili izdelani na podlagi izvedenega postopka javnega naročila, torej v primeru pooblastil, ki jih je organ dal Odvetniški družbi Čeferin, o.p, d.n.o. dne 24.1.2006, 23.6.2006 in 17.7.2006 ter pogodbe o odvetniškem zastopanju z dne 4.5.2006, ki jo je organ sklenil z odvetniško družbo Colja, Rojs in partnerji, o.p., d.n.o. V primeru pooblastil Odvetniški družbi Čeferin, o.p, d.n.o. Pooblaščenec ugotavlja, da gre za klasična splošna pooblastila odvetniku, iz katerih ni razvidna niti zadeva, za katero so bila pooblastila dana. Razkritje takšnih splošnih pooblastil seveda ne more povzročiti nikakršne škode ne organu, ne odvetniški družbi, kateri je pooblastilo dano. Tudi za pogodbo o odvetniškem zastopanju z dne 4.5.2006, ki jo je organ sklenil z odvetniško družbo Colja, Rojs in partnerji, o.p., d.n.o., Pooblaščenec ugotavlja, da, razen navedbe zadeve, v kateri naj bi odvetniška družba za naročnika primarno opravljala odvetniške storitve, ne vsebuje praktično nobenega konkretnega podatka. Čeprav so pravice in obveznosti pogodbenih strank v navedeni pogodbi opredeljene bolj precizno kot v zgoraj omenjenih pooblastilih, gre še vedno le za splošno civilnopravno pogodbo, katere razkritje v ničemer ne more vplivati na konkurenčni položaj pogodbenih strank.
4. Osebni podatki kot izjema od dostopa do informacij javnega značaja
3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ organu omogoča zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov, je ZVOP-1. Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. čl. ZVOP-1). Po določilu 1. tč. 6. čl. ZVOP-1, je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. V 2. tč. 6. čl. ZVOP-1 pa je določeno, da je posameznik določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je fizična oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec ugotavlja, da sklepi o začetku postopkov oddaje javnih naročil, ki jih zahteva prosilec, vsebujejo tudi imena in priimke vodij postopkov ter članov strokovnih komisij. Iz zgoraj citiranih določb ZVOP-1 sicer izhaja, da navedba zgolj imena in priimka fizične osebe, brez česarkoli drugega (npr. navedbe naslova, enotne matične številke občana ipd.), niti ne predstavlja nujno osebnega podatka v smislu ZVOP-1, ampak ga za takšnega naredijo šele dodatni podatki, ki se nanašajo na posameznika, na podlagi katerih je mogoče določiti fizično osebo, vendar pa Pooblaščenec ocenjuje, da je posameznik, ki je zaposlen na konkretno določenem delovnem mestu pri organu, vendarle določljiv že na podlagi podatka o imenu in priimku osebe, saj je moč na podlagi podatka o imenu in priimku osebe, v povezavi s podatkom o zaposlitvi, osebo identificirati brez velikega napora in stroškov, to pa tudi ne zahteva veliko časa. Gre torej za osebne podatke uslužbencev organa, katerih razkritje bi pomenilo kršitev ZVOP-1. Na tem mestu velja opozoriti, da v konkretnem primeru tudi ne pride v poštev določba 1. al. III. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne, op. Pooblaščenca), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Skladno z določbo III. odst. 1. čl. Zakona o javnih uslužbencih (Ur. l. RS, št. 56/02, ZJU) namreč javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja po tem zakonu, kar pomeni, da zaposleni pri organu niso javni uslužbenci. Ker v konkretnem primeru torej na gre za javne uslužbence, določbe 1. al. III. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki predstavlja izjemo od izjem, ni mogoče uporabiti. Prav tako niso podane okoliščine, ki bi utemeljevale izvedbo testa interesa javnosti, urejenega v II . odst. 6. čl. ZDIJZ.
Ker ne obstaja nobena pravna podlaga za razkritje osebnih podatkov o imenih in priimkih vodij postopkov ter članov strokovnih komisij, ki so navedeni v sklepih o začetku postopkov oddaje javnega naročila, mora organ navedene osebne podatke uslužbencev organa, ki se nahajajo na sklepih o začetku postopkov oddaje javnih naročil, ob posredovanju zahtevanih dokumentov izločiti. To je dolžan storiti na podlagi 7. čl. ZDIJZ, ki določa, da, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (delni dostop). Organ mora podatke o imenih in priimkih vodij postopkov ter članov strokovnih komisij na način iz 21. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005), ki določa, da se v primeru, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. čl. ZDIJZ, šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče med drugim fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki.
Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi I. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka odločbe. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer mu je dolžan posredovati fotokopije sklepov, pogodb in pooblastil, ki so razvidni iz točke 2. izreka odločbe, pri čemer je dolžan iz sklepov o začetku postopkov oddaje javnega naročila z dne 20.12.2005, 7.1.2005 in 24.1.2006 izbrisati podatke o imenih in priimkih vodij postopkov ter članov strokovnih komisij. To je dolžan storiti v roku 3 dni od pravnomočnosti te odločbe, pravnomočnost pa bo v skladu s I. odst. 225. čl. ZUP nastopila takrat, ko se ta odločba ne bo več mogla izpodbijati v upravnem sporu (rok za vložitev tožbe v upravnem sporu pa je 30 dni).
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka