City Express d.o.o. zoper Inštitut za varovanje zdravja RS
+ -Številka: 021-49/2006/3
Kategorije: Razno
Datum: 21.06.06
Šifra: 021-49/2006/3
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (UL RS, št. 24/03 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (UL RS, št. 113/2005) ter 3. odst. 248. čl. ZUP in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (UL RS št. 80/99 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe City Express d.o.o., ki jo zastopa odvetnica Jana Kapelj, Kersnikova 6/III, Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), z dne 13.3.2006, zoper odločbo Inštituta za varovanje zdravja RS, Trubarjeva 2, Ljubljana (v nadaljevanju organ), z dne 20.2.2006, št. 400-037-73/04-46/06, izdaja v zadevi odobritve informacij javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožba se zavrne v delu, v katerem prosilec zahteva dostop do dokumentov:
a. zapisnik Inštituta za varovanje zdravja RS, št. razpisa 400-037-73/04, z dne 24.2.2005,
b. dopis Inštituta za varovanje zdravja RS, št. 400-037-73/04 z dne 23.2.2005 – z zadevo: "Dodatna obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila za prevoze zdravil".
2. V preostalem delu se pritožbi ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti v 30 dneh.
3. Organ je dolžan plačati prosilcu stroške, nastale v zvezi z vložitvijo zahteve in pritožbe, v znesku 60.390,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema te odločbe, da ne bo izvršbe, po tem roku pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva prejema odločbe do plačila.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 20.12.2005 naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Zahteval je seznanitev (vpogled in fotokopijo) z naslednjimi informacijami:
• spisno dokumentacijo vseh javnih naročil malih vrednosti ter odločbe in sklenjene pogodbe, katerih predmet je prevoz zdravil za območje celotne Republike Slovenije za obdobje od 13.8.2004 do 20.12.2005,
• spisno dokumentacijo vseh "pilotskih projektov" ter odločbe in sklenjene pogodbe, katerih predmet je prevoz zdravil za območje celotne Republike Slovenije za obdobje od 13.8.2004 do 20.12.2005.
Med drugim tudi:
- s predhodnim soglasjem območnega koordinatorja za izvajanje celjenja iz leta 2004, omenjenega na strani 1/1 dopisa, z zadevo: "Dodatna obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila za prevoze zdravil", št. 400-037-73/04, z dne 23.2.2005,
- s celotno spisno dokumentacijo pilotskega projekta na Koroški regiji, omenjenega na strani 1/1 in 1/2 dopisa z zadevo: "Dodatna obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila za prevoze zdravil", št. 400-037-73/04, z dne 23.2.2005, med drugim tudi korespondenco z Ministrstvom za zdravje in Agencijo RS za zdravila,
- z vsemi pogodbami, fakturami, naročilnicami in drugimi dokumenti (druge pravne podlage), katerih predmet je prevoz zdravil za območje celotne Republike Slovenije za obdobje od 13.8.2004 do 20.12.2005,
- z vsemi pisnimi (faks, e-pošta ali dopisi) pozivi, vabili in podobno, katerih predmet je prevoz zdravil za območje celotne Republike Slovenije za obdobje od 13.8.2004 do 20.12.2005,
- med drugim tudi z vsemi odločbami, dopisi in drugimi dokumenti, katerih predmet je prevoz zdravil za območje celotne Republike Slovenije za obdobje od 13.8.2004 do 20.12.2005,
- med drugim z odločbami, dopisi, naročilnicami in fakturami, katerih predmet je prevoz cepiv proti gripi, zlasti v mesecih september, oktober november in december (2004 in 2005) za območje celotne Republike Slovenije za obdobje od 13.8.2004 do 20.12.2005.
Prosilec je na organ dne 25.1.2006 naslovil dodatno zahtevo za dostop do informacij. Zahteval je, da mu organ izroči fotokopije še naslednjih dokumentov:
• zapisnik Inštituta za varovanje zdravja RS, št. razpisa 400-037-73/04, z dne 24.2.2005,
• dopis Inštituta za varovanje zdravja RS, št. 400-037-73/04 z dne 23.2.2005 – z zadevo: "Dodatna obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila za prevoze zdravil".
Organ je na prosilčevi zahtevi dne 20.2.2006 izdal zavrnilno odločbo št. 400-037-73/04-46/06. V obrazložitvi je pojasnil, da se zahteva prosilca z dne 21.12.2005 nanaša na celotno poslovno dokumentacijo organa v zvezi s prevozi zdravil za obdobje od 13.08.2004 do 20.12.2005. Ker je prosilec zahteval vpogled in fotokopije te dokumentacije, ga je organ dne 19.01.2006 pozval, naj se v skladu z 17. členom ZDIJZ opredeli, ali hoče vpogled ali fotokopije. Prosilec je dne 25.01.2006 poslal dopolnitev te vloge, v kateri je prvotni zahtevek spremenil in navedel, da želi v navedeno dokumentacijo vpogled, na podlagi tega vpogleda pa se bo kasneje odločal o zahtevi za fotokopije določenih dokumentov. Zahtevi prosilca je naslovni organ vsebinsko obravnaval tudi v kontekstu ostalih prosilčevih ravnanj, ki so z zahtevama povezana. Pri tem ni mogel spregledati dejstva, da je isti dan, torej 25.01.2006, od istega prosilca prejel še tretjo zahtevo v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja v identični zadevi, kot obravnavani, in ki jo je organ prav tako že zavrnil. Zanemarljiva ni niti okoliščina, da prosilec brez kakršnekoli zakonske podlage v obeh zahtevah za dostop do informacij prilaga nekakšne stroške postopka. Pri svoji odločitvi v zvezi z obema obravnavanima zahtevama je naslovni organ upošteval še naslednja dejstva:
- zapisnik o javnem razpisu št. 400-037-73/04 z dne 24.02.2005 je bil prosilcu izročen v postopku in naslovni organ razpolaga s prosilčevim potrdilom prejema;
- dopis št. 400-037-73/04 z dne 23.02.2005 je bil prosilcu že poslan in naslovni organ razpolaga s prosilčevim potrdilom prejema;
- celotno poslovno dokumentacijo naslovnega organa v zvezi s prevozi zdravil za obdobje od 13.08.2004 do 20.12.2005 sestavlja veliko število dokumentov, katerih iskanje in selekcioniranje glede na tiste, ki so javnega značaja in take, ki niso, zahteva določene človeške resurse, ki jih ZDIJZ ni predvidel, precej javnega dela te dokumentacije pa je prosilec že prejel ali videl v prejšnjih postopkih.
Glede na prejšnje zahteve prosilca v zvezi z dostopom do informacij in zgoraj navedena dejstva, je očitno, da prosilec ZDIJZ zlorablja za nezakonito pridobivanje premoženjske koristi (stroški postopkov brez zakonske podlage) in nadlegovanje organa, ki je ustanovljen za opravljanje določenih javnih funkcij, pomembnih za zdravje prebivalcev Slovenije, prav tako pa prosilec pod pretvezo dostopa do informacij javnega značaja skuša nezakonito pridobiti zaupne informacije o konkurenci. Ker je to v nasprotju z namenom ZDIJZ, predvsem pa pomeni nezakonito uveljavljanje pravic v škodo drugih in v nasprotju z javno koristjo, je organ obe obravnavani zahtevi za dostop do informacij javnega značaja v skladu s 7. členom ZUP v zvezi z 22. členom ZDIJZ zavrnil. V skladu z uspehom je zavrnil tudi sicer nezakoniti zahtevi za povrnitev stroškov postopka. Organ je prosilca še opozoril, da ne priznava stroškov, ki so nastali z zlorabo pravic z njegove strani, prav tako pa ga je opozoril tudi na škodo, ki jo povzroča s svojimi nezakonitimi dejanji.
Prosilec je zoper zavrnilno odločbo dne 13.3.2005 vložil pritožbo zaradi kršitev pravil postopka, zaradi zmotne uporabe materialnega prava ter zaradi nepopolno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. Pojasnil je, da ne zanika dejstva, da je od organa prejel dokumenta; zapisnik o javnem razpisu št. 400-037-73/04 z dne 24.02.2005 ter dopis št. 400-037-73/04, z dne 23.02.2005, vendar pa ju ni prejel kot informaciji javnega značaja, marveč kot obvezna dokumenta v postopku, vodena v skladu z Zakonom o javnih naročilih (UL RS št. 36/04, v nadaljevanju ZJN-1). Po mnenju prosilca ni na njem, da sam presoja, ali je neka informacija, ki jo je prejel od organa, izven postopka po ZDIJZ, informacija javnega značaja ali ne. Ker je po stališču prosilca iz samega ZUP (prvi in drugi odstavek 82. člena ZUP) javna le odločba, ki jo organ izda na podlagi izvedenega postopka, iz samega ZUP nikakor ne izhaja javnost zapisnika, izdanega v okviru takšnega postopka. Enako kot za zapisnik po mnenju prosilca velja za dopis - obrazložitev iz 76. člena ZJN-1. Ob tem je prosilec dodal, da je postopek, v katerem je prejel dodatno obrazložitev in zapisnik - postopek oddaje javnega naročila št. 400-037-73/04, na dan izdaje izpodbijanega sklepa in odločbe še vedno v teku. Po mnenju prosilca je organ porabnik proračunskih sredstev ter je za predmet naročila - prevoz zdravil, dolžan izpeljati oddajo posla na podlagi ZJN-1. Kolikor je prosilcu znano, je organ s predmetom prevoza zdravil razpisal postopek oddaje javnega naročila št. 400-037-73/04, in sicer v Uradnem listu št. 88-90/04, z dne 13.08.2004. Na podlagi revizijskega zahtevka prosilca, je naročnik II. fazo razveljavil ter je javno naročilo št. 400-037-73/04, še vedno v I. fazi ter tako do vložitve te vloge ni bilo končano (navedeno je razvidno iz Obvestila o priznanju sposobnosti, št. 400-037-73/04, z dne 16.09.2004, sklepa organa št. 400-037-73/04-1/05, z dne 17.03.2005, sklepa Državno revizijske komisije, št. 018-94/05-33-726, z dne 08.04.2005 ter dopolnilnega sklepa organa št. 400-037-73/04-2/05, z dne 14.04.2005). Glede na zgoraj navedeno, po prosilčevem mnenju organ vse od 13.08.2004 do vložitve zahtevka ni mogel imeti v skladu z ZJN-1 sklenjenega pravnega posla glede prevozov zdravil. Prosilec je tudi menil, da nezadostna kadrovska sestava organa ne more biti razlog za zavrnitev zahteve. Dodal je še, da je prejel oz. pregledal dokumente le v postopku oddaje javnega naročila št. 400-037-73/04, in sicer le delno, kolikor izhaja iz dopisa organa št. 400-037-73/04-40/05-1/06-1, z dne 11.01.2005 ter iz te vloge, v morebitnih drugih postopkih pa ni imel možnosti vpogleda v dokumente. Ugoditev prosilčevi zahtevi bo omogočila transparentnost porabe javnih sredstev ter preprečevanje morebitnih zlorab, kar zahtevata tako ZDIJZ kot tudi ZJN-1. Še dodatno pa prosilec tudi meni, da ima kot davkoplačevalec pravico vedeti, kako se trošijo sredstva, ki so jih davkoplačevalci zaupali v trošenje državi. Da dokumenti, ki jih je prosilec zahteval, obstajajo, izhaja tako iz zapisnika organa št. 400-037-73/04, z dne 23.02.2005, odgovora na vprašanje prosilca št. 56 v postopku oddaje javnega naročila št. 900-037-3/06, kot tudi iz poziva organa z naslovom "prevozi cepiva proti gripi" za načrtovano distribucijo cepiva proti gripi v tednu od 24.10.2005 do 28.10.2005. Prosilec je zatrdil, da so bila vsa njegova pravna dejanja potrebna zaradi zavarovanja njegovih interesov in nikakor njihov namen ni bil pridobivanje kakršnih koli premoženjskih koristi, z namenom zlorab pravic ali povzročanja škode tretjim osebam ali organu. Glede na nezakonito ravnanje organa je prosilec upravičen tudi do povračila stroškov zastopanja v skladu z Odvetniško tarifo, kot so priglašeni v pritožbi.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
Pravica do informacij javnega značaja kot ustavna pravica iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS (UL RS št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, v nadaljevanju ustava) omogoča vsakomur, da pridobi informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij predstavlja ZDIJZ, ki v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev.
Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V tej določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, po katerih lahko opredelimo informacijo javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam, lahko jo je pridobil od drugih oseb, tudi od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
2. Načelo odprtosti delovanja javnih organov
Za uresničevanje namena ZDIJZ, torej zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočanja uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). ZDIJZ tako določa načelo odprtosti delovanja javnih organov. Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico do dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (97/C 340/01), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo ''čimbolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani''. Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čimbolj široko in ne v škodo državljanov.
Za obravnavani primer je izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oz. državne uprave bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja) obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje.
Načelo transparentnosti porabe javnih sredstev, poleg ZDIJZ, določa tudi ZJN-1 (6. čl. ZJN-1). Preglednost in javnost postopkov javnega naročanja sta določeni v javnem interesu in v interesu zainteresiranih ponudnikov. Vsakdo, ki želi pridobiti javno naročilo, se zato mora podrediti posebnemu načinu sklepanja pravnih poslov. Naročniki se morajo že na podlagi samega zakona zavedati, da ne morejo pričakovati nejavnega oddajanja poslov in pred javnostjo zavarovanega sklepanja pogodb z javnim sektorjem, saj bi takšno ravnanje onemogočilo uporabo institutov javnega naročanja, in to tistih institutov, ki so njegov smisel in osnova.
3. Zmotna uporaba materialnega prava in pomanjkljivosti postopka
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ napačno uporabil ZDIJZ, ki vsebuje tudi materialnopravne določbe glede dostopa do informacij javnega značaja. Kakor izhaja iz odločbe organa, je ta prosilčevo zahtevo zavrnil zlasti na podlagi naslednjih razlogov:
a) zapisnik o javnem razpisu št. 400-037-73/04 z dne 24.02.2005 je bil prosilcu že izročen in naslovni organ razpolaga s prosilčevim potrdilom prejema;
b) dopis št. 400-037-73/04 z dne 23.02.2005 je bil prosilcu že poslan in naslovni organ razpolaga s prosilčevim potrdilom prejema;
c) celotno poslovno dokumentacijo organa v zvezi s prevozi zdravil za obdobje od 13.08.2004 do 20.12.2005 sestavlja veliko število dokumentov, katerih iskanje in selekcioniranje glede na tiste, ki so javnega značaja in take, ki niso, zahteva določene človeške resurse, ki jih ZDIJZ ni predvidel, precej javnega dela te dokumentacije pa je prosilec že prejel ali videl v prejšnjih postopkih;
d) prosilec ZDIJZ zlorablja za nezakonito pridobivanje premoženjske koristi in uveljavlja povrnitev stroškov postopka brez zakonske podlage);
e) prosilec nadleguje organ, ki je ustanovljen za opravljanje določenih javnih funkcij, pomembnih za zdravje prebivalcev Slovenije.
3.1 Izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec je najprej presojal utemeljenost razlogov iz točk c) in e), med tem ko bo razlog, naveden v točki d), obravnavan v 6. točki odločbe, razloga iz točk a) in b), pa v točki 4. odločbe.
ZDIJZ natančno opredeljuje, kdaj in pod katerimi pogoji lahko organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne. Tako lahko ravna le, kadar je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v prvem odstavku 6. čl. ZDIJZ. Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazovati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen kadar so določene informacije izvzete iz prostega dostopa (da torej zanje ne velja omenjena pravna domneva), in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa ker gre za obstoj katere izmed zakonskih izjem od prostega dostopa.
Prvi odstavek 6. člena ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne. Organ mora zato obstoj vsake izmed morebitnih izjem utemeljiti ter in concreto izkazati, saj je potrebno izjeme prav zaradi njihove izrecne opredelitve tolmačiti ozko in restriktivno. Tako nikakor ne zadostuje, da organ obstoj določene izjeme, zaradi katere je prosilcu dostop do informacij zavrnil, zgolj zatrjuje. Takšna praksa bi pomenila preširoko tolmačenje izjem ter posledično poseganje v temeljno načelo ZDIJZ, načelo javnosti in transparentnosti.
Pooblaščenec ugotavlja, da razlogi, zatrjevani v točkah c) in e) ne predstavljajo zakonsko določenih izjem. Nadlegovanje organa mimo funkcij za opravljanje katerih je ta ustanovljen, ne predstavlja izjeme od dostopa do informacij javnega značaja. Prav tako veliko število dokumentov, potreba po selekcioniranju ter število za takšno delo potrebnih zaposlenih ne predstavljajo v zakonu naštetih izjem od dostopa. Navedeni razlogi torej niso zakonita podlaga za zavrnitev prosilčeve zahteve.
3.2 Veliko število dokumentov in človeški viri
V zvezi z argumenti v izpodbijani odločbi o velikem številu dokumentov, potrebi po selekcioniranju ter omejenem številu zaposlenih, velja omeniti določbe ZDIJZ in Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (UL RS št. 76/2005, v nadaljevanju Uredba), ki obravnavajo možnost zaračunavanja stroškov posredovanja informacij. ZDIJZ s 34. členom organom omogoča, da prosilcem zaračunajo vse materialne stroške, ki nastanejo ob posredovanju informacij prosilcem, pri čemer je sam vpogled v informacijo javnega značaja brezplačen. Stroške še podrobneje določa Uredba, ki v 19. členu opredeljuje tudi okvirni cenik stroškov. Organ lahko enkrat letno določi ceno materialnih stroškov tako, da upošteva povprečne tržne cene za storitev posredovanja informacij in povprečno lastno ceno stroškov dela in amortizacije opreme. Zakonodajalec je torej nedvomno imel v mislih varstvo delovnih procesov organov, saj je poskrbel, da lahko vse s posredovanjem informacij nastale materialne stroške zaračunajo prosilcem. Uredba v 20. členu podrobno ureja način plačila stroškov. Prosilec materialne stroške plača po prejemu zahtevanih informacij. Organ ob posredovanju informacij prosilcu izda račun, iz katerega mora biti razvidna specifikacija stroškov v skladu z Uredbo, stroške pa nato prosilec plača s plačilnim nalogom. Če organ ugotovi, da bodo materialni stroški posredovanja informacij presegli 20.000,00 SIT, lahko od prosilca zahteva vnaprejšnji polog. Po posredovanju informacij organ obračuna dejansko nastale stroške in prosilcu izda račun v skladu s prvim odstavkom 20. člena Uredbe. V primeru, da polog presega dejanske materialne stroške, organ prosilcu ob posredovanju informacije vrne presežni znesek. Če pa dejansko nastali stroški presegajo znesek vnaprejšnjega pologa, prosilec razliko plača v skladu s četrtim odstavkom tega člena. Prosilec mora plačati stroške posredovanja informacij ali polog v petnajstih dneh od prejema računa ali zahtevka za položitev pologa. Razlog, naveden v točki c) torej še posebej ne more predstavljati temelja za zavrnitev zahteve za dostop, saj je vprašanje obsega dela in stroškov, ki jih ima z zagotavljanjem informacij organ, zakonodajalec predvidel in podrobno uredil.
Veliko število dokumentov z vidika ZDIJZ tudi sicer ne more predstavljati izjeme od dostopa, saj predstavlja dostop do informacij temeljno človekovo pravico (39. člen Ustave RS), ki je ni mogoče omejevati z obsegom dela in stroškov njenega uresničevanja. Slednje izhaja tudi iz 16. člena Ustave RS, ki določa razloge in kriterije za začasno omejitev človekovih pravic, kadar ti v skladu s 15. členom Ustave RS niso v naprej določene z Ustavo ali zakoni. Z nasprotnim stališčem bi uvedli novo izjemo oziroma izključitev od prosto dostopnih informacij javnega značaja, ki so taksativno naštete v 6. členu ZDIJZ. Že pri sprejemanju ZDIJZ je bilo večkrat poudarjeno, da naj bi bile vse izjeme določene v 6. členu ZDIJZ, kar je ključno za pravno varnost in predvidljivost ter za temeljno načelo odprtosti. Javnost in odprtost delovanja organov oziroma načelo odprtosti je v moderni teoriji javne uprave eno temeljnih načel. Pomeni, da je proces odločanja javnih oblasti odprt za vse z namenom, da lahko vsi, predvsem državljani, tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. Načelo odprtosti ima torej dve sestavini:
• javnost delovanja javnih oblasti, ki mora zagotavljati informacije o svojem delu in pravico dostopa do dokumentov javnih oblasti (načelo transparentnosti delovanja);
• oblike aktivnega sodelovanja javnosti pri odločanju javnih oblasti.
Če bi uvajali druge, neutemeljene izjeme od prosto dostopnih informacij, bi lahko pravico do dostopa deloma razveljavili, kar pa ni v skladu z namenom zakonodajalca, saj naj bi bile izjeme od dostopa do informacij javnega značaja predpisane le z ZDIJZ.
V povezavi z v tej točki obravnavanimi argumenti organa Pooblaščenec opozarja tudi na pritožbene navedbe prosilca, ki kažejo, da želi ta s sodelovanjem pri dostopu do informacij organu olajšati delo z iskanjem, selekcioniranjem ter porabo človeških virov. Prosilec je namreč v vlogi z dne 25.01.2006 navedel, da želi v zahtevano dokumentacijo najprej vpogledati, na podlagi tega vpogleda pa se bo kasneje odločal o zahtevi za fotokopije določenih dokumentov.
Pooblaščenec opozarja še na 17. člen ZDIJZ, ki določa, da obliko zahtevanih informacij določi prosilec. Ta v zahtevi za dostop opredeli način, na katerega se z vsebino zahtevane informacije želi seznaniti. Odloči se lahko za vpogled, prepis, fotokopije ali elektronski zapis.
4. Dokumenti, ki jih je prosilec že prejel
Prosilec od organa zahteva tudi izročitev naslednjih dokumentov:
• zapisnik Inštituta za varovanje zdravja RS, št. razpisa 400-037-73/04, z dne 24.2.2005,
• dopis Inštituta za varovanje zdravja RS, št. 400-037-73/04 z dne 23.2.2005 – z zadevo: "Dodatna obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila za prevoze zdravil".
Prosilec ne oporeka dejstvu, da je od organa oba dokumenta že prejel, vseeno pa ju zahteva ponovno. Meni, da ni na prosilcu, da sam presoja, ali je neka informacija, ki jo je prejel od organa izven postopka po ZDIJZ, javnega značaja ali ne.
Pooblaščenec opozarja, da zahtevana dokumenta glede na definicijo, opredeljeno v 1. točki obrazložitve te odločbe, nedvomno predstavljata informacijo javnega značaja, vendar pa za odločanje o konkretnem zahtevku to ni bistvenega pomena. V skladu z 2. členom ZInfP je namreč Informacijski pooblaščenec pritožbeni organ, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa do informacije javnega značaja. Iz dejanskega stanja primera izhaja, da je prosilec navedena dokumenta prejel. Dostop do navedenih dokumentov prosilcu torej ni bil preprečen, prav tako pa mu pravica do dostopa do teh dokumentov ni bila kršena kako drugače. Določba 26. člena ZDIJZ sicer določa, da se zahteva po dokumentu lahko zavrne samo, kadar zahtevana informacija predstavlja eno izmed izjem iz 6. člena ZDIJZ. To pomeni, da ZDIJZ zavrnitve zahteve iz razloga njenega ponavljanja, oziroma iz razloga, da je prosilec dokument že prejel, ne predvideva. Vendar pa je v obravnavani zadevi bistveno, da prosilec z zahtevanim dokumentom že razpolaga. Tako prosilec v tem delu zahteve ne more več imeti pravovarstvene potrebe (prim. Komentar Ustave RS, Lovro Šturm (urednik), Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije 2002, komentar k 156., 161. in 162. čl.), da bi od organa ponovno prejel taista dokumenta. Prosilec zato v tem delu zahteve ne uživa pravnega varstva in pritožba v tem delu ne more biti uspešna. Na tej podlagi je Pooblaščenec v tem delu pritožbo zavrnil, kot izhaja iz prve točke izreka. Pritožbo je zavrnil na podlagi 3. odst. 248. čl. ZUP, saj je bil izrek izpodbijane odločbe v tem delu sicer zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi.
5. Delni dostop po določilu 7. člena ZDIJZ
Pooblaščenec podrobneje pojasnjuje še določilo 7. člena ZDIJZ, ki ureja institut delnega dostopa do informacij javnega značaja. Ta določa, da kadar dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ predstavljajo izjemo od informacij javnega značaja in je te iz dokumenta mogoče izločiti, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. V primeru da določeni podatki iz dokumentacije predstavljajo eno izmed izjem po 6. členu ZDIJZ je organ torej dolžan omogočiti (le) delni dostop. Podrobneje institut delnega dostopa ureja 21. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (UL RS št. 76/05, v nadaljevanju Uredba). Ta določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče:
1. na kopiji fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki;
2. v kopiji zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek).
Organ torej v nobenem primeru ni upravičen v celoti zavrniti prosilčeve zahteve, saj tudi morebiti utemeljeno in obrazloženo dejstvo obstoja izjeme od dostopa skladno s prvim odstavkom 6. člena ZDIJZ ne pomeni, da lahko organ zato zavrne dostop do celotne zahtevane dokumentacije. Organ mora ob vsakem primeru z ustrezno skrbnostjo in preučitvijo dokumentov odločati o tem, ali posamezen dokument predstavlja informacijo javnega značaja ali ne.
6. Stroški postopka
Organ navaja še, da prosilec brez kakršne koli zakonske podlage v obeh zahtevah za dostop do informacij javnega značaja prilaga "nekakšne stroške postopka". Prosilca opozarja, da ne priznava stroškov, ki so nastali z zlorabo pravic ter še opozarja na škodo, ki jo prosilec povzroča s svojimi nezakonitimi dejanji.
Pooblaščenec ugotavlja, da ima prosilec v skladu s 5. členom ZDIJZ pravico zahtevati dostop do informacij javnega značaja, organ pa ima v skladu s 1. in 22. členom ZDIJZ dolžnost presojati, ali v vsakem konkretnem primeru gre za informacije javnega značaja ter bodisi dostop odobriti ali pa ga z obrazloženo zavrnilno odločbo zavrniti. Prosilec torej ni zlorabil svojih pravic ter prav tako organu ni povzročal škode ali zakrivil kakšnega nezakonitega dejanja, temveč je zgolj uporabil pravice, ki mu jih priznava ZDIJZ.
Dodatno je Pooblaščenec glede zatrjevane zlorabe pravic prosilca preučil določbo 11. člena ZUP, ki kot eno temeljnih načel določa dolžnost govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice. 11. člen določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Pooblaščenec poudarja, da ima prosilec po 2. odst. 39. čl. Ustave RS in v skladu z ZDIJZ pravico zahtevati informacije javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). Namen te pravice je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Še konkretneje se navedeni namen izraža skozi tri temeljne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja: demokratično, nadzorno in gospodarsko funkcijo. Pooblaščenec po preučitvi prosilčeve zahteve ter argumentov organa ugotavlja, da prosilec v ničemer ni prekršil ali posegel v tri temeljne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja oziroma jih uporabil v nasprotju z njenimi nameni.
Drugi odstavek 15. člena ZDIJZ glede postopkovnih pravil, ki jih sam zakon ne ureja, napotuje na subsidiarno uporabo določb ZUP. Za vprašanja postopka s pisno zahtevo, ki niso urejena z ZDIJZ, se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. ZUP pa za upravne postopke pred organi v prvem odstavku 53. člena določa, da smejo stranke v postopkih imeti pooblaščenca, ki jih zastopa v postopku. Drugi odstavek 53. člena še določa, da imajo dejanja v postopku, ki jih opravi pooblaščenec v mejah pooblastila, enak pravni učinek, kot če bi jih opravila sama stranka. Drugi odstavek 54. člena še podrobno določa, da se za zastopanje pred organom lahko pooblasti tudi odvetniška družba. Prosilec je torej upravičen imeti odvetnika, ta pa je za svoje delo v skladu s členi 114., 118. in 213. ZUP upravičen terjati plačilo, zato je povrnitev stroškov utemeljena.
Prosilec je v pritožbi zahteval, da se mu povrnejo stroški pritožbe v višini 250 točk za sestavo pritožbe, 2% administrativnih stroškov in DDV na odvetniške storitve v višini 20% ter 200 točk za sestavo zahteve za dostop, 2% administrativnih stroškov in DDV na odvetniške storitve v višini 20%. Ker je Pooblaščenec pritožbi prosilca v pretežnem delu ugodil, je na podlagi prvega odstavka 114. člena ZUP, prvega odstavka 118. člena ZUP, tretjega odstavka 213. člena ZUP in Odvetniške tarife (UL RS, št. 67/03, 70/2003) sklenil, da se prosilcu priznajo potrebni nastali stroški. Pooblaščenec je priznal prosilcu stroške sestave pritožbe v višini 250 odvetniških točk (tarifna številka 28 Odvetniške tarife), v vrednosti 110,00 SIT na točko, 2% administrativnih stroškov (13. člen Odvetniške tarife) ter stroške DDV v višini 20%, vse skupaj 33.550,00 SIT. Pooblaščenec je prosilcu priznal tudi stroške sestave zahteve v višini 200 odvetniških točk, 2% administrativnih stroškov ter stroške DDV v višini 20%, vse skupaj 26.840,00 SIT. Skupni stroški prosilca v zadevi znašajo 60.390,00 SIT in jih je organ dolžan prosilcu povrniti v skladu s 3. tč izreka.
Po 3. odstavku 251. člena ZUP je zato Pooblaščenec pritožbi v delu, ki se nanaša na informacije, ki jih prosilec še ni pridobil, ugodil in izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje, saj bo organ hitreje in bolj ekonomično odpravil pomanjkljivosti postopka. V ponovnem postopku mora organ upoštevati napotke in opozorila iz te obrazložitve, zlasti pa:
- prosilcu omogočiti dostop za vse informacije javnega značaja, ki ne spadajo v okvir enajstih izjem 6. člena ZDIJZ,
- vsebinsko pojasniti, zakaj bi določeni dokumenti, ki niso pogoj ali merilo, utegnili predstavljati poslovno skrivnost in obrazložiti, kakšna škoda bi ob njihovem razkritju lahko nastala,
- upoštevati razlago iz 5. točke te odločbe o delnem dostopu in omogočiti delni dostop, kjer je možen ter
- upoštevati razlago 6. točke te odločbe ter prosilcu povrniti nastale stroške postopka. Organ mora v skladu z navedeno določbo ZUP vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo oziroma odločiti o zahtevi. V delu, v katerem zahtevi za dostop do informacije javnega značaja ugodi, namreč organu ni potrebno izdati odločbe, ampak zadostuje, da o tem napravi uradni zaznamek (1. odst. 22. čl. ZDIJZ).
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Tržaška 68/a, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri sodišču. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka