Realis d.o.o. - Geodetska uprava RS
+ -Številka: 021-6/2006/9
Kategorije: Ponovna uporaba, Stroški
Datum: 25.09.06
Številka: 021-6/2006/9
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi 3. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, v nadaljevanju ZInfP) na podlagi 4. odstavka 27. člena ZDIJZ ter 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo ter spremembe, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe Realis d.o.o., Šmartinska 130, Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Geodetske uprave Republike Slovenije, Zemljemerska ulica 12, Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 90000-86/2005-2 z dne 20.12.2005, izdaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti v 30 dneh.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 24.11.2005 od organa za ponovno uporabo v pridobitne namene zahteval posredovanje naslednjih informacij:
- digitalni ortofoto 1:5000, črno-bel (za celotno območje Republike Slovenije),
- register prostorskih enot, hišne številke (za celotno območje Republike Slovenije),
- register zemljepisnih imen, REZI 25 (za celotno območje Republike Slovenije).
Navedel je, da želi zahtevane informacije uporabiti v storitvah in produktih, pri katerih bo na osnovi lastne dodane vrednosti zagotovil uporabnikom več kot ponuja organ v okviru izvajanja svojih javnih nalog. Navedel je še, da glede na dejstvo, da organ vse navedene informacije v svetovni splet posreduje brezplačno (brezplačni vpogledovalnik v zbirki geodetskih podatkov), zahteva, da organ skladno s 3. odst. 34a. člena ZDIJZ ponovne uporabe informacij ne zaračuna. Prosilec je želel informacije pridobiti kot elektronski zapis v standardnem formatu in strukturi.
Organ je z odločbo št. 90000-86/2005-2 z dne 20.12.2005 zahtevo prosilca zavrnil. Pojasnil je, da v svetovni splet posreduje informacije javnega značaja, ki jih določa 1. odst. 10. člena ZDIJZ, za katere meni, da so za uporabnike koristne. Prek svetovnega spleta uporabnikom omogoča vpogled v podatke (podčrtal organ, op. Pooblaščenca). Definicijo "vpogled v geodetske podatke" določa 6. odst. 2. člena Uredbe o tarifah za izdajanje geodetskih podatkov (UL RS, št. 60/02, 116/03,45/04, 66/05 in 96/05, v nadaljevanju Uredba o tarifah) – vpogled v geodetske podatke je omogočanje vpogleda in vpogled v geodetske podatke na ekranu ali podoben način. S svetovnega spleta torej ni možno pridobiti podatkov v obliki prepisa na računalniške medije uporabnika geodetskih podatkov ali izročitev geodetskih podatkov v analogni obliki, ampak lahko uporabnik te podatke le pregleduje na ekranu. Digitalni ortofoto 1: 5000 – DOF5, hišne številke – HŠ in register zemljepisnih imen REZI25 niso informacije javnega značaja, ki jih je organ dolžan posredovati v svetovni splet, saj ne sodijo v skupino informacij javnega značaja, ki jih določa 1. odst. 10. člena ZDIJZ. Organ zahtevanih podatkov ne posreduje v svetovni splet v taki obliki, kot jo zahteva prosilec (t.j. v obliki standardnih formatov datotek), ampak uporabnikom omogoča le vpogled v te podatke. Način vpogleda v geodetske podatke in obračun nadomestila za vpogled v geodetske podatke je urejen v Uredbi o tarifah. Ker torej zahtevani podatki niso informacije iz 2. odst. 10. člena, ki bi jih organ bil dolžan posredovati v svetovni splet brezplačno, zanje ne velja določba 3. odst. 34a. člena ZDIJZ, da organ ne zaračuna ponovne uporabe informacij. Prosilec lahko v zahtevane podatke vpogleduje na spletnih straneh ali pa jih v zahtevani obliki, t.j. v obliki standardnih formatov datotek, pridobi tudi za ponovno uporabo na način in pod pogoji, ki jih določa Uredba.
Na zavrnilno odločbo organa je prosilec dne 3.1.2006 podal pritožbo. Poudaril je, da njegov namen po pridobitvi zahtevanih informacij v pridobitne namene ni parcialen. Želi namreč, da bi organ informacije, ki so bile pridobljene z davkoplačevalskim denarjem, zagotavljal na transparenten način in pod najbolj ugodnimi pogoji vsem. Različni ponudniki na trgu bi tako imeli možnost, da v konkurenčnem okolju uporabijo te informacije in jih skupaj z dodano vrednostjo ponudijo uporabnikom. Uredba o tarifah, ki jo v zavrnilni odločbi organ ponuja kot podlago za pridobitev zahtevanih informacij, je po mnenju prosilca neskladna z določili ZDIJZ in Uredbo o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (UL RS, št. 76/05, v nadaljevanju Uredba o posredovanju in ponovni uporabi) tako v cenovnem vidiku kot tudi širše. Različna oblika oziroma format posredovanja informacije ne zanika dejstva, da je vsebina informacije posredovana. ZDIJZ ne predpisuje niti ne omejuje uporabe različnih oblik oziroma formatov, znotraj katere se informacija nahaja, temveč se osredotoča le na informacijo samo, torej na vsebino. Organ, ki že razpolaga z isto informacijo javnega značaja v različnih oblikah oziroma formatih, ne sme določati različnih pogojev in cen za ponovno uporabo v odvisnosti od posamezne oblike oziroma formata. Organ namreč razpolaga z zahtevanimi informacijami v različnih oblikah oziroma formatih. Ena izmed obstoječih oblik je brezplačni vpogledovalnik na svetovnem spletu, druga obstoječa oblika pa je zapis v standardnem formatu, ki ga želi prosilec. V obeh primerih je vir informacije isti. Prosilec je navedel tudi, da je ne glede na argument organa, da zahtevane informacije niso informacije iz 2. odst. 10. člena ZDIJZ, pomen 3. odst. 34a. člena ZDIJZ jasen: organ ne zaračuna ponovne uporabe informacij, če jih v svetovni splet posreduje brezplačno.
Dne 10.1.2006 je organ dokumentacijo spisa skupaj s pritožbo prosilca v reševanje odstopil Pooblaščencu.
Pooblaščenec je dne 30.6.2006 organ z dopisom pozval, da mu nemudoma oz. najkasneje v 20 dneh pošlje vse manjkajoče dokumente, ki so podlaga za izračun cene, pogoje glede uporabe ter običajno ceno in njen izračun za vse tri tipe zahtevanih informacij v obravnavani zadevi.
Organ je Pooblaščencu dne 20.7.2006 poslal dopis s pojasnili ter priložil (sicer že prej posredovano) Uredbo o tarifah. Pojasnil je še, da je že v obrazložitvi odločbe št. 90000-86/2005-2 pojasnil pravno ureditev izdajanja podatkov iz javnih evidenc, ki jih vodi na podlagi Zakona o geodetski dejavnosti (UL RS, št. 8/00 s spremembami, v nadaljevanju ZGeoD) in Zakona o evidentiranju nepremičnin (UL RS, št. 47/06, v nadaljevanju ZEN). Uredba o tarifah določa tarife za izdajanje podatkov iz zbirk geodetskih podatkov, ki se vodijo v okviru državne geodetske službe, ko se ti ne izdajajo v obliki potrdil (geodetski podatki), in način določitve nadomestila za uporabo geodetskih podatkov v komercialne namene. Določitev vrednosti izdajanja geodetskih podatkov je bila izvedena v letu 2002. Organ je pri izračunih upošteval takrat veljavno določilo 51. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna (UL RS, št. 66/01), ki določa, da se pri oblikovanju cen proizvodov in storitev lastne dejavnosti neposrednega uporabnika v kalkulaciji cene upoštevajo vsi stroški lastne dejavnosti. V ta namen je bila dejavnost izdajanja geodetskih podatkov v Uredbi o tarifah podrobneje opredeljena. Zajema dela na pripravi, hranjenju in vodenju podatkov za namene izdajanja podatkov, vrednost del in stroške posredovanja podatkov uporabniku oziroma omogočanje vpogleda v podatke na računalniškem ekranu uporabnika. Ti stroški so bili ocenjeni za izdajanje vsakega posameznega podatka ali izdelka posebej in so bili razdeljeni na enoto izdanega podatka (npr. parcela, skenogram načrta, list digitalnega ortofoto načrta, list karte, publikacija ipd.) ter glede na pričakovano pogostost izdaje podatka. Državni zbor RS je maja 2006 sprejel nov ZEN, ki na novo, drugače kot doslej, ureja izdajanje geodetskih podatkov proti plačilu, in sicer z 2. odst. 116. člena, ki določa: "Za namene ponovne uporabe podatkov iz zemljiškega katastra, katastra stavb, registra nepremičnin, evidence državne meje in registra prostorskih enot, kot jo opredeljuje zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, se podatki izdajo proti plačilu v skladu z določbami predpisov, ki urejajo informacije javnega značaja."
ZEN se bo pričel uporabljati 24.11.2006. Organ meni, da se do tedaj, t.j. do 24.11.2006, uporabljajo predpisi, ki so bili sprejeti na podlagi ZGeoD in ZEN, torej Uredba o tarifah. Po mnenju organa zato zahteve prosilca ni mogoče presojati po predpisih, ki urejajo informacije javnega značaja, saj se ureditev, da se podatki izdajo proti plačilu v skladu z določbami predpisov, ki urejajo informacije javnega značaja, še ne uporablja. Tudi ko se bo nova ureditev začela uporabljati, bo ta ureditev veljala le za namene ponovne uporabe podatkov iz zemljiškega katastra, katastra stavb, registra nepremičnin, evidence državne meje in registra prostorskih enot, kot to določa 116. člen ZEN. Od 24.11.2006 dalje bo organ izdajal podatke iz zemljiškega katastra, katastra stavb, registra nepremičnin, evidence državne meje in registra prostorskih enot za namene ponovne uporabe proti plačilu na podlagi (novih) podzakonskih predpisov, ki jih pripravlja v skladu z določbami predpisov, ki urejajo informacije javnega značaja. Organ zato Pooblaščencu ni poslal zahtevanih "dokumentov, ki so podlaga za izračun cene, pogojev glede uporabe ter običajne cene in njenega izračuna za vse tipe zahtevanih informacij v obravnavani zadevi", ker te dokumente in izračune šele pripravlja.
Pritožba je utemeljena.
1. Splošno o ponovni uporabi informacij javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1. odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Drugi odstavek 1. člena ZDIJZ določa, da se prav s tem zakonom v pravni red Republike Slovenije prenaša direktiva 2003/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. novembra 2003 o ponovni uporabi informacij javnega sektorja (UL Evropskih skupnosti, 31.12.2003, L-345/90, v nadaljevanju direktiva 2003/98/ES). Direktiva 2003/98/ES je za dosego teh ciljev postavila osnovna pravila, ki jih morajo spoštovati vse države članice EU. Spodbujano je preseganje zagotavljanja minimalne ravni informacij javnega značaja in ukrepi, ki so bolj naklonjeni uporabi teh informacij. Cilj Direktive je torej poskus spremembe ravnanja javnega sektorja in oblikovanje ugodnega okolja za uporabo virov informacij javnega značaja. Glede prevzemanja prava EU je potrebno pojasniti, da so direktive EU za vsako državo članico, na katero so naslovljene, zavezujoče glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepuščajo nacionalnim organom izbiro oblike in metod za dosego tega cilja. Pogodba o Evropski uniji namreč v 249. členu določa, da Evropski parlament skupaj s Svetom ter Svet in Komisija sprejemajo uredbe, direktive in odločbe. Iz 249. člena Pogodbe o Evropski uniji sledi tudi, da država članica mora doseči cilje, ki jih zastavlja direktiva, sama pa pri tem izbere obliko in metodo doseganja cilja. Pri tem se ji ni treba sklicevati na direktive, ki jih uveljavlja, vendar je slovenski zakonodajalec izrecno poudaril vezanost Republike Slovenije na pravo EU, ki ureja navedeno področje (Varstvo osebnih podatkov in informacije javnega značaja, J. Žurej, J. Čebulj, Nebra, 2005). Prav tako je razvidno, da se je slovenski zakonodajalec cilje, ki mu jih z direktivo 2003/98/ES nalaga Evropska unija, odločil izpolniti s sprejemom novele ZDIJZ z dne 15. junija 2005 (UL RS, št. 61/2005).
Pojem ponovne uporabe informacije javnega značaja določa 3. odstavek 4. člena ZDIJZ. Ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene, razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Uporaba informacij za izvajanje javnih nalog v organu ali izmenjava informacij med organi za izvajanje javnih nalog se ne šteje za ponovno uporabo informacij.
Dopuščanje ponovne uporabe informacij javnega sektorja za pridobitne namene povečuje produktivnost in zaposlenost ter vodi k višjim davčnim prihodkom. Koristi torej prevladajo nad učinki omejevanja ponovne uporabe, ki lahko negativno vplivajo na gospodarsko rast. Organi javnega sektorja, ki ustvarjajo informacije javnega značaja, so doslej imeli monopol nad takšnimi informacijami. To lahko vodi do visokih zaračunavanj uporabe teh informacij, do omejevanja števila udeležencev na trgu ali do podeljevanja ekskluzivnih licenc, ki preprečujejo vsem ostalim pridobitev informacij in ustvarjanje storitev z dodano vrednostjo. Smiselno in ekonomsko dolgoročno pametneje je, da so informacije javnega značaja dostopne vsem uporabnikom pod enakimi pogoji. Bistvo ponovne uporabe informacij namreč temelji na podmeni, da nastanek informacij javnega sektorja financirajo javna, proračunska sredstva in jih zato ni mogoče šteti za last javnega sektorja. Informacije javnega sektorja so last plačnikov proračunskih sredstev, torej tudi državljanov.
1.1 Gospodarska funkcija ponovne uporabe informacij
Institut ponovne uporabe informacij javnega značaja pomeni večjo preglednost in dorečenost nad uporabo informacij, ki jih komercialni ali nekomercialni uporabniki dobijo od javnega sektorja. Organi javnega sektorja zbirajo, proizvajajo, reproducirajo in razširjajo dokumente, da izpolnijo svoje javne naloge, določene z veljavnimi predpisi. Uporaba takih dokumentov za druge namene, kot so bili dokumenti izdelani, pa pomeni ponovno uporabo. Cilj ponovne uporabe je dodana vrednost informaciji javnega značaja, zasebni sektor (prosilec) pa naj bi ponudil več ali nekaj drugega, kot ponuja organ v okviru izvajanja svojih javnih nalog. Smisel nadaljnje uporabe ali izkoriščanja informacij javnega značaja je zagotavljanje nadgradnje teh informacij s strani prosilca in s tem izpolnjevanje gospodarske funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri gospodarski funkciji pride do izraza njen pomen za gospodarstvo, saj s ponovno uporabo informacij nastane trg z informacijami javnega sektorja, ki predstavlja enega ključnih trgov pri širjenju komunikacijske tehnologije. Predvsem komercialni uporabniki tako pridobljene informacije nato obdelajo, izdelajo dodano vrednost in tako obogateno informacijo ponudijo nazaj na trg. Pooblaščenec pri tem posebej poudarja, da komercialne uporabnike k obogatitvi informacij zavezuje le trg in nikakor ne sam zakon. Javni sektor, konkretneje vsak posamezen organ, ima po določilu 1. odstavka 34. a člena ZDIJZ pravico, da ponovno uporabo v pridobitne namene zaračuna. To pomeni, da ponovno uporabo v pridobitne namene lahko zaračuna, ni pa tega dolžan storiti. Namen posebne ureditve ponovne uporabe je prav v zagotavljanju enakosti pri obravnavanju prosilcev. Ponovna uporaba mora biti dostopna vsem, pod enakimi pogoji. Javni sektor namreč zbira, proizvaja, reproducira in razširja širok nabor informacij na številnih področjih dejavnosti, kot so informacije s področja sociale, gospodarstva, geografije, vremena, turizma, podjetništva, patentiranja in izobraževanja, ki so zanimive za ponovno uporabo različnih prosilcev.
Ključno za ponovno uporabo informacij je, da organi javnega sektorja informacije prvenstveno zbirajo za izvrševanje svojih javnih nalog, že zbrane informacije pa lahko posredujejo prosilcem za nadaljnjo uporabo v pridobitne ali nepridobitne namene. Razlikovanje med pridobitnim in nepridobitnim namenom ne vpliva na to, ali je posamezno uporabo informacije javnega značaja mogoče šteti za ponovno uporabo. Ta razlika je pomembna le za vprašanje, ali sme organ ponovno uporabo zaračunati.
Pomembno je, da direktiva 2003/98/ES državam članicam pušča proste roke glede zaračunavanja cene ponovne uporabe. Te se lahko odločijo za brezplačnost ali odplačnost, vendar pa morajo, če se odločijo za odplačnost, spoštovati navodila direktive 2003/98/ES glede izračuna cene, ki naj temelji na pokritju lastnih stroškov z vključenim zmernim investicijskim donosom. Slovenija se je, kakor bo podrobno obrazloženo v 3. točki te odločbe, odločila, da mora organ ponovno uporabo v nepridobitne namene omogočiti brezplačno, glede ponovne uporabe v pridobitne namene pa lahko med brezplačnostjo in odplačnostjo izbira.
2. Informacije javnega značaja, s katerimi razpolaga organ
Pooblaščenec je najprej presojal, ali zahtevani podatki predstavljajo informacijo javnega značaja v smislu definicije iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, to je predvsem, ali zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Očitno je namreč, da sta druga dva pogoja za opredelitev informacije javnega značaja nedvomno izpolnjena: organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, prav tako pa se informacije nahajajo v materializirani obliki.
Prosilec je za ponovno uporabo v pridobitne namene zahteval posredovanje naslednjih informacij:
- digitalni ortofoto 1:5000, črnobel (za celotno območje Republike Slovenije),
- register prostorskih enot, hišne številke (za celotno območje Republike Slovenije),
- register zemljepisnih imen, REZI 25 (za celotno območje Republike Slovenije).
Organ je upravni organ, ki je na podlagi 14. člena Zakona o državni upravi (UL RS, št. 52/2002 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDU-1), ustanovljen kot organ v sestavi Ministrstva za okolje in prostor. Temeljno določbo glede organizacije in dela upravnih organov predstavlja 120. člen Ustave RS. Ta med drugim določa, da organizacijo uprave, njene pristojnosti in način imenovanja njenih funkcionarjev ureja zakon. Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. Iz navedenega izhaja, da mora zakon določiti okvire za delovanje uprave, za poseganje v pravice in obveznosti posameznikov in pravnih oseb. Organ je ustanovljen z Uredbo o organih v sestavi ministrstev (UL RS, št. 58/2003 s spremembami in dopolnitvami), ki v 4. odstavku 12. člena določa, da organ opravlja strokovne in upravne naloge vzpostavitve, vodenja in vzdrževanja zbirk podatkov na področju osnovnega geodetskega sistema, evidentiranja nepremičnin, množičnega vrednotenja nepremičnin, državne meje, prostorskih enot in hišnih številk, topografskega in kartografskega sistema ter koordinira povezljivost zbirk podatkov o prostoru in nepremičninah. Delovno področje organa med drugim opredeljuje Zakon o geodetski dejavnosti (UL RS, št. 8/2000, s spremembami, v nadaljevanju ZGeoD), ki v 1. odstavku 14. člena določa, da organ opravlja naloge državne geodetske službe, pri čemer iz 1. člena ZGeoD jasno izhaja, da se geodetska služba izvaja v javnem interesu. Naloge geodetske službe so opredeljene v 13. členu ZGeoD, ki pravi, da je geodetska služba del geodetske dejavnosti. Geodetska služba obsega vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje zbirk podatkov na področju osnovnega geodetskega sistema, evidentiranja nepremičnin, državne meje, prostorskih enot in hišnih številk ter topografskega in kartografskega sistema. Iz 20. člena ZGeoD izhaja, da mora organ, med drugim, skrbeti za vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje zbirk geodetskih podatkov in za izdajanje teh podatkov.
Podrobnejša opredelitev in predvideni obseg nalog državne geodetske službe ter predvidena višina sredstev za izvajanje teh nalog se, v skladu s 15. členom ZGeoD, opredeli v letnem programu Vlade RS. Program dela državne geodetske službe za leti 2006 in 2007 je Vlada RS sprejela s sklepom št. 35301-1/2006/8 z dne 16.02.2006 in je objavljen na spletni strani organa. Iz strateških ciljev državne geodetske službe, ki so navedeni v 1. točki tega programa, izhaja, da je cilj državne geodetske službe na področju topografije in kartografije vzpostaviti in voditi podatke o prostoru in nepremičninah v topografskih bazah, zagotavljati državne karte, izdelane po mednarodnih standardih ter vzpostaviti in vzdrževati zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture.
Da spadajo zahtevane informacije v delovno področje organa, obenem izhaja tudi iz Uredbe o tarifah. Uredba o tarifah v 2. členu definira pojem geodetskih podatkov, ki se izdajajo po tej uredbi, kot »zadnje vpisane in arhivske podatke ter izdelke, ki se vodijo v okviru geodetske službe«. Iz 13. člena Uredbe o tarifah (tarifni del) izhaja, da spadajo med te podatke tudi:
- črnobeli ortofoto 1:5.000 (tarifna številka 3),
- register prostorskih enot – hišne številka (tarifna številka 5) in
- register zemljepisnih imen – REZI 25 (tarifna številka 6).
Iz navedenega je razvidno, da informacije, ki jih zahteva prosilec, spadajo med podatke, ki jih organ vodi v okviru geodetske službe, saj Uredba o tarifah zanje določa tarifo za uporabo. Podatke, ki jih zahteva prosilec, je organ pridobil z javnopravnim namenom, uporabljajo pa se za potrebe planiranja države in občine v prostoru in za projektiranje. Te podatke organ vodi v okviru kartografskih in topografskih zbirk.
Pooblaščenec ugotavlja, da je informacije, ki jih zahteva prosilec, organ izdelal v okviru svoje javnopravne funkcije, saj gre za podatke, ki jih državni organi, organi lokalnih skupnosti in posamezniki potrebujejo za prostorsko načrtovanje, planiranje in evidentiranje v prostoru in se kot taki izdelujejo v javnem interesu. Organ, ki je ustanovljen za opravljanje nalog geodetske službe, mora voditi zbirke topografskih in kartografskih podatkov, katerih del so tudi informacije, ki jih zahteva prosilec. Obveznost vodenja teh zbirk organu narekuje ZGeoD, konkretno pa tudi Uredba o tarifah, ki določa tarifo za dokumente, ki jih zahteva prosilec.
3. Brezplačnost oziroma odplačnost zahtevanih podatkov
Prosilec v svoji zahtevi natančno navaja, katere informacije želi dobiti, na kakšen način jih želi pridobiti ter da jih želi ponovno uporabiti v pridobiten namen. Pooblaščenec tako ugotavlja, da gre v konkretnem primeru nedvomno za zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja ter da je prosilec v svoji zahtevi navedel vse, po 17. členu ZDIJZ obvezne sestavine zahteve za ponovno uporabo informacij.
Pooblaščenec je nato preučil razhajajoče trditve organa in prosilca glede vprašanja, ali zahtevani podatki predstavljajo informacije iz 2. odst. 10. člena, ki bi jih organ bil dolžan posredovati v svetovni splet brezplačno ter bi posledično zanje veljala določba 3. odst. 34a. člena ZDIJZ, da organ njihove ponovne uporabe ne zaračuna.
Pooblaščenec ugotavlja, da informacije, ki jih organ brezplačno posreduje v svetovni svet, niso izrecno navedene v 10. členu ZDIJZ. Prav tako ta člen oblike, v kateri mora organ informacije posredovati v svetovni splet, izrecno ne določa, temveč izbiro prepušča organu. Argumenta prosilca, da ZDIJZ ne predpisuje niti ne omejuje uporabe različnih oblik oziroma formatov, znotraj katere se informacija nahaja, temveč se osredotoča le na informacijo samo, ni mogoče uporabiti v prid prosilcu. ZDIJZ ne sledi prosilčevi utemeljitvi, da je bistveno le dejstvo, da je bila vsebina informacije posredovana, format oziroma oblika informacije, pa naj pri tem ne bi bila bistvena. Tretji odstavek 34a. člena ZDIJZ organu zgolj zapoveduje, da ne sme zaračunati ponovne uporabe informacij, če jih v svetovni splet posreduje brezplačno.
Ker je določba 3. odstavka 34. člena ZDIJZ pomensko kratka in ker tako široko področje, kot je posredovanje informacij v svetovni splet, zajema v enem samem stavku, je potrebno namen zakonodajalca razkriti s pomočjo teleološke razlage. Določba namreč z enim stavkom zasleduje več namenov. Nedvomno je namen zakonodajalca tako prosilcem, kot tudi organom, olajšati delo pri ponovni uporabi informacij ter njeni tehnični izvedbi, kadar se je organ že sicer odločil informacije v splet v celoti brezplačno posredovati tako za pridobitno, kot za nepridobitno uporabo. Hkrati pa ta določba kaže tudi na namen zakonodajalca, da organu omogoči, skladno z možnostjo diferenciranega obravnavanja instituta ponovne uporabe, da ponovno uporabo deloma zaračuna, deloma pa jo dopusti brezplačno. Organ lahko taiste informacije prosilcem za pridobiten namen zaračuna, za nepridobiten namen pa jih mora omogočiti brezplačno. Organ sme oziroma je celo zaželeno, da čim več državljanom koristnih informacij objavlja na svetovnem spletu. Hkrati pa istočasno tega ni dolžan storiti, sploh pa ne za pridobitne namene. Zakon načina diferenciacije ne določa, saj je od tehničnih lastnosti vsakega posameznega primera odvisno, na kakšen način bo posamezni organ to zagotovil. Organi se lahko odločajo, da del informacij prek interneta uporabnikom brezplačno ponudijo v okrnjeni obliki, lahko se odločijo za časovno ali količinsko omejen dostop, ponudijo lahko brezplačen vzorec sicer plačljivih informacij, uporabijo lahko programske funkcije, ki onemogočijo pridobitno uporabo (na primer preprečitev nadaljnje obdelave z blokiranjem kopiranja, tiskanja, shranjevanja, izvoza v drug format) ali kateri drug tehnični način diferenciranja. Namen zakona je organu dopustiti, da se glede odplačnosti odloči sam, zato organu samemu prepušča opredelitev tehničnih in izvedbenih pogojev same diferenciacije. Organ lahko torej prav z namenom ločitve pridobitnih in nepridobitnih uporabnikov, informacije v splet posreduje brezplačno le omejeno.
Pooblaščenec ugotavlja, da organ informacij, ki jih želi prosilec, ni posredoval v svetovni splet v obliki, ki jo prosilec zahteva. Njegov namen je bila torej očitno uvedba ločenega (diferenciranega) režima zaračunavanja oz. nezaračunavanja predmetnih informacij. Organ res že razpolaga z isto informacijo javnega značaja v različnih oblikah oziroma formatih (grafični vpogled v spletnem okencu in standardni formati datotek), vendar pa ene od dveh oblik v svetovni splet ne posreduje, niti tega ni dolžan storiti. Posredovanja zahtevanih informacij mu 10. člen ne nalaga. Prav tako v tem primeru ne moremo uporabiti določbe 2. točke 2. odst. 17. člena ZDIJZ, ki določa, da prosilec sam opredeli, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Navedena točka namreč velja za dostop do informacije in ne za ponovno uporabo. Prosilec tako sicer nedvomno ima pravico do pridobitve informacij zahtevanih za ponovno uporabo, prav tako pa ima organ pravico te informacije zaračunati.
Razvidno je tudi, da želi organ na tak način razdvojiti pridobitno od nepridobitne uporabe ter glede na tip uporabe uvaja diferencirano politiko zaračunavanja. Navedeno organ sme storiti, saj mu to dopušča že 19. točka uvodne obrazložitve ciljev direktive 2003/98/ES. Takšno ravnanje, tako 19. točka, ni diskriminatorno, saj pogoji ponovne uporabe niso diskriminatorni v okviru primerljive kategorije ponovne uporabe. Pomembno je le, da so pogoji za primerljiv oz. isti tip ponovne uporabe (bodisi komercialna bodisi nekomercialna) nediskriminatorni.
Iz ZDIJZ jasno izhaja, da se je Slovenija odločila za diferencirano politiko, ki loči med pridobitno in nepridobitno uporabo. Četrti odst. 17. člena ZDIJZ poudarja, da mora prosilec že ob vložitvi zahteve navesti za kakšen namen (pridobitni oziroma nepridobitni) želi informacije uporabiti. Prav tako pa 1. odst. 34a. člena ZDIJZ organu izrecno dopušča, da sam odloči ali za ponovno uporabo v pridobitne namene prosilcu zaračunati ceno.
4. Pomanjkljivosti postopka
Nadalje Pooblaščenec ugotavlja, da organ v zavrnilni odločbi glede ponovne uporabe informacij ne navaja drugih argumentov zavrnitve. Navaja le še, da lahko prosilec v zahtevane podatke bodisi zgolj vpogleduje na spletnih straneh ali pa jih v zahtevani obliki pridobi za ponovno uporabo na način in pod pogoji, ki jih določa Uredba o tarifah. Organ tudi meni, da zahteve prosilca ni mogoče presojati po predpisih, ki urejajo informacije javnega značaja, saj se ureditev, da se podatki, izdajo proti plačilu v skladu z določbami predpisov, ki urejajo informacije javnega značaja, še ne uporablja.
Takšno stališče organa je napačno. Organ mora zahtevo prosilca za ponovno uporabo v celoti obravnavati v skladu z določbami ZDIJZ. Ta v 6. odst. 6. člena taksativno določa, da lahko organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na:
1. podatek iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (če torej predstavlja katero od izjem od dostopa do informacije),
2. podatek, zavarovan s pravicami intelektualne lastnine tretjih oseb,
3. podatek, s katerim razpolagajo izvajalci javne službe javne radiotelevizije ali izvajalci javne službe na področju izobraževalne, raziskovalne ali kulturne dejavnosti, ali
4. podatek, za katerega drug zakon določa, da je dostopen samo upravičenim osebam.
Organ prosilcu zahteve torej ni zavrnil na pravilni zakonski podlagi. Poleg tega Pooblaščenec opozarja na naslednjo sestavino, ki bi jo morala v skladu z 22. členom ZDIJZ vsebovati odločba organa o ugoditvi ponovne uporabe informacij: določitev cene.
4.1 Podlaga za izračun cene ponovne uporabe informacij
Napačno je stališče organa, da je namreč Uredba o tarifah akt, ki ga je potrebno uporabiti v navedenem primeru oziroma, da zahteve prosilca ni mogoče presojati po predpisih, ki urejajo informacije javnega značaja, saj se ureditev, da se podatki izdajo proti plačilu v skladu z določbami predpisov, ki urejajo informacije javnega značaja, še ne uporablja.
Uredba o tarifah določa svojo vsebino v 1. členu: " Ta Uredba določa tarife za izdajanje podatkov iz zbirk geodetskih podatkov, ki se vodijo v okviru državne geodetske službe, ko se ti ne izdajajo v obliki potrdil, kot jih določa predpis o vrstah in vsebini potrdil iz zbirk geodetskih podatkov (v nadaljnjem besedilu: geodetski podatki) in način določitve nadomestila za uporabo geodetskih podatkov v komercialne namene."
Očitno je torej, da Uredba o tarifah ne ureja instituta ponovne uporabe zahtevanih informacij, ki jih zahteva prosilec. Določbe Uredbe o tarifah namreč zasledujejo namen, ki ni enak v ZDIJZ uzakonjenemu namenu pravne ureditve instituta ponovne uporabe informacij. To je razvidno že iz datumov sprejemov posameznih aktov saj je bila Uredba o tarifah sprejeta dne 10.7.2002, njene zadnje poprave in dopolnitve pa so bile nesistemske narave. Tudi zadnje spremembe in dopolnitve Uredbe o tarifah, objavljene v UL RS št. 66/2005 z dne 13.7.2005, namreč v ničemer ne obravnavajo instituta ponovne uporabe temveč spreminjajo predvsem 13. člen uredbe, ki določa število točk pri obračunavanju Geodetskih podatkov.
Uredba o tarifah, ki se sicer z dnem 24.11.2006 preneha uporabljati, v nobenem primeru ne predstavlja pravne podlage za presojanje zahtev prosilcev za ponovno uporabo informacij. Takšno podlago lahko predstavljajo izključno direktiva 2003/98/ES, ZDIJZ ter na njegovi podlagi sprejeta Uredba o posredovanju in ponovni uporabi ter morebitni na njihovi podlagi sprejeti predpisi. Po načelu hierarhije pravnih aktov, ki je določeno v 153. členu Ustave RS, morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in z zakoni. Organ se ne more sklicevati na določbe Uredbe o tarifah kot podzakonskega akta, ker Uredba o tarifah ne prevlada nad ZDIJZ.
Pooblaščenec v nadaljevanju pojasnjuje, zakaj nad določbami ZDIJZ ne prevlada niti 35. člen ZGeoD, na podlagi katerega je bila navedena Uredba o tarifah sprejeta. ZDIJZ velja od 22.03.2003. Novela ZDIJZ-A, ki v slovenski pravni red uvaja direktivo 2003/98/ES ter njene določbe o institutu ponovne uporabe, pa je bila sprejeta 15.6.2005. ZDIJZ tako predstavlja kasnejši zakon od ZGeoD, ki velja od 15.02.2000. Ponovna uporaba informacij javnega značaja v ZDIJZ predstavlja implementiranje direktive 2003/98/ES, ki je od vseh držav članic Evropske skupnosti zahtevala, da se jih vnese v nacionalne zakonodaje do 1.7.2005, kar pritrjuje argumentaciji Pooblaščenca o tem, da z vidika teleološke in tudi zgodovinske razlage novejši zakon razveljavlja starejšega, kar še posebej velja za implementacijo določb direktiv ES, ki v naš pravni red večinoma vnašajo nova pravila, ki jih starejša specialna zakonodaja ni poznala. Na tem mestu Pooblaščenec še opozarja, da zaradi tega, ker, kot navaja organ, Vlada RS, ki je pristojna za določanje tarif za izdajanje geodetskih podatkov, zaradi uveljavitve ZDIJZ ni spremenila izhodišč oziroma ni določila drugačne strategije pokrivanja stroškov v zvezi z izdajanjem geodetskih podatkov, ne moremo negirati določil ZDIJZ in direktive 2003/98/ES o ponovni uporabi. Država se mora zavedati vseh posledic izvajanja evropskih pravil in posledično tudi vseh posledic, ki jih je na področje ponovne uporabe v javni sektor vnesel ZDIJZ.
Pooblaščenec opozarja, da je potrebno ločiti med dvema ločenima konceptoma izdajanja geodetskih podatkov: Prvi koncept, ki ga je doslej udejanjala Uredba o tarifah, meri na izdajanje geodetskih podatkov, pri katerih so stroški izdaje ocenjeni za izdajo vsakega posameznega podatka ali izdelka posebej in so razdeljeni na enoto izdanega podatka posebej (npr. posamezen list digitalnega ortofoto načrta). Drugi koncept, uveljavljen s sprejemom evropske direktive 2003/98/ES, pa temelji na izdajanju ter za pridobitno ponovno uporabo tudi zaračunanju, geodetskih podatkov v velikih količinah, običajno torej v velikostnem razredu celotne baze posameznega tipa podatkov. Prav nakup celotne oziroma vseobsežne baze posameznega tipa geodetskih podatkov je namreč v takšnih primerih ponovne uporabe edino smiseln.
Zakonodajalec je s sprejemom ZDIJZ celovito in enotno uredil področje dostopa in ponovne uporabe informacij javnega značaja. Domet tega zakona je zelo širok in se razteza na praktično vsa področja delovanja javne oblasti, javnopravnih subjektov in drugih subjektov, ki zanje opravljajo javne funkcije. ZDIJZ ne določa izrecno, katere vrste informacij so javno dostopne, a hkrati nobene a priori tudi ne izključuje (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 149). Iz navedenega je mogoče razbrati stališče zakonodajalca, da je treba vse informacije javnega značaja obravnavati enako. Takšno stališče pa izhaja tudi iz pred kratkim sprejetega ZEN, ki je bil objavljen 09.05.2006, uporabljati pa se prične 24.11.2006 in ki bo razveljavil 3. odstavek 35. člena ZGeoD in na njegovi podlagi izdano Uredbo o tarifah. ZEN v 116. členu med drugim določa, da se za namene ponovne uporabe podatkov (iz zemljiškega katastra, katastra stavb, registra nepremičnin, evidence državne meje in registra prostorskih enot), kot jo opredeljuje zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, podatki izdajo proti plačilu v skladu z določbami predpisov, ki urejajo informacije javnega značaja. Navedena določba torej tudi v primeru, ko gre za ponovno uporabo geodetskih podatkov, jasno in izrecno usmerja na uporabo ZDIJZ. Ob upoštevanju navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je v konkretnem primeru glede ponovne uporabe informacij javnega značaja potrebno uporabiti ZDIJZ in na njegovi podlagi izdano Uredbo o posredovanju in ponovni uporabi.
4.2 Elementi cene ponovne uporabe informacij
Pooblaščenec poudarja, da ceno, ki jo organ sme zaračunati, določa 34a. člen ZDIJZ. Cena ne sme preseči stroškov zbiranja, priprave, razmnoževanja in razširjanja informacij ter običajnega donosa vloženih sredstev. Biti mora stroškovno naravnana ter določena v običajnem knjigovodskem obdobju ter v skladu s predpisanimi knjigovodskimi pravili za organ. Tudi obračunska podlaga za ceno je informacija javnega značaja in jo organ v skladu z ZDIJZ posreduje vsakemu prosilcu, ki to zahteva.
Razvidno je, da je prosilec zahtevo po določitvi cene organu že podal, vendar pa mu je ta kot obračunsko podlago za ceno posredoval zgolj fotokopijo uredbe o tarifah. Pooblaščenec izrecno poudarja, da uredba o tarifah ne predstavlja obračunske podlage za izračun cene ponovne uporabe, saj ne vsebuje razčlenitev cene, ki jo zahtevata 34a. člen ZDIJZ ter VIII. poglavje uredbe o posredovanju in ponovni uporabi. Prav tako je potrebno že vnaprej v svetovni splet posredovati vse pogoje za ponovno uporabo informacij, običajno ceno iz prvega odstavka 34.a člena ZDIJZ ter upoštevane obračunske podlage, v skladu z 2. odstavkom 36. člena ZDIJZ. Posebej bi organ to moral storiti, ker je v konkretnem primeru interes za ponovno uporabo obravnavanih informacij že izrazil konkretni prosilec. Uredba o posredovanju in ponovni uporabi določa podrobnejša merila za oblikovanje cene. Organ mora ceno ponovne uporabe v pridobitne namene oblikovati enkrat letno, in sicer tako, da pri izračunu upošteva:
- ceno razpolaganja z zahtevanimi informacijami;
- delež ponovne uporabe v pridobitne namene glede na celoten obseg predvidene uporabe; in
- v uredbi določene omejitve.
Organ posameznemu prosilcu ne sme zaračunati več kot 1/20 tako oblikovane cene. Formulo cene razpolaganja (23. člen uredbe o posredovanju in ponovni uporabi) sestavljajo stroški zbiranja, priprave, razmnoževanja in razširjanja podatkov, ki sestavljajo informacijo, pri čemer se ločeno upoštevajo stroški vzpostavitve in stroški vzdrževanja uporabnosti informacije, ki obsegajo:
- amortizacijo potrebnih prostorov in opreme, ki se v pretežni meri uporabljajo za upravljanje s podatki;
- stroški nujno potrebnih storitev v zvezi z obdelavo podatkov (informacijske rešitve, zunanje obdelave in podobno);
- neposredni stroški dela javnih uslužbencev v zvezi z obdelavo podatkov.
Za informacije, s katerimi organ razpolaga že daljše časovno obdobje, vendar najmanj pet let, se kot stroški vzpostavitve upoštevajo stroški vzdrževanja uporabnosti informacije in morebitni stroški informatizacije podatkov le za zadnjih pet let. Delež ponovne uporabe za zaračunljive pridobitne namene je odvisen od celotnega obsega predvidene uporabe informacij. Organ sme namreč posameznemu prosilcu zaračunati največ 1/20 cene, oblikovane iz zaračunljivosti ponovne uporabe ter cene razpolaganja. Delež, se izračuna kot sorazmerni del naslednjih postavk:
- seštevka uporabe v uradnih postopkih in za druge javne naloge,
- ponovne uporabe:
• v nepridobitne namene in
• nezaračunljive pridobitne namene ter
• zaračunljive pridobitne namene.
Znašati sme največ 50 odstotkov. Ker pa deleža ponovne uporabe v vseh primerih ni mogoče ekonomično izračunati, je v takšnih primerih (24. člen uredbe o posredovanju in ponovni uporabi) dovoljena pavšalna postavitev deleža na 20 odstotkov.
5. Sklepno
Organ v teku obravnavanega postopka cene ponovne uporabe za zahtevane tipe informacij ni izračunal, zato je s tem storil pomanjkljivost v postopku izdaje odločbe po ZDIJZ. Organ je dolžan odločiti o zahtevanih informacijah javnega značaja za ponovno uporabo v pridobitne namene. Pri tem mora skladno z določbami ZDIJZ in Uredbo o posredovanju in ponovni uporabi izračunati ceno in morebitne dodatne pogoje ponovne uporabe ter obračunsko podlago, na kateri izračunana cena temelji. V postopku na 1. stopnji mora namreč organ postopati po vseh veljavnih določbah ZDIJZ, ki opredeljujejo postopek odločanja o ponovni uporabi, česar pa organ v konkretnem primeru ni storil. O zahtevi prosilca mora izdati odločbo v skladu s 3. odst. 22. člena ZDIJZ. Organ se lahko pri določitvi cene ponovne uporabe opre tudi na mnenje izvedenca, ki ga v skladu s splošnimi določbami ZUP imenuje v ta namen. Po 189. členu ZUP lahko namreč organ, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga, opravi dokaz z izvedencem. Vendar pa mora tudi izvedenec ob določanju cene upoštevati vse elemente določitve cene, ki jih določata ZDIJZ in Uredba o posredovanju in ponovni uporabi (podrobno navedeni v 4.2. točki te odločbe).
Pooblaščenec je v skladu s 3. odstavkom 251. člena ZUP pritožbi ugodil in izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje, saj bo organ hitreje in bolj ekonomično odpravil pomanjkljivosti postopka. V ponovnem postopku mora organ upoštevati napotke in opozorila iz te obrazložitve, zlasti glede določitve cene ponovne uporabe. Organ mora v skladu z navedeno določbo ZUP vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, z izdajo nove odločbe odločiti o zahtevi.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijska pooblaščenka:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka