KNSS-neodvisnost zoper Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve
+ -Številka: 021-25/2006/14
Kategorije: Ali dokument obstaja
Datum: 7.4.2006
Šifra: 021-25/2006/14
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar na podlagi 3. in 4 odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (UL RS, št. 24/03 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 248. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (UL RS, št. 80/99, 70/00 in 52/02 in 73/04, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi KNSS – Neodvisnost, Sindikata rejniških družin, Industrijska 13, 2000 Maribor (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 66303-13/2005/20, z dne 11.1.2006, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožba se kot neutemeljena zavrne.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 26.09.2005 naslovil na organ zahtevo, v kateri je zahteval fotokopijo specifikacije izračuna rejnine, na podlagi katere je bil izračunan znesek iz 51. čl. Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti (UL RS, št. 110/02, v nadaljevanju ZIRD) in ki pripada izvajalcu rejniške dejavnosti za vsakega rejenca in zajema:
- oskrbnino, ki jo sestavljajo sredstva za materialne stroške za rejenca in denarni prejemek;
- plačilo dela, vključno s specifikacijo plačila prispevkov za socialno varnost izvajalcev, ki izvajajo rejništvo kot poklic.
Dne 02.11.2005 je prosilec na organ naslovil pritožbo zoper molk, na katero se je organ odzval z dopisom št. 66303-13/2005/7, z dne 14.11.2005. V dopisu je organ pojasnil, da je pri določanju oskrbnine za rejenca uporabil nekatere izsledke Raziskave o minimalnih življenjskih standardih Ekonomskega inštituta pri Ekonomski fakulteti v Ljubljani, v kateri so bili po različnih kriterijih predstavljeni povprečni izdatki gospodinjstva v cenah za maj 1998. Nadalje je organ še opisal določanje zneska oskrbnine in plačila za delo v zakonodajnem postopku.
Prosilec je na ta dopis odgovoril s pritožbo z dne 21.11.2005, ki jo je naslovil na Pooblaščenca. V pritožbi je prosilec pojasnil, da ni zahteval pojasnil, temveč dostop do informacij javnega značaja in sicer fotokopijo specifikacije izračuna rejnine, določene v ZIRD. Pri tem je prosilec ponovno opozoril na rok, ki ga je organ pri odločanju prekoračil ter pri tem poudaril, da bi organ o zadevi moral odločiti z odločbo.
Dne 01.12.2005 je Pooblaščenec izdal sklep št. 021-92/2005/7, v katerem je organ v skladu z 25. in 26. čl. ZDIJZ pozval, da prosilcu omogoči vpogled v zahtevane dokumente ali pa z odločbo zavrne oz. zavrže prosilčevo zahtevo.
Organ je na podlagi navedenega sklepa ponovno preučil zahtevek prosilca in mu dne 22.12.2005 z dopisom št. 66303-13/2005/16 poslal fotokopijo elektronskega sporočila, v katerem so iz raziskave Ekonomskega inštituta pri Ekonomski fakulteti v Ljubljani navedeni povprečni izdatki gospodinjstva v cenah za maj za leto 1998.
Na ta dopis je prosilec ponovno odgovoril, da elektronsko sporočilo ne more predstavljati zahtevanega dokumenta, saj iz njega ni razviden nikakršen izračun.
Dne 11.01.2006 je organ izdal zavrnilno odločbo št. 66303-13/2005/20, v obrazložitvi katere je navedel, da je prosilcu informacijo o specifikaciji izračuna višine rejnine že posredoval z dopisom št. 66303-13/2005/7, z dne 14.11.2005, in po posredovanju Pooblaščenca tudi z dopisom št. 66303-13/2005/16, z dne 22.12.2005, zato je ponovno zahtevo prosilca zavrnil. Nadalje je organ navedel, da je edini dokument, ki je nastal pri delu organa in s katerim ta razpolaga, ministrstvo že posredovalo prosilcu z dopisom št. 66303-13/2005/7 z dne 14.11.2005, saj drugega dokumenta, ki bi predstavljal specifikacijo izračuna rejnine oziroma podlago za izračun rejnine iz 51. čl. ZIRD, zavezanec nima. Ker organ z zahtevanim dokumentom ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, je zahtevo prosilca zavrnil.
Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja, je Pooblaščenec z vabilom št. 021-92/2005/11 z dne 10.01.2006 razpisal ogled in camera v prostorih organa, ki ga je nato dne 18.01.2006 tudi opravil. Na podlagi ogleda je nato Pooblaščenec, dne 23.01.2006, telefonsko pozval organ, da v zadevi specifikacije izračuna zneska iz 51. čl. ZIRD prosilcu pošlje fotokopijo Raziskave o minimalnih življenjskih standardih Ekonomskega Inštituta pri Ekonomski fakulteti v Ljubljani iz leta 1998 in fotokopijo obrazložitve 51. čl. predloga Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti, objavljene v Poročevalcu, št. 44/02.
Pooblaščenec je dne 19.01.2006 prejel vlogo prosilca, v kateri je ugovarjal, da dokumenta, ki ga je dne 29.12.2005 prejel z dopisom organa in ki naj bi bil podlaga za izračun rejnine, določene v ZIRD, ni zahtevan dokument.
Organ je z dopisom št. 66303-13/2005/23 in 66303-13/2005/13, z dne 26.01.2006, prosilcu poslal fotokopijo Raziskave o minimalnih življenjskih stroških, ki jo je izvedel Ekonomski inštitut pri Ekonomski fakulteti v Ljubljani in fotokopijo obrazložitve 51. čl. predloga Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti, objavljene v Poročevalcu, št. 44/02.
Dne 31.01.2006 se je prosilec pritožil na organ zoper zavrnilno odločbo št. 66303-13/2005/20 z dne 11.01.2006, saj naj bi bila sporna odločba brezpredmetna, ker ni bila izdana v roku in ker ne navaja nobenega izmed razlogov za zavrnitev, ki jih ZDIJZ dopušča. Pri tem je prosilec še poudaril, da je odločba organa neutemeljena, ker navaja, da je organ dne 22.12.2005 prosilčevi zahtevi že ugodil, hkrati pa zahtevo prosilca zavrača, ker zahtevani dokument ne obstaja.
Organ je prosilčevo pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 09.02.2006, št. 66303-13/2005/25 s prilogami, v skladu z določilom 245. čl ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Dne 23.03.2006 je Pooblaščenec še telefonsko preveril ali prosilec vztraja pri pritožbi, kljub temu, da mu je organ z dopisom št. 66303-13/2005/23 in 66303-13/2005/13, z dne 26.01.2006, poslal fotokopijo Raziskave o minimalnih življenjskih stroških, ki jo je izvedel Ekonomski inštitut pri Ekonomski fakulteti v Ljubljani in fotokopijo obrazložitve 51. čl. predloga Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti, objavljene v Poročevalcu, št. 44/02. Prosilec je pojasnil, da je pritožbo poslal organu po prejemu predhodno navedenih dokumentov, do katerih pa se v pritožbi ni opredeljeval, saj ne predstavljajo zahtevane informacije. Zato je prosilec še pojasnil, da pri pritožbi vztraja.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma ugotavlja, da se prosilec pritožuje tudi zaradi nepravočasne odločitve organa, ki je zavrnilno odločbo izdal šele po tem, ko je prosilec vložil pritožbo zaradi molka. Pooblaščenec pojasnjuje, da sicer ZDIJZ naslavlja na organe zavezance zahtevo, da o zahtevi odločijo nemudoma, najkasneje pa v roku 20 delovnih dni od prejema popolne zahteve. Kljub temu gre za instrukcijski rok za odločitev, katerega prekoračitev nima nekih škodljivih posledic za organ, zato ta trditev ne more predstavljati pritožbenega razloga. Poleg tega je ta pritožbena trditev z izdajo izpodbijane odločbe št. 66303-13/2005/20, z dne 11.01.2006, postala brezpredmetna.
1. Pojem in obstoj informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odst. 39. čl. Ustave RS (UL RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja (ne le državne uprave, med katere sodi tudi organ), ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odst. 4. čl. ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena z tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področje organa (informacije je povezana z delom organa in jih je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki-v obliki dokumenta.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu sam, v sodelovanju z drugim organom ali jo pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija Urške Prepeluh, Pravica do dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Kot izhaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, organu tudi ni potrebno ustvariti, pridobiti ali vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nima. Nadalje iz opredelitve informacije javnega značaja določene 1. odst. 4. čl. ZDIJZ še izhaja, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja, zato organi, zavezanci po ZDIJZ, nimajo dolžnosti, da prosilcem odgovarjajo na vprašanja ter da dajejo pojasnila v zvezi z delovnim področjem organa.
Ker se je organ med drugim skliceval tudi na dejstvo, da zahtevana informacija ne obstaja, je Pooblaščenec v obravnavanem primeru najprej ugotavljal, ali so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni vsi trije kriteriji za opredelitev informacije javnega značaja po ZDIJZ oziroma ali obstaja t.i. kriterij materializirane oblike. Zato je z namenom razjasnitve dejanskega stanja opravil ogled v prostorih organa (ogled in camera) na podlagi 11. čl. ZInfP, kot je podrobneje opisano v naslednji točki obrazložitve.
2. Ogled in camera na podlagi 11. čl. ZInfP
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevani dokumenti obstajajo ter vpogleda v njihovo vsebino, je, kot izhaja iz navedb, Pooblaščenec dne 18.01.2006 v pristojnosti pooblaščene osebe pri organu opravil in camera ogled na podlagi 199. čl. ZUP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na vse dokumente, povezane z informacijami, ki jih je prosilec zahteval.
Pooblaščenec je med ogledom in camera ugotovil, da zahtevani dokument ne obstaja. Medtem pa je organ še pojasnil, da se je pri specifikaciji izračuna rejnine oprl na nekatere izsledke Raziskave o minimalnih življenjskih standardih Ekonomskega Inštituta pri Ekonomski fakulteti v Ljubljani iz leta 1998, da pa je bil znesek iz 2. odst. 51. čl. ZIRD, katerega specifikacijo izračuna zahteva prosilec, dokončno sprejet v zakonodajnem postopku v Državnem zboru RS na podlagi političnega konsenza. Pooblaščenec ugotavlja, da je slednje razvidno tudi iz magnetogramov sej Državnega zbora RS z dne 23.10.2002 in 27.11.2002, prosto dostopnih na uradni spletni strani Državnega zbora RS.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da organ dejansko ne razpolaga z dokumentom, ki ga prosilec zahteva, kar pomeni, da ni izpolnjen prvi pogoj iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. To pomeni, da ni izpolnjen pogoj, v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Ker z zahtevanim dokumentom organ ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec zaključuje, da pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi. Ob tem je potrebno pojasniti, da pritožnik neutemeljeno navaja, da bi organ lahko svojo zavrnilno odločbo oprl zgolj na katero od izjem določenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Da bi namreč organ sploh lahko ugotavljal, ali v konkretnem primeru obstaja kakšna od izjem od prostega dostopa iz 6. čl. ZDIJZ, bi moral najprej razpolagati z materializirano obliko zahtevanega dokumenta – izpolnjen bi moral biti temeljni pogoj iz 4. čl. ZDIJZ, opisan v 1. tč. obrazložitve. Zato ugovori pritožnika zoper zavrnilno odločbo organa št. 66303-13/2005/20, z dne 11.1.2006, v tem delu niso utemeljeni.
Upoštevajoč napisano Pooblaščenec še posebej pojasnjuje, da dopis organa št. 66303-13/2005/7, z dne 14.11.2005, v katerem je organ pojasnil postopek in vsebino določanja oziroma izračuna rejnine, na podlagi katere je bil izračunan znesek iz 51. čl. ZIRD, ne predstavlja zahtevane informacije per se, temveč le pojasnilo, katerega pa organ v skladu z navedenim v 1. tč. obrazložitve ni bil zavezan posredovati. Napisano velja tudi za fotokopijo elektronskega sporočila, ki ga je organ poslal prosilcu z dopisom št. 66303-13/2005/16, z dne 22.11.2005, saj le-ta ne predstavlja izrecno zahtevane informacije in jo zato organ pri odločanju v mejah prosilčeve zahteve prav tako ni dolžan posredovati.
V skladu z navedenim je Pooblaščenec zaključil, da niso izpolnjeni pogoji iz 4. čl. ZDIJZ, saj zahtevana informacija ne obstaja. Zato Pooblaščenec ni odločal o drugih navedbah, pač pa je zavrnil prosilčevo pritožbo na podlagi 1.odst. 248. čl. ZUP.
3. Predložitev obstoječe, z zahtevo smiselno povezane dokumentacije
Za uresničevanje namena ZDIJZ, torej zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočitvi uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, si morajo organi v skladu z 2. čl. ZDIJZ prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. ZDIJZ tako določa načelo odprtosti delovanja javnih organov in pomeni, da je delovanje in odločanje javnih oblasti oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti torej predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico do dostopa do dokumentov javnih oblasti ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti.
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec kljub neobstoju zahtevanih dokumentov z namenom zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja organa organu predlagal, da predloži obstoječe dokumente, s katerimi organ razpolaga, in katerih vsebina se zelo približa zahtevanim podatkom, čeprav teh podatkov prosilec ni izrecno zahteval. Zato je organ z dopisom št. 66303-13/2005/23 in 66303-13/2005/13, z dne 26.01.2006, prosilcu posredoval fotokopijo Raziskave o minimalnih življenjskih stroških, ki jo je izvedel Ekonomski inštituta pri Ekonomski fakulteti v Ljubljani in fotokopijo obrazložitve 51. čl. predloga Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti, objavljene v Poročevalcu, št. 44/02.
V skladu z navedenim Pooblaščenec zaključuje, da v obravnavani zadevi ni izpolnjen prvi pogoj iz 4. čl. ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ razpolaga. Ker to pomeni, da ni izpolnjen kriterij materializirane oblike, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec zaključuje, da pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ, je zavrnil prosilčevo pritožbo na podlagi 1. odst. 248. člena ZUP.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka