Amnesty International zoper Ministrstvo za notranje zadeve, Policija
+ -Številka: 021-14/2006/2
Kategorije: Osebni podatek, Varstvo kazenskega postopka
Datum: 23. 3. 2006
Šifra: 021-14/2006/2
Informacijski pooblaščenec, po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (UL RS št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (UL RS, št. 24/03 in 61/2005, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (UL RS št. 80/99, 70/00 in 52/02 in 73/04; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Amnesty International Slovenije, Beethovnova 7, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo šifra: 221/14-06/02 (203-5) z dne 20.01.2006, Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, Policije, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi, izpodbijana odločba se odpravi in se vrne organu v ponovni postopek.
2. Organ mora o zahtevi za dostop do informacije javnega značaja v tej zadevi odločiti v 30 dneh.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 20.12.2005 naslovil na organ zahtevo za posredovanje dokumentov, ki predstavljajo informacijo javnega značaja. Pri tem pojasnjuje, da iz dopisa organa št. 242-01-1/2005/9 (3D12) z dne 12.12.2005 izhaja, da se v zvezi s primerom policijskega nasilja z dne 10.04.2005 vodita dve kazenskopravni zadevi. Prva kazenskopravna zadeva se vodi zoper ...... zaradi suma napada na policista z nevarnim predmetom (št. ovadbe 3D3304-D/941310-K/509547/2154804), v okviru katere je komisija za oceno zakonitosti uporabe prisilnih sredstev izdala poročilo šifra: 3D21-241-02-8/05-2 o zakonitosti uporabe prisilnih sredstev. Druga kazenskopravna zadeva, ki izhaja iz spornega dogodka, pa predstavlja kazensko ovadbo zoper udeležene policiste zaradi domnevnega policijskega nasilja nad tremi oškodovanci dne 10.04.2005. Kazensko ovadbo zoper udeležene policiste je podal tast g. ......., ....... dne 11.04.2005 (opr. št. ovadbe 39104-242-01-91). Po navedbah organa se zadeva vodi pod št. D-1073579, K580068 (3D12), v okviru katere je organ podal poročilo na Okrožno državo tožilstvo v Krškem. V skladu z ZDIJZ je prosilec zahteval omenjeni poročili, in sicer:
- poročilo komisije za oceno zakonitosti uporabe prisilnih sredstev (domneva, da gre za organ PU Krško) šifra: 3D21-241-02-8/05-2 o zakonitosti uporabe prisilnih sredstev skupaj z vsemi morebitnimi prilogami, ter
- poročilo Okrožnemu državnemu tožilstvu v Krškem št. D-1073579, K580068 (3D12), skupaj z vsemi morebitnimi prilogami v zvezi z ugotovitvami ovadbe ....... (domneva, da je poročilo izdelala PU Krško).
Prosilec je navedel, da z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja ne zahteva osebnih podatkov, zato organu predlaga, da mu omogoči delni dostop do zahtevanega dokumenta, brez posredovanja osebnih podatkov v skladu z 21. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (UL RS list RS št. 76/05, v nadaljevanju Uredba). Prosilec je zahteval, da mu poročili dostavi v obliki fotokopij.
Prosilec je zaključil, da ga v skladu z navedenimi podatki zanima tudi, kdaj je bila zgoraj navedena kazenska ovadba z dne 11.04.2005 posredovana Okrožnemu državnemu tožilstvu v Krškem, v kateri fazi se trenutno nahaja postopek ter ali je policija na podlagi 148. čl. Zakona o kazenskem postopku (Ur. l. RS; št. 63/2004 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZKP) že pričela izvajati policijska pooblastila ter začela zbirati obvestila ter dokaze o spornem dogodku, saj iz ovadbe ....... in ostalih dokazil izhajajo vidne telesne poškodbe .........
Organ je dne 20.01.2006 izdal odločbo šifra: 221/14-06/02 (203-5), s katero je zahtevek prosilca za dostop do poročilo komisije za oceno zakonitosti uporabe prisilnih sredstev (domneva, da gre za organ PU Krško) šifra: 3D21-241-02-8/05-2 o zakonitosti uporabe prisilnih sredstev skupaj z vsemi morebitnimi prilogami, ter poročilo Okrožnemu državnemu tožilstvu v Krškem št. D-1073579, K580068 (3D12), skupaj z vsemi morebitnimi prilogami v zvezi z ugotovitvami ovadbe ....... (domneva, da je poročilo izdelala PU Krško), zavrnil.
V obrazložitvi je organ najprej povzel navedbe prosilca v zahtevi, ki so navedene že v uvodu te obrazložitve. V nadaljevanju pa je organ pojasnil, da gre pri poročilu komisije za oceno zakonitosti uporabe prisilnih sredstev šifra: 3D21-241-02-8/05-2, z dne 15.04.2005 (v nadaljevanju zapisnik), za zapisnik komisije za razjasnitev okoliščin uporabe prisilnih sredstev in uporabe opozorilnega strela, ki vsebuje osebne podatke. ZDIJZ v 3. točki, 1. odst. 6. čl. določa, da predstavljajo osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (Zakona o varstvu osebnih podatkov, UL RS, št. 86/2004 in 113/2005, v nadaljevanju ZVOP-1), izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Čeprav prosilec zahteva, da se mu omogoči delni dostop do zapisnika brez posredovanja podatkov v skladu z 21. čl. Uredbe, delnega dostopa do dokumenta v skladu s 7. čl. ZDIJZ in 21. čl. Uredbe ni mogoče izvesti. Organ nadaljuje, da je bil zapisnik sestavljen zaradi konkretnega dogodka, ki se je zgodil 10.04.2005 v Čatežu ob Savi, o katerem se vodita dve kazenskopravni zadevi. V prvi je bila podana kazenska ovadba na Okrožno državno tožilstvo v Krškem, številka 3D3304-D/941310-K/509547/2154804, z dne 12.04.2005, v drugi pa poročilo, ki ga je Policijska uprava Krško na podlagi 10. odst. ZKP, poslala na Okrožno državno tožilstvo v Krškem, šifra: D-1073579, K580068 (3D12), z dne 30.11.2005. ZDIJZ pa v 6. točki 1. odst. 6. čl. določa, da podatek, pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali v zvezi s postopkom s prekrški, in bi njegovo razkritje lahko škodovalo njegovi izvedbi, predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Zahtevani zapisnik je nastal v zvezi s kazenskim pregonom in je bil tudi poslan Okrožnemu državnemu tožilstvu. Ker zadevi še nista zaključeni, bi z njegovim razkritjem lahko škodovali tudi sami izvedbi postopkov, ki jih vodi pristojni državni tožilec. ZKP v 128. čl. določa, da se sme vsakemu, ki ima upravičen interes, dovoliti pregled in prepis posameznih kazenskih spisov. Dokler postopek teče, dovoljuje pregled in prepis spisov organ, pred katerim teče postopek, ko pa je postopek končan, dovoli to predsednik sodišča ali uradna oseba, ki jo on določi. Če so spisi pri državnem tožilcu, dovoljuje pregled in prepis državni tožilec. Ker sedaj teče postopek pred Okrožnim državnim tožilstvom v Krškem, dovoljuje pregled in prepis spisov pristojni državni tožilec. Zaradi navedenega je organ zahtevek prosilca zavrnil.
V nadaljevanju je organ obravnaval zahtevo prosilca za dostop do poročila Okrožnemu državnemu tožilstvu v Krškem šifra: D-1073579, K580068 (3D12), skupaj z vsemi morebitnimi prilogami v zvezi z ugotovitvami ovadbe ....... Pri navedenem dokumentu je organ zavrnil dostop iz popolnoma enakih razlogov oz. s popolnoma enako obrazložitvijo, kot za zgoraj obravnavani zapisnik. Skliceval se je torej na 3. in 6. točko prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ in na 128. čl. ZKP. Na koncu je organ prosilcu svetoval, da se za informacije o fazi, v katerem se nahaja postopek, obrne na Okrožno državno tožilstvo v Krškem.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 07.02.2006 pri organu vložil pritožbo, v kateri je predlagal, da Pooblaščenec pritožbi ugodi, sam reši zadevo in prosilcu dovoli dostop do zahtevanih informacij javnega značaja. Zaradi narave zahtevanih informacij in javnega interesa, ki narekuje takojšen dostop do zahtevanih podatkov, je Pooblaščencu predlagal, da zadevo rešuje prednostno. Prosilec je uvodoma povzel vsebino izpodbijane odločbe, ki se nanaša na poročilo oz. po navedbah organa Zapisnik komisije za razjasnitev okoliščin uporabe prisilnih sredstev in uporabe opozorilnega strela, šifra: 3D21-241-02-8/05-2, ter v nadaljevanju najprej v celoti zavrnil trditve organa, da delnega dostopa ni moč izvesti. Takšna argumentacija ni vsebinsko obrazložena, prosilcu pa tudi ni bilo pojasnjeno, zakaj s tehničnimi sredstvi (fotokopiranje, prekrivanje, počrnjevanje,..) ni mogoče izključiti osebnih podatkov iz zahtevanega dokumenta. Prosilec je mnenja, da v skladu z načelom participativne demokracije, ki ga je potrdilo že Sodišče Evropskih skupnosti v zadevi Rechnungshof in drugi proti Osterreichischer Rundfunk in drugi (sodba št. C-465/00), ter v skladu z načeli odprtosti delovanja državnih organov ter nadzora nad njihovim delom, nedvomno izhaja, da je delo državnih organov odprto in dostopno javnosti. Poročanje o uporabi prisilnih sredstev je v javnem interesu, zaradi česar Zakon o policiji (UL RS, št. 49/98 s spremembami, v nadaljevanju ZPol), ter Pravilnik o policijskih pooblastilih (UL RS, št. 51/00, v nadaljevanju Pravilnik), zahtevata zbiranje ustreznih podatkov. ZPol v 13. odst. 61. čl. določa, da se med drugim v uradnih evidencah zbirajo tudi podatki o dogodku, v katerem je bilo uporabljeno prisilno sredstvo, ocena uporabe prisilnega sredstva, ter revizija ocene uporabe prisilnega sredstva. Pravilnik v 12., 139., ter 141. čl. določa, da policist poročilo o uporabi prisilnih sredstev vključi v poročilo o opravljenem delu. Če gre za uporabo strelnega orožja, kot v tem primeru, je ustanovitev komisije za presojo zakonitosti uporabe strelnega orožja celo obvezna, iz česar ponovno izhaja jasen namen (tudi javnega) nadzora nad delom policije ter nasprotna obveznost poročanja. Prosilec je navedel, da navedbe organa, da je bil zahtevani dokument napravljen v zvezi s kazenskim pregonom, iz tega razloga ne držijo in so zavajajoče. Organ ima pravno obvezo za imenovanje komisije ter izdelavo tega poročila za potrebe nadzorovanja uporabe prisilnih sredstev, katerih nadzor in poročanje nad uporabo je nedvomno v javnem interesu, še posebno, če so usposobljena v najhujši obliki nad pripadnikom romske etične skupnosti. Ker je ustanovitev komisije za presojo zakonitosti uporabe strelnega orožja pravno obvezna in ker poročilo, zapisnik ali ugotovitve take komisije služijo prvenstveno nadzoru uporabe strelnega orožja (prisilnih sredstev) in ker je uporaba izsledkov komisije v kazenskih postopkih popolnoma odvisna od presoje tožilstva, je pritožnik mnenja, da je sklicevanje na izjemo po 6. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ nedopustno.
Prosilec je v nadaljevanju povzel vsebino izpodbijane odločbe, ki se nanaša na poročilo Okrožnemu državnemu tožilstvu v Krškem št. D-1073579, K580068 (3D12) skupaj s prilogami in z istimi argumenti kot poprej zavrnil navedbe organa o nezmožnosti izvedbe delnega dostopa do zahtevanega dokumenta. Prosilec se ni strinjal z navedbami organa, da ta ni pristojen za odločanje o dostopu do zahtevanega poročila državnemu tožilstvu. Poročilo državnemu tožilstvu je izdelal v okviru javnopravnih pristojnosti in dolžnosti državnega organa pri opravljanju njegove funkcije PU Krško in v njem navedel ugotovitve glede ovadbe ......., pri čemer omejitve glede dostopa do dokumentov pri pregonu kaznivih dejanj določata tako ZDIJZ kot ZKP. ZDIJZ v 6. točki 1. odst. 6. čl. določa, da podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje lahko škodovalo njegovi izvedbi, predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec je ugotovil, da se izpodbijana odločba sicer naslanja na omenjeno izjemo, vendar pa je poudaril, da morajo biti vse odločbe državnih organov v skladu z 22. čl. ZDIJZ, ter splošnimi načeli ZUP, obrazložene. Golo sklicevanje na izjemo po 6. čl. ZDIJZ brez vsebinske obrazložitve samo po sebi ne zadošča. Izpodbijana odločba ne obrazloži, zaradi česa točno bi razkritje zahtevanega poročila škodovalo izvedbi kazenskega pregona. Odločba zahtevo zgolj pavšalno zavrne, brez obrazložitve, zaradi česar je prosilcu v osnovi omejena pravica do pravnega sredstva, kot jo določa 25. čl. ustave RS. Zoper tako slabo obrazloženo odločbo se prosilec niti ne more primerno pritožiti. Prosilec je menil, da je zaradi narave spornega dejanja (policijsko nasilje z uporabo strelnega orožja) nad pripadnikom romske etične skupnosti javni interes močnejši od ne-obrazložene izjeme po 6. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Podobno kot ZDIJZ, določa omejitve do dostopa do podatkov v kazenskih spisih tudi 128. čl. ZKP, ki določa, da se sme vsakomur, ki ima upravičen interes, dovoliti pregled in prepis posameznih kazenskih spisov. Prosilec je poudaril, da od organa ni zahteval pregleda kazenskega spisa, pač pa zgolj dostop do dokumenta, ki ga je izdelal organ pri opravljanju svojih dolžnosti. Zahtevani dokument se sam po sebi lahko nahaja tudi v kakem kazenskem spisu, a po mnenju prosilca to ni ovira, da ga ne bi bilo moč pridobiti tudi od organa, poleg tega pa je javni interes zaradi narave domnevnega kaznivega dejanja policijskega nasilja (in uporabe strelnega orožja) nad pripadnikom romske etične skupnosti opravičen v smislu 128. čl. ZKP. Prosilec je na koncu poudaril, da je v svoji zahtevi izrecno zahteval tudi podatke o datumu posredovanja kazenske ovadbe ...... z dne 11.04.2005 Okrožnemu državnemu tožilstvu v Krškem, podatek o tem, v kateri fazi se trenutno nahaja postopek, ter ali je policija na podlagi 148. čl. ZKP že pričela izvajati policijska pooblastila ter začela zbirati obvestila ter dokaze o spornem dogodku, saj iz ovadbe ...... in ostalih dokazil izhajajo vidne telesne poškodbe ........ Organ je prosilca za pridobitev zahtevanih podatkov pavšalno napotil na Okrožno državno tožilstvo v Krškem, pri čemer bi moral zahtevo pristojnemu organu posredovati sam organ. Prosilec je opomnil, da se vsaj podatek o datumu posredovanja kazenske ovadbe tožilstvu nedvomno nahaja v evidencah Policijske uprave Krško oz. organa in bi zato ta informacija prosilcu morala biti posredovana.
Organ je prosilčevo pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 13.02.2006, šifra: 221/14-06/05 (203-5) s prilogami, na podlagi 1. odstavka 245. čl. ZPP, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v 1. odstavku 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Pooblaščenec ugotavlja, da organ z zahtevanimi dokumenti: zapisnikom komisije za razjasnitev okoliščin uporabe prisilnih sredstev in uporabe opozorilnega strela, šifra: 3D21-241-02-8/05-2, z dne 15.04.2005, skupaj z vsemi morebitnimi prilogami in s poročilom Okrožnemu državnemu tožilstvu v Krškem št. D-1073579, K580068 (3D12), z dne 30.11.2005, skupaj z vsemi morebitnimi prilogami, razpolaga in da le-ti izvirajo iz delovnega področja organa, zato zahtevana informacija izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Nekoliko drugače pa je z zahtevo prosilca v delu, ki je postavljena v obliki vprašanj. Kot izhaja iz zgoraj navedene opredelitve informacije javnega značaja, odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj, ne predstavljajo informacije javnega značaja. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, uzakonjeno v 5. čl. ZDIJZ, ne razteza in zato organi, ki so našteti v prvem odstavku 1. čl. ZDIJZ, nimajo dolžnosti, da prosilcem odgovarjajo na vprašanja, ter da dajejo pojasnila v zvezi z delovnim področjem organa. ZDIJZ tudi ne varuje pravice zahtevati obrazložitev posameznih informacij, njihovo analizo, komentarje ali mnenja k posameznim informacijam oziroma organom iz prvega odstavka 1. čl. ZDIJZ, ne nalaga dolžnosti, da izdelajo, predelajo ali spremenijo informacije, s katerimi razpolagajo. ZDIJZ daje pravno varstvo tistim zahtevam za informacije, ki so že obstoječe oziroma že nastale, in od organa, zavezanega za dostop do informacij javnega značaja ne terjajo, da zaradi posamezne zahteve določeno informacijo ustvari, pridobi ali izdela. Kljub temu pa je po mnenju Pooblaščenca potrebno zadevo obravnavati v duhu namena zakona, ki ga opredeljuje 2. čl. ZDIJZ. Ta določa, da je namen zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja. Za uresničitev tega namena pa si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. To za obravnavani primer pomeni, da bi moral organ med dokumenti, s katerimi razpolaga, preveriti, ali kateri izmed njih podaja odgovor na zastavljena vprašanja, ne glede na to, da ga prosilec ni natančno navedel oz. zahteval. Če pa organ s katero od zahtevanih informacij ne razpolaga, pa ni nobenega dvoma o tem, kateri organ je glede na vsebino zahteve pristojen za njeno reševanje, pa jo mora v skladu z 20. čl. ZDIJZ nemudoma, najpozneje pa v roku 3 delovnih dni od prejema zahteve, odstopiti temu organu, ki je glede na vsebino zahteve pristojen za njeno reševanje in o tem obvestiti prosilca. Na podlagi navedenega se Pooblaščenec strinja z navedbami prosilca, da je v obravnavanem primeru organ ravnal v nasprotju z določbo 20. čl. ZDIJZ, ko ga je v tem delu zahteve napotil na Okrožno državno tožilstvo v Krškem, namesto da bi zahtevo pristojnemu organu odstopil sam.
2. Načelo prostega dostopa po ZDIJZ
Zaradi navedb prosilca, ki utemeljuje, kakšen cilj zasleduje s pridobitvijo zahtevanih informacij, Pooblaščenec pojasnjuje, da za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. čl. ZDIJZ). Po tej določbi so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Povsem irelevantno je, kdo informacijo zahteva, pomembno je le, ali gre za informacijo javnega značaja, ki jo je dopustno razkriti javnosti. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi 3. odst. 17. čl. ZDIJZ, po kateri prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če namreč iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. Prosilčev namen, ki ga s pridobitvijo zahtevanih informacij zasleduje, za rešitev njegove pritožbe ni pravno relevanten. Pooblaščenec je v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes in pravne koristi za to presojo niso pomembni.
3. Izjeme po 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ se v izpodbijani odločbi opira na izjemo po 3. in 6. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
3.1 Izjeme po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
V 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ je opredeljena izjema, ki se nanaša na osebne podatke in tako napoti na uporabo ZVOP-1. S tem je kot zakonit odmik od načela prostega dostopa priznana izjema, ki kot legitimen priznava interes posameznika, da se varuje njegova zasebnost. Izjemo od načela prostega dostopa torej predstavljajo osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1. Namen ZVOP-1 pa je prav v preprečevanju neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1).
V zahtevi je prosilec izrecno navedel, da z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja ne zahteva osebnih podatkov in je predlagal organu, da mu omogoči delni dostop v skladu z 21. čl. Uredbe v povezavi s 7. čl. ZDIJZ. V izpodbijani odločbi se je organ, ne glede na navedbe prosilca, skliceval na obstoj osebnih podatkov, ne da bi obrazložil, zakaj prosilcu ne omogoči delnega dostopa. Navedeno pomeni, da organ v tem delu zahteve ni ravnal v skladu z določili 7. čl. ZDIJZ, ki ureja institut delnega dostopa, in določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke in druge izjeme iz 6. člena ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Pooblaščenec zato opozarja na dolžnost organa, da mora le-ta institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih Uredbe ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Iz navedenega izhaja, da mora organ v primeru, ko se sklicuje, da delnega dostopa ni mogoče izvesti, konkretno obrazložiti, v čem in kako bi delni dostop ogrozil zaupnost varovanih informacij, zgolj pavšalno zavračanje delnega dostopa ne zadošča.
3.2 Izjeme po 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
6. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
V obravnavanem primeru se organ tako pri zapisniku komisije za razjasnitev okoliščin uporabe prisilnih sredstev in uporabe opozorilnega strela, šifra: 3D21-241-02-8/05-2, z dne 15.04.2005, skupaj z vsemi morebitnimi prilogami, kakor tudi pri poročilu Okrožnemu državnemu tožilstvu v Krškem št. D-1073579, K580068 (3D12), z dne 30.11.2005, skupaj z vsemi morebitnimi prilogami, sklicuje na obstoj izjeme po 6. točki, 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, z obrazložitvijo, da so zahtevani dokumenti nastali v zvezi s kazenskim pregonom, bili poslani na ODT v Krškem, kjer postopek še teče, zato bi z razkritjem škodovali izvedbi postopka. Prosilec se s takšno trditvijo organa ne strinja in zatrjuje, da zapisnik komisije za razjasnitev okoliščin uporabe prisilnih sredstev in uporabe opozorilnega strela, šifra: 3D21-241-02-8/05-2, z dne 15.04.2005, ni bil napravljen v zvezi s kazenskim pregonom, saj ima organ že na podlagi 141. čl. Pravilnika dolžnost, da v primeru uporabe strelnega orožja določi tričlansko komisijo, ki o svojih ugotovitvah sestavi zapisnik. Zaradi navedenega je potrebno na tem mestu najprej opredeliti pojem kazenskega pregona, ki je predmet obravnavane izjeme. V slovenskem pravnem redu kazenski pregon ni jasno definiran, lahko pa posredno iz ZKP in Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 64/94 s spremembami, v nadaljevanju ZDT) razberemo, da gre za pregon storilcev kaznivih dejanj in drugih kaznivih ravnanj v najširšem smislu. Kazenski pregon potemtakem obsega vse ukrepe za odkrivanje kaznivih dejanj in njihovih storilcev (predkazenski postopek), vlaganje in zastopanje kazenske obtožbe, ter vsa druga procesna dejanja upravičenega tožilca po ZKP. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ocenjuje, da je zakonodajalec pri sprejemu ZDIJZ, s tem ko je uporabil izraz kazenski pregon, dopustil možnost, da se po 6. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ varujejo vsi podatki, ne glede na fazo postopka kazenskega pregona.
Pooblaščenec se strinja z navedbo prosilca, da je organ zavezan sestaviti navedeni zapisnik že na podlagi 141. čl. Pravilnika, vendar pa po mnenju Pooblaščenca pri tem ne gre spregledati določbe 134. čl. Pravilnika, ki določa, v katerih primerih sme policist uporabiti strelno orožje, npr.: zavarovati življenja ljudi, preprečiti beg osebi, ki je zalotena pri kaznivem dejanju, za katero je po zakonu mogoče izreči kazen zapora 8 let ali več, odvrniti od sebe neposredni protipravni napad, s katerim je ogroženo njegovo življenje, itd. Navedeno pomeni, da je uporaba strelnega orožja prvenstveno povezana s kaznivim dejanjem, zato Pooblaščenec ocenjuje, da je celotno delovanje policije, ki je v zvezi z uporabo strelnega orožja, povezano s kazenskim pregonom, v smislu gornje opredelitve.
V 6. točki 1. odst. 6. čl ZDIJZ sta določena kumulativno dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme:
1. da je postopek še v teku,
2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana skupaj oba pogoja. V drugem delu te izjeme, v katerem se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Škodni test je eden izmed testov t.i. tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.
V pravu dostopa do informacij javnega značaja je dokazno breme za obstoj izjeme od prosto dostopnih informacij na organu. Iz tega razloga mora organ prve stopnje z izvedbo škodnega testa dokazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma da bi nastala določena konkretna škoda za izvedbo postopka. Ogrozitev pa mora vsakokrat biti dejanska in oprijemljiva, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se dejanja ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Organ mora izkazati, da bi bil z razkritjem zahtevanega dokumenta, torej zapisnika z glavne obravnave, ogrožen kazenski pregon.
Pooblaščenec ugotavlja, da organ v ničemer ni izkazal ogrozitve pravno varovane dobrine oziroma nastanka resne škode, saj se v izpodbijani odločbi zgolj sklicuje na omenjene določbe ZDIJZ. Samo sklicevanje organa oziroma zgolj hipotetično zatrjevanje nastanka škode, brez izvedbe škodnega testa, pa za obstoj zatrjevane izjeme nikakor ne zadostuje.
4. Odločanje po ZDIJZ
ZDIJZ nalaga uradni osebi, da v vsakem posameznem primeru presodi, ali zahtevi prosilca ugodi, oziroma ali zahtevo zavrne, če ugotovi obstoj razlogov za uporabo izjem iz 6. člena ZDIJZ. Iz tega sledi logičen sklep, da je odgovornost za presojo, ali je podana izjema od prosto dostopnih informacij, na uradni osebi, določeni v skladu z 9. čl. ZDIJZ. Uradna oseba je pri odločanju samostojna, saj v skladu z ZUP sama vodi postopek in odloča, zato je posledično lahko tudi zaradi tega odgovorna za prekršek, določen v kazenskih določbah ZDIJZ in ZInfP.
V konkretnem primeru se je uradna oseba v obrazložitvi izpodbijane odločbe oprla na obstoj izjeme po 6. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ in se pri tem sklicevala na 128. čl. ZKP. Vendar pa Pooblaščenec opozarja, da določba 128. čl. ZKP ne ureja dostopa do informacij javnega značaja, temveč pravico do pregleda in prepisa spisa. Pravica do pregleda in prepisa spisa pa ne omogoča le dostopa do informacij javnega značaja, temveč do celotnega kazenskega spisa. Iz tega razloga, ker gre za različni pravni podlagi za dostop do informacij, po ZDIJZ namreč do informacij javnega značaja in po ZKP do vseh informacij, vsebovanih v določenem kazenskem spisu, je sklicevanje na 128. čl. ZKP pri dostopu do informacij javnega značaja pravno zgrešeno. Takšen zaključek po mnenju Pooblaščenca pomeni, da je organ dostop do dokumenta zavrnil, ker ni izkazan upravičen interes, kar je povsem nepravilno in v nasprotju z določbami ZDIJZ, kjer so razlogi oziroma izjeme, zaradi katerih se lahko dostop do informacije javnega značaja zavrne, povsem jasni in določni. Pooblaščenec opozarja, da četudi se zahteva nanaša na dokument, ki je del tožilskega spisa in še predmet obravnave določenega tožilca, slednje ne pomeni, da se lahko v postopku dostopa do informacij javnega značaja ugotavlja oz. presoja upravičenost interesa, ki jo narekuje 128. čl. ZKP. Ravno nasprotno, za postopek po ZDIJZ prosilcu zahteve ni potrebno pravno utemeljiti in organ tudi nima pravice spraševati in ugotavljati upravičenost interesa, temveč mora uradna oseba zgolj ugotoviti, ali zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja ali ne, ker so podane izjeme iz 1. odst. 6.čl. ZDIJZ. Poleg tega je postopek dostopa do informacij javnega značaja postopek, v katerem se odloča o upravni zadevi, ne pa postopek, ki ga vodi tožilstvo, tako da gre za dve povsem različni pravni področji. Povsem različen je tudi objekt varstva, ki terja tudi drugačen postopek. Tudi slednje potrjuje, da gre za dva popolnoma ločena postopka. Uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja je torej v postopku odločanja zavezana k uporabi določb ZDIJZ, v skladu s 15. čl. ZDIJZ pa je za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, dolžna uporabljati določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, ne pa določbe ZKP. Zato gre v postopku dostopa do informacij javnega značaja vsekakor za odločanje o upravni zadevi. Upravna zadeva je podrobneje opredeljena v 1. odst. 2. čl. ZUP kot odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. V zadevah po ZDIJZ odloča uradna oseba, imenovana v skladu z 9. čl. ZDIJZ in svoje dolžnosti odločanja po določbah ZDIJZ ne sme in ne more prenesti na tožilstvo, ki zaradi svojih pristojnosti prav tako razpolagajo z zahtevanimi dokumenti.
Po določbi 210. čl. ZUP vsebuje pisna odločba uvod, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ime organa s številko in datumom odločbe, podpis uradne osebe in pečat organa. Podrobnejša vsebina obrazložitve odločbe je določena v 214. čl. ZUP:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pooblaščenec ugotavlja, da organ v obrazložitvi odločbe ni pojasnil, kako je izpolnjena konkretna zakonska podlaga, ki naj bi opravičevala izjemo, zato odločba ne more biti preizkušena. Če se zgolj navede predpis, ki opravičuje izjemo, pri tem pa se ne navedejo vsi elementi dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. čl. ZUP pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, zato mora biti odločba v vsakem trenutku taka, da omogoča preizkus.
Kot vse izjeme, je potrebno tudi izjeme od prosto dostopnih informacij razlagati čim bolj ozko oziroma restriktivno. Iz tega razloga je tem bolj pomembno, da so izjeme obrazložene in concreto in ne le in abstracto, kot v obravnavanem primeru. To obenem pomeni, da mora organ v primeru izjeme iz 6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ natančno obrazložiti, kakšna škoda bi nastala pri izvedbi postopka, če bi bil zahtevani dokument prosto dostopen. Tisti del obrazložitve, ki se nanaša na razloge za zavrnitev odločbe, bi namreč moral biti najbolj določno, konkretno in jasno obrazložen, da bi se lahko odločba ustrezno preizkusila. Ker izpodbijana odločba zgoraj navedenih zahtev ne izpolnjuje, jo je bilo potrebno odpraviti zaradi bistvene kršitve pravil postopka, ker se odločbe ne da preizkusiti v skladu s 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in tudi zato, ker organ Pooblaščencu ni predložil vseh za odločitev relevantnih dokumentov in sicer vse morebitne priloge k zapisniku in poročilu, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Odločbo je na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan pri izdaji nove odločbe upoštevati napotke Pooblaščenca, vsebovane v tej odločbi.
Primarno mora organ prve stopnje po uradni osebi, določeni za posredovanje informacij javnega značaja v skladu z 9. čl. ZDIJZ, presoditi, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme po 3. oz. 6. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, pri čemer je poleg ugotovitve, ali je postopek še v teku, zavezan tudi, da izvede škodni test. Škodni test mora izvesti na čim bolj konkretni ravni in presoditi, ali je zahtevani zapisnik komisije za razjasnitev okoliščin uporabe prisilnih sredstev in uporabe opozorilnega strela, šifra: 3D21-241-02-8/05-2, z dne 15.04.2005, skupaj z vsemi morebitnimi prilogami, kakor tudi pri poročilu Okrožnemu državnemu tožilstvu v Krškem št. D-1073579, K580068 (3D12), z dne 30.11.2005, skupaj z vsemi morebitnimi prilogami v celoti izjema od prostega dostopa, ali pa so morebiti izpolnjeni pogoji za delni dostop do tega dokumenta v skladu s 7. čl. ZDIJZ. Poleg tega se mora opredeliti tudi do prosilčevih navedb v pritožbi o podanem javnem interesu za razkritje zahtevanih dokumentov. Prav tako mora organ, v skladu z gornjo obrazložitvijo, odločati tudi o zahtevi prosilca, ki je bila postavljena v obliki vprašanj oziroma zahtevo odstopiti pristojnemu organu.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka