Prosilec zoper sklep Občine Cerklje na Gorenjskem
+ -Številka: 021-97/2005/9
Kategorije: Poslovna skrivnost
Datum: 28. 2. 2006
Številka: 021-97/2005/9
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar na podlagi III. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/03 s spremembami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, v nadaljevanju ZInfP), o pritožbi ………. (v nadaljevanju prosilec), z dne 24.11.2005, zoper sklep Občine Cerklje na Gorenjskem, Trg Davorina Jenka 13, 4207 Cerklje (v nadaljevanju organ), št. 08008-01/2005-12-AJ z dne 21.11.2005, na podlagi IV. odst. 27. čl. ZDIJZ ter I. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP), izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijani sklep odpravi.
2. Organ mora prosilcu v roku 15-ih dni posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
a) celotne Pogodbe za izdelavo spletnega portala občine Cerklje na Gorenjskem s tehničnim in vsebinskim vzdrževanjem št. 63000-04/2003, ki sta jo sklenila Občina Cerklje na Gorenjskem in podjetje Dialog-Si.net d.o.o.,
b) celotnega Aneksa št. 1 k Pogodbi za izdelavo spletnega portala občine Cerklje na Gorenjskem s tehničnim in vsebinskim vzdrževanjem št. 63000-04/2003, ki sta ga sklenila Občina Cerklje na Gorenjskem in podjetje Dialog-Si.net d.o.o.,
c) celotne Pogodbe o poslovnem sodelovanju v časopisu Gorenjski glas in prilogi časopisa Gorenjski glas novice izpod Krvavca, ki sta jo sklenila Občina Cerklje na Gorenjskem in podjetje Gorenjski glas d.o.o. dne 6.1.2004,
d) celotne Pogodbe o poslovnem sodelovanju v časopisu Gorenjski glas in prilogi časopisa Gorenjski glas novice izpod Krvavca št. 63000-01/2005, ki sta jo sklenila Občina Cerklje na Gorenjskem in podjetje Gorenjski glas d.o.o.,
e) celotne Pogodbe št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki sta jo sklenila Občina Cerklje na Gorenjskem in podjetje Gradbinec GIP d.o.o.,
f) celotnega Aneksa št. 1 k Pogodbi št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki sta ga sklenila Občina Cerklje na Gorenjskem in podjetje Gradbinec GIP d.o.o. dne 6.9.2004 in
g) celotnega Aneksa št. 2 k Pogodbi št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki sta ga sklenila Občina Cerklje na Gorenjskem in podjetje Gradbinec GIP d.o.o. dne 10.11.2004.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 24.8.2005 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval fotokopije naslednjih dokumentov:
- pogodbo med Občino Cerklje na Gorenjskem in gradbenim podjetjem Gradbinec, sklenjeno na podlagi javnega razpisa za gradnjo prizidka k osnovni šoli Davorina Jenka v Cerkljah na Gorenjskem, vključno z morebitnimi aneksi, ki se nanašajo na kompenzacijo plačila stroškov gradnje z zemljišči v Šmartnem;
- vse pogodbe, ne glede na to, ali še veljajo, ali pa so pogodbene obveznosti že zaključene, sklenjene med Občino Cerklje na Gorenjskem in časopisnim podjetjem Gorenjski glas za izdajanje časopisa Novice izpod Krvavca in za ostale objave v časopisu za leti 2004 in 2005;
- vse pogodbe, ne glede na to, ali še veljajo ali so pogodbene obveznosti že zaključene, sklenjene med Občino Cerklje na Gorenjskem in podjetjem Dialog Company (vključno s tistimi glede postavitve, nadgradnje in vzdrževanja spletnih strani www.cerklje.si, storitev komuniciranja z javnostjo in druge).
Organ je dne 16.9.2005 izdal sklep št. 08008-01/2005-05, s katerim je rok za dostop do informacij javnega značaja podaljšal za 30 dni, z obrazložitvijo, da so zahtevane informacije zelo obsežne in terjajo dodatno pridobivanje izjav zainteresiranih oseb, zaradi česar organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevanih informacij.
Z dopisi z dne 14.9.2005 je organ pozval družbe Gorenjski glas d.o.o., Zoisova 1, Kranj, Dialog-SI.net d.o.o., Slovenska 54, Ljubljana in Gradbinec GIP d.o.o., Nazorjeva 1, Kranj, naj mu sporočijo, ali se strinjajo z dostopom do zahtevanih informacij. Omenjene družbe so pogodbene stranke v zahtevanih dokumentih, zaradi česar imajo na podlagi I. odst. 243. čl. ZUP položaj stranskega udeleženca.
Stranski udeleženec Gorenjski glas d.o.o. je z dopisom z dne 6.10.2005 organu sporočil, da nima nobenih zadržkov glede dostopa do pogodbe o poslovnem sodelovanju z organom o izdajanju priloge Novice izpod Krvavca. Stranski udeleženec Dialog-SI.net d.o.o. je v dopisu z dne 20.9.2005 navedel, da je pogodbeno razmerje z organom zadeva izrazito poslovnega in zaupnega značaja in bi razkritje pogodbe za izdelavo spletnega portala organa lahko bistveno ogrozilo njegovo poslovanje, zato ne dovoli vpogleda v zahtevano pogodbo. Stranski udeleženec Gradbinec GIP d.o.o. je v dopisu z dne 27.10.2005 organ obvestil, da se ne strinja z dostopom do pogodbe za adaptacijo in dozidavo osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, vključno z aneksi, sklenjenimi z omenjeno pogodbo, ker gre za del poslovne tajnosti.
Dne 28.10.2005 je organ izdal sklep, s katerim je prosilca pozval, da naj dopolni vlogo v skladu s 3. tč. IV. odst. 17. člena ZDIJZ ter ga hkrati opozoril, da bo nosil vse stroške ponovne uporabe informacij.
Prosilec je dne 3.11.20005 na organ naslovil vlogo z naslovom »Dopolnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja«. V njej je med drugim navedel, da organ v sklepu z dne 28.10.2005 ni obrazložil, na kakšen način naj prosilec dopolni vlogo. Člena zakona, ki ga je v sklepu citiral organ, mu ni potrebno poznati, kljub temu pa je prosilec organu sporočil, da bo zahtevano informacijo uporabil za nepridobitni namen. Po njegovem mnenju je organ grobo kršil I. odst. 67. čl. ZUP, saj naj bi mu sklep o dopolnitvi vloge poslal šele po več kot dveh mesecih, ne pa v petih delovnih dneh od prejema zahteve. Oporekal je tudi navedbi organa o obsežnosti zahtevanih dokumentov, zaradi česar tudi meni, da pogoj iz 24. čl. ZDIJZ ni bil izpolnjen. Prosilec se je nadalje spraševal, ali navedeni sklep pomeni ravnanje organa v nasprotju z namenom zakona, ki je javnost in odprtost delovanja organov. Glede na sklep o podaljšanju roka, je pričakoval, da mu bo organ zahtevane informacije posredoval do izteka podaljšanega roka, to je do 8.11.2005. V zvezi s stroški je prosilec opozoril na Uredbo o višini stroškov posredovanja informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 40/2004) in dodal, da stroške fotokopije v skladu z navedeno uredbo namerava plačati. Navedeni dopis je prosilec poslal v vednost tudi Pooblaščencu in Ministrstvu za javno upravo.
Pooblaščenec je s sklepom z dne 9.11.2005 organ pozval, da mora nemudoma speljati postopek po ZDIJZ in prosilcu omogočiti vpogled v zahtevane dokumente ali pa zahtevo prosilca z odločbo zavrniti. V obrazložitvi je bil organ opozorjen, da mora izdati odločbo tudi v primeru t.i. delnega dostopa.
Organ je dne 21.11.2005 izdal sklep št. 08008-01/2005-12-AJ, s katerim je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi se je skliceval na izjemo iz 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Navedel je, da so bili v vsaki pogodbi določeni podatki takšni, da bi njihovo razkritje javnosti povzročilo občini in/ali sopogodbeniku občutno škodo in naj bi bili kot taki v II. odst. 39. čl. Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 30/93 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZGD) opredeljeni kot materialno varovana poslovna skrivnost. Po navedbah organa iz dopolnjene zahteve prosilca ni bilo razvidno, katere podatke bo prosilec uporabil za kakšen namen, zato naj bi bilo nesorazmerno obremenjujoče za organ, da bi izvrševal prepis s selekcijo podatkov, ki naj bi predstavljali poslovno skrivnost. V pogodbah se prepleta interes občine, da se določeni podatki ne bi razkrili, saj naj bi v bodočih postopki oddaj poslov z razkritjem prihajalo do nižje konkurenčnosti občine pri oddajanju javnih naročil (bodisi skozi razkritje strukture cene, bodisi skozi razkritje natančnega kataloga storitev, kateremu bi novi ponudniki dodajali le nebistvene ponudbe, konkurenca ponudnikov pa naj bi s tem zastala) in na drugi strani interes izvajalcev, da njihovi drugi naročniki ne poznajo cen storitev, ki so pri organu nižje od veljavne tarife.
Prosilec je dne 24.11.2005 vložil pritožbo zoper sklep organa z dne 21.11.2005 zaradi kršitve določb ZDIJZ. Navedel je, da določba 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ predstavlja izjemo, zaradi česar jo je potrebno uporabljati strogo natančno in ne more predstavljati pravne podlage za zavračanje zahtev kar počez. Od organa je zahteval pogodbe, s katerimi so se trošila javna sredstva in pogodbe, ki so se morale sklepati na podlagi pravil o javnem naročanju. Zdi se mu nesprejemljivo, da so tovrstne pogodbe kot celota predmet izjeme, torej opredeljene kot poslovna skrivnost po ZGD. Za sklepanje pogodb po pravilih o javnem naročanju že iz razloga, ker gre za javna sredstva, veljajo določena posebna pravila. Tako lahko že neizbrani ponudniki vpogledajo v dokumentacijo izbranega ponudnika. Ko pa je postopek zaključen in pogodba podpisana (v konkretnem primeru pa morda tudi že izpolnjena), so zahtevane pogodbe še toliko bolj predmet dostopa javnosti. Meni, da je sama pogodba nesporno informacija javnega značaja. Dopušča možnost, da zahtevane pogodbe vsebujejo tudi kakšen podatek, ki predstavlja poslovno skrivnost, vendar to ne more biti pogodba kot celota. Obstajajo določena posebna pravila sklepanja pogodb po pravilih o javnem naročanju in tega se zavedajo tudi ponudniki oz. kasnejši sopogodbeniki, zato tudi sklicevanje na njihov interes ne more biti razlog za zavrnitev zahteve. Organi bi morali delovati javno in transparentno, ne pa, da je do tovrstnih podatkov praktično nemogoče priti, in to kljub ZDIJZ, katerega namen je ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov. Trošenje proračunskega denarja, bodisi državnega, bodisi občinskega, predstavlja pomemben del delovanja organov. Prosilcu se zdi zelo sporna in v nasprotju z duhom ZDIJZ navedba organa, da ni opredelil namena uporabe informacije. Takšno stališče je v nasprotju z načelom prostega dostopa, po katerem prosilcu ni potrebno utemeljevati zahteve ter obrazlagati, zakaj želi pridobiti informacijo. Organu bi moralo zadostovati, da namerava informacije uporabiti za nepridobitne namene.
Prosilec je posebej opozoril tudi na procesne kršitve prvostopenjskega organa. Organ je šele po dveh mesecih od uvedbe postopka, namesto v petih dneh, kot določa zakon, zahteval dopolnitev zahteve. Po dobrem tednu od vročitve sklepa Pooblaščenca, s katerim je bilo organu prve stopnje naloženo, da naj nemudoma spelje postopek, je po telefonu vprašal delavko organa, ki je vodila postopek, zakaj navedeni sklep še ni bil izpolnjen. Ta mu je odgovorila, da ne pozna definicije »nemudoma« in da se nima časa ukvarjati le z njim. Šele po protestu mu je odgovorila, do bodo zadevo že uredili in po dobrih desetih dnevih so končno izdali izpodbijani sklep. Iz celotnega poteka postopka po mnenju prosilca jasno izhaja, da je organ ravnal v nasprotju z namenom zakona. Postopek, ki naj bi bil hiter, se je zaključil šele po treh mesecih. Fotokopiranje petih ali šestih pogodb ne predstavlja hujšega napora za organ. Že na prvi pogled je jasno, da je organ zavlačeval postopek in ves čas postopka ni imel namena posredovati zahtevanih informacij. Zaradi možnosti pritožbe na negativni sklep je organ s svojo odločitvijo odlašal, pri tem pa je po mnenju prosilca zlorabil prav vse pravice organa, ki jih ima po ZDIJZ in ZUP. Šele po treh mesecih je tako dobil možnost pravnega sredstva. Po mnenju prosilca je uradna oseba organa storila prekršek po III. odst. 39. člena ZDIJZ, zato je predlagal njeno kaznovanje.
Organ je dne 1.12.2005 odstopil zadevo v reševanje Pooblaščencu, na poziv Pooblaščenca pa je dne 15.12.2005 poslal tudi vse zahtevane dokumente, in sicer:
- Pogodbo za izdelavo spletnega portala občine Cerklje na Gorenjskem s tehničnim in vsebinskim vzdrževanjem št. 63000-04/2003, ki jo je organ sklenil s podjetjem Dialog-Si.net d.o.o.,
- Aneks št. 1 k Pogodbi za izdelavo spletnega portala občine Cerklje na Gorenjskem s tehničnim in vsebinskim vzdrževanjem št. 63000-04/2003, ki jo je organ sklenil s podjetjem Dialog-Si.net d.o.o.,
- Pogodbo o poslovnem sodelovanju v časopisu Gorenjski glas in prilogi časopisa Gorenjski glas novice izpod Krvavca, ki jo je organ sklenil s podjetjem Gorenjski glas d.o.o. dne 6.1.2004,
- Pogodbo o poslovnem sodelovanju v časopisu Gorenjski glas in prilogi časopisa Gorenjski glas novice izpod Krvavca št. 63000-01/2005, ki jo je organ sklenil s podjetjem Gorenjski glas d.o.o.,
- Pogodbo št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki jo je organ sklenil s podjetjem Gradbinec GIP d.o.o.,
- Aneks št. 1 k Pogodbi št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki ga je organ sklenil s podjetjem Gradbinec GIP d.o.o. dne 6.9.2004,
- Aneks št. 2 k Pogodbi št. 35103-03/2003 z dne 11.9.2003 o adaptaciji in dozidavi osnovne šole Davorin Jenko – Cerklje III. faza, ki ga je organ sklenil s podjetjem Gradbinec GIP d.o.o. dne 10.11.2004.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma ugotavlja, da je organ o prosilčevi zahtevi za dostop do informacij javnega značaja odločil s sklepom, čeprav bi moral v skladu s 22. čl. ZDIJZ odločiti z odločbo. Ker pa sklep organa vsebuje vse sestavine odločbe (uvod, naziv, izrek, obrazložitev in pouk o pravnem sredstvu), nepravilnost ne vpliva na zakonitost odločitve organa.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja in v 1. členu vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, po katerih lahko opredelimo informacijo javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec ugotavlja, da informacije, ki jih v konkretnem primeru zahteva prosilec, nedvomno predstavljajo informacijo javnega značaja, saj se nahajajo v obliki dokumentov, ki so v posesti organa. Gre torej za informacije, s katerimi organ razpolaga in ki se nahajajo v pisni obliki, obenem pa tudi izvirajo iz delovnega področja organa. Delovno področje organa določa ZDIJZ in zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 149).
2. Načelo prostega dostopa in irelevantnost pravnega interesa oziroma namena uporabe
Po načelu prostega dostopa iz 5. čl. ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne vsem prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi III. odst. 17. čl. ZDIJZ, po kateri prosilcu ni potrebno pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. To pomeni, da prosilec za dostop do informacije javnega značaja ne rabi izkazati pravnega interesa. Pravni interes torej za odločitev v zadevi ni relevanten in če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, mora organ zahtevo obravnavati po ZDIJZ. Prosilčev namen, ki ga s pridobitvijo zahtevanih informacij zasleduje, ni pravno relevanten. Bistven element presoje je torej zgolj, ali zahtevane informacije izpolnjujejo merila za informacijo javnega značaja in so zaradi tega prosto dostopne vsem ter ali je morebiti podana katera izmed zakonsko določenih izjem.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je organ ravnal v nasprotju s 5. čl. in III. odst. 17. čl. ZDIJZ, ko je prosilca pozval, da navede, za kakšne namene bo uporabil zahtevane informacije in je nato kot razlog, da prosilcu ni omogočil niti delnega dostopa po 7. čl. ZDIJZ, v izpodbijanem sklepu navedel, da iz prosilčeve vloge ni razvidno, za kakšen namen hoče prosilec uporabiti zahtevane podatke. Prosilec je dolžan navesti namen, za katerega želi informacije uporabiti, le v primerih, ko vloži zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja, vendar mora tudi v teh primerih v zahtevi opredeliti zgolj, ali želi informacijo uporabiti za pridobitni ali nepridobitni namen (3. tč. IV. odst. 17. čl. ZDIJZ). Organ, ki je po ZDIJZ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, ima namreč po določilu I. odst. 34.a čl. ZDIJZ pravico ponovno uporabo v pridobitne namene zaračunati, kar pomeni, da ponovno uporabo v pridobitne namene lahko zaračuna, ni pa tega dolžan storiti. Razlika med pridobitnim in nepridobitnim namenom se torej kaže zgolj v možnosti organa, da lahko za ponovno uporabo informacij v pridobitne namene zaračuna določeno ceno, medtem ko pri ponovni uporabi v nepridobitne namene organ te možnosti nima.
Iz navedenega izhaja, da odsotnost navedbe namena ponovne uporabe informacij javnega značaja v nobenem primeru ne more predstavljati razloga za zavrnitev prosilčeve zahteve za posredovanje informacije javnega značaja. To izhaja tudi iz III. odst. 5. čl. ZDIJZ, ki določa, da ima vsak prosilec pravico, da pod enakimi pogoji kot druge osebe pridobi tudi pravico do ponovne uporabe informacij javnega značaja v pridobitne ali nepridobitne namene. In nenazadnje, ZDIJZ v nobeni izmed svojih določb ne določa odsotnosti navedbe namena ponovne uporabe informacij javnega značaja kot razlog za zavrnitev zahteve (prim. VI. odst. 6. čl. oziroma 26. čl. ZDIJZ).
Zgolj podrejeno pa Pooblaščenec tudi ugotavlja, da v predmetni zadevi niti ne gre za zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Ponovna uporaba informacij javnega značaja namreč po določilu III. odst. 4. čl. ZDIJZ pomeni uporabo le-teh s strani fizičnih in pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene, razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Institut ponovne uporabe informacij javnega značaja pomeni večjo preglednost in dorečenost nad uporabo informacij, ki jih komercialni ali nekomercialni uporabniki dobijo od javnega sektorja. Predvsem komercialni uporabniki tako pridobljene informacije nato obdelajo, naredijo oziroma izdelajo neko dodano vrednost in takšno obogateno informacijo ponudijo nazaj na trg, pri čemer Pooblaščenec posebej pripominja, da komercialne uporabnike k obogatitvi informacij zavezuje trg, in nikakor ne sam zakon. Primeri ponovne uporabe informacij javnega sektorja so tako npr. uporaba posameznih zbirk, evidenc – predpisov, podatkov ipd. Izkazani so torej predvsem v posredovanju večjih baz podatkov, posameznih konkretnih (uradnih) evidenc, ki s tem omogočajo prosilcu popolno sliko, za kar pa v predmetni zadevi očitno ne gre.
V kolikor zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, se lahko v skladu z določili ZDIJZ z njimi seznani (in jih prepiše ali preslika) vsakdo. Edini razlog zavrnitve v teh primerih je obstoj katere izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Ker v predmetni zadevi zahtevani dokumenti, kot je bilo že pojasnjeno, predstavljajo informacije javnega značaja, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal le še, ali obstoji katera izmed zakonsko določenih izjem. I. odst. 6. čl. ZDIJZ namreč taksativno našteva izjeme, zaradi katerih organ lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. V izpodbijanem sklepu se je organ skliceval na obstoj izjeme iz 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, ker naj bi vsak izmed zahtevanih dokumentov vseboval podatke, ki v skladu z II. odst. 39. čl. ZGD predstavljajo poslovno skrivnost.
3. Poslovna skrivnost kot izjema od dostopa po 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ
2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ določa, da je izjema od javnega dostopa podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD poslovno skrivnost definira po subjektivnem (I. odst. 39. člena ZGD) in objektivnem kriteriju (II. odst. 39. člena ZGD). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če torej za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja pač predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195).
Organ je tekom postopka na prvi stopnji ponudnike (pogodbene partnerje kot stranske interveniente) pozval, da mu sporočijo, ali se strinjajo z razkritjem pogodb, ki jih zahteva prosilec. Z razkritjem se je strinjal le stranski intervenient Gorenjski glas d.o.o., medtem ko se ostala stranska intervenienta z razkritjem nista strinjala, ker naj bi bilo pogodbeno razmerje z organom zadeva izrazito poslovnega in zaupnega značaja in bi razkritje pogodbe lahko bistveno ogrozilo njegovo poslovanje, oziroma sklicujoč se na poslovno tajnost. Takšno sklicevanje na poslovno skrivnost ne zadošča za opredelitev podatka kot poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, saj morajo biti podatki, skladno s I. odst. 39. čl. ZGD, kot poslovna skrivnost izrecno označeni s pisnim sklepom. Pooblaščenec je moral zato presoditi le, ali podatki, ki jih zahteva prosilec, prestanejo škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa II. odst. 39. člena ZGD (objektivni kriterij), na katerega se sicer v izpodbijanem sklepu sklicuje tudi organ.
V konkretnem primeru je pomembna določba III. odst. 39. čl. ZGD, po kateri se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni. S tem v zvezi Pooblaščenec opozarja na določbo 1. alineje III. odst. 6. čl. ZDIJZ ter na določbe Zakona o javnih naročilih (Ur. l. RS, št. 36/2004, v nadaljevanju ZJN-1). Kljub temu, da organ ne zatrjuje, da gre pri zahtevanih dokumentih za pogodbe, sklenjene na podlagi javnega naročila (razen pogodbe, sklenjene med organom in družbo Gradbinec GIP d.o.o.), gre nedvomno za tovrstne pogodbe, saj ZJN-1 v 1. alineji I. odst. 2.a čl. določa, da so po ZJN-1 naročniki tudi organi Republike Slovenije in samoupravne lokalne skupnosti, in sicer kot neposredni uporabniki proračuna.
Omenjena 1. alineja III. odst. 6. čl. ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe I. odst. 6. čl. ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, razen v primerih izjem iz 1. in 5. do 8. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. V primeru zahtevanih dokumentov gre nedvomno za podatke o porabi javnih sredstev, saj gre za pogodbe in anekse k tem pogodbam, s katerimi se je organ, kot neposredni uporabnik proračuna, zavezal plačati storitve sopogodbenikov. Organ torej že na podlagi 1. alineje III. odst. 6. čl. ZDIJZ, kot tudi na podlagi navedene določbe v povezavi z določbo III. odst. 39. čl. ZGD, ne bi smel zavrniti dostopa do zahtevanih dokumentov.
Načelo transparentnosti porabe javnih sredstev, poleg ZDIJZ, določa tudi ZJN-1 (6. čl. ZJN-1). Omenjeno načelo zagotavlja izvrševanje več funkcij pravice do informacij javnega značaja in sicer demokratično, gospodarsko in nadzorno funkcijo. Slednja omogoča javnosti, tako splošni, kot tudi posebnim javnostim (npr. na javnem razpisu neuspelim ponudnikom) nadzor nad pravilnostjo dela javne uprave, zato lahko preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Postopki javnih naročil morajo biti zato pregledni (transparentni), s tem pa je povezana tudi zahteva po javnosti (publiciteti). Preglednost in javnost postopkov sta določena v javnem interesu in v interesu zainteresiranih ponudnikov. V javnem interesu zato, da sta razvidna namen in način porabe javnih sredstev. Vsakdo, ki želi pridobiti javno naročilo, se mora tako podrediti posebnemu načinu sklepanja pravnih poslov. Naročniki se morajo torej že na podlagi samega zakona zavedati, da ne morejo pričakovati popolnega varstva poslovne skrivnosti v pogodbi, sklenjeni z javnim sektorjem. Če bi ZJN-1 dovoljeval, da bi ponudnik ali naročnik po lastni presoji označeval podatke in dokumente za poslovne skrivnosti, bi bila s tem tako rekoč povsem onemogočena uporaba institutov javnega naročanja, in to tistih institutov, ki so smisel in osnova javnega naročanja.
ZJN-1 zaradi načela transparentnosti zahteva javnost nekaterih dokumentov že neposredno, zato izjema poslovne skrivnosti zanje ob upoštevanju III. odst. 39. čl. ZGD ne pride v poštev. Takšni podatki so na primer zapisnik o odpiranju ponudb (75. čl. ZJN-1), navedba vseh ponudnikov, ter vsi podatki, ki jih mora takšen zapisnik vsebovati (74. čl. ZJN-1), dokumenti ponudnikov, ki dokazujejo ponudnikovo izpolnjevanje meril in kriterijev naročila. Poslovna skrivnost tudi ne more biti cena, ki jo organ plačuje po posamezni pogodbi, saj je to edino ali pa eno izmed meril, na podlagi katerega je bilo javno naročilo oddano. Ravno tako ne more biti poslovna skrivnost izpolnjevanje ostalih pogojev in meril, saj se javno naročilo odda prav na podlagi pogojev in meril, javnost pa ima pravico vedeti, ali je bil postopek izpeljan korektno in ali je izbrani ponudnik izmed vseh ponudnikov ponudil najboljše možno izpolnjevanje pogojev in meril, kot jih je določala razpisna dokumentacija ali ZJN-1.
V konkretnem primeru je prosilec zahteval fotokopije končnih pogodb, ki jih je organ kot naročnik sklenil s stranskimi intervenienti. V zvezi s tem velja opozoriti na določbo I. odst. 6. čl. ZJN-1, po kateri se sredstva lahko porabijo le v okviru pogodbe in predmeta pogodbe, sklenjene na podlagi izvedenega postopka javnega naročila. Iz omenjene določbe implicitno izhaja, da mora biti omogočen tudi vpogled v pogodbo kot končni pravni akt vsakega pravilno oddanega javnega naročila. Le z vpogledom v končno pogodbo med naročnikom in izvajalcem je namreč zagotovljen nadzor javnosti nad pravilnostjo in zakonitostjo porabe javnih sredstev, to je porabe »v okviru pogodbe in predmeta pogodbe«.
Seveda je možno, da tudi končna pogodba med izvajalcem in ponudnikom vsebuje kakšen podatek, ki predstavlja poslovno skrivnost v smislu II. odst. 39. čl. ZGD, vendar v predmetni zadevi, po pregledu vseh zahtevanih dokumentov, Pooblaščenec ugotavlja, da le-ti ne vsebuje nobenega podatka, ki bi lahko kakorkoli vplival na tržni položaj organa oziroma stranskih intervenientov, oziroma katerega sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju organa oziroma stranskih intervenientov. Pooblaščenec tako zaključuje, da z razkritjem podatkov iz zahtevanih dokumentov ne organu, ne stranskim intervenientom nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, zaradi česar noben podatek v zahtevanih dokumentih ne more biti varovan kot poslovna skrivnosti v smislu II. odst. 39. čl. ZGD.
4. Stroški
Ker je organ je v sklepu z dne 28.10.2005 prosilca med drugim tudi opozoril, da bo nosil vse stroške ponovne uporabe informacij v skladu s predpisi in veljavnimi cenami, Pooblaščenec ponovno opozarja, da v konkretnem primeru ne gre za zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja v smislu III. odst. 4. čl. ZDIJZ, ampak za zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Organ lahko zato v skladu z II. odst. 34. čl. ZDIJZ za posredovanje fotokopije zahtevane informacije prosilcu zaračuna le materialne stroške, pri tem pa mora upoštevati določbe Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005).
Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi I. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, da je zahtevi prosilca ugodil. Organ je prosilcu dolžan v roku 15-ih dni zagotoviti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer mu je dolžan posredovati fotokopije vseh zahtevanih dokumentov, kot izhaja iz točke 2. izreka te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka