Prosilka zoper Državni izpitni center
+ -Številka: 021-61/2005/7
Kategorije: Tajni podatki, Dokument v izdelavi, Notranje delovanje organa
Datum: 28. 2. 2006
Številka: 021-61/2005/7
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03 in 61/2005, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005) ter 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi..... (v nadaljevanju prosilka), z dne 22.7.2005, zoper odločbo Državnega izpitnega centra, Ob železnici 16, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), opr. št. 040-3-2/2005 z dne 27.5.2005, v zadevi odobritve informacij javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
Organ je dolžan v roku 15 dni prosilki na elektronski naslov ali v pisni obliki posredovati dokumente iz šolskega leta 2002/2003 in 2003/2004, iz katerih je razviden:
1. odstotek kandidatov, ki so na posamezni šoli maturo opravili v spomladanskem roku;
2. število dijakov, ki so na posamezni šoli v spomladanskem roku dosegli 30 točk in več;
3. število točk, ki jih je v povprečju na spomladanskem roku dosegla posamezna šola;
4. število točk, ki jih je v navedenih dveh šolskih letih v povprečju dosegla posamezna šola pri posameznem maturitetnem predmetu.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 30.3.2005 na Ministrstvo za šolstvo in šport (v nadaljevanju MŠŠ) vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Zahtevala je seznanitev s podatki o uspehu dijakov slovenskih srednjih šol na spomladanskem roku splošne mature v šolskemu letu 2002/2003 in šolskem letu 2003/2004. Za navedeni šolski leti je zahtevala podatke o:
1. odstotku kandidatov, ki so na posamezni šoli maturo opravili v spomladanskem roku;
2. številu dijakov, ki so na posamezni šoli v spomladanskem roku dosegli 30 točk in več;
3. številu točk, ki jih je v povprečju na spomladanskem roku dosegla posamezna šola;
4. številu točk, ki jih je v navedenih dveh šolskih letih v povprečju dosegla posamezna šola pri posameznem maturitetnem predmetu.
Prosilka je želela podatke na svoj elektronski naslov ali na naslov svojega prebivališča.
MŠŠ je prosilkino zahtevo z dopisom z dne 20.5.2005 po določilu 20. člena ZDIJZ odstopilo organu. V dopisu je pojasnilo, da vprašanja zbiranja, urejanja in posredovanja podatkov s področja mature ureja Zakon o maturi (Uradni list RS, št. 15/03, v nadaljevanju ZMat) in, če ni v nasprotju z določili Zakona o maturi, Pravilnik o maturi (Uradni list RS št. 50/93 s spremembami, v nadaljevanju Pravilnik). ZMat v 12. alineji 18. člena določa, da je organ, ki zbira podatke o maturi in jih analizira, Državni izpitni center (organ, op. Pooblaščenca, v nadaljevanju DIC). V skladu z 48.a členom Pravilnika DIC vodi evidence o točkovnih ocenah, ocenah maturitetnih predmetov in splošnem uspehu na maturi in to za namene razvojnega in raziskovalnega dela ter spremljanja mature. Osebni podatki iz evidenc se zbirajo, obdelujejo, shranjujejo in posredujejo za potrebe DIC pri izvedbi in analizi mature, za potrebe srednjih šol in za potrebe ministrstva, pristojnega za šolstvo. Pravilnik v 3. točki 48.a člena določa, kateri podatki o maturi so javni in jih Republiška maturitetna komisija (sedaj Državna komisija za splošno maturo in Državna komisija za poklicno maturo) lahko objavi. Pravilnik v zadnjem odstavku 48.b člena ureja tudi tajnost podatkov, ki so predmet zahteve, in določa, da so podatki o razvrstitvi srednjih šol po splošnem uspehu in uspehu pri posameznem predmetu pri maturi, tajni. Glede na navedeno je MŠŠ ugotovilo, da je za zbiranje in posredovanje podatkov po določilih ZMat in Pravilnika, pristojen DIC, oziroma sta za objavo javnosti dostopnih podatkov po določilih Pravilnika pristojni Državni maturitetni komisiji, kot tudi, da morajo vsi navedeni pri posredovanju podatkov upoštevati določila ZMat in Pravilnika, ki se nanašajo na tajnost osebnih in drugih podatkov. Obenem je MŠŠ ugotovilo, da ni pristojno za posredovanje podatkov, ki so predmet zahteve ter je zahtevo odstopilo v reševanje DIC kot pristojnemu organu.
Organ je dne 27.5.2005 izdal odločbo št. 040-3-2/2005, s katero je prosilkino zahtevo zavrnil. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da organ po določilih ZMat in Pravilnika zgolj zbira in analizira podatke s področja splošne mature, ni pa pristojen pripravljati podatkov o razvrstitvi srednjih šol po splošnem uspehu in uspehu pri posameznem predmetu pri splošni maturi, saj so ti podatki tajni.
Zoper zavrnilno odločbo je prosilka dne 27.6.2005 vložila pritožbo. Zahtevane podatke je želela uporabiti v članku časopisa Dnevnik, da bi pojasnila razlike v uspešnosti posameznih šol, na katerih izvajajo splošno maturo. Za učence, dijake in njihove starše so podatki o maturitetnih rezultatih posameznih šol zelo pomembni. Na podlagi teh rezultatov in številnih drugih informacij o določeni šoli se tako učenci kot starši lažje odločijo o vpisu oziroma o tem, katera srednja šola je zanje najprimernejša. Navaja, da je povsem jasno tudi, da se rezultatov mature ne sme absolutizirati: samo na podlagi teh rezultatov ni mogoče razvrstiti srednjih šol na boljše in slabše, uspešnost neke šole je namreč odvisna od številnih drugih meril. V članku bi poleg tega natanko pojasnila, od česa vse so odvisni povprečni rezultati na maturi (od povprečnega uspeha populacije, ki se je vpisala v določeno srednjo šolo, od pozornosti, ki jo na določeni šoli namenjajo pripravam na maturo itd.). Strah, da bi podatke o rezultatih na maturi uporabila zavajajoče za javnost, je torej povsem neupravičen. Opozorila je tudi, da po ZMat podatki o povprečnih rezultatih na maturi niso tajni. Poleg tega jih je povsem legalno mogoče dobiti na vsaki šoli posebej. Kot izhaja tudi iz priloženega elektronskega poročila tiskovne predstavnice MŠŠ, je bilo prosilki svetovano, naj zahtevane podatke pridobi sama direktno na šolah. V intervjuju iz februarja 2005, katerega posnetek prosilka še vedno hrani, ji je minister za šolstvo zahtevane podatke tudi osebno obljubil. Navaja, da bi zahtevane podatke torej dobila sama, če bi poklicala vse šole, na katerih se opravlja splošna matura. Prosilka zato ne vidi razloga, da ji organ zahtevanih podatkov ne posreduje, javnost ima namreč pravico izvedeti podatke o povprečnih rezultatih na splošni maturi na posamezni šoli. Če so podatki pravilno (celovito) predstavljeni, so lahko staršem in učencem v pomoč pri izbiri primerne srednje šole, javnost pa je na ta način bolje in celoviteje obveščena.
Organ je prosilkino pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj s celotnim spisom, z dopisom št.: 040-3-3/2005 z dne 30.6.2005, na podlagi prvega odstavka 245. člena ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pooblaščenec je dne 12.7.2005 zaradi razjasnitve dejanskega stanja opravil in camera ogled zahtevanih dokumentov. Predstojnik organa je pooblaščenki izročil ovojnico z naslovom Kandidati z najboljšim uspehom na splošni maturi 2005. Na ovojnici je bilo napisano »ZAUPNO«. Prisotni so ugotovili, da dokument vsebuje 6 strani tabel v Word Excell obliki. Predstojnik organa je povedal, da gre takšen dokument, ki vsebuje osebna imena kandidatov srednjih šol, ki so dosegle na maturi nad 30 točk, vsako leto v roke ministru za šolstvo. Organ je samo enkrat, leta 2000, tedanjemu ministru za šolstvo na njegovo izrecno zahtevo poslal dokument, na katerem so bile razvrščene vse srednje šole. Dokumenta v arhivu nimajo, ker je bil narejen kot unikat in je nosil oznako »izpitna tajnost«, ohranil pa se je spremni dopis. Podobni podatki so sicer objavljeni v vsakoletnem letnem poročilu, ki vsebuje imena in priimke zlatih maturantov in ime srednje šole, na kateri so maturirali. Pojasnil je še, da oznako »zaupno« dokument nosi do objave rezultatov zlatih maturantov. Pri razlagi podatkov sta na ogledu sodelovala tudi profesorja, ki sta sicer člana maturitetne komisije. Pooblaščenec je prejel podatke o zlatih maturantih in podatke o uspehu vseh kandidatov na maturi na spomladanskem roku 2005 na zgoščenki.
Organ je dne 30.8.2005 Pooblaščencu poslal dopis št. 040-3/2005, ki mu je priložil obsežni študiji. V njem je navedel, da Pravilnik v 3. točki 48.a člena določa, kateri so splošni podatki o maturitetnih rezultatih, ki jih organ lahko objavi. Kot je navedel organ, gre za podatke o splošnem uspehu in uspehu pri posameznih maturitetnih predmetih ter primerjavo s splošnim uspehom in uspehom pri posameznih predmetih v 3. in 4. letniku srednje šole; podatke o merskih značilnostih izpitnih nizov in nalog; podatke o stvarni in normalizirani porazdelitvi doseženih točk in ocen pri posameznih predmetih; korelacije med ocenami dveh ocenjevalcev in seznam maturantov s pohvalo. Podatki o uspehu na maturi so objavljeni v vsakoletnem letnem poročilu organa in si jih prosilka tam lahko tudi ogleda. Z uradnimi podatki o razvrstitvi srednjih šol po splošnem uspehu in uspehu po posameznem predmetu pri maturi organ ne razpolaga, niti jih ne zbira na način, kot ga je prosilka zahtevala. Razpolaga zgolj s surovimi podatki o uspehu na maturi na posameznih šolah, vendar teh ne vrednoti, niti šol ne razvršča po uspehu pri maturi, saj za to nima niti pravne podlage niti pooblastila. Četudi bi z njimi razpolagal, jih ne bi smel objaviti, saj je predmetne podatke kot tajne v petem odstavku 48.b člena Pravilnika že vnaprej določil minister za šolstvo in šport, saj bi razkritje takšnih podatkov povzročilo motnje pri delovanju organa. Da je razkritje celo škodljivo, ocenjujejo tudi v državah, kjer imajo tradicijo o eksternem preverjanju znanja. Takšna izjema je predvidena tudi v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Možnost razvrščanja šol po uspehu na maturi je prepuščena posameznikom, ki si lahko pomagajo s podatki, ki so kot informacije javnega značaja razpoložljive na posameznih srednjih šolah. Iz obsežnih študij, ki so priložene dopisu, Pooblaščenec v nadaljevanju povzema le bistvene misli. Med šolniki koncentracija zagovornikov javnega objavljanja testnih rezultatov po šolah ne doseže »kritične mase«, do pritiskov pa prihaja »od zunaj«. Z javnim objavljanjem rezultatov bi lahko povzročili njihovo napačno razumevanje, predvsem pa ne bi bili pojasnjeni vzroki za razlike med šolami. Pritisk na učitelje in osebje po šolah ob javnem objavljanju in posledičnem primerjanju rezultatov bi bil tako velik, da bi ti naredili vse, tudi nesprejemljive, aktivnosti, da bi izboljšali testne rezultate, četudi te ne izboljšajo znanja in dosežkov učencev. Organ je navedel tudi, kateri šolski dosežki so bili objavljeni v zgodovini; primeroma je naštel tudi tiste kazalce, ki bi se lahko objavljali (npr. delež uspešnih ob zaključku šolanja ali izpita; povprečna ocena obveznih in nekaj izbranih predmetov ali vseh predmetov…). Opozoril pa je, da bi poenostavljeno prikazovanje kompleksnih procesov, kot sta vzgoja in izobraževanje, povzročilo težave. Tudi tuja praksa delno opušča javno objavljanje na nižjih stopnjah izobraževanja; tudi podatki o dosežkih rezultatov po šolah s preprostimi številskimi kazalci, kot prehod h kompleksnejšim meritvam dejavnosti na šolah in k meritvam v širšem kontekstu (princip dodane vrednosti – »value added«) naj bi se prenehali objavljati. V nadaljevanju je organ opisoval ureditev v Veliki Britaniji in kako uspeh učencev v preteklih letih vpliva na rezultat v tekočem šolskem letu. Rezultat posameznih šol je tudi posledica tega, kakšni učenci vstopajo v vzgojno-izobraževalni program na šoli; tako bi bilo treba ob ocenjevanju šol upoštevati tudi te specifike. Zlasti je potrebno upoštevati otroke iz socialno ogroženih ali emigrantskih družin. V primeru javnega objavljanja rezultatov bi se povečal pritisk na učitelje, ki bi se nato ukvarjali le »z mejnimi kategorijami«, da bi prestopili prag, ki šteje pri uvrščanju. Ob tem pa naj bi zapostavljali učence s posebnimi potrebami, učence s posebno nadarjenostjo, ipd. V nadaljevanju je organ navedel primere iz tuje prakse. Šole bi se v primeru pritiskov glede javnega objavljanja posluževale tudi nemoralnih postopkov, v strokovni javnosti znano kot onesnaževanje testnih rezultatov (»test score polution«). Po eni od raziskav so razlike med posameznimi razredi veliko večje kot med šolami (vzrok za to so lahko npr. različni učitelji pri enem predmetu, vpliv razreda in učitelja na učenca). Po predlogu za postavitev etičnega kodeksa indikatorjev dosežkov Goldsteina in Myersa (Velika Britanija, 1996) naj bi se vpeljalo nekaj osnovnih načel (npr. načelo neupravičene škode, načelo pravice do informacij, načelo kontekstualizacije…). Opisani so tudi hipotetični primeri in posledice objave surovih podatkov o gimnazijah pri slovenski maturi. Pri rangiranju šol je najpomembnejši namen razvrščanja in merila za razvrščanje (na primer delež uspešnih oz. neuspešnih dijakov na maturi,…). Tako bi lahko vrednotili razliko med uspehom pri vstopu in izstopu v smislu dodane vrednosti. Objava podatkov bi najverjetneje povzročila več škode kot koristi. Pri tem je opozoril tudi na razlike med samimi gimnazijami (število dijakov, več vrst gimnazijskih izobraževalnih programov, okolje gimnazij,…). Narejene niso bile niti pilotne študije objave rezultatov, niti jih ni potrdila stroka. Organ je pojasnjeval tudi vzročno zvezo med »osipom« v šolskih letih in prehajanjem učencev med šolami na eni strani ter rezultati mature na drugi. Za organ je bilo nesporno dejstvo, da bi gimnazije zaradi objavljanja številk čez leta ukrepale tako, da bi bil njihov odstotek višji, četudi bi na maturo pustili manj dijakov, to pa bi bilo neodgovorno. Organ je opozoril tudi na nekatere specifične značilnosti določenih prijavljenih k maturi, na primer starejši od 21 let (ti lahko pristopijo k maturi brez predhodnega izobraževanja), ali kandidati, ki so opravili le enoletni maturitetni tečaj (tega izvajajo le nekatere gimnazije). Takšen podatek ne bi povedal nič smiselnega o posamezni gimnaziji.
Glede števila dijakov na šoli z izjemnim uspehom je treba biti pozoren na to, da se različno točkujejo dosežki maturantov, ki opravljajo maturo na višji ravni zahtevnosti in tistih, ki jo opravljajo na nižji. Predvsem so pomembne dodatne točke, ki jih prinese opravljanje mature iz drugega tujega jezika, saj naj bi edino v tem primeru pri dodatnih predmetih dijaki lahko opravljali maturo na višji ravni. Nekatere šole dajejo večji poudarek tujim jezikom, druge pa so bolj naravoslovno ali strokovno usmerjene, zato bi bilo krivično »grupirati« splošni uspeh na ravni šole. Objava rezultatov bi celo povzročila upad zanimanja za druge (»nejezikovne«) smeri. Upoštevati je treba tudi številčno razliko med šolami, saj je pri velikem številu možnost, da je dijakov z izjemnim uspehom več. Če dijaki ne izberejo matematike in hkrati oziroma ali enega od dveh tujih jezikov na višjem nivoju, sploh ne morejo dobiti vsaj 29 točk. Takšni primeri bi lahko bistveno vplivali na povprečen rezultat šole. Pozoren je treba biti tudi na negativno ocenjene posameznike, ki se jim ne »izračuna« splošnega uspeha, zato ni jasno, kako naj se njihov rezultat upošteva, saj bi se lahko zgodilo, da ima celoten seštevek točk višji kot nekdo, ki je opravil maturo z najnižjim številom točk. Podobno se lahko zgodi v primeru pozitivne ocene, ki je izrečena pogojno. Upoštevati je potrebno tudi dijake, ki maturo opravijo na drugi šoli in na dejstvo, da so pragovi za negativne in odlične ocene pri različnih predmetih različno postavljeni. Opravljanje mature je specifično tudi pri tujih jezikih, saj lahko kandidat maturo opravlja na osnovnem ali na višjem nivoju ter kot obvezni ali kot izbirni predmet. Rezultati nemščine na Koroškem ali italijanščine na Primorskem niso enostavno primerljivi s povprečnim številom točk v gimnaziji, kjer so se dijaki večinoma učili tujega jezika samo zadnja leta. Organ je opozoril tudi na različno število prijavljenih kandidatov na posameznih izbirnih predmetih. Majhno število prijavljenih bi lahko izpostavilo delo posameznega učitelja te šole. Na rezultat posameznega predmeta lahko vplivajo tudi dijaki, ki niso obiskovali gimnazije, imajo pa pravico opravljati predmet splošne mature ob poklicni maturi, pri tem pa je v povprečju uspešnost teh dijakov mnogo slabša kot pri gimnazijcih. V primeru objave števila povprečnih točk bi gimnazije naredile »vse«, da se takšnih dijakov »znebijo«. Zaradi vsega navedenega je organ zaključil, da bi bilo javno objavljanje surovih podatkov o rezultatih šol pri državnih izpitih ali nacionalnih preverjanjih neprimerno in celo škodljivo, zato bi bilo treba o vprašanju javne objave rezultatov sprožiti živahno javno razpravo.
Zgolj podatki nacionalnih testiranj na šoli ne morejo odražati kakovosti dela šole, zato so takšni podatki lahko zelo hitro zavajajoči. Lestvice šol ne merijo tistega, kar obljubljajo, torej kvalitete šol, temveč predstavljajo le t.i. »infotainment«, torej zabavno informacijo z dvomljivo objektivno vrednostjo. Objavo lestvic spremljajo zadržki, ki so značilni tudi za druge objave statističnih podatkov. S slednjim so mišljene predvsem napake. Rang lestvice šol so napačne, saj ustvarjajo vtis, da so razlike med šolami tudi tam, kjer nezanesljivost rezultatov tega zaključka nikakor ne potrjuje. Slednja ugotovitev je ponazorjena s tabelo. Javna objava rezultatov pomeni, da bo šola, ki si je ustvarila dober sloves, lažje ohranila ta položaj, saj se bodo nanjo vpisovali sposobnejši učenci. Relativnost razvrščanja šol je organ utemeljeval s tujimi primeri. Zaključil je, da so zaradi objav rang lestvic šol iz leta v leto povečevale razlike v dosežkih in socialnem statusu vpisanih učencev med šolami. Primeri iz tujine kažejo tudi, da preveliko poudarjanje lestvic s strani medijev šole potiska v položaj, ko skrbijo bolj za svojo javno podobo in rezultat na lestvici, kakor za dejanski pedagoški proces. V primeru objave rang lestvic šol bi morali zbrane podatke nujno opremiti s podrobnimi opozorili, razlagami in izjavo izdajatelja, da se popolnoma zaveda nezanesljivosti in omejitev predstavljenih podatkov. V nasprotnem primeru bi lahko prišlo do zavajanja bralcev. Četudi bi bili podatki popolnoma zanesljivi, je pomembno to, da predstavljajo pregled izjemno ozkega dela procesov v šoli. Rezultati odslikavajo spremembe, ki so se zgodile pred nekaj leti in nimajo nujno nobene zveze s sedanjim delom na šoli. Intervali zaupanja so tudi ob uporabi rezultatov dodane vrednosti tako veliki, da ne dopuščajo enoznačnega rangiranja, kar kakršnekoli primerjave šol postavlja pod vprašaj. Javna objava kakršnihkoli dosežkov dijakov po šolah, ki bi omogočala njihovo medsebojno primerjavo, bi povzročila napačno razumevanje teh podatkov, saj rang lestvice predstavljajo zelo omejeno in pomanjkljivo sliko objektivne realnosti na šolah. Javna objava dosežkov bi povratnim informacijam šolam dodala negativni predznak; za šole z nizkim povprečjem bi to predstavljalo negativno breme, na katerega ne morejo vplivati, za šole nad povprečjem pa velik pritisk, saj naj bi lahko vsak padec glede na predhodne rezultate javnost razumela kot poslabšanje njihovega dela. Javno objavljanje rezultatov testiranja bi spodbudilo prilagajanje šolskega procesa zahtevam preverjanja, najverjetneje v škodo dijakov, saj bi pouk v veliki meri postal le še pripravljalnica za testiranje. Treba je upoštevati tudi dejstvo, da si dijaki sami izberejo izbirne predmete. Pri tem naj bi bilo pomembno, kako se odločajo sošolci, kaj predlagajo učitelji, ipd. To pa ni pokazatelj kvalitete pedagoškega procesa na šoli.
Pooblaščenec je dne 31.8.2005 prosilki poslal dodatno obrazložitev organa z dne 30.8.2005 in jo pozval, naj se o listinah izjasni.
Prosilka je dne 22.9.2005 na Pooblaščenca naslovila odgovor na dodatno obrazložitev organa. Med drugim je navedla, da bi bilo nesprejemljivo pristati na sklep, da je zato bolje, da se novinarjem odreče možnost, da bi se lahko seznanili z zahtevanimi podatki, ne da bi jim bilo treba poklicati vsako srednjo šolo z maturo v Sloveniji. Kot je prosilka menila, bi to pomenilo, da imajo prav tisti, ki trdijo, da je podatke, ki jih je možno zlorabiti, bolje držati v tajnosti. Prosilka je poudarila, da podatkov ne želi dobiti zato, da bi sestavila rang lestvico najboljših in najslabših šol v Sloveniji, saj bi to pomenilo, kot je še zapisala, napačno interpretacijo in zlorabo podatkov. Prosilka je poudarila, da morajo biti podatki na voljo javnosti zato, ker lahko razkrijejo marsikaj, kar je dobro, da javnost izve. Prosilka je navedla primer, da bi se lahko ugotovilo, da na neki šoli, kjer se že leta šola izbrana populacija odličnjakov, dosegajo povsem povprečne ali celo podpovprečne rezultate. Prosilka je navedla tudi, da bi se na primer dalo ugotoviti, da na neki šoli, kjer matematiko uči učitelj brez potrebne izobrazbe, na maturi pade velik delež kandidatov, pa v šoli z učiteljem vseeno ne ukrenejo nič, ker za te rezultate, razen organa in vodstva šole, nihče ne ve. Novinarji so doslej o odličnosti posameznih šol lahko sklepali na podlagi seznama maturantov, ki so na šolah dosegli vse točke in podatkov, ki so jih razkrile šole same, seveda tiste, na katere so bile ponosne, kar pa ne pomeni, da rangiranja šol ni. Rangiral naj bi jih »ljudski glas«. Prav zaradi tega, ker se omenjenega »ljudskega glasu« ne da preveriti, so nepisane rang lestvice zelo krivične do šol in učiteljev, zato bi bila najboljša rešitev, če bi organ vsako leto razkril podatke, ki jih sama zahteva. Menila je, da bi strokovnjaki, ki jih na organu premorejo, znali podatke ustrezno interpretirati in jih opremiti z vsemi potrebnimi opozorili in poudarki. Tako bi jih lahko novinarji uporabili tako, da ne bi z objavo povzročali škode in krivic šolam. Tudi sama teh podatkov ne bi objavila, preden se ne bi prepričala, da jih statistično in tudi drugače pravilno interpretira.
Pritožba je utemeljena.
Uvodoma Pooblaščenec ugotavlja, da vsebuje izpodbijana odločba napačen pravni pouk o pravnem sredstvu, saj je kot rok za vložitev pritožbe določen 30 dnevni namesto 15 dnevni pritožbeni rok. V skladu s četrtim odstavkom 27. čl. ZDIJZ se postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Po določbi prvega odstavka 235. čl. ZUP se pritožba, če ni z zakonom drugače določeno, vloži v 15 dneh. Posledice napačnega pouka o pravnem sredstvu so določene v četrtem odstavku 215. čl. ZUP. Ta določa, da če je pouk v odločbi napačen, se lahko ravna stranka po veljavnih predpisih ali po pouku. Poleg tega je določeno, da četudi se stranka ravna po napačnem pouku, to zanjo ne more imeti škodljivih posledic. Pooblaščenec ugotavlja, da se je v tem primeru prosilka sicer res ravnala po napačnem pouku in pritožbo vložila v roku 30 dni, vendar to glede na prej navedeno zanjo ne more imeti škodljivih posledic v smislu zavrženja pritožbe.
1. Pojem informacije javnega značaja in delovno področje organa
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. čl. ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz te opredelitve izhaja, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, uzakonjeno v 5. čl. ZDIJZ, ne razteza in zato organi, ki so našteti v prvem odstavku 1. čl. ZDIJZ, nimajo dolžnosti, da prosilcem odgovarjajo na vprašanja ter da dajejo pojasnila v zvezi z delovnim področjem organa. ZDIJZ tudi ne varuje pravice zahtevati obrazložitev posameznih informacij, njihovo analizo, komentarje ali mnenja k posameznim informacijam oziroma organom iz prvega odstavka 1. čl. ZDIJZ, ne nalaga dolžnosti, da izdelajo, predelajo ali spremenijo informacije, s katerimi razpolagajo. ZDIJZ daje pravno varstvo tistim zahtevam za informacije, ki so že obstoječe oziroma že nastale, in od organa, zavezanega za dostop do informacij javnega značaja, ne terjajo, da zaradi posamezne zahteve določeno informacijo ustvari, pridobi ali izdela.
V skladu z opisano definicijo informacije javnega značaja je bilo potrebno v pritožbenem postopku najprej razjasniti vprašanje, ali je izpolnjeno prvo merilo in sicer, ali zahtevani dokumenti sploh obstajajo v določeni obliki oziroma, ali je izpolnjeno merilo materializirane oblike. Če so namreč informacije javnega značaja, ki jih prosilka zahteva, zajete v dokumentu, s katerim organ razpolaga, je potrebno odločiti o tem, ali so ti dokumenti prosto dostopni vsakomur, lat. erga omnes, ali pa so podane izjeme, ki prosti dostop omejujejo oziroma onemogočajo.
Kot določa prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, je eno izmed treh meril za obstoj informacije javnega značaja povezanost informacije z delovnim področjem organa. To v prvi vrsti pomeni, da je informacija javnega značaja le tista informacija, ki jo organ izdela pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa (prim. doktorska disertacija mag. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149). Pri tem dokumentu gre za podatek, povezan z zakonskimi pristojnostmi organa, zato je izpolnjeno merilo, da gre za informacijo, ki izhaja iz delovnega področja organa. Organ je v skladu s prvim odstavkom 10. čl. ZMat organ, ki je skupaj z drugimi maturitetnimi organi v skladu s svojimi pooblastili pristojen za pripravo in izvedbo mature. Podrobneje so naloge organa določene v 18. čl. ZMat. Po tej določbi organ opravlja razvojna, raziskovalna, strokovna, tehnična in druga dela pri maturi, pri tem pa:
- pripravlja in vzdržuje maturitetni informacijski sistem;
- izbere ocenjevalce za splošno maturo in z njimi sklepa pogodbe o pravicah in obveznostih pri ocenjevanju izpitnih pol;
- imenuje glavne ocenjevalce in pomočnike glavnih ocenjevalcev;
- v imenovanje predlaga predsednika in člane državnih predmetnih komisij za splošno in poklicno maturo;
- z maturitetnimi organi usklajuje ocenjevanje pri poklicni maturi;
- usklajuje dejavnosti državnih predmetnih komisij za splošno oziroma poklicno maturo;
- vodi zbirke izpitnih vprašanj in nalog;
- ureja in izdaja maturitetna gradiva;
- izdaja predmetne kataloge, zbirke maturitetnih vprašanj in nalog;
- opravlja organizacijske in tehnične naloge za izvedbo mature;
- usklajuje delo šolskih maturitetnih komisij pri pripravi in izvedbi mature;
- zbira podatke o rezultatih mature in jih analizira;
- pripravlja strokovno-raziskovalne podlage na področju zunanjega preverjanja znanja;
- opravlja tehnične in strokovne naloge ter vodi finančno poslovanje za Državno komisijo za splošno maturo, Državno komisijo za poklicno maturo in državne predmetne komisije za splošno in poklicno maturo;
- zagotavlja varovanje izpitne tajnosti v skladu s pravili o varovanju izpitne tajnosti;
- opravlja druge naloge, določene z zakonom in drugimi predpisi.
Iz gornjih številnih pristojnosti organa po oceni Pooblaščenca nedvomno izhaja, da ima zahtevana informacija javni značaj, saj je povezana z rezultati mature in z njihovo analizo. Tudi po Pravilniku, ki v 11. čl. ureja naloge organa in določa podobne naloge, kot v zgoraj navedenem 18. čl. ZMat, je organ pristojen za pripravljanje podatkov in analiz o rezultatih mature. Oba predpisa, zakonski in podzakonski, organu torej dajeta pooblastilo in možnosti za pripravo zahtevanih informacij in zato sodijo te informacije v ožje delovno področje organa oziroma v njegovo stvarno pristojnost.
Po opravljenem ogledu Pooblaščenec ugotavlja tudi, da sta izpolnjeni tudi preostali merili za obstoj informacije javnega značaja, ker organ z dokumentom razpolaga oziroma ga poseduje in ga je izdelal sam. Ob ogledu so namreč predstavniki organa navedli, da so na željo ministra za šolstvo za določeno leto že izdelali tak dokument na podlagi podatkov, s katerimi razpolagajo in ki jih zbirajo. Iz tega izhaja, da se zahtevane informacije nahajajo v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu dokument), tako da je izpolnjeno drugo merilo, v teoriji poznano tudi kot kriterij materializirane oblike. Organ sicer zatrjuje, da zahtevanih podatkov nima oziroma da ni pristojen za njihovo izdelavo. Ne glede na to, da je ta argument v nasprotju s prejšnjo navedbo, da je tak dokument že bil izdelan na željo takratnega ministra za šolstvo, je potrebno upoštevati tudi poglavje V.a Pravilnika, ki nosi naslov Zbiranje in varstvo osebnih podatkov. V določbi 48a. čl. Pravilnika je določeno, da za spremljanje mature ter za raziskovalno in razvojno delo organ vodi evidence kandidatov, ocenjevalcev in šol, na katerih se izvaja matura, ter splošnih podatkov o maturitetnih rezultatih. Po določbi 48b. Pravilnika pa ima organ celo pristojnost, da se osebni podatki iz evidenc zbirajo, obdelujejo, shranjujejo in posredujejo za potrebe organa pri izvedbi in analizi mature, srednjih šol in ministrstva, pristojnega za šolstvo. V zvezi s tem so po zadnjem odstavku 48b. čl. Pravilnika podatki o razvrstitvi srednjih šol po splošnem uspehu in uspehu pri posameznem predmetu tajni. Iz te določbe, ki sicer določa tajnost podatkov, po vsebini istovrstnih oziroma podobnih zahtevanim podatkom, je mogoče izpeljati sklep, da je predvidena izdelava oziroma posedovanje takšnih informacij. V nasprotnem primeru bi ne bilo potrebno s Pravilnikom te podatke določiti za izpitno tajnost.
2. Priklic zahtevanega dokumenta iz evidence
Glede na to, da so v evidencah, ki jih organ vodi, vsebovana tudi osebna imena kandidatov na maturi, Pooblaščenec posebej poudarja, da prosilec ne zahteva osebnih imen oziroma kakršnihkoli osebnih podatkov najuspešnejših kandidatov na maturi, temveč le skupne podatke o maturi, vezane na šolo. Zahtevani dokument pa je mogoče z uporabo nekaterih osnovnih računalniških ukazov priklicati iz evidenc, ki jih vodi organ. Dokaz za to, da je mogoče takšen dokument priklicati iz evidenc, potrjuje prav navedba organa, da je bil takšen dokument poslan tedaj aktualnemu ministru za šolstvo. Poleg tega je izdelava takšnih dokumentov predvidena v petem odstavku 48b. čl. Pravilnika, kot bo podrobneje obrazloženo v nadaljevanju.
Vprašanje, ali pomeni izpis oziroma razvrstitev nekaterih podatkov iz evidence ustvarjanje nove informacije, je v obravnavani zadevi ključnega pomena. Gledano s kvantitativnega vidika prosilec zahteva le določen del evidence, razvrščen po določenih merilih glede na uspeh pri maturi. Kot izhaja iz gornje opredelitve informacije javnega značaja, je s pojmom informacija javnega značaja praviloma mišljena le informacija, ki že obstaja, tako da zavezanemu organu ni treba vložiti pretiranega dodatnega dela, truda ali predelave pri seznanitvi prosilca z njo. Preizkus, ali pridobitev informacije, ki je del širšega sistema, od organa terja pretiran ali le razumen delovni vložek, ostaja stvar presoje v vsakem primeru posebej. Organ mora torej ob vsaki zahtevi znova oceniti, kakšen delovni vložek terja pridobitev podatka, ki »plava« v sistemu. Če dodaten trud ostaja v razumnih mejah in gre za razumno količino administrativnega dela, ne gre za ustvarjanje novega podatka oziroma zbirke, temveč za informacijo javnega značaja. Iz tega sledi, da mora organ podatek iz širšega sistema (evidence, registra itd.) priklicati in prosilčevi zahtevi ugoditi. Opisan preizkus je odločilen za razumevanje prave vsebine informacije javnega značaja in je tudi v skladu s temeljnimi funkcijami pravice do dostopa do informacij javnega značaja in osnovnimi načeli ZDIJZ, kot sta javnost in odprtost delovanja organov (prvi odstavek 2. čl. ZDIJZ). Načelo odprtosti delovanja javnih organov namreč omogoča pridobivanje vseh javnih informacij in posledično omogoča tako nadzor kot tudi sodelovanje pri sprejemanju odločitev, ki pomenijo izvajanje oblastvenih, javnopravnih nalog. Ker gre za razvrstitev v Microsoftovem programu WORD EXCELL, ki z uporabo preprostih funkcij omogoča takojšnjo drugačno razvrstitev podatkov-torej zbirno razvrstitev glede na ime šole-po oceni Pooblaščenca prosilec z zahtevanimi informacijami od organa ne zahtevajo izdelave novega dokumenta.
Prav tako so glede na navedeno ovržene trditve organa, da z zahtevanimi podatki ne razpolaga. Ena izmed pristojnosti organa je namreč prav zbiranje in analiziranje podatkov o maturi. Nesprejemljivo bi bilo stališče, da so tehnične prepreke v obravnavanem primeru tako velike, da bi samo zaradi njih bil dostop do sicer javnih informacij onemogočen. Drugačnost metod, ki jih pri vodenju evidenc uporablja organ, namreč ne more predstavljati pravne podlage za nerazkritje zahtevanih informacij.
3. Izjeme od prostega dostopa
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v ZDIJZ določeno izjemo od prostega dostopa. 6. člen v prvem odstavku zato taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Pooblaščenec je zato moral preizkusiti, ali gre za prosto dostopne informacije ali je podana katerakoli od izjem od prostega dostopa. Na tem mestu Pooblaščenec ponovno izpostavlja, da zahtevani dokumenti ne vsebujejo osebnih podatkov kandidatov, ki so maturo opravljali, temveč le zbirne podatke o uspehu kandidatov, ki so maturo opravljali na določeni šoli. Iz tega razloga izjema po 3. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, ki od prosto dostopnih informacij izvzema osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov, ne more biti podana.
3.1 Izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ je v izpodbijani odločbi zavrnil dostop tudi zato, ker so zahtevani podatki tajni. Za presojo obravnavane pritožbe je pomembno, ali je nek podatek sploh lahko določen kot tajen. V skladu z Zakonom o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 87/2001 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZTP) je tajen le tisti podatek, ki kumulativno (hkrati) izpolnjuje tako materialni kot tudi formalni pogoj. Za presojo izpodbijane odločbe je torej ključnega pomena vprašanje, ali so zahtevani podatki sploh določeni kot tajni v skladu z ZTP in drugič, ali so kot tajni podatki določeni upravičeno. Samo če je odgovor na obe vprašanji pritrdilen, gre za izjemo po 1. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ.
Po ZTP se materialni kriterij opira na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega samo, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni vidik vključuje torej dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.
Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je po ZTP upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni naslednji trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).
Ne glede na te pogoje pa se ne šteje za tajnega tisti podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje (prim. 6. čl. ZTP).
Pooblaščenec ugotavlja, da ZMat v prvem odstavku 54. čl. določa, katera gradiva se štejejo za uradno tajnost. To so le gradiva, ki vsebujejo izpitna vprašanja, naloge, šifre kandidatov in ocene pisnih izdelkov. Ta morajo biti označena kot izpitna tajnost, stopnja tajnosti "tajno". Uradna tajnost je tudi vsebina maturitetnega sklopa za posamezen predmet, dokler ni objavljen v sredstvih javnega obveščanja. Ker prosilec ne zahteva gradiv, določenih v tem členu, navedba organa, da so zahtevani podatki tajni, ne more držati.
Določbe o tajnosti vsebuje tudi Pravilnik, ki v petem odstavku 48b. čl. določa, da so podatki o razvrstitvi srednjih šol po splošnem uspehu in uspehu pri posameznem predmetu pri maturi tajni. Zahtevani podatki so torej tajni le na podlagi določbe Pravilnika, podzakonskega predpisa.
ZDIJZ v 1. tč. prvega odstavka 6. čl. od prosto dostopnih informacij izvzema le tiste, ki so na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljeni kot tajne. Zakon, ki ureja tajne podatke v pravnem redu Republike Slovenije, je nesporno zgolj ZTP. V skladu z jezikovno razlago ZDIJZ so torej izjeme lahko le tisti tajni podatki, ki so kot tajni opredeljeni v skladu z ZTP. To pomeni, da izjeme od prosto dostopnih informacij ne predstavljajo podatki, ki so opredeljeni kot tajni na podlagi drugih zakonov, ki ne urejajo tajnih podatkov. Še manj sodijo med izjeme tisti podatki, ki so kot tajni opredeljeni na podlagi podzakonskih predpisov. Navedeno je tudi v skladu s sistemskim dometom ZTP, po katerem morajo biti podatki določeni kot tajni v skladu z merili iz ZTP, kot so bila opisana zgoraj.
Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevani podatki niso opredeljeni kot tajni na podlagi ZTP, saj za to niso izpolnjeni niti materialni niti formalni pogoji po tem zakonu. Zahtevani podatki so kot tajni opredeljeni zgolj na podlagi Pravilnika, ki je bil sprejet leta 1993 in kateremu je ZMat podaljšal veljavnost, v kolikor ni v nasprotju z njegovimi določili. Iz tega razloga zahtevani dokumenti ne smejo biti izvzeti iz prostega dostopa po 1. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ. Neutemeljenost sklicevanja na to izjemo potrjuje tudi navedba, da bi lahko prosilec zahtevane podatke pridobil na vsaki srednji šoli posebej in na ta način sam sestavil zahtevani dokument. Nenazadnje pa prvi odstavek 47. člena ZTP še določa, da morajo organi najkasneje v enem letu po uveljavitvi tega zakona sprejeti predpise in se organizacijsko prilagoditi za njegovo uveljavitev oziroma obstoječe akte in organizacijo svojega poslovanja uskladiti z določbami tega zakona. Po prvem odstavku 48. čl. ZTP pa je bilo treba tajnim podatkom, ki jim je bila stopnja tajnosti določena po prejšnjih predpisih in so v zbirki nerešenih zadev, spremeniti oznako stopnje tajnosti skladno s tem zakonom, najpozneje do 31. 12. 2004. Če to ni bilo storjeno, so po izteku tega roka izgubili status tajnega podatka.
3.2 Izjema po 11. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ
Obrazložitev izpodbijane odločbe je organ v pritožbenem postopku dopolnil z navedbo, da naj bi zahtevani dokumenti ščitili notranje delovanje organa. S tem se je skliceval na 11. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ. Po tej določbi je kot izjema določen podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Po oceni Pooblaščenca v konkretnem primeru izjema iz 11. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ ni podana. Prvi pogoj, ki opredeljuje navedeno izjemo, to je, da gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, v obravnavanem primeru ni izpolnjen. Zahtevani dokumenti namreč niso v zvezi z notranjim delovanjem organa in s tem tudi niso take narave, da bi lahko varovali proces notranjega razmišljanja organa. Ti podatki tudi ne izvirajo iz dokumentov, ki bi nastali ob oblikovanju politike organa in zato ne morejo pred očmi javnosti ščititi procesa oblikovanja kakršnekoli odločitve organa in s tem ogroziti prost pretok idej pri oblikovanju odločitev ali ukrepov. V zvezi s tem Pooblaščenec pripominja, da organ tudi ni pristojen za oblikovanje politike na področju šolstva. Razkritje zahtevanih podatkov ne bi povzročilo razkritja metod izvajanja uradnih nalog organa, torej njegovega načina dela, kar bi utegnilo povzročiti motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Temeljno vprašanje, ki se zastavlja pri tej izjemi, je tudi, ali ne bi prav razkritje dokumenta izničilo njegovega temeljnega namena in ga s tem napravilo neuporabnega. Tudi odgovor na to vprašanje je nikalen in predstavlja dodaten argument za neobstoj te izjeme. Upoštevati je treba tudi, da zahtevani dokumenti predstavljajo dejstva, zbirne podatke o rezultatih splošne mature in zato ne morejo ostati varovani na podlagi te izjeme, ki je prvenstveno namenjena varovanju mnenj uslužbencev kot predhodne faze dejstev. Tudi če bi bili zahtevani podatki v zvezi z notranjim delovanjem, njihovo razkritje organu ne bi moglo povzročiti takšne škode, ki bi resno in konkretno ogrozila njegovo delovanje oziroma dejavnost. Še naprej bi namreč organ lahko opravljal vse svoje naloge, navedene v ZMat in Pravilniku, vključno z zbiranjem in analiziranjem podatkov o maturi. Obstoj te izjeme je ovržen tudi zato, ker bi prosilec lahko podatke o posamezni šoli pridobil na vsaki posebej.
3.3. Izjema po 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ
Pooblaščenec je na podlagi drugega odstavka 247. čl. ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi po uradni dolžnosti izpodbijane odločbe med drugim nalaga preizkus, ali je bil prekršen materialni zakon, moral ugotoviti tudi, ali zahtevani podatek morebiti predstavlja katero drugo izjemo. V tem primeru je bilo potrebno oceniti, ali je podana izjema po 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ. Izjema iz 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05), ki v prvem odstavku 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Upoštevajoč navedeno definicijo, je že na prvi pogled očitno, da v konkretnem primeru ne gre za dokument v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ. Po priklicu zahtevanih informacij iz evidenc, ki jih organ vodi, namreč zahtevani dokument ne bi bil predmet posvetovanja v organu, saj odraža dejstva, ki ne morejo biti predmet sprememb ali dopolnitev. Obenem zahtevani dokument ni del neke zbirke dokumentov ali del večjega števila dokumentov. Iz teh razlogov za zahtevani dokument ni mogoče šteti, da je predmet posvetovanja v organu, temveč se šteje, da je že v celoti izdelan. Ker gre torej za dokument, ki je že v celoti izdelan in zato kot tak tudi ne more biti več predmet posvetovanja v organu, navedena izjema ni podana. Izvedba škodnega testa v konkretnem primeru zato ni bila potrebna, saj morajo biti za obstoj izjeme po 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ vsi zgoraj našteti elementi podani kumulativno.
Iz gornjih razlogov se kot povsem neprepričljiv izkaže argument, da so zahtevane informacije zgolj zato, ker bi lahko bile predmet napačnih interpretacij in zaključkov, nepravilne informacije. Nezanesljivost zahtevanih podatkov ni razlog za zavrnitev dostopa do teh informacij. Skrb organa, da bodo javnosti posredovane nezanesljive, neobdelane informacije, je sicer razumljiva, vendar ne more prerasti v obravnavano izjemo. To bi namreč pomenilo, da je organ odgovornost za to, da se ti podatki ne obdelujejo (ne glede na vzroke za to ravnanje) prevalil na javnost. Zaskrbljenost zaradi nerazumevanja javnosti je mogoče odpraviti na druge načine, ki ne bi ovirali dostopa do zahtevanih informacij. Tako bi organ lahko posredovanje zahtevanih podatkov opremil z določenimi pojasnili oziroma obrazložitvami, ki bi nevarnost napačne razlage podatkov zmanjšala na minimum. Vsekakor pa nevarnost, da bi javnost lahko napačno razumela informacije, ne more sama po sebi predstavljati izjeme od prosto dostopnih informacij. Če bi organ ob posredovanju informacije postavil v kontekst oziroma jih opremil z »navodili za razumevanje«, bi s tem gotovo pripomogel k boljšemu razumevanju teh informacij.
Prav gotovo bi na dolgi rok bilo potrebno zahtevane podatke statistično obdelati tako, da bi bila upoštevana vsa sporna vprašanja, ki jih izpostavlja organ (različna sposobnost učencev, prevelik poudarek na splošni maturi, »tretje » spremenljivke…). Odsotnost metode, ki bi bila v stroki sprejeta oziroma ocenjena kot uspešna za učinkovito analizo podatkov, pa ne predstavlja razloga za zavrnitev dostopa do te informacije. Z vidika dostopa do informacij javnega značaja namreč informacij ni mogoče deliti na pravilne in nepravilne, prave in neprave in na ta način seznanjati javnost le s tistimi informacijami, za katere bi organi, zavezanci po ZDIJZ, sami ocenili, da so pravilne. To bi v skrajnem primeru lahko vodilo do prirejanja in manipuliranja z informacijami javnega značaja in povzročilo močan odmik od transparentnega in odprtega delovanja javnega sektorja, ki je osnovno načelo ZDIJZ (2. čl.).
Prav tako ne morejo vplivati na drugačno odločitev Pooblaščenca navedbe organa, da bi se z zahtevanimi podatki razkrila kakovost šole in da bi to v posameznih primerih lahko razkrilo kakovost dela posameznega učitelja. Nenazadnje je treba upoštevati, da so ti javni uslužbenci, tako da so ti podatki vezani na opravljanje njihovega poklica v javnem sektorju.
4. Sklepno
Pooblaščenec se sklepno opredeljuje tudi do obširnih navedb organa, ki s pedagoškega in sociološkega vidika pojasnjuje razloge, zaradi katerih bi bilo potrebno prost dostop do zahtevanih dokumentov onemogočiti. Pooblaščenec je kot pritožbeni organ o obravnavani pritožbi moral odločiti z vidika predpisov o dostopu do informacij javnega značaja, ki veljajo v pravnem redu Republike Slovenije. Narava in pomen teh pravnih predpisov so predmet te obrazložitve. Pri tem velja poudariti, da so ti predpisi tesno povezani s temeljno človekovo pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ta je urejena v drugem odstavku 39. čl. Ustave RS: Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Po določbi drugega odstavka 15. čl. Ustave RS je mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Uresničevanje, predvsem pa omejitve pravice dostopa do informacij javnega značaja, so določene v 6. čl. ZDIJZ. Prvi odstavek te določbe predstavlja tisto materialnopravno podlago, na podlagi katere je v pravnem redu RS dopustno zavrniti zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Zato bi vsakršno omejevanje te pravice v nasprotju s temi določbami, četudi bi morebiti te omejitve bile sociološko in pedagoško utemeljene, pomenilo kršitev zakona in hkrati tudi nedopustno omejitev te človekove pravice.
Pooblaščenec ne podcenjuje strokovnosti argumentov, ki jih je organ navajal v teku pritožbenega postopka. Glede na prej navedeno pa je v tej zadevi ključnega pomena, da ti pedagoško-strokovni argumenti niso preliti v zakonske določbe (ZDIJZ), ki določajo izjeme od prosto dostopnih informacij. Nesporno gre pri zahtevanih podatkih za občutljive podatke, ki bodo v javnosti gotovo vzbudile veliko zanimanje in odziv. V pravu dostopa do informacij javnega značaja je to pogost pojav. V zvezi s tem velja opozoriti na prakso drugih držav, ki so kot prosto dostopne informacije javnega značaja razkrile marsikateri prav tako občutljiv podatek. Tako je na primer škotski Informacijski pooblaščenec odločil, da se razkrijejo podatki o smrtnosti operacij glede na posameznega kirurga, vključno z osebnim imenom in njegovo specializacijo (Decision 066/2005 z dne 8.12.2005). V tem primeru so zdravstvene ustanove prav tako zatrjevale, da so takšni podatki bolj zavajajoči kot informativni, ker niso statistično obdelani, zato bi njihovo razkritje povzročilo veliko škodo. Škotski Informacijski pooblaščenec je te argumente zavrnil, kljub temu, da vsebujejo osebne podatke kirurgov, ker je ocenil, da se varstvo osebnih podatkov ne sme uporabiti kot izgovor za preprečitev morebitne osramotitve posameznih kirurgov in da morajo imajo bolnišnice vselej možnost, da te podatke opremijo z določenimi komentarji in pojasnili.
Pooblaščenec tudi ne more mimo ugotovitve, da bi bil v konkretnem primeru, četudi bi bili zahtevani podatki predmet izjeme, podan interes javnosti in s tem interes do razkritja zahtevanih podatkov. V tem primeru sicer izjeme niso podane, vendar tudi če bi bile, bi bil lahko še zmeraj možen test prevladujočega interesa javnosti. Po določilu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ se namreč lahko dostop do zahtevane informacije dovoli, četudi predstavlja izjemo do prostega dostopa (v konkretnem primeru iz 1. tč. v primeru tajnih podatkov nižjih stopenj tajnost ter 9. in 11. točke, prvega odst. 6. člena ZDIJZ), če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Omenjeni test interesa javnosti se sicer torej izvede le, če je podana izjema od prosto dostopnih informacij. Javni interes za razkritje je močan npr. v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo ipd. V konkretnem obravnavanem primeru je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij močan, sploh zato, ker se na podlagi razkrivanja podatkov o uspehu posameznih srednjih šol v javnosti srednje šole že rangira, torej še precej bolj laično in neargumentirano kot v svojih obrazložitvah navaja organ, da bi se to zgodilo ob objavi zbirnih podatkov. Srednje šole same te podatke že posredujejo v javnost, javnost pa resničnost njihovih navedb na noben način ne more preveriti. Zato so te informacije nedvomno v interesu javnosti in ne le zanimive za javnost in bi nedvomno spodbudile širšo razpravo v javnosti, civilni družbi, strokovnih organizacijah in medijih oziroma prispevale k večji odgovornosti tako nosilcev odločitev v šolski politiki kot tudi vseh izvajalcev vzgojno-izobraževalne dejavnosti. Domnevno prevelika (tehnična) zahtevnost informacije, ki naj je povprečni državljan ne bi razumel in necelovitost informacije, ki naj bi zavajala javnost, sta pa dejavnika, ki pri izvajanju testa prevladujočega interesa javnosti nista pravno pomembna.
Glede na gornje ugotovitve se je pritožba izkazala za utemeljeno. Zahtevane informacije niso izvzete iz prostega dostopa, zato je organ napačno uporabil pravni predpis, torej ZDIJZ, na podlagi katerega je odločil o stvari. Na tej podlagi je Pooblaščenec, po opravljenem preizkusu, izvedenem po drugem odstavku 247. čl. ZUP, na podlagi prvega odstavka 252. čl. ZUP pritožbi prosilca ugodil, odpravil izpodbijano odločbo in sam rešil stvar. Odločil je, da se prosilcu dostop do zahtevanih informacij omogoči tako, kot izhaja iz izreka.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče. Tožba se lahko pošlje po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri sodišču. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka