Gulič Aleš, poslanec LDS zoper odločbo Ministrstva za kulturo
+ -Številka: 021-10/2006/5
Kategorije: Dokument v izdelavi
27. 3. 2006
Šifra: 021-10/2006/5
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi III. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/2003 in 61/2005, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, v nadaljevanju ZInfP), o pritožbi Aleša Guliča, poslanca Državnega zbora Republike Slovenije, Šubičeva 4, Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova 10, Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 006-91/2005-19 z dne 4.1.2006, na podlagi IV. odst. 27. čl. ZDIJZ ter I. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP), izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 dni od prejema te odločbe v obliki fotokopij posredovati:
- dokument z naslovom »Analiza vpliva potencialne uvedbe enotne davčne stopnje na kulturo v Sloveniji«, ki ga je izdelal MFB Consulting d.o.o. oktobra 2005, in
- dokument z naslovom »Prednosti in pomanjkljivosti morebitne uveljavitve enotne davčne stopnje v Sloveniji za področje kulturnih dejavnosti na osnovi primerjalne analize s Slovaško ter njeno tovrstno izkušnjo (zaključno vsebinsko poročilo)«, ki ga je izdelalo Društvo Apokalipsa, Stanislava Repar & kol.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 2.12.2005 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri je navedel, da gre po navedbah organa za raziskavo z naslovom Analiza vpliva potencialne uvedbe enotne davčne stopnje za kulturo v Sloveniji ter primerjalna analiza posledic uvedbe enotne davčne stopnje na kulturo na Slovaškem. Nadalje je navedel, da so omenjeno analizo opravili trije izvajalci, od katerih eden še ni podal svoje raziskave. Prosilec je zahteval, da mu organ posreduje kopiji obeh že pridobljenih raziskav. Prosilec obenem meni, da bi omenjena raziskava morala biti objavljena na spletni strani organa in poziva organ, da to čim prej stori in tako omogoči prost dostop do omenjene raziskave najširši javnosti.
Organ je dne 4.1.2006 izdal odločbo št. 006-91/2005-19, s katero je zahtevo prosilca za posredovanje raziskave z naslovom Analiza vpliva potencialne uvedbe enotne davčne stopnje za kulturo v Sloveniji ter primerjalna analiza posledic uvedbe enotne davčne stopnje na kulturo na Slovaškem zavrnil. V obrazložitvi je uvodoma navedel, da je prosilec od organa zahteval posredovanje v izreku navedene raziskave. Organ nadalje ugotavlja, da 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ določa, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine in s tem v zvezi izjavlja, da omenjena raziskava še ni dokončno zaključena, temveč je v fazi delovnega medsektorskega posvetovanja na ministrstvu. Ustrezni organi na ministrstvu predvidevajo, da bo po končanih medsektorskih ocenjevanjih raziskava doživela še določene spremembe in dopolnitve, zato v primeru omenjene raziskave nedvomno gre za dokument, ki je še v postopku izdelave. To je tudi v skladu s I. odst. 7. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05, v nadaljevanju UPIJZ), ki določa kriterije za določitev dokumenta, ki je v postopku izdelave. Po tej določbi se za podatke, ki so v postopku izdelave, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Prosilec v konkretnem primeru zahteva dokument, ki ga uradna oseba organa še ni podpisala ali odposlala, niti kako drugače zaključila. Možnost napačnega razumevanja vsebine dokumenta v obliki, v kakršni je trenutno, bi bila lahko v primeru posredovanja dokumenta previsoka, še posebej zaradi predvidene dopolnitve. Organ namerava takoj, ko bodo izpolnjeni zakonski pogoji, omenjeno raziskavo objaviti tudi na spletnih straneh.
Prosilec je dne 17.1.2006 pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je od organa zahteval raziskavo z naslovom Analiza vpliva potencialne uvedbe enotne davčne stopnje za kulturo v Sloveniji ter primerjalna analiza posledic uvedbe enotne davčne stopnje na kulturo na Slovaškem. Organ mu v zakonskem roku 20 delovnih dni ni odgovoril, saj je zavrnilno odločbo prejel šele dne 10.1.2006. Ne strinja se z ugotovitvijo organa, da je lahko katerakoli končana raziskava potrebna medsektorskega posvetovanja ter dodatnih sprememb in dopolnitev, saj naj bi bila raziskava zaključeno delo s svojimi rezultati in ugotovitvami. Ni zahteval »medsektorske ocene« raziskave, temveč raziskavo samo, zaradi česar se organ ne more sklicevati na izjemo iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, po katerem bi razkritje dokumenta, ki je v postopku izdelave (raziskava pa je zaključena), povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.
Organ je dne 30.1.2006 pritožbo poslal v pristojno odločanje Pooblaščencu. Na poziv Pooblaščenca je organ dne 13.2.2006 poslal še vso dokumentacijo v zvezi z raziskavo z naslovom Analiza vpliva potencialne uvedbe enotne davčne stopnje za kulturo v Sloveniji ter primerjalna analiza posledic uvedbe enotne davčne stopnje na kulturo na Slovaškem in ob tem podal še dodatna pojasnila v zvezi z datumskim potekom dogodkov. Pojasnil je, da je dne 28.7.2005 organ oblikoval dispozicijo za ekspertizo »Analiza vpliva potencialne uvedbe enotne davčne stopnje za kulturo v Sloveniji ter primerjalna analiza posledic uvedbe enotne davčne stopnje na kulturo na Slovaškem«. Dne 11.8.2005 je začel postopek javnega naročila male vrednosti za izbiro izvajalcev. V septembru 2005 je podpisal pogodbe s tremi izvajalci, in sicer s KUD Apokalipsa dne 12.9.2005, z MFB Consulting dne 19.9.2005 ter z Ekonomsko fakulteto dne 23.9.2005. V pogodbi je bil določen rok za oddajo ekspertiz, in sicer 7.11.2005, pri čemer je Ekonomska fakulteta zaradi objektivnih razlogov podpisala aneks in prestavila oddajo gradiva na 9.12.2005. Dne 9.12.2005 je prejel še zadnjo od treh naročenih raziskav in začel postopek ugotavljanja skladnosti rezultatov raziskav z dispozicijo. 28.11.2005 je začel postopek javnega naročila male vrednosti za izdelavo zunanje recenzije vseh treh raziskav in podpisal pogodbo z recenzentom, ki je oddal recenzijo dne 6.1.2006. V decembru 2005 in v začetku januarja 2006 je izpeljal notranjo obravnavo raziskav v okviru svojih pristojnih notranjih organizacijskih enot. Na podlagi zunanje recenzije in notranjih pripomb na raziskave je dne 16.1.2006 organiziral sestanek s predstavniki organa in izvajalci, kjer so se prisotni dogovorili za dopolnitve raziskav. 25.1.2006 je izvajalcem posredoval zahtevane dopolnitve in rok za dopolnitve – 15.2.2006. 30.1.2006 in 6.2.2006 je prejel komentarje izvajalcev na zahtevane dopolnitve in na njihovi podlagi uskladil pričakovanja in možnosti obojih. 15.2.2006 organ pričakuje zahtevane dopolnitve raziskav in ko jih bo prejel, bo raziskovalni proces zaključen, raziskave pa bodo v skladu z 10. čl. ZDIJZ na voljo javnosti. Po telefonskem pozivu je organ dne 20.2.2006 Pooblaščencu poslal še razpisno dokumentacijo ter odredbe za plačilo – nakazila za vse tri izvajalce. Iz slednjih je razvidno, da je organ vsem izvajalcem že nakazal plačila za njihove storitve.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma ugotavlja, da ne drži pritožbena navedba, da organ prosilcu ni odgovoril v zakonskem roku 20 delovnih dni. Organ je zahtevo prejel dne 6.12.2005, odločbo pa je izdal dne 4.1.2006, torej znotraj zakonskega roka, ki bi v konkretnem primeru potekel dne 5.1.2006.
Ob reševanju pritožbe se je kot sporno pokazalo vprašanje, katere dokumente je prosilec zahteval od organa. Organ je namreč v izreku izpodbijane odločbe zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje raziskave z naslovom »Analiza vpliva potencialne uvedbe enotne davčne stopnje za kulturo v Sloveniji ter primerjalna analiza posledic uvedbe enotne davčne stopnje na kulturo na Slovaškem«, prosilec pa je v pritožbi navedel, da ni zahteval »medsektorske ocene« raziskave, temveč raziskavo samo. Pooblaščenec je zato primarno ugotavljal, katere dokumente je prosilec zahteval od organa.
Za določitev predmeta zadeve je bistvena vsebina zahteve, ki jo prosilec naslovi na prvostopenjski organ. V konkretnem primeru je prosilec v zahtevi izrecno navedel, da mu je poznano, da je organ izdelavo Analize vpliva potencialne uvedbe enotne davčne stopnje za kulturo v Sloveniji ter primerjalne analize posledic uvedbe enotne davčne stopnje na kulturo na Slovaškem naročil pri treh različnih izvajalcih, od katerih eden še ni oddal svoje raziskave in da želi, da mu organ posreduje kopiji obeh že pridobljenih raziskav. Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je prosilec zahteval dostop do prvih dveh raziskav, ki jih je organ prejel od izvajalcev. Prosilec je torej zahteval dva dokumenta, in sicer dokument, izdelan s strani Društva Apokalipsa, z naslovom »Prednosti in pomanjkljivosti morebitne uveljavitve enotne davčne stopnje v Sloveniji za področje kulturnih dejavnosti na osnovi primerjalne analize s Slovaško ter njeno tovrstno izkušnjo (zaključno vsebinsko poročilo)«, pri čemer datuma izdelave iz dokumenta ni mogoče razbrati ter dokument, izdelan v oktobru 2005 s strani MFB Consulting d.o.o., z naslovom »Analiza vpliva potencialne uvedbe enotne davčne stopnje na kulturo v Sloveniji«. Iz dokumentacije v spisu je namreč razvidno, da je tretji izvajalec, to je Ekonomska fakulteta, prestavil rok za oddajo raziskave s 7.11.2005 na 9.12.2005, ko je organ tudi prejel zadnjo od naročenih raziskav.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v I. odst. 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo (med drugim tudi) državni organi. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. čl., je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu I. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, po katerih lahko opredelimo informacijo javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Dokumenta, ki ju zahteva prosilec, ustrezata definiciji informacije javnega značaja, saj organ z njima razpolaga in ju je pridobil od drugih oseb (v tem primeru od drugih pravnih oseb) zaradi potreb s svojega delovnega področja.
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal le še, ali katerikoli del zahtevanega dokumenta predstavlja kakšno od izjem od prostega dostopa do zahtevane informacije iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ.
2. Izjeme iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ
Po načelu prostega dostopa iz 5. čl. ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja in sicer na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je tudi, da prosilcu ni potrebno izkazovati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa (da torej zanje ne velja omenjena pravna domneva), in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa gre za obstoj ene od zakonskih izjem od prostega dostopa.
6. člen ZDIJZ zato taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na izjemo iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, ko trdi, da raziskava še ni dokončno zaključena, temveč je v fazi delovnega medsektorskega posvetovanja na ministrstvu, zaradi česar bi bila možnost napačnega razumevanja vsebine dokumenta v obliki, v kakršni je trenutno, lahko previsoka.
2.1 Izjema iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ
Izjema iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje UPIJZ, ki v I. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
Za presojo, ali je podana izjema iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, je bistvenega pomena že pojasnjeno dejstvo, da prosilec ne zahteva končne raziskave (prosilec jo je v pritožbi poimenoval »medsektorska ocena raziskave«), pač pa konkretna dokumenta, ki ju je organ prejel s strani dveh izvajalcev raziskave in ki vsak zase predstavljata raziskavo, opravljeno s strani izvajalca. Oba zahtevana dokumenta tako predstavljata informacijo javnega značaja v smislu 4. čl. ZDIJZ, saj gre v obeh primerih za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ pridobil od drugih oseb. Upoštevajoč navedeno, je že na prvi pogled očitno, da v konkretnem primeru ne gre za dokumenta v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Zahtevana dokumenta sta namreč že v celoti izdelana, in sicer s strani druge osebe, ki ju je poslala organu, ki torej sploh ni sam vodil postopka izdelave dokumentov. Na to kaže tudi dejstvo, da je organ obema izvajalcema že plačal njuno storitev, kar izhaja iz odredb za plačilo – nakazil, ki jih je organ poslal Pooblaščencu. Ko bo torej organ prejel s strani izvajalcev dopolnjene raziskave, bodo le-te spet novi dokončno izdelani dokumenti, ki bodo vsak zase predstavljali nove informacije javnega značaja v smislu 4. čl. ZDIJZ. Iz navedenega izhaja, da sta zahtevana dokumenta že v celoti izdelana, zaradi česar izvedba škodnega testa v konkretnem primeru niti ni bila potrebna, saj morajo biti za obstoj izjeme po 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ vsi zgoraj našteti elementi podani kumulativno. Kljub temu pa Pooblaščenec vendarle poudarja, da gre v konkretnem primeru za vsebinsko povsem zaokrožena besedila, ki kot taka tudi sicer ne bi prestala škodnega testa, ki ga zahteva izjema iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj razkritje takšnih dokumentov ne more povzročiti napačnega razumevanja njihove vsebine.
Ob tem pa Pooblaščenec še opozarja, da ne gre prezreti dejstva, da je organ izdelavo zahtevanih dokumentov naročil pri zunanjih izvajalcih in jim njihove storitve tudi že plačal s sredstvi iz proračuna Republike Slovenije, kar pomeni, da gre v konkretnem primeru za podatke, ki se nanašajo tudi na porabo javnih sredstev. Kadar gre za porabo javnih sredstev, pa ZDIJZ še posebej poudarja potrebo po transparentnosti delovanja organov in pomen nadzora javnosti, ki mora imeti možnost nadzorovati pravilnost delovanja celotnega javnega sektorja. Nadzorna funkcija, kot ena od najpomembnejših funkcij pravice do informacij javnega značaja, ima največji pomen prav v zvezi z nadzorom porabe javnih sredstev. Odraz navedenega je III. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da se, ne glede na določbe prvega odstavka, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Iz navedenih razlogov je razvidno, da je organ v izpodbijani odločbi napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi I. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, da je zahtevi prosilca ugodil. Organ je tako dolžan zagotoviti dostop do informacije javnega značaja, in sicer je prosilcu v roku 15-ih dni dolžan posredovati oba zahtevana dokumenta, in sicer dokument z naslovom »Analiza vpliva potencialne uvedbe enotne davčne stopnje na kulturo v Sloveniji«, ki ga je izdelal MFB Consulting d.o.o. oktobra 2005 in dokument z naslovom »Prednosti in pomanjkljivosti morebitne uveljavitve enotne davčne stopnje v Sloveniji za področje kulturnih dejavnosti na osnovi primerjalne analize s Slovaško ter njeno tovrstno izkušnjo (zaključno vsebinsko poročilo)«, ki ga je izdelalo Društvo Apokalipsa, Stanislava Repar & kol. Organ je prosilcu dolžan dokument posredovati v obliki, v kateri ga je zahteval, torej v obliki fotokopije.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka