Društvo za raziskovanje jam - Geodetska uprava RS
+ -Številka: 021-54/2006/3
Kategorije: Ponovna uporaba, Stroški
Datum: 04.08.06
Šifra: 021-54/2006/3
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po namestnici pooblaščenke Sonji Bien, na podlagi 3. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/2003 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, ZInfP), o pritožbi Društva za raziskovanje jam Ljubljana, Luize Pesjakove 11, Ljubljana, ki ga zastopa Matjaž Pogačnik, predsednik društva (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Geodetske uprave Republike Slovenije, Zemljemerska ulica 12, Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 35392-458/2006-2 z dne 23.05.2006, na podlagi 4. odstavka 27. člena ZDIJZ ter 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP), izdaja naslednjo O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v roku treh dni od pravnomočnosti te odločbe posredovati zadnje razpoložljive verzije topografskih slojev za območje celotne Slovenije, v elektronski obliki, v standardnih formatih na nosilcih DVD in sicer:
• Temeljne topografske načrte 1 : 5.000 in 1 : 10.000 – vsi sloji,
• Državne topografske karte 1 : 25.000 – vsi sloji,
• Digitalni modeli višin (25m metrska mreža),
• Ortofoto 1:5000 – sivinjski in vsi razpoložljivi barvni.O B R A Z L O Ž I T E V:Prosilec je dne 18.04.2006 na organ naslovil zahtevo za pridobitev informacij javnega značaja za ponovno uporabo v nepridobitne namene. V svoji zahtevi prosilec pojasnjuje, da ZDIJZ zagotavlja možnost pridobitve in ponovne uporabe informacij javnega značaja v nepridobitne namene. Status informacij javnega značaja imajo po mnenju prosilca tudi topografske in kartografske zbirke podatkov. ZDIJZ v tem primeru prevlada nad Uredbo o tarifah za izdajanje geodetskih podatkov, zato prosilec organ prosi, da mu posreduje zadnje razpoložljive verzije naslednjih topografskih slojev za območje celotne Slovenije:
• Temeljne topografske načrte 1 : 5.000 in 1 : 10.000 – vsi sloji,
• Državne topografske karte 1 : 25.000 – vsi sloji,
• Digitalni modeli višin (25m metrska mreža),
• Ortofoto 1:5000 – sivinjski in vsi razpoložljivi barvni.
Prosilec navaja, da bo navedene podatkovne sloje uporabil kot grafične podlage pri izdelavi dokumentacije jam. Izdelana dokumentacija bo javno dostopna v njihovem arhivu. Prosilec še dodaja, da je njihovo društvo, kot prvo na svetu, naredilo elektronski kataster jam, ki si ga lahko vsakdo ogleda na naslovu: http://e-kataster.speleo.net/. V okviru zmožnosti in aktivnosti društva bo dokumentacija tako razpoložljiva tudi preko svetovnega spleta.
V nadaljevanju prosilec še dodaja, da želi zahtevane informacije prejeti v elektronski obliki v standardnih formatih na nosilcih DVD (rasterski sloj v TIF ali JPG, modeli višin pa v XYZ ali GRD formatu). Za posredovano informacijo je pripravljen plačati materialne stroške razmnoževanja in prosi, da ga organ o teh stroških predhodno obvesti.
V zvezi z zahtevo prosilca je organ dne 23.05.2006 izdal odločbo št. 35392-458/2006-2, s katero je zahtevo prosilca za ponovno uporabo informacij v celoti zavrnil. V svoji odločbi organ ugotavlja, da informacije javnega značaja in ponovno uporabo teh informacij ureja ZDIJZ, ki v 3. odstavku 4. člena določa, da pomeni ponovna uporaba informacij javnega značaja uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene, razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katere so bili dokumenti izdelani. Cena in drugi pogoji ponovne uporabe informacij javnega značaja so podrobneje določeni v Uredbi o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/05). Organ navaja, da način določitve nadomestila za uporabo geodetskih podatkov v splošnem delu (med drugim) določa Uredba o tarifah za izdajanje geodetskih podatkov (Uradni list RS, št. 60/02, 116/03, 45/04, 66/05 in 96/05), sprejeta na podlagi 35. člena ZgeoD (Uradni list RS, št. 8/2000 in 110/02). Uredba o tarifah za izdajanje geodetskih podatkov je bila sprejeta pred uveljavitvijo ZDIJZ, njene spremembe pa so bile sprejete po njegovi uveljavitvi (zadnja sprememba je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 96/05). Vlada RS, ki je pristojna za določanje tarif za izdajanje geodetskih podatkov, zaradi uveljavitve ZDIJZ ni spremenila izhodišč oziroma ni določila drugačne strategije pokrivanja stroškov v zvezi z izdajanjem geodetskih podatkov. Organ še dodaja, da lahko prosilec zahtevane podatke pridobi tudi za ponovno uporabo (komercialno ali nekomercialno uporabo ali posredništvo), na način in pod pogoji, ki jih določa Uredba o tarifah za izdajanje geodetskih podatkov. Glede na navedeno je organ zahtevo prosilca zavrnil.
Na zavrnilno odločbo organa je prosilec dne, 16.06.2006 vložil pritožbo, ki jo je organ dne 21.06.2006 odstopil v obravnavo Pooblaščencu.
Pritožba je utemeljena.
1. Ogled dokumentov »in camera«
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja je Pooblaščenec pri organu dne 19.07.2006 opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih, pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ, sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je Pooblaščencu na ogledu pojasnil, da vodi več vrst topografskih in kartografskih podatkov. Podatke, ki jih zahteva prosilec, organ poseduje. Ti podatki so pridobljeni z javnopravnim namenom, uporabljajo pa se za potrebe planiranja države in občine v prostoru in za projektiranje. Te podatke organ vodi v okviru kartografskih in topografskih zbirk. Organ je posebej poudaril, da te zbirke niso nikjer določene kot uradne evidence oz. uradne zbirke, ki jih organ mora voditi na podlagi predpisov. Glede podatkov, ki jih zahteva prosilec, je organ povedal, da gre za veliko količino podatkov, kar za organ predstavlja tudi veliko količino dela (zahtevani podatki bi šli na cca. 43 DVD – jev). Po mnenju organa pri podatkih, ki jih zahteva prosilec, ne gre za informacijo javnega značaja, ker ne gre za surove podatke. Prosilec zahteva že obdelane podatke, izdelke, ki jih je izdelal organ. Organ je pojasnil, da so surovi podatki iz topografskih zbirk samo meritve in numerični podatki, ki so bili izmerjeni in pridobljeni na terenu. Teh organ ne hrani več, saj so že arhivirani in predani v hrambo Arhivu RS. Karte, ki jih zahteva prosilec, so bile na podlagi izvedenih javnih naročil izdelane pri zunanjih izvajalcih. Organ je navedel, da ga »nič ne zavezuje« k izdelavi teh kart. Te organ izdeluje, ker meni, da so potrebne za uporabnike njegovih storitev – kupce izdelkov. Karte so izbor podatkov, ki se po mnenju organa lahko tržijo. V nobeni pravni podlagi ni določeno, katere karte in v kakšni obliki jih mora organ voditi. Pooblaščenec si je v digitalni obliki ogledal podatke, ki jih zahteva prosilec in sicer temeljne topografske načrte in karte, ortofoto karte in digitalne modele višin. Organ je Pooblaščencu pojasnil, da ortofoto karte nastanejo na podlagi panoramskih fotografij, ki jih obdelajo zunanji izvajalci. Digitalni modeli višin nastanejo kot produkt pri izdelavi ortofota, na podlagi meritev višine na terenu in potem izdelave kart. Gre za posebne postopke obdelave teh podatkov, za katere je potrebno veliko specifičnega geodetskega znanja. Te podatke vsem zunanjim prosilcem posredujejo odplačno, razlikuje pa se višina tarife, ki jo uporabniki plačajo glede na namen (komercialni ali nekomercialni). Neposredni proračunski uporabniki dobijo podatke brezplačno v digitalni obliki, za tiskane pa morajo plačati materialne stroške.
2. Ponovna uporaba informacij javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1. odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Pojem ponovne uporabe informacije javnega značaja določa 3. odstavek 4. člena ZDIJZ. Ponovna uporaba informacij javnega značaja po tej določbi pomeni uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene, razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Uporaba informacij za izvajanje javnih nalog v organu ali izmenjava informacij med organi za izvajanje javnih nalog se ne šteje za ponovno uporabo informacij.
Institut ponovne uporabe informacij javnega značaja pomeni večjo preglednost in dorečenost nad uporabo informacij, ki jih komercialni ali nekomercialni uporabniki dobijo od javnega sektorja. Organi javnega sektorja zbirajo, proizvajajo, reproducirajo in razširjajo dokumente, da izpolnijo svoje javne naloge, določene z veljavnimi predpisi. Uporaba takih dokumentov za druge namene, kot so bili dokumenti izdelani, pa pomeni ponovno uporabo. Cilj ponovne uporabe je dodana vrednost informaciji javnega značaja, zasebni sektor (prosilec) pa naj bi ponudil več ali nekaj drugega, kot ponuja organ v okviru izvajanja svojih javnih nalog. Smisel nadaljnje uporabe ali izkoriščanja informacij javnega značaja je zagotavljanje nadgradnje teh informacij s strani prosilca in s tem izpolnjevanje gospodarske funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri gospodarski funkciji pride do izraza njen pomen za gospodarstvo, saj s ponovno uporabo informacij nastane trg z informacijami javnega sektorja kot eden ključnih trgov pri širjenju komunikacijske tehnologije. Predvsem komercialni uporabniki tako pridobljene informacije nato obdelajo, naredijo oziroma izdelajo neko dodano vrednost in nato obogateno informacijo ponudijo nazaj na trg, pri čemer Pooblaščenec posebej poudarja, da komercialne uporabnike k obogatitvi informacij zavezuje le trg, in nikakor ne sam zakon. Javni sektor, konkretneje vsak posamezen organ, ima po določilu 1. odstavka 34. a člena ZDIJZ pravico, da ponovno uporabo v pridobitne namene zaračuna. To pa pomeni, da ponovne uporabe v pridobitne namene lahko zaračuna, ni pa tega dolžan storiti. Namen posebne ureditve ponovne uporabe je prav v zagotavljanju enakosti pri obravnavanju prosilcev, ki želijo informacijo ponovno uporabiti. Ponovna uporaba mora biti dostopna vsem, pod enakimi pogoji. Javni sektor namreč zbira, proizvaja, reproducira in razširja širok nabor informacij na številnih področjih dejavnosti, kot so informacije s področja sociale, gospodarstva, geografije, vremena, turizma, podjetništva, patentiranja in izobraževanja, ki so zanimive za ponovno uporabo različnih prosilcev.
Ključno za ponovno uporabo informacij je, da organi javnega sektorja informacije prvenstveno zbirajo za izvrševanje svojih javnih nalog, že zbrane informacije pa lahko posredujejo prosilcem za nadaljnjo uporabo v pridobitne ali nepridobitne namene. Razlikovanje med pridobitnim in nepridobitnim namenom ne vpliva na to, ali je šteti posamezno uporabo informacije javnega značaja za ponovno uporabo. Ta razlika dobi pomen samo ob vprašanju, ali sme organ zaračunati ceno za ponovno uporabo.
V 4. odstavku 17. člena ZDIJZ so določene obvezne sestavine zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja:
1. navedba informacije, ki jo želi prosilec ponovno uporabiti;
2. na kakšen način želi prevzeti vsebino zahtevane informacije (klasičen ali elektronski zapis);
3. za kakšen namen želi informacijo ponovno uporabiti (pridobitni ali nepridobitni namen).
Prosilec v svoji zahtevi natančno navaja, katere informacijo želi dobiti (zadnje razpoložljive verzije topografskih slojev za območje celotne Slovenije), na kakšen način jo želi pridobiti (v elektronski obliki) ter da jo želi ponovno uporabiti (kot grafične podlage pri izdelavi dokumentacije jam). Na tej podlagi Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru gre za zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja.
3. Pojem in obstoj informacije javnega značaja
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, po katerih lahko opredelimo informacijo javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer bodisi na vpogled, bodisi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa (da torej zanje ne velja omenjena pravna domneva).
Organ nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
3. 1. Informacije javnega značaja, s katerimi razpolaga organ
Organ se med drugim sklicuje na dejstvo, da informacije, ki jih zahteva prosilec, niso informacije javnega značaja. Prosilec naj ne bi zahteval t.i. surovih informacij, ki nastajajo v okviru izvrševanja javnih nalog organa, ampak že obdelane podatke, izdelke, ki jih je organ izdelal z namenom, da jih odplačno ponudi na trgu. Po mnenju organa so surovi podatki iz topografskih zbirk samo meritve, slike in numerični podatki, ki so bili izmerjeni, posneti in drugače pridobljeni na terenu.
Upoštevaje navedbe organa, je Pooblaščenec najprej presojal, ali zahtevani podatki predstavljajo informacijo javnega značaja v smislu definicije iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, to je predvsem, ali zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa.
Organ je upravni organ, ki je na podlagi 14. člena Zakona o državni upravi (UL RS, št. 52/2002 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDU-1), ustanovljen kot organ v sestavi Ministrstva za okolje in prostor. Temeljno določbo glede organizacije in dela upravnih organov predstavlja 120. člen Ustave RS. Ta med drugim določa, da organizacijo uprave, njene pristojnosti in način imenovanja njenih funkcionarjev ureja zakon. Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. Iz navedenega izhaja, da mora zakon določiti okvire za delovanje uprave, za poseganje v pravice in obveznosti posameznikov in pravnih oseb.
Organ je ustanovljen z Uredbo o organih v sestavi ministrstev (Uradni list RS, št. 58/2003 s spremembami in dopolnitvami), ki v 4. odstavku 12. člena določa, da organ opravlja strokovne in upravne naloge vzpostavitve, vodenja in vzdrževanja zbirk podatkov na področju osnovnega geodetskega sistema, evidentiranja nepremičnin, množičnega vrednotenja nepremičnin, državne meje, prostorskih enot in hišnih številk, topografskega in kartografskega sistema ter koordinira povezljivost zbirk podatkov o prostoru in nepremičninah.
Delovno področje organa med drugim opredeljuje Zakon o geodetski dejavnosti (Uradni list RS, št. 8/2000, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGeoD), ki v 1. odstavku 14. člena določa, da organ opravlja naloge državne geodetske službe, pri čemer iz 1. člena ZGeoD jasno izhaja, da se geodetska služba izvaja v javnem interesu.
Naloge geodetske službe so opredeljene v 13. členu ZGeoD, ki pravi, da je geodetska služba del geodetske dejavnosti. Geodetska služba obsega vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje zbirk podatkov na področju osnovnega geodetskega sistema, evidentiranja nepremičnin, državne meje, prostorskih enot in hišnih številk ter topografskega in kartografskega sistema. Iz 20. člena ZGeoD izhaja, da mora organ, med drugim, skrbeti za vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje zbirk geodetskih podatkov in za izdajanje teh podatkov.
Podrobnejša opredelitev in predvideni obseg nalog državne geodetske službe ter predvidena višina sredstev za izvajanje teh nalog se, v skladu s 15. členom ZGeoD, opredeli v letnem programu, ki ga sprejme Vlada Republike Slovenije. Program dela državne geodetske službe za leto 2006 in 2007 je Vlada RS sprejela s sklepom št. 35301-1/2006/8 z dne 16.02.2006 (v nadaljevanju program) in je objavljen na spletni strani organa. Iz strateških ciljev državne geodetske službe, ki so navedeni v 1. točki tega programa, izhaja, da je strateški cilj državne geodetske službe na področju topografije in kartografije vzpostaviti in voditi podatke o prostoru in nepremičninah v topografskih bazah, zagotavljati državne karte, izdelane po mednarodnih standardih ter vzpostaviti in vzdrževati zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture. Iz navedenega izhaja, da naloga organa v okviru izvajanja geodetske službe ni zgolj vodenje numeričnih podatkov in slik, ki so bili z meritvami in drugimi postopki (npr. slikanje) pridobljeni na terenu, ampak izdelava konkretnih kart, ki so potrebne za projektiranje in planiranje v prostoru.
Da spadajo zahtevani dokumenti v delovno področje organa, pa obenem izhaja tudi iz Uredbe o tarifah za izdajanje geodetskih podatkov (Uradni list RS, št. 60/02, 116/03, 45/04, 66/05 in 96/05, v nadaljevanju uredba). Uredba v 2. členu pojem geodetskih podatkov, ki se izdajajo po tej uredbi, definira kot »zadnje vpisane in arhivske podatke ter izdelke, ki se vodijo v okviru geodetske službe«. Iz 13. člena uredbe (tarifni del) izhaja, da spadajo med te podatke tudi temeljni topografski načrti 1:5.000 in 1:10.000, državna topografska karta merila 1:25.000, modeli višin in ortofoto 1:5000 – sivinski in barvni. Iz navedenega je prav tako mogoče zaključiti, da informacije, ki jih zahteva prosilec, spadajo med podatke, ki jih organ vodi v okviru geodetske službe, saj uredba zanje določa tarifo za uporabo.
Uredba v 3. členu sicer določa, da je izdajanje geodetskih podatkov po tej uredbi lastna dejavnost, kar pa ne pomeni, da organ to dejavnost izvaja pridobitno in da ne sodi v njegovo delovno področje. Pooblaščenec ponovno poudarja, da je organ ustanovljen kot organ državne uprave. Državna uprava tradicionalno predstavlja strokovni del izvršilne veje oblasti in je namenjena izvrševanju upravnih nalog in ne izvajanju pridobitne dejavnosti na trgu, v smislu definicije 2. odstavka 1. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/06 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZGD). Dejstvo, da je neka dejavnost organa definirana kot lastna dejavnost, kaže zgolj na enega od virov prihodkov, iz katerih se organ financira. Kot izhaja iz 43. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/1999 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJF) so prihodki od lastne dejavnosti neposrednih proračunskih uporabnikov (kamor sodi tudi organ – op. Pooblaščenca) namenski prejemki proračuna. Navedeno ne pomeni, da gre za lastno dejavnost organa v smislu, da ne gre za izvajanja javnopravnih nalog oziroma pristojnosti organa.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da niso utemeljene navedbe organa, da gre pri podatkih, ki jih zahteva prosilec, za izdelke, ki niso informacije javnega značaja, ker naj organ ne bi bil zavezan k njihovi izdelavi. Dokumente, ki jih zahteva prosilec, je organ izdelal v okviru svoje javnopravne funkcije, saj gre za karte (topografske načrte) in druge podatke (ortofoto, modeli višin), ki jih državni organi, organi lokalnih skupnosti in posamezniki potrebujejo za prostorsko načrtovanje, planiranje in evidentiranje v prostoru in se kot take izdelujejo v javnem interesu. Organ, ki je ustanovljen za opravljanje nalog geodetske službe, mora voditi zbirke topografskih in kartografskih podatkov, katerih del so tudi informacije, ki jih zahteva prosilec. Obveznost vodenja teh zbirk organu narekuje ZGeoD, konkretno pa tudi uredba, ki določa tarifo za dokumente, ki jih zahteva prosilec.
Pooblaščenec je na in camera ogledu ugotovil, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in da se nahajajo v materializirani obliki. V obravnavanem primeru so tako izpolnjeni vsi trije pogoji za obstoj informacije javnega značaja.
4. Organi javnega sektorja kot ponovni uporabniki
Pooblaščenec je ugotovil, da zahtevane informacije predstavljajo informacijo javnega značaja, v nadaljevanju pa pojasnjuje možnost, da so organi javnega sektorja lahko tudi sami ponovni uporabniki informacij javnega značaja. Pri tem je potrebno še posebej opozoriti na vidik enakega obravnavanja vseh prosilcev v zvezi s pravico do ponovne uporabe informacij javnega značaja. Bistvo ponovne uporabe informacij namreč temelji na dejstvu, da nastanek informacij javnega sektorja financirajo javna proračunska sredstva in so kot take last plačnikov proračunskih sredstev, torej vseh državljanov in ne organa, pri katerem so določene informacije nastale.
10. člen Direktive 2003/98/ES (UL EU, št. 345, poglavje 13, zvezek 32 str. 701) pravi, da pogoji za ponovno uporabo dokumentov ne smejo biti diskriminacijski za primerjalne kategorije ponovne uporabe. Če organ javnega sektorja dokumente ponovno uporabi kot vhodni podatek za svoje poslovne dejavnosti zunaj področja izvajanja javnih nalog, se za zagotavljanje dokumentov za navedene dejavnosti uporabljajo iste cene in pogoji, kot se uporabljajo za druge uporabnike. Kot izhaja iz točke 9. uvodnih pojasnil k Direktivi 2003/98/ES, je namen te določbe preprečevanje navzkrižnih subvencij za dejavnosti, ki ne spadajo v obseg javnih nalog organa. Te navadno vključujejo zagotavljanje dokumentov, ki se predložijo in zaračunajo izključno na poslovni podlagi ter v konkurenci z drugimi na trgu.
Podobno določa tudi 3. odstavek 5. člena ZDIJZ, ki pravi, da ima vsak prosilec pravico, da pod enakimi pogoji kot druge osebe, pridobi tudi pravico do ponovne uporabe informacij javnega značaja. Enaki pogoji pri pridobitvi te pravice pa se podrobneje izražajo še v načelu prepovedi diskriminacije, določenem v 36. a členu ZDIJZ, po katerem kakršnikoli pogoji glede ponovne uporabe informacij javnega značaja ne smejo povzročiti diskriminacije med posameznimi prosilci, oziroma je ponovna uporaba praviloma pod enakimi pogoji dovoljena in omogočena vsem prosilcem. 3. odstavek 36. a člena ZDIJZ določa, če organ uporablja informacije za dejavnost, ki ni del njegovih uradnih nalog, javnega pooblastila ali javne službe, veljajo zanj enaka cena in drugi pogoji glede ponovne uporabe informacij javnega značaja, kot to velja za druge osebe.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec zaključuje, da je organ lahko ponovni uporabnik informacij, ki nastanejo v okviru izvajanja njegovih javnopravnih funkcij, da pa mora pri tem upoštevati načelo prepovedi diskriminacije in ponovno uporabo teh informacij, pod enakimi pogoji, omogočiti vsem zainteresiranim prosilcem.
5. Stroški ponovne uporabe
Ni upravičeno zatrjevanje organa, da prosilec lahko pridobi zahtevane podatke za ponovno uporabo samo ob plačilu cene, določene v Uredbi o tarifah za izdajanje geodetskih podatkov.
Po načelu hierarhije pravnih aktov, ki je določeno v 153. členu Ustave RS, morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in z zakoni. Organ se ne more sklicevati na določbe uredbe kot podzakonskega akta, ker uredba ne prevlada nad ZDIJZ. Pooblaščenec v nadaljevanju pojasnjuje, zakaj nad določbami ZDIJZ ne prevlada niti 35. člen ZGeoD, na podlagi katerega je bila navedena uredba sprejeta.
ZDIJZ, ki velja od 22.03.2003, je glede ureditve dostopa in ponovne uporabe informacij javnega značaja, kasnejši in splošnejši zakon od ZGeoD, ki velja od 15.02.2000.
Glede vprašanja, ali mlajši splošni zakon razveljavlja starejšega specialnega, so v pravni teoriji deljena stališča. Načeloma je mogoče reči, da ima mlajši splošni zakon takšen učinek v primeru, ko zlasti z zgodovinsko in teleološko metodo razlage ugotovimo, da novi zakon odpravlja različno urejanje določenega pravnega področja za različne vrste subjektov: zakon je na stališču, da vsi subjekti sodijo v isto kategorijo in da jih je zato treba tudi enako pravno obravnavati v skladu z načelom »Lex generalis posterior derogat legi speciali priori« (več Argumentacija v pravu, Marijan Pavčnik, Cankarjeva založba, 1991, str. 158).
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odstavku 39. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I s spremembami). Dostop do informacij javnega značaja je med temeljnimi človekovimi pravicami ena mlajših pravic, saj jo je večina držav začela umeščati v svoje zakone šele v 20. stoletju, mnoge države pa tega področja še danes nimajo urejenega (več Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 25 in nasl.).
Ustava RS je bila sprejeta leta 1991, vendar pa je določba 2. odstavka 39. člena dolgo časa ostala neuresničena. V slovenskem pravu so obstajale nekatere posamične določbe področnih zakonov, ki so se bežno dotikale tega vprašanja, vendar so bila ta vprašanja urejena povsem nesistematično, parcialno in izjemno pomanjkljivo. Vsak za svoje področje so dostop do informacij zelo neenotno urejali Zakon o varstvu okolja (ZVO), Zakon o medijih (Zmed), Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (ZVNDN) ter Zakon o arhivskem gradivu in arhivih (ZAGA). Vsi so izredno pomanjkljivo urejali postopek za dostop do informacij javnega značaja in pravno varstvo v tem postopku, tako da te pravice skorajda ni bilo moč uresničevati (glej: doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 99).
Ponovna uporaba informacij javnega značaja v ZDIJZ predstavlja implementiranje določb Direktive 2003/98/ES, ki je od vseh držav članic Evropske skupnosti zahtevala, da se jih vnese v nacionalne zakonodaje do 1.7.2005, kar tudi pritrjuje argumentaciji Pooblaščenca o tem, da z vidika teleološke in tudi zgodovinske razlage ZDIJZ, mlajši splošni zakon lahko razveljavlja starejšega specialnega, kar še posebej velja za implementacijo določb direktiv ES, ki v naš pravni red večinoma vnašajo nova pravila, ki jih starejša specialna zakonodaja ni poznala.
Na tem mestu Pooblaščenec še opozarja, da zaradi tega, ker, kot navaja organ, Vlada RS, ki je pristojna za določanje tarif za izdajanje geodetskih podatkov, zaradi uveljavitve ZDIJZ ni spremenila izhodišč oziroma ni določila drugačne strategije pokrivanja stroškov v zvezi z izdajanjem geodetskih podatkov, ne moremo negirati določil ZDIJZ in Direktive o ponovni uporabi. Država se mora zavedati vseh posledic izvajanja evropskih pravil in posledično tudi vseh posledic, ki jih je na področje ponovne uporabe v javni sektor vnesel ZDIJZ.
Zakonodajalec je s sprejemom ZDIJZ celovito in enotno uredil področje dostopa in ponovne uporabe informacij javnega značaja. Iz 2. člena ZDIJZ izhaja, da je namen tega zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Domet tega zakona je zelo širok in se razteza na praktično vsa področja delovanja javne oblasti, javnopravnih subjektov in drugih subjektov, ki zanje opravljajo javne funkcije. ZDIJZ ne določa izrecno, katere vrste informacij so javno dostopne, a hkrati nobene od njih a priori tudi ne izključuje (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 149). Iz navedenega je mogoče razbrati stališče zakonodajalca, da je treba vse informacije javnega značaja obravnavati enako.
Stališče zakonodajalca, da je treba enotno obravnavati vse informacije javnega značaja, pa izhaja tudi iz pred kratkim sprejetega Zakona o evidentiranju nepremičnin (Uradni list RS, št. 47/06 – v nadaljevanju ZEN), ki je bil objavljen 09.05.2006, uporabljati pa se prične 24.11.2006 in ki bo razveljavil 3. odstavek 35. člena ZGeoD in na njegovi podlagi izdano uredbo. ZEN v 116. členu med drugim določa, da se za namene ponovne uporabe podatkov (iz zemljiškega katastra, katastra stavb, registra nepremičnin, evidence državne meje in registra prostorskih enot), kot jo opredeljuje zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, podatki izdajo proti plačilu v skladu z določbami predpisov, ki urejajo informacije javnega značaja. Navedena določba torej tudi v primeru, ko gre za ponovno uporabo geodetskih podatkov, jasno in izrecno usmerja na uporabo ZDIJZ.
Upoštevaje vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da je v konkretnem primeru glede ponovne uporabe informacij javnega značaja potrebno uporabiti ZDIJZ in na njegovi podlagi izdano Uredbo o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/05).
ZDIJZ ceno ponovne uporabe ureja v 34a. členu. Organ lahko zaračuna ponovno uporabo v pridobitne namene. Upoštevaje dejstvo, da iz prosilčeve zahteve jasno izhaja, da bo zahtevano informacijo uporabil v nepridobitne namene, navedena določba ne pride v poštev. ZDIJZ stroškov ponovne uporabe v nepridobitne namene sicer ne opredeljuje izrecno, vendar je treba, upoštevaje argumentum a minori ad maius (sklepanje od manjšega na večje) uporabiti 34. člen ZDIJZ, ki pravi, da se prosilcu za posredovanje prepisa, fotokopije ali elektronskega zapisa zahtevane informacije, lahko zaračuna materialne stroške. Če namreč organ lahko zaračuna materialne stroške za dostop do informacije, potem to še toliko bolj velja za ponovno uporabo teh informacij.
Materialne stroške posredovanja informacij javnega značaja je Vlada RS določila z Uredbo o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/05 – v nadaljevanju uredba). Ta v 18. členu med drugim določa, da organ zaračuna prosilcu stroške za posredovanje prepisa, fotokopije ali nosilca elektronskega zapisa zahtevane informacije, pri čemer se kot prepis šteje izdelava kakršnegakoli dvojnika s tehničnimi sredstvi. Upoštevaje 7. točko 2. odstavka 19. člena uredbe, je najvišja cena materialnih stroškov za posredovanje v obliki, ki jo zahteva prosilec, 700,00 SIT (brez DDV) na eno DVD zgoščenko. Prosilec plača materialne stroške po prejemu zahtevanih informacij. Organ ob posredovanju informacij prosilcu izda račun, iz katerega mora biti razvidna specifikacija stroškov v skladu z uredbo. Organ iz razlogov ekonomičnosti ne zaračuna materialnih stroškov posredovanja informacij, ki ne presegajo 5.000,00 SIT. Če isti prosilec pri posameznem organu v tekočem mesecu zahteva več informacij, katerih skupni znesek presega 5.000,00 SIT, organ, ne glede na določbo prejšnjega stavka, stroške zaračuna takoj, ko ti presežejo omenjeni znesek.
Organ je torej prosilcu dolžan posredovati zahtevane informacije javnega značaja za ponovno uporabo v nepridobitne namene, stroške posredovanja pa mu lahko zaračuna v višini, kot jo določa uredba. Pooblaščenec je v skladu z določbo 247. čl. ZUP po uradni dolžnosti preizkusil, ali obstajajo izjeme po 6. odst. 6. člena ZDIJZ, zaradi katerih je treba zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja zavrnitvi. Ob ugotovitvi, da te ne obstajajo, je s pritožbo izpodbijano ravnanje organa odpravil in sam odločil na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, kot izhaja iz izreka. Organ je dolžan prosilcu v roku treh dni od pravnomočnosti te odločbe posredovati zahtevane dokumente, ki so navedeni v izreku te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče, pisno neposredno pri navedenem sodišču, priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijska pooblaščenka:
Sonja Bien, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke