Gačič Siniša, novinar časnika Mladina zoper Vlado RS
+ -Številka: 021-24/2006/2
Kategorije: Dokument v izdelavi, Tajni podatki
Datum: 23. 3. 2006
Šifra: 021-24/2006/2
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi III. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/2003 in 61/2005, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, v nadaljevanju ZInfP), o pritožbi Siniše Gačiča, novinarja časnika Mladina, Dunajska cesta 51, Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20-25, Ljubljana (v nadaljevanju organ) z dne 23.2.2006, na podlagi IV. odst. 27. čl. ZDIJZ ter I. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP), izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je prosilcu v roku 15-ih dni dolžan posredovati fotokopijo dokumenta z naslovom »Predlog ustavnega zakona o dopolnitvi ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije« z dne 8.12.2005.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 10.1.2006 na Urad Predsednika Republike Slovenije naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. V zahtevi je navedel, da je iz medijev razbral, da predsednik republike ustavni zakon o izbrisanih ocenjuje kot »sprejemljivo osnovo za nadaljnje dogovarjanje med strankami«, iz česar sklepa da Urad Predsednika Republike Slovenije poseduje besedilo predloga ustavnega zakona o izbrisanih. Ker ima javnost pravico poznati vsebino zakona, o katerem se opredeljuje predsednik republike, zahteva, da se mu omogoči dostop do besedila predloga ustavnega zakona o izbrisanih.
Urad Predsednika Republike Slovenije je dne 13.1.2006 na podlagi 20. čl. ZDIJZ zahtevo odstopil v reševanje organu.
Organ je dne 23.2.2006 izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja, ki se nanaša na posredovanje besedila Predloga ustavnega zakona o dopolnitvi ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, zavrnil. V obrazložitvi je uvodoma navedel, da je odločbo izdal na podlagi 21. čl. ZDIJZ, ker se je prosilec skliceval na javni interes. Nadalje je pojasnil, da je v pripravi samo en dokument z naslovom »Predlog ustavnega zakona o dopolnitvi ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije«, ki bo vsebinsko uredil pravni položaj t.i. izbrisanih. Po mnenju organa bi posredovanje zahtevanega dokumenta pomenilo kršitev 1. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ (podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen) in 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ (podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
13. čl. Zakona o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 87/2001 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZTP) določa, da imajo tajni podatki glede na možne škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, ki utegnejo nastati, če bi bili razkriti nepoklicani osebi, eno od štirih stopenj tajnosti. Predlog ustavnega zakona je označen s stopnjo tajnosti »INTERNO«, ki se določi za tajne podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa. Predlog ustavnega zakona v skladu z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-246/02-28 z dne 3.4.2003, vsebuje predloge in rešitve o dokončni ureditvi vprašanja izbrisa iz registra za določeno kategorijo državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ, ki so imeli na dan 23.12.1990 prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji. Glede na to, da zahtevani dokument obravnava vsebino iz obdobja, ko je Republika Slovenija postala samostojna država in da se s predlagano ureditvijo posega v določena pravna razmerja za nazaj, bi kakršnakoli seznanitev javnosti pred obravnavo gradiva na seji organa povzročila nerazumevanje in neobjektivno obveščanje o vsebini predloga ustavnega zakona. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je že neposredno na podlagi omenjene odločbe Ustavnega sodišča RS izdalo določeno število upravnih odločb, ki bodo predmet ponovne obravnave po ustavnem zakonu, katerega predlog zahteva prosilec, zato bi vnaprejšnja seznanitev tako posameznikov, kot širše javnosti, ob obnovi postopkov povzročila določene težave pri opravljanju nalog ministrstva. Iz navedenih razlogov in zaradi zagotovitve nadaljnjega nemotenega izvajanja nalog v zvezi s pripravo predloga ustavnega zakona je MNZ delovno gradivo, ki je še vedno v postopku izdelave in predmet posvetovanj ter usklajevanj, označilo s stopnjo tajnosti »INTERNO«, vendar le do sprejema gradiva pri organu, s čimer je zagotovilo, da bo predlog ustavnega zakona tedaj, ko bo vseboval usklajene rešitve, tudi predmet razprave v širši javnosti. Tudi iz razloga, ker gre za določitev tajnosti le za določen čas, je organ ugotovil, da s tem ni bilo v ničemer poseženo v javni interes oziroma pravico vedeti.
V zvezi z izjemo po 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ je organ navedel, da je MNZ kot pripravljavec delovnega gradiva predloga ustavnega zakona v mesecu decembru 2005 gradivo predložilo v obravnavo organu. Organ gradiva ni obravnaval, ampak je na 53. redni seji dne 14.12.2005 sprejel sklep št. I 00717-33/2005/5, s katerim je odložil obravnavo predloga ustavnega zakona in naložil MNZ, da predlog še dodatno uskladi. Posledično je gradivo še vedno v postopku izdelave na MNZ. Delovno gradivo je torej še v fazi izdelave, njegova vsebina še ni dokončna in se dnevno spreminja tudi glede na posvete in dogovore na vsakodnevnih delovnih sestankih s pristojnimi organi. Zahtevani dokument je tako mogoče šteti za dokument, ki je v postopku izdelave in bi njegovo razkritje lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.
Organ je v odločbi ugotovil, da v konkretnem primeru tudi ni možno govoriti o prevladujočem javnem interesu, saj je bistvo le-tega odkrivanje dejstev, ki pripomorejo k razumevanju tistega, kar je posebnega pomena za širšo javnost. Predlog ustavnega zakona vsebuje rešitve, ki so v interesu javnosti, vendar v tej fazi priprave gradiva še ni mogoče govoriti o upravičeni zahtevi po odprti razpravi o vprašanjih in rešitvah v predlogu ustavnega zakona, saj je le-ta še vedno predmet usklajevanj.
Prosilec je dne 3.3.2006 zoper odločbo organa vložil pritožbo pri Pooblaščencu, ki je dne 8.3.2006 pritožbo na podlagi II. odst. 239. čl. ZUP poslal organu prve stopnje. Pritožnik v pritožbi meni, da ustavni zakon, ki ga zahteva, ne izpolnjuje pogojev iz 5. čl. ZTP. Ker so se do vsebine ustavnega zakona opredelile vse parlamentarne stranke, vztraja, da ima javnost pravico poznati vsebino ustavnega zakona, ki naj bi popravil hude kršitve človekovih pravic.
Organ je dne 14.3.2006 pritožbo, skupaj z vso dokumentacijo, ki se tiče zadeve, vključujoč tudi dokument, ki ga je zahteval prosilec, poslal v pristojno odločanje Pooblaščencu, ki je dokumentacijo prejel dne 20.3.2006.
Ker prosilec v zahtevi ni opredelil, v kakšni obliki želi zahtevani dokument, ga je Pooblaščenec dne 23.3.2006 po telefonu pozval, da opredeli obliko. Prosilec je povedal, da želi, da mu organ posreduje fotokopijo zahtevanega dokumenta.
Pritožba je utemeljena.
1. Načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja
Po načelu prostega dostopa iz 5. čl. ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer bodisi na vpogled, bodisi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa (da torej zanje ne velja omenjena pravna domneva).
K temeljnemu načelu prostega dostopa do informacij javnega značaja niso zavezane tri skupine dokumentov. V prvi vrsti so to informacije, ki že po svoji vsebini niso informacije javnega značaja. V drugi vrsti gre za dokumente, ki sicer po vsebini predstavljajo informacijo javnega značaja, vendar so zaradi drugih razlogov iz tega splošnega režima vnaprej izvzeti (t.i. izključitve). V starejših ureditvah drugih držav je zakonodajalec večkrat določil apriorno izključitev določenih informacij javnega značaja od splošnega dostopa za določene organe, predvsem varnostno-obveščevalne službe, ali pa je izključil določeno vrsto informacij. ZDIJZ je uvedel zgolj eno izključitev (arhivsko gradivo) in je sledil trendu razvoja prava dostopa do informacij javnega značaja, da je treba presojati vsak dokument oziroma informacijo posebej, oziroma, da v osnovi vse informacije veljajo za javno dostopne. V tretji vrsti niso prosto dostopni tisti dokumenti, ki predstavljajo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po I. odst. 6. čl. ZDIJZ.
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v I. odst. 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo (med drugim tudi) državni organi. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu I. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, po katerih lahko opredelimo informacijo javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja. Delovno področje organa med drugim opredeljuje II. odst. 2. čl. Zakona o vladi Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 4/1993 ter spremembe in dopolnitve; ZVRS), ki določa, da vlada predlaga Državnemu zboru v sprejem zakone, državni proračun, nacionalne programe in druge splošne akte, s katerimi se določajo načelne in dolgoročne politične usmeritve za posamezna področja iz pristojnosti države. Širše oziroma celotno delovno področje organa pa določa ZDIJZ, po katerem delovno področje organa zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Zahtevani dokument je nastal v zvezi z izvajanjem nalog iz II. odst. 2. čl. ZVRS, zato nedvomno izvira iz delovnega področja organa. Obenem sta podana tudi ostala dva kriterija za informacijo javnega značaja, saj se zahtevani dokument nahaja v obliki dokumenta, s katerim organ razpolaga.
3. Izjeme iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da dokument, ki ga zahteva prosilec, predstavlja informacijo javnega značaja, je v nadaljevanju presojal le še, ali je v predmetni zadevi podana katera izmed izjem od prostega dostopa iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Omenjena določba taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na izjemi iz 1. oziroma 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj je zahtevani dokument določen s stopnjo tajnosti »INTERNO« in kot tak predstavlja tajen podatek po ZTP, obenem pa naj bi bil zahtevani dokument še vedno v postopku izdelave in bi njegovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.
3.1 Izjema po 1. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ
Določba 1. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ predstavlja prvo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja in določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Takšna izjema je odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki ureja tajne podatke, je ZTP. To ima za posledico, da če nek dokument ni opredeljen oziroma označen kot tajen na podlagi in v skladu z ZTP, organ, ki je zavezanec po ZDIJZ, ne more zavrniti dostopa do informacije, sklicujoč se na izjemo iz 1. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, četudi bi razkritje določenega podatka lahko ogrozilo javno varnost, obrambo države, zaupnost njenih mednarodnih odnosov ali zaupnost obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov. V ZTP je področje določanja, varovanja in dostopnosti javnih podatkov urejeno enotno, celovito in za vse državne organe enako. S strogim načinom določanja podatkov za tajne se namreč preprečuje zloraba instituta tajnosti podatka za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih.
V izpodbijani odločbi je organ zahtevo zavrnil z izrecno navedbo, da se zahteva nanaša na dokument, ki je v skladu z ZTP označen s stopnjo tajnosti »INTERNO«. Pri obravnavanju pritožbe je tako bistvenega pomena, ali zahtevani dokument izpolnjuje pogoje, ki jih za določitev podatka kot tajnega narekuje ZTP. Po ZTP je namreč tajen le tisti podatek, ki kumulativno (hkrati) izpolnjuje tako materialni kot formalni pogoj. Za presojo izpodbijane odločbe je torej ključnega pomena vprašanje, ali je zahtevani dokument upravičeno in v skladu ZTP določen kot tajen.
Materialni kriterij se opira na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi te škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.
Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni naslednji trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).
Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: STROGO TAJNO, TAJNO, ZAUPNO in INTERNO (prim. 13. čl. ZTP). Tajni podatki stopnje INTERNO bi z razkritjem nepoklicani osebi lahko škodovali delovanju ali izvajanju nalog organa.
Pri tem je potrebno upoštevati še, da se ne glede na te pogoje, ne šteje za tajnega tisti podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje (prim. 6. čl. ZTP).
Iz opisanih razlogov je bilo potrebno preveriti utemeljenost določitve zahtevanega dokumenta za tajnega in sicer tako iz formalnega, kot tudi iz materialnega vidika. Teorija v tem primeru govori o odločanju de novo. To pomeni, da mora Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceniti in presoditi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, nastale z razkritjem podatka. Kot pritožbeni organ glede dostopa do informacij javnega značaja, mora namreč imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, vključno z možnostjo, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma dokumente na vpogled. Takšno delovanje nenazadnje narekuje tudi načelo materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Po vpogledu v zahtevani dokument Pooblaščenec ugotavlja, da dokument nosi naslov »Predlog ustavnega zakona o dopolnitvi ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije« in ga sestavljajo uvod, besedilo členov in obrazložitev posameznih določb. Celoten dokument nosi oznako stopnje tajnosti INTERNO, in sicer od 2.12.2005 do sprejema gradiva na seji Vlade RS, podatek pa je kot tajen določil minister Dragutin Mate. Pooblaščenec je pregledal tudi pisno oceno škodljivih posledic in ugotovil, da je bila izdelana dne 2.12.2005. V njej je navedeno, da je gradivo označeno z oznako INTERNO in vsebuje, v skladu z odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-246/02-28 z dne 3.4.2003, predloge in rešitve o dokončni ureditvi vprašanja izbrisa iz registra za določeno kategorijo državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ, ki so imeli na dan 23.12.1990 prijavljeno stalno prebivališče. V pisni oceni je nadalje navedeno, da glede na to, da predlagano gradivo obravnava vsebino iz obdobja, ko je Republika Slovenija postala samostojna država in da se s predlagano ureditvijo posega v določena pravna razmerja za nazaj, bi kakršnakoli seznanitev javnosti pred obravnavo gradiva na seji vlade povzročila nerazumevanje in neobjektivno obveščanje vsebine predloga ustavnega zakona. MNZ je že neposredno na podlagi ustavne odločbe izdalo določeno število upravnih odločb, ki bodo ponovno predmet obravnave po tem ustavnem zakonu, zato bi vnaprejšnja seznanitev, tako posameznikov, kot širše javnosti, o obnovi postopka povzročila določene težave pri opravljanju nalog ministrstva. Predlog ustavnega zakona vsebuje podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi, preden bo gradivo sprejela vlada RS, bi lahko škodovalo delovanju in izvajanju nalog MNZ.
Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevani dokument izpolnjuje vse tri temeljne formalne pogoje za določitev podatka kot tajnega po ZTP. Podatke v zahtevanem dokumentu je namreč za tajne določil predstojnik organa - minister, pristojen za notranje zadeve, kar je skladno s 1. tč. II. odst. 10. čl. ZTP, ob določanju stopnje tajnosti je bila izdelana pisna ocena o možnih škodljivih posledicah, kot to zahteva 11. čl. ZTP, dokument pa je tudi označen v skladu s 17. čl. ZTP.
Kot je bilo že pojasnjeno, pa je po ZTP tajen le tisti podatek, ki, poleg formalnega pogoja, izpolnjuje tudi oba vidika materialnega pogoja. Pooblaščenec ocenjuje, da v predmetni zadevi materialni pogoj za tajni podatek ni podan. Podatki, ki so v konkretnem primeru označeni kot tajni, se namreč ne nanašajo na nobeno izmed interesnih področij države, ki so taksativno našteta v 5. čl. ZTP. Po omenjeni določbi se kot tajen lahko določi le podatek, ki se nanaša na:
1. javno varnost;
2. obrambo;
3. zunanje zadeve;
4. obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije;
5. sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije;
6. znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije.
Kot v pisni oceni škodljivih posledic ter izpodbijani odločbi pojasnjuje že sam organ, zahtevani dokument vsebuje predloge in rešitve o dokončni ureditvi vprašanja izbrisa iz registra prebivalcev za določeno kategorijo državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ, ki so imeli na dan 23.12.1990 prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji. Gre torej za urejanje pravnega položaja posameznikov, ki so bili izbrisani iz registra stalnih prebivalcev Republike Slovenije. Na tem mestu se Pooblaščenec strinja s pritožnikom, da je vsebina zahtevanega dokumenta strogo upravnopravna in kot taka ne more biti varovana po ZTP. Vsebina zahtevanega dokumenta se ne nanaša na nobeno izmed v 5. čl. ZTP taksativno naštetih interesnih področij države, zaradi česar podatkov v zahtevanem dokumentu po ZTP sploh ni dopustno določiti kot tajne. Ker torej že prvi vidik materialnega kriterija ni podan, presojanje drugega vidika, to je, ali bi z razkritjem zahtevanega dokumenta nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi, ni bilo potrebno. Pooblaščenec zaključuje, da je organ podatke v zahtevanem dokumentu označil kot tajne neupravičeno in nezakonito, zato izjema iz 1. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ ni podana.
3.2 Izjema iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ
Izjema iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05, v nadaljevanju UPIJZ), ki v I. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
Zahtevani dokument je nastal v postopku sprejemanja ustavnega zakona, in sicer na samem začetku postopka – kot predlog ustavnega zakona. Zakonodajni oziroma ustavodajni postopek je sestavljen iz več faz, v katerih nastajajo različni dokumenti, katerih cilj je končno besedilo zakona oziroma ustave, v konkretnem primeru - ustavnega zakona. Dokument, ki ga v predmetni zadevi zahteva prosilec, je nastal v začetni fazi postopka sprejemanja ustavnega zakona, saj gre za predlog ustavnega zakona, ki pa ga organ kot vrh izvršilne veje oblasti ni sprejel. Tekom zakonodajnih oziroma ustavodajnih postopkov že po sami naravi teh postopkov prihaja do dokumentov, ki sami po sebi ne predstavljajo končnega izdelka določene faze postopka (bodisi predpisa, bodisi predloga predpisa), pač pa zgolj verzije (različice) le-tega. Vendar pa dejstvo, da nek dokument predstavlja zgolj verzijo predpisa oziroma predloga predpisa, ne pomeni, da je ta konkretni dokument (določena verzija) še vedno v postopku izdelave. Zakonodajni oziroma ustavodajni postopek sestavlja več faz in ena izmed teh je tudi faza priprave predloga predpisa, v konkretnem primeru – predloga ustavnega zakona. V tej fazi se pripravljajo predlogi predpisov in s tem nastajajo praviloma tudi različne verzije določenega predpisa. Vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. čl. ZDIJZ in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ni bila sprejeta kot končno besedilo predloga predpisa. Vsaka takšna različica predloga predpisa namreč predstavlja informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Tolmačenje izjeme iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ na način, kot je to v izpodbijani odločbi storil organ, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo tekom zakonodajnih oziroma ustavodajnih postopkov, kar pa bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti teh postopkov. Zakonodajni, predvsem pa ustavodajni postopek, namreč predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani oblasti, zato je sodelovanje javnosti potrebno zagotoviti že v samem začetku postopka. V Republiki Sloveniji je tako na primer za predloge zakonov, aktov in drugih gradiv, ki jih obravnava Državni zbor RS, že Poslovnik Državnega zbora eksplicitno določil, da se objavijo v glasilu Državnega zbora, ki je javno (II. odst. 100. čl. Poslovnika Državnega zbora). ZDIJZ je v tem pogledu še širši, saj v 3. tč. I. odst. 10. čl. določa, da je vsak organ dolžan v svetovni splet posredovati med drugim tudi predloge predpisov, ki se nanašajo na delovno področje organa. Pri tem gre pojem predpisa razumeti kar najširše, in sicer kot vsak splošni pravni akt, ki ''navzven'' povzroča pravne učinke, oziroma posega v pravice in dolžnosti drugih pravnih subjektov (t.i. eksterno delovanje). Dejstvo, da se morajo ti dokumenti nanašati na delovno področje organa, pa izhaja že iz same definicije informacije javnega značaja. UPIJZ v I. odst. 10. čl. še podrobneje določa, da mora predlog zakona ali drugega akta državnega zbora ministrstvo posredovati v svetovni splet najkasneje po sprejemu na delovnih telesih vlade. UPIJZ nadalje veleva, da ministrstvo skupaj s prvotnim dokumentom objavi tudi vse kasnejše različice dokumenta tako, da zagotovi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta (VII. odst. 10. čl.). Skupaj z objavo teh dokumentov pa mora ministrstvo obvezno in kot pogoj za dostop do besedila navesti opozorilo, da gre za predloge predpisov, glede katerih ne jamči odškodninsko ali kako drugače. Opozorilo mora vsebovati tudi pojasnilo, da predlagane rešitve v predlogu predpisa ne bodo nujno del sprejetega predpisa. Po sprejemu predloga predpisa ministrstvo dopolni opozorilo s povezavo na sprejeti predpis (VIII. odst. 10. čl.). Slovenska ureditev je v tem delu podobna ureditvi v EU, v kateri velja, da mora biti najširši dostop do dokumentov omogočen, kadar gre za zakonodajne dokumente, in sicer že vse od njihovih začetnih priprav, kot tudi, kadar gre za druge dokumente, zlasti tiste, ki se nanašajo na razvoj politik in strategij (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 290 - 291). Iz navedenega, zlasti iz dikcije 10. čl. UPIJZ, je jasno razvidno, da informacija javnega značaja ni le končno besedilo predloga predpisa, pač pa tudi že vse predhodne verzije predloga predpisa. Iz omenjene določbe izhaja, da je eden izmed namenov tovrstnih objav predlogov predpisov tudi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta, ta pa se lahko doseže le z doslednim objavljanjem vseh izdelanih verzij predloga predpisa. Vse navedeno še toliko bolj velja za ustavodajni postopek, oziroma za postopek sprejemanja ustavnega zakona, saj ustava predstavlja temeljni pravni akt vsakega pravnega reda, v katerem so urejeni temelji državne ureditve in družbenih vrednot.
V luči zgornjih navedb Pooblaščenec zaključuje, da v konkretnem primeru ne gre za dokument v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Kot v izpodbijani odločbi navaja organ, je zahtevani dokument pripravilo MNZ in ga v mesecu decembru 2005 predložilo v obravnavo organu, ki pa je obravnavo dokumenta odložil ter naložil MNZ, da predlog še dodatno uskladi. Dejstvo, da je bil dokument s strani MNZ, ki je bilo zadolženo za njegovo pripravo, predložen v obravnavo organu, pomeni, da je bil dokument s strani pripravljavca že zaključen v smislu I. odst. 7. čl. UPIJZ in predstavlja verzijo predloga ustavnega zakona. To, da organ ni sprejel predloga ustavnega zakona v verziji, ki jo predstavlja zahtevani dokument, pa ne more biti razlog za označitev zahtevanega dokumenta kot dokumenta v postopku izdelave, saj je bil le-ta, kot že rečeno, v smislu I. odst. 7. čl. UPIJZ zaključen s tem, ko ga je njegov pripravljavec poslal v obravnavo organu. O dokumentu v postopku izdelave bi lahko npr. govorili v primeru, če besedilo predloga sploh še ne bi bilo v celoti napisano, ali če predlog ne bi vseboval vseh vsebin, ki jih zahteva 115. čl. Poslovnika Državnega zbora, kar bi dejansko lahko imelo za posledico napačno razumevanje njegove vsebine. V konkretnem primeru pa gre za vsebinsko zaokroženo besedilo predloga ustavnega zakona, z vsemi zahtevanimi vsebinami: uvodom (ta vsebuje oceno stanja in razloge za sprejem ustavnega zakona, cilje, namen in poglavitne rešitve ustavnega zakona, primerjalne ureditve, finančne posledice in druge posledice ustavnega zakona), besedilom členov in obrazložitvijo posameznih določb ustavnega zakona. Gre torej za celovit in tehnično dokončno izdelan dokument, ki predstavlja verzijo predloga ustavnega zakona in kot tak ne bi prestal niti škodnega testa iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Ko bo organ prejel ''dodatno usklajen'' predlog ustavnega zakona, bo to spet nov dokončno izdelan dokument v fazi priprave predloga ustavnega zakona in bo predstavljal novo informacijo javnega značaja v smislu 4. čl. ZDIJZ. Izkaže se torej, da v konkretnem primeru ni podan nobeden izmed treh elementov, ki so pogoj za obstoj izjeme iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj predlog ustavnega zakona, ki ga zahteva prosilec, ni več v postopku izdelave in ni več predmet posvetovanja, poleg tega pa njegovo razkritje tudi ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da ni podana nobena izmed izjem iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ, zaradi česar izvedba testa javnega interesa ni potrebna. II. odst. 6. čl. ZDIJZ namreč omenjeni test predvideva v primerih, ko je podana kakšna izmed izjem iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ, obstaja pa možnost, da je javni interes glede razkritja zahtevane informacije močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa. Kljub temu, da v predmetni zadevi ni podana nobena izmed izjem, pa Pooblaščenec vendarle poudarja, da tudi, če bi bila podana kakšna izmed izjem, na kateri se v izpodbijani odločbi sklicuje organ, bi v konkretnem primeru javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta pretehtal nad interesom za omejitev dostopa. V primeru sprejemanja sprememb na ustavni ravni gre namreč za tako pomemben družbeni in politični proces, da mora biti sodelovanje javnosti v postopku zagotovljeno v največji možni meri. To pa pomeni, da mora imeti javnost nujno možnost sodelovanja že od samega začetka postopka dalje, saj je participacija javnosti (v obliki priprav predlogov, mnenj, javnih in strokovnih razprav o predlogih ipd.) le tako lahko pravočasna in s tem tudi učinkovita.
Iz navedenih razlogov je razvidno, da je organ v izpodbijani odločbi napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi I. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, da je zahtevi prosilca ugodil. Organ je tako dolžan zagotoviti dostop do informacije javnega značaja, in sicer je prosilcu v roku 15-ih dni dolžan posredovati dokument z naslovom »Predlog ustavnega zakona o dopolnitvi ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije« z dne 8.12.2005. Organ je prosilcu dolžan dokument posredovati v obliki, v kateri ga je zahteval, torej v obliki fotokopije.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka