Prosilec zoper Občino Cerklje na Gorenjskem
+ -Številka: 021-30/2006/2
Kategorije: Poslovna skrivnost
Datum: 19.4.2006
Šifra: 021-30/2006/2
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar na podlagi III. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005; ZInfP), o pritožbi …… (v nadaljevanju prosilec) z dne 21.3.2006, zoper odločbo Občine Cerklje na Gorenjskem, Trg Davorina Jenka 13, 4207 Cerklje (v nadaljevanju organ), št. 08008-07/2005-03-AJ z dne 22.2.2006, na podlagi IV. odst. 27. čl. ZDIJZ ter I. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP), izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ mora prosilcu v roku 15-ih dni posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
a) Pogodbe št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko - Cerklje III. faza, ki sta jo sklenila Občina Cerklje na Gorenjskem in podjetje Gradbinec GIP d.o.o.,
b) Aneksa št. 1 k Pogodbi št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki sta ga sklenila Občina Cerklje na Gorenjskem in podjetje Gradbinec GIP d.o.o. dne 6.9.2004 in
c) Aneksa št. 2 k Pogodbi št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki sta ga sklenila Občina Cerklje na Gorenjskem in podjetje Gradbinec GIP d.o.o. dne 10.11.2004.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 16.12.2005 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval dostop do pogodbe med Občino Cerklje na Gorenjskem in gradbenim podjetjem Gradbinec, sklenjene na podlagi javnega razpisa za gradnjo prizidka k osnovni šoli Davorina Jenka v Cerkljah na Gorenjskem. V zahtevi je še navedel, da želi zahtevane dokumente pridobiti za nepridobitni namen. Prosilec je dokumente zahteval v obliki fotokopije.
Organ je dne 18.1.2006 izdal sklep št. 08008-07/2005-02, s katerim je rok za dostop do informacij javnega značaja podaljšal za 30 delovnih dni, z obrazložitvijo, da so zahtevane informacije zelo obsežne in terjajo dodatno pridobivanje izjav zainteresiranih oseb, zaradi česar organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevanih informacij.
Organ je dne 22.2.2006 izdal odločbo št. 08008-07/2005-03-AJ, s katero je zahtevo prosilca na podlagi 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ v celoti zavrnil z obrazložitvijo, da gre v zahtevi za zaprosilo podatkov, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
Prosilec je dne 6.3.2006 pri Pooblaščencu vložil vlogo, naslovljeno kot Obvestilo o zlorabi določil Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, v kateri je navedel, da mu je bil z odločbo župana občine Cerklje na Gorenjskem onemogočen dostop do informacije javnega značaja.
Ker je bila vloga prosilca z dne 6.3.2006 nejasna, je Pooblaščenec z dopisom z dne 15.3.2006 prosilca pozval, da vlogo dopolni tako, da v njej jasno navede, ali vlaga pritožbo v skladu z 229. čl. (in dalje) ZUP, ali zahtevo za nadzor nad izvajanjem ZDIJZ. Prosilec je nato dne 21.3.2006 vložil vlogo, iz katere jasno izhaja, da gre za pritožbo zoper odločbo organa št. 08008-07/2005-03-AJ z dne 22.2.2006, saj je napisana na obrazcu Pooblaščenca za pritožbo na podlagi ZDIJZ.
Pooblaščenec je pritožbo v skladu z II. odst. 239. čl. ZUP poslal organu prve stopnje, ta pa je z dopisom z dne 11.4.2006 odstopil spis z vso dokumentacijo v reševanje Pooblaščencu. Poslal je tudi dokumente, ki jih je zahteval prosilec, in sicer:
- Pogodbo št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki jo je organ sklenil s podjetjem Gradbinec GIP d.o.o.,
- Aneks št. 1 k Pogodbi št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki ga je organ sklenil s podjetjem Gradbinec GIP d.o.o. dne 6.9.2004,
- Aneks št. 2 k Pogodbi št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki ga je organ sklenil s podjetjem Gradbinec GIP d.o.o. dne 10.11.2004.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma ugotavlja, da je iste dokumente od istega organa zahteval že drug prosilec, in sicer v zadevi št. 021-97/2005/9. Pooblaščenec je z odločbo št. 021-97/2005/9 z dne 28. 2. 2006 organu naložil, da mora prosilcu posredovati zahtevane dokumente. V zadevi št. 021-97/2005/9 je organ pozval pogodbeno stranko v zahtevanih dokumentih, družbo Gradbinec GIP d.o.o., Nazorjeva 1, Kranj, kot stranskega udeleženca, da mu sporoči, ali se strinja z dostopom do zahtevanih informacij. Družba Gradbinec GIP d.o.o. je takrat organu sporočila, da se ne strinja z dostopom do pogodbe za adaptacijo in dozidavo osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, vključno z aneksi, sklenjenimi z omenjeno pogodbo, ker gre za del poslovne tajnosti. Pooblaščenec zato tekom predmetnega postopka družbe Gradbinec GIP d.o.o. ni ponovno pozival, da se opredeli glede dostopa do zahtevanih dokumentov.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja in v 1. členu vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, po katerih lahko opredelimo informacijo javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec ugotavlja, da informacije, ki jih v konkretnem primeru zahteva prosilec, nedvomno predstavljajo informacijo javnega značaja, saj se nahajajo v obliki dokumentov, ki so v posesti organa. Gre torej za informacije, s katerimi organ razpolaga in ki se nahajajo v pisni obliki, obenem pa tudi izvirajo iz delovnega področja organa. Delovno področje organa določa ZDIJZ in zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 149).
Po načelu prostega dostopa iz 5. čl. ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne vsem prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi III. odst. 17. čl. ZDIJZ, po kateri prosilcu ni potrebno pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. To pomeni, da prosilec za dostop do informacije javnega značaja ne rabi izkazati pravnega interesa.
V kolikor zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, se torej z njimi lahko v skladu z določili ZDIJZ seznani (in jih prepiše ali preslika) vsakdo. Edini razlog zavrnitve v teh primerih je obstoj katere izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Ker v predmetni zadevi zahtevani dokumenti, kot je bilo že pojasnjeno, predstavljajo informacije javnega značaja, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal le še, ali obstoji katera izmed zakonsko določenih izjem. I. odst. 6. čl. ZDIJZ namreč taksativno našteva izjeme, zaradi katerih organ lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. V izpodbijanem sklepu se je organ skliceval na obstoj izjeme iz 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, ker naj bi zahtevani dokumenti vsebovali podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
2. Poslovna skrivnost kot izjema od dostopa do informacij javnega značaja
Poslovna skrivnost je kot izjema od dostopa do informacij javnega značaja določena v 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri je izjema od javnega dostopa podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon, ki ureja gospodarske družbe, je Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 30/93 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZGD). Ta poslovno skrivnost definira po subjektivnem (I. odst. 39. člena ZGD) in objektivnem kriteriju (II. odst. 39. člena ZGD). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če torej za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja pač predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195).
Na podlagi I. odst. 39. čl. ZGD, morajo biti podatki kot poslovna skrivnost izrecno označeni s pisnim sklepom, kar v konkretnem primeru ni bilo storjeno. Naknadno sklicevanje na poslovno skrivnost ne zadošča za opredelitev podatka kot poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, zato je bilo treba v pritožbenem postopku oceniti le, ali gre za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju.
V konkretnem primeru pa je odločilna določba III. odst. 39. čl. ZGD, po kateri se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni. S tem v zvezi Pooblaščenec opozarja na določbe Zakona o javnih naročilih (Ur. l. RS, št. 36/2004, v nadaljevanju ZJN-1), saj iz pogodbe, ki jo v konkretnem primeru zahteva prosilec, izhaja, da je bila sklenjena na podlagi javnega naročila.
Načelo transparentnosti porabe javnih sredstev, poleg ZDIJZ, določa tudi ZJN-1 (6. čl. ZJN-1). Omenjeno načelo zagotavlja izvrševanje več funkcij pravice do informacij javnega značaja, in sicer demokratično, gospodarsko in nadzorno funkcijo. Slednja omogoča javnosti, tako splošni, kot tudi posebnim javnostim (npr. na javnem razpisu neuspelim ponudnikom) nadzor nad pravilnostjo dela javne uprave, zato lahko preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Postopki javnih naročil morajo biti zato pregledni (transparentni), s tem pa je povezana tudi zahteva po javnosti (publiciteti). Preglednost in javnost postopkov sta določena v javnem interesu in v interesu zainteresiranih ponudnikov. V javnem interesu zato, da sta razvidna namen in način porabe javnih sredstev. Vsakdo, ki želi pridobiti javno naročilo, se mora tako podrediti posebnemu načinu sklepanja pravnih poslov. Naročniki se morajo torej že na podlagi samega zakona zavedati, da ne morejo pričakovati popolnega varstva poslovne skrivnosti v pogodbi, sklenjeni z javnim sektorjem. Če bi ZJN-1 dovoljeval, da bi ponudnik ali naročnik po lastni presoji označeval podatke in dokumente za poslovne skrivnosti, bi bila s tem tako rekoč povsem onemogočena uporaba institutov javnega naročanja, in to tistih institutov, ki so smisel in osnova javnega naročanja.
ZJN-1 zaradi načela transparentnosti zahteva javnost nekaterih dokumentov že neposredno, zato izjema poslovne skrivnosti zanje ob upoštevanju III. odst. 39. čl. ZGD ne pride v poštev. Takšni podatki so na primer zapisnik o odpiranju ponudb (75. čl. ZJN-1), navedba vseh ponudnikov, ter vsi podatki, ki jih mora takšen zapisnik vsebovati (74. čl. ZJN-1), dokumenti ponudnikov, ki dokazujejo ponudnikovo izpolnjevanje meril in kriterijev naročila. Poslovna skrivnost tudi ne more biti cena, ki jo organ plačuje po posamezni pogodbi, saj je to edino ali pa eno izmed meril, na podlagi katerega je bilo javno naročilo oddano. Ravno tako ne more biti poslovna skrivnost izpolnjevanje ostalih pogojev in meril, saj se javno naročilo odda prav na podlagi pogojev in meril, javnost pa ima pravico vedeti, ali je bil postopek izpeljan korektno in ali je izbrani ponudnik izmed vseh ponudnikov ponudil najboljše možno izpolnjevanje pogojev in meril, kot jih je določala razpisna dokumentacija ali ZJN-1.
V konkretnem primeru je prosilec zahteval fotokopije pogodbe, ki jo je organ kot naročnik sklenil s podjetjem Gradbinec GIP d.o.o.. V zvezi s tem velja opozoriti na določbo I. odst. 6. čl. ZJN-1, po kateri se sredstva lahko porabijo le v okviru pogodbe in predmeta pogodbe, sklenjene na podlagi izvedenega postopka javnega naročila. Iz omenjene določbe implicitno izhaja, da mora biti omogočen tudi vpogled v pogodbo kot končni pravni akt vsakega pravilno oddanega javnega naročila. Le z vpogledom v končno pogodbo med naročnikom in izvajalcem je namreč zagotovljen nadzor javnosti nad pravilnostjo in zakonitostjo porabe javnih sredstev, to je porabe »v okviru pogodbe in predmeta pogodbe«.
Pooblaščenec je v nadaljevanju moral presoditi še, ali v zahtevanih dokumentih obstaja poslovna skrivnost z vidika objektivnega kriterija, torej ali podatki, ki jih zahteva prosilec, prestanejo škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa II. odst. 39. člena ZGD. Obstaja namreč možnost, da končna pogodba med izvajalcem in ponudnikom vsebuje kakšen podatek, ki ni javen po ZJN-1, ker ne predstavlja enega izmed pogojev oziroma meril javnega naročila, predstavlja pa poslovno skrivnost v smislu II. odst. 39. čl. ZGD. V predmetni zadevi, po pregledu pogodbe in obeh aneksov k pogodbi, pa Pooblaščenec ugotavlja, da navedeni dokumenti ne vsebujejo nobenega podatka, ki bi lahko kakorkoli vplivali na tržni položaj organa oziroma podjetja Gradbinec GIP d.o.o., oziroma katerega sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju organa oziroma njegovega sopogodbenika. Pooblaščenec tako zaključuje, da z razkritjem podatkov iz zahtevanih dokumentov ne organu, ne sopogodbeniku nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, zaradi česar noben podatek v zahtevanih dokumentih ne more biti varovan kot poslovna skrivnost v smislu II. odst. 39. čl. ZGD.
Podobnemu principu glede transparentnosti javnih naročil sledi tudi 1. alineja III. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe I. odst. 6. čl. ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, razen v primerih izjem iz 1. in 5. do 8. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Pri tem je potrebno poudariti, da se ta določba nanaša na primere, ko je podana katera izmed izjem iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ, kar pa v konkretnem primeru ni bilo ugotovljeno. Gre pa v predmetni zadevi nedvomno za podatke o porabi javnih sredstev, saj gre za pogodbe in anekse k tem pogodbam, s katerimi se je organ, kot neposredni uporabnik proračuna, zavezal plačati storitve sopogodbenikov. Organ torej že zaradi določbe 1. alineje III. odst. 6. čl. ZDIJZ, kot tudi zaradi povezave navedene določbe z določbo III. odst. 39. čl. ZGD, ne bi smel zavrniti dostopa do zahtevanih dokumentov.
Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi I. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, da je zahtevi prosilca ugodil. Organ je prosilcu dolžan v roku 15-ih dni zagotoviti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer mu je dolžan posredovati fotokopije zahtevanih dokumentov, kot izhaja iz točke 2. izreka te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.
pooblaščenk