Borut Godec, novinar Financ - DARS d.d.
+ -Številka: 021-101/2005/6
Kategorije: Osebni podatek, Poslovna skrivnost, Javni uslužbenci in funkcionarji
Datum: 6. 2. 2006
Številka: 021-101/2005/6
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataša Pirc Musar, na podlagi III. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/2003 in 61/2005, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, v nadaljevanju ZInfP), o pritožbi Boruta Godca, novinarja časnika Finance, Slovenska cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji, d.d., Ulica XIV. Divizije 4, Celje (v nadaljevanju organ), z dne 14.11.2005, na podlagi IV. odst. 27. čl. ZDIJZ ter I. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP), izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v roku 15-ih dni v obliki elektronskega zapisa posredovati dokument z naslovom »Videnje razvoja družbe DARS d.d.« z dne 23.8.2005, ki ga je Rajko Siročič priložil prijavi na razpis za zasedbo delovnega mesta predsednika uprave DARS d.d..
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 27.10.2005 po elektronski pošti zaprosil organ, da mu posreduje življenjepis in program dela, ki ju je svoji prijavi na razpis za delovno mesto predsednika uprave organa priložil trenutni predsednik uprave Rajko Siročič.
Organ je dne 28.10.2005 prošnjo prosilca po elektronski pošti zavrnil na podlagi 2. in 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Zoper zavrnitev organa je prosilec dne 2.12.2005 vložil pritožbo pri pooblaščencu, ki je dne 3.11.2005 izdal sklep, s katerim je organu naložil, da mora v roku 15-ih dni izvesti postopek v skladu s 25. in 26. čl. ZDIJZ in prosilcu omogočiti vpogled v zahtevane dokumente ali pa z odločbo zahtevo prosilca zavrniti oziroma zavreči.
Prosilec je dne 8.11.2005 po elektronski pošti ponovno zaprosil organ za omenjena dokumenta, pri čemer je navedel, da naj mu organ posreduje življenjepis Rajka Siročiča, priložen na razpis za delovno mesto predsednika uprave organa, zgolj v točkah, ki opisujejo njegovo izobrazbo in delovne izkušnje, torej brez ostalih osebnih podatkov, ki se izobrazbe in delovnih izkušenj ne dotikajo. Glede programa oziroma vizije dela, ki ga je Rajko Siročič priložil prijavi na razpis za delovno mesto predsednika uprave organa, pa je prosilec navedel, da ta dokument ne more vsebovati poslovnih skrivnosti organa, niti ni zavarovan po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/2004, v nadaljevanju - ZVOP-1). Glede na to, da Siročič pred tem ni bil zaposlen v organu, niti za kandidaturo na razpisu ni bilo zahtevano ali kandidatu celo omogočeno notranje poznavanje družbe, dokument ne more vsebovati podatkov, ki bi presegali vednost, izhajajočo iz splošno dostopnih podatkovnih baz. Poznavanje tega dokumenta pa je za javnost, torej za davkoplačevalce in državljane Republike Slovenije kot lastnike organa, ključno pri bodočem ocenjevanju Siročičevega dela.
Organ je dne 14.11.2005 izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilca za odobritev dostopa do informacij javnega značaja zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da so podatki, ki jih prosilec zahteva, osebni podatki Rajka Siročiča, saj tudi če bi podatke o datumu rojstva ipd. iz življenjepisa izbrisali, bi bilo preostale podatke iz življenjepisa moč povezati s točno določeno fizično osebo, s čimer bi organ kršil ZVOP-1. Ne glede na to pa je organ, ob imenovanju Rajka Siročiča za predsednika uprave družbe, ob njegovem soglasju povzel njegov življenjepis in ga objavil na svojih spletnih straneh (http:/www.dars.si/index.php?id=165&news_id=165), kjer je dostopen še naprej, s čimer je zadostil potencialnemu interesu javnosti. Prosilec zahteva tudi podatke, ki so na podlagi 39. čl. Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 30/93 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZGD) opredeljeni kot poslovna skrivnost. Kot poslovna skrivnost so opredeljeni podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (I. odst. 39. čl. ZGD). Ne glede na to, pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (II. odst. 39. čl. ZGD). Prosilčeva zahteva se nanaša na pomembne podatke, katerih razkritje bi lahko škodilo interesom družbe. Videnje opravljanja funkcije predsednika uprave, ki ga je Rajko Siročič priložil prijavi na razpis za delovno mesto predsednika uprave organa, je dokument, ki opredeljuje poslovno strategijo družbe, kot jo predlaga novoimenovani predsednik uprave družbe. Razkritje tovrstnih podatkov lahko vpliva na poslovanje družbe, na vrednost njenih vrednostnih papirjev, saj je organ delniška družba, katere vrednostni papirji kotirajo na prostem trgu Ljubljanske borze. Ker bi razkritje tovrstnih podatkov lahko imelo še številne druge škodljive poslovne učinke, so ti podatki kot taki poslovna skrivnost družbe. Ob vladnem imenovanju Rajka Siročiča za predsednika uprave organa je organ, ob soglasju Rajka Siročiča, v objavi na zgoraj navedeni spletni strani povzel tudi njegovo videnje opravljanja funkcije, na katero je bil s strani Vlade RS imenovan, s čimer je zadostil potencialnemu interesu javnosti. V tej objavi je navedena tudi izjava Rajka Siročiča: »Ko bo nova uprava v celoti oblikovana, bomo javnosti skupaj predstavili podrobnosti programa, vizije razvoja in uresničevanja nalog družbe, vezanih tako na organizacijo gradnje avtocest in finančni inženiring, kot na koncesijsko upravljanje in vzdrževanje avtocest«. Uprava organa še ni v celoti oblikovana, zato posledično tudi še ne more biti vizije razvoja družbe s strani nove uprave in potemtakem torej sploh ni nujno, da bo videnje opravljanja funkcije predsednika uprave, ki ga je v svoji vlogi za zasedbo delovnega mesta priložil Rajko Siročič, postalo vizija ali program dela nove uprave, ko jo bo Vlada RS v celoti imenovala.
Prosilec je dne 17.11.2005 pri organu vložil pritožbo zoper odločbo organa, v kateri je navedel, da mu je organ, kljub zavrnilni odločbi, posredoval življenjepis Rajka Siročiča, še naprej pa mu noče omogočiti dostopa do vizije opravljanja dela predsednika uprave, ki jo je Rajko Siročič priložil prijavi na razpis za delovno mesto predsednika uprave organa. Nadalje je navedel, da, kot izhaja iz njegovega življenjepisa, Rajko Siročič ni bil nikoli zaposlen v organu in tudi ni mogel o njem pridobiti kakršnihkoli podatkov, ki bi ne bili javno dostopni. Njegova vizija oziroma videnje, napisano mnogo prej, preden je prevzel vodenje organa, je tako lahko le posledica poznavanja javno dostopnih dokumentov organa, ki so dostopni na spletni strani organa in v drugih javno dostopnih bazah podatkov. Tako nadzorni svet, ki je izmed prijavljenih kandidatov izbiral najprimernejšega za opravljanje funkcije predsednika uprave, kot tudi vlada, ki je s strani nadzornega sveta predlaganega kandidata imenovala za predsednika uprave, sta izbor in imenovanje utemeljevala z izkušnjami in podano vizijo Rajka Siročiča. Poznavanje vizije Rajka Siročiča je torej ključnega pomena za razumevanje vladnega imenovanja na mesto predsednika uprave organa. Ob imenovanju je Rajko Siročič izjavil: »Ko bo nova uprava v celoti oblikovana, bomo javnosti skupaj predstavili podrobnosti programa, vizije razvoja in uresničevanja nalog družbe, vezanih tako na organizacijo gradnje avtocest in finančni inženiring, kot na koncesijsko upravljanje in vzdrževanje avtocest«. Organ v odločbi sam navaja, da uprava še ni v celoti oblikovana in da zato posledično tudi še ne more biti vizije razvoja upravljanja družbe s strani nove uprave in zato sploh ni nujno, da bo videnje opravljanja funkcije predsednika uprave, ki ga je v svoji vlogi za zasedbo delovnega mesta priložil Rajko Siročič, postalo vizija ali program dela nove uprave organa, ko bo le-ta v celoti imenovana. Iz takšne utemeljitve izhaja, da Siročičevo videnje razvoja organa nikakor ni dokument, ki bi bil zavezujoč tako za Siročiča, kot tudi za novo upravo, ko bo imenovana in tudi ne za organ. Šele nova uprava bo, ko bo v celoti imenovana, pripravila program dela. In tudi za program, ki bo nastal takrat, se Rajko Siročič javno zavezuje, da ga bo javno predstavil. In to napoveduje za dokument, ki ga bo nova uprava pripravila po seznanitvi s podatki, ki so dostopni le upravi organa in predstavljajo poslovno skrivnost. Iz tega izhaja, da videnje razvoja družbe, ki ga je pripravil nekdo, ki do pisanja tega videnja ni imel nikakršnih možnosti spoznavanja z dokumenti družbe, ni in ne more biti poslovna skrivnost. Poznavanje dokumenta z naslovom »Videnje razvoja družbe Dars d.d.«, ki ga je napisal Rajko Siročič kot prilogo prijavi za razpis za delovno mesto predsednika uprave organa, je temeljni dokument, ki lahko državljanom in davkoplačevalcem Republike Slovenije pokaže, da je Rajko Siročič primeren človek za mesto predsednika uprave organa, saj je bil ravno na podlagi tega dokumenta predlagan in imenovan na mesto predsednika uprave organa. Organ je družba v stoodstotni lasti države, torej v lasti državljanov in davkoplačevalcev RS, katere delovanje je odvisno od državnega proračuna. Razumljivo je, da predmet javnega interesa ne morejo biti vse informacije, ki zadevajo vodenje družbe in poslovne odločitve, vendar je hkrati zaradi statusa organa, ki je v lasti državljanov in davkoplačevalcev, ne samo pravica, temveč tudi dolžnost le-teh, da spoznajo vzroke, ki so vodili nadzornike družbe in Vlado RS pri izbiri in imenovanju predsednika uprave. Od predsednika uprave je namreč v veliki meri odvisen tudi gospodarski rezultat družbe, ki bi, če bi postal negativen, v konkretnem primeru pomenil večstomilijardne obremenitve lastnikov organa.
Organ je dne 1.12.2005 dokumentacijo v zvezi z zahtevo prosilca poslal v pristojno odločanje Pooblaščencu, ki jo je prejel dne 2.12.2005. Po pozivu Pooblaščenca je dne 21.12.2005 organ Pooblaščencu poslal še fotokopiji dokumentov, ki ju je zahteval prosilec ter fotokopijo razpisa, objavljenega v dnevnih časopisih, ob tem pa je še dodatno predstavil razloge za zavrnitev prosilčeve zahteve. Tako je navedel, da mora po ZDIJZ informacija javnega značaja izvirati iz delovnega področja organa, kar pomeni, da je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Po mnenju organa zahtevana dokumenta nista nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog organa, pač pa v zvezi s prijavo na razpisano delovno mesto, ki ne predstavlja delovnega mesta javnega uslužbenca, saj zaposleni v organu niso javni uslužbenci, Rajko Siročič pa ni bil javni uslužbenec niti v času nastanka zahtevanih dokumentov. Delovno področje organa določata Zakon o družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 57/1993 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZDARS) ter Statut Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d.. Organ je sicer v stoodstotni lasti Republike Slovenije, vendar ima po 2. čl. ZDARS položaj delniške družbe kot gospodarske družbe po ZGD in ne sodi v javni sektor, zato tudi Rajko Siročič ni javni uslužbenec. Le če bi Rajko Siročič bil javni uslužbenec, bi pri zahtevanih dokumentih šlo za podatek, povezan z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, ki je informacija javnega značaja. Samo javni uslužbenec namreč v smislu III. odst. 6. čl. ZDIJZ ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in tistih delov iz uspešne prijave za delovno mesto, ki izkazujejo kvalifikacije osebe, potrebne za določeno delovno mesto. Prosilec sicer v pritožbi trdi, da bi življenjepis lahko razjasnil javna ugibanja o ustreznosti vodilnih izkušenj Rajka Siročiča, a dejstvo je, da je prosilec edini, ki je v javnosti sprožil ta ugibanja, prav tako pa je dejstvo, da noben pravni akt ne opredeljuje, kaj so vodilne izkušnje. Pri zahtevanih dokumentih tudi ne gre za porabo proračunskih sredstev, saj ne Rajko Siročič, ne organ nista proračunska porabnika ali porabnika javnih sredstev. Zgolj videnje razvoja delniške družbe, ki ga je prijavi na delovno mesto predsednika uprave organa priložil Rajko Siročič, še ne pomeni nujno porabe javnih sredstev, niti načina, na katerega bi organ porabljal javna sredstva, namenjena uresničevanju Nacionalnega programa izgradnje avtocest, pač pa predstavlja možnost razvoja organa v mandatu, v katerem bi upravo družbe vodil Rajko Siročič. Uprava organa v skladu z 31. čl. Statuta Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d. šteje do 5 članov in še ni imenovana v celoti, zato program oziroma videnje razvoja organa, ki ga je prijavi na delovno mesto priložil Rajko Siročič, predstavlja zgolj enega od petih možnih programov oziroma videnj razvoja organa. Iz tega razloga je potrebno program oziroma videnje razvoja organa, ki ga je prijavi na delovno mesto priložil Rajko Siročič, razumeti kot dokument v nastajanju (program ali vizija razvoja organa, ki jo bo sprejela nova uprava). Ker je prosilec novinar slovenskega dnevnika, je tudi razumno pričakovati, da bo objavil celoto ali posamezne dele programa/vizije ter da bo za vsebino izvedela tudi nepooblaščena oseba, zaradi česar bi lahko nastala občutna škoda pri opravljanju dejavnosti organa v smislu 39. čl. ZGD.
Pooblaščenec je dne 1.2.2006 po telefonu zaprosil organ še za koncesijsko pogodbo za upravljanje in vzdrževanje avtocest v Republiki Sloveniji, ki mu jo je organ istega dne poslal po elektronski pošti.
Ker prosilec v zahtevi ni opredelil, v kakšni obliki želi zahtevane dokumente, ga je Pooblaščenec dne 24.1.2006 po telefonu pozval, da opredeli obliko. Prosilec je povedal, da želi, da mu organ zahtevane dokumente posreduje v obliki elektronskega zapisa.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma poudarja, da je iz dokumentacije v spisu razvidno, da je organ, kljub temu, da je izdal zavrnilno odločbo, prosilcu že posredoval enega izmed zahtevanih dokumentov, in sicer življenjepis Rajka Siročiča. Iz tega razloga je bilo potrebno odločiti le še o tistem delu prosilčeve zahteve, v katerem ta od organa zahteva dostop do dokumenta z naslovom »Videnje razvoja družbe DARS d.d.« z dne 23.8.2005, ki ga je Rajko Siročič priložil prijavi na razpis za zasedbo delovnega mesta predsednik uprave DARS d.d.
1. Ali je organ zavezanec po ZDIJZ
Zavezance za posredovanje informacij javnega značaja določa I. odst. 1. čl. ZDIJZ, po katerem so zavezanci državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
Organ v izpodbijani odločbi ne zanika dejstva, da je zavezanec po ZDIJZ. Ker pa organ, sicer zgolj iz razloga dokazovanja, da Rajko Siročič ni javni uslužbenec, v vlogi z dne 21.12.2005 navaja, da ima po 2. čl. ZDARS položaj delniške družbe kot gospodarske družbe po ZGD in zato ne sodi v javni sektor, pooblaščenec vendarle primarno poudarja, da organ nedvomno je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, in sicer kot izvajalec javne službe oziroma nosilec javnih pooblastil.
Pooblaščenec ugotavlja, da se je organ na podlagi Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 126/2003) iz javnega podjetja preoblikoval v gospodarsko družbo po ZGD. Na podlagi omenjenega zakona je prišlo tudi do ločitve nalog organa na področju izgradnje in obnavljanja avtocest, ki jih opravlja v svojem imenu in za račun Republike Slovenije ali v imenu in za račun Republike Slovenije (3. čl. ZDARS), od nalog upravljanja in vzdrževanja teh avtocest, ki jih opravlja v svojem imenu in za svoj račun (3.č čl. ZDARS). Medsebojna razmerja med Republiko Slovenijo in organom glede opravljanja nalog upravljanja in vzdrževanja avtocest se na podlagi 3.d čl. ZDARS uredijo s koncesijsko pogodbo o upravljanju in vzdrževanju avtocest, skladno z zakonom, ki ureja koncesijo gospodarske javne službe. Navedeno izhaja tudi iz tč. 1.1 Koncesijske pogodbe za upravljanje in vzdrževanje avtocest v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju koncesijska pogodba), ki sta jo sklenila organ in Republika Slovenija. Tč. 1.2 koncesijske pogodbe, v kateri so naštete dejavnosti in zadeve, dodeljene v opravljanje organu kot koncesionarju, kot take med drugim določa tudi redno vzdrževanje avtocest kot obvezno republiško gospodarsko javno službo (1. alinea II. odst. tč. 1.2 koncesijske pogodbe) in izvajanje javnih pooblastil iz 3.č čl. ZDARS (2. alinea 2. alinee II. odst. tč. 1.2 koncesijske pogodbe).
Iz navedenega je razvidno, da organ, ob tem, da ima na podlagi I. odst. 2. čl. ZDARS položaj delniške družbe kot gospodarske družbe po ZGD in tako nedvomno opravlja tudi zasebnopravne oziroma tržne dejavnosti, izvaja tudi javno službo in je nosilec javnega pooblastila, kar pomeni, da je zavezanec po ZDIJZ. Seveda je organ zavezan samo v tistem delu svojih aktivnosti, ki predstavljajo izvajanje javne službe oziroma javnega pooblastila, ne pa tudi v delu, ki predstavlja zasebnopravno oziroma tržno dejavnost, saj so na podlagi ZDIJZ dostopne le tiste informacije, ki so javnega značaja. Informacije, izvirajoče iz zasebne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta, pa sploh ne predstavljajo informacij javnega značaja in jih zato ni moč zahtevati na podlagi ZDIJZ.
Da organ je zavezanec za dajanje informacij javnega značaja, pa nenazadnje izhaja tudi iz informativnega kataloga organov, ki ga po določilu III. odst. 1. čl. ZDIJZ na svetovnem spletu objavi in redno osvežuje ministrstvo, pristojno za upravo, kjer je organ naveden pod točko 65-4 Drugo(11).
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v I. odst. 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.
Informacija javnega značaja je po določilu I. odst. 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Iz vloge z dne 21.12.2005 izhaja, da organ meni, da zahtevani dokument ne predstavlja informacije javnega značaja iz razloga, ker mora po ZDIJZ informacija javnega značaja izvirati iz delovnega področja organa, kar pomeni, da je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa, zahtevani dokument pa naj ne bi nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog organa, ampak v zvezi s prijavo na razpisano delovno mesto, ki ne predstavlja delovnega mesta javnega uslužbenca. Zaposleni v organu namreč niso javni uslužbenci, Rajko Siročič pa ni bil javni uslužbenec niti v času nastanka zahtevanih dokumentov. Iz tega razloga je Pooblaščenec moral presoditi, ali zahtevani dokument predstavlja informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa v smislu ZDIJZ.
Pogoj, da informacija izvira iz delovnega področja organa, pomeni v prvi vrsti, da gre za informacijo, ki jo je organ izdelal pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Vendar pa po ZDIJZ zadostuje tudi, da je organ informacijo pridobil od drugih oseb, pri čemer niti ni nujno, da organ informacije pridobi od drugih organov, ampak jih lahko pridobi tudi od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi ali zavezanci v smislu I. odst. 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 148 - 149).
Pojem delovno področje iz 4. čl. ZDIJZ je torej izjemno širok, saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, ponavadi določenih v področnih zakonih, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. O dometu pojma informacija javnega značaja pričajo tudi ureditve dostopa do informacij v drugih državah z daljšo kulturo odprtosti in javnosti. Tako v ZDA celo koledarje z razporedi sestankov ali lističe o telefonskih sporočilih posameznih uradnikov razumejo kot uradni dokument,…,kadar ti služijo nekemu uradnemu namenu organa in niso ustvarjeni samo za osebno rabo uradnika (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 148).
V konkretnem primeru organ, kot je bilo že pojasnjeno, opravlja tako zasebnopravno, kot javnopravno dejavnost, pri čemer so informacije javnega značaja zgolj tiste, ki so nastale v zvezi z izvajanjem njegovih javnopravnih nalog. Bistvenega pomena je torej vprašanje, ali se zahtevani dokument nanaša na tisti del, ki predstavlja izvajanje javnopravnih nalog organa. Po oceni Pooblaščenca zahtevani dokument predstavlja informacijo, ki se nanaša na celotno delovno področje organa, saj gre za dokument, ki je nastal v zvezi z razpisom za delovno mesto predsednika uprave organa (na izrecno zahtevo organa v razpisu). Predsednik uprave organa pa je zadolžen in odgovoren za vodenje celotnega organa in ne le za vodenje organa v tistem delu, ki predstavlja zasebnopravno dejavnost. Organ ima namreč le eno upravo kot vodstveni organ, ki pokriva celotno področje delovanja organa, torej tudi dejavnosti v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog.
Ker torej zahtevani dokument izvira iz delovnega področja organa v smislu ZDIJZ, organ z njim razpolaga in se nahaja v materializirani obliki, izpolnjuje vse kriterije za obstoj informacije javnega značaja.
Ob tem pa Pooblaščenec le še pojasnjuje, da je dejstvo, na katerega v zvezi s III. odst. 6. čl. ZDIJZ organ opozarja v vlogi z dne 21.12.2005, in sicer, da avtor dokumenta v organu ne opravlja dela javnega uslužbenca, povsem brezpredmetno, saj navedena določba ZDIJZ predstavlja zgolj primere, v katerih se dostop do informacije javnega značaja v vsakem primeru dovoli. Dejstvo, da Rajko Siročič ni javni uslužbenec, tako pomeni zgolj to, da organ ni zavezan razkriti zahtevanega dokumenta na podlagi III. odst. 6. čl. ZDIJZ, kar pa še ne pomeni, da organ ni dolžan razkriti zahtevanega dokumenta na podlagi drugih določb ZDIJZ.
3. Načelo prostega dostopa po ZDIJZ
Zaradi navedb prosilca, ki utemeljuje, zakaj je razkritje zahtevanega dokumenta pomembno za javnost, Pooblaščenec pojasnjuje, da za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. čl. ZDIJZ). Po tej določbi so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi III. odst. 17. čl. ZDIJZ, po kateri prosilcu ni potrebno pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če namreč iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. Prosilčev namen, ki ga s pridobitvijo zahtevanih informacij zasleduje, za rešitev njegove pritožbe ni pravno relevanten. Pooblaščenec je v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevane informacije izpolnjujejo merila za informacijo javnega značaja in so zaradi tega prosto dostopne vsem ter ali je podana katera izmed izjem, ki so naštete v I. odst. 6. čl. ZDIJZ.
4. Izjeme po I. odst. 6. čl. ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na izjemo iz 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, ker naj bi videnje opravljanja funkcije predsednika uprave, ki ga je Rajko Siročič priložil prijavi na razpis za delovno mesto predsednika uprave organa, predstavljalo poslovno skrivnost po ZGD. Navedbo organa v vlogi z dne 21.12.2005, da je potrebno program oziroma videnje razvoja organa, ki ga je prijavi na delovno mesto priložil Rajko Siročič, razumeti kot dokument v nastajanju, pa se lahko razume tudi kot sklicevanje na izjemi iz 9. oziroma 11. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ.
4.1 Izjema po 2. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ
2. točka I. odst. 6. člena ZDIJZ določa, da je izjema od javnega dostopa podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD poslovno skrivnost definira po subjektivnem (I. odst. 39. člena ZGD) in objektivnem kriteriju (II. odst. 39. člena ZGD). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če torej za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto ter ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja pač predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195).
Ker v konkretnem primeru zahtevani dokument po subjektivnem kriteriju (s stališča subjekta: organa) ni označen kot poslovna skrivnost, preostaja torej le še tehtanje, ali podatki prestanejo škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa II. odst. 39. člena ZGD. Organ v zavrnilni odločbi sicer navaja, da bi razkritje zahtevanih podatkov lahko vplivalo na poslovanje družbe ter na vrednost njenih vrednostnih papirjev, vendar pa z ničemer konkretno ne argumentira, v čem in kakšna naj bi bila škoda, ki bi nastala z razkritjem zahtevanega dokumenta. Pooblaščenec je moral kljub temu presoditi, ali podatki v zahtevanem dokumentu predstavljajo poslovno skrivnost, saj mora na podlagi II. odst. 247. ZUP po uradni dolžnosti preizkusiti, ali ni bil v postopku na prvi stopnji prekršen materialni zakon.
Po pregledu dokumenta z naslovom »Videnje razvoja družbe DARS d.d.« z dne 23.8.2005 Pooblaščenec ugotavlja, da navedeni dokument ne vsebuje podatkov, ki bi lahko kakorkoli vplivali na tržni položaj organa. Gre namreč za avtorjevo videnje razvoja organa v prihodnosti, ki pa ne vsebuje nobenih konkretnih podatkov, katerih razkritje bi lahko škodilo konkurenčnemu položaju organa, temveč zgolj splošne cilje, za katere naj bi se zavzemal avtor dokumenta Rajko Siročič kot predsednik uprave organa ter ukrepe, s katerimi naj bi se ti cilji dosegli. Zahtevani dokument ne predstavlja uradne strategije poslovanja organa v prihodnosti, saj, kot opozarja že sam organ, uprava organa sploh še ni v celoti oblikovana in torej sploh ni nujno, da bo videnje opravljanja funkcije predsednika uprave, ki ga je v svoji vlogi za zasedbo delovnega mesta priložil Rajko Siročič, postalo tudi vizija ali program dela nove uprave. Tega ne spremeni niti dejstvo, da je bil avtor zahtevanega dokumenta dejansko imenovan za predsednika uprave organa. Gre namreč zgolj za dokument, ki ga je organ od vseh kandidatov, tako tudi od Rajka Siročiča, zahteval v razpisu za zasedbo delovnega mesta predsednika uprave organa in ki je bil eno izmed meril za izbor med kandidati. S tem v zvezi velja izpostaviti tudi analogijo s področjem javnih naročil, kjer za vse ponudbe v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje pogojev in meril, velja načelo javnosti, zaradi česar ti podatki ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti. Postopek primerjanja, ocenjevanja in vrednotenja ponudb ter sam akt izbire najugodnejšega ponudnika mora biti namreč transparenten, objektiviziran in racionalen. Takšno stališče je Pooblaščenec zavzel in podrobno obrazložil že v več svojih odločbah (glej odločbe št. 021-18/2005/14 z dne 05.10.2005, 021-69/2005/5 z dne 14.11.2005, 020-18/2004/32 z dne 8.10.2004). Ker torej ne gre za uradni ali kakorkoli zavezujoč dokument, v njem pa tudi ni nobenih konkretnih podatkov, ki bi pomenili kakršnokoli konkurenčno prednost za organ, pač pa dokument predstavlja zgolj splošno avtorjevo vizijo, kako naj bi organ posloval in se razvijal v prihodnosti, ki je bila hkrati tudi pogoj za sodelovanje na javnem natečaju za izbor predsednika uprave ter eno izmed meril za njegov izbor, Pooblaščenec zaključuje, da z razkritjem podatkov iz zahtevanega dokumenta organu nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Zaradi navedenega podatki v zahtevanem dokumentu ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti v smislu II. odst. 39. čl. ZGD.
Pooblaščenec je na podlagi II. odst. 247. čl. ZUP, ki mu, kot že pojasnjeno, nalaga, da ob odločanju o pritožbi po uradni dolžnosti opravi preizkus, ali je bil prekršen materialni zakon, moral ugotoviti tudi, ali zahtevani podatek morebiti predstavlja katero drugo izjemo iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ. V tem primeru je bilo potrebno oceniti, ali so podane izjeme iz 3., 9., oziroma 11. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ.
4.2 Izjema po 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ
Glede izjeme po 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki organu omogoča zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov, Pooblaščenec zgolj opozarja, da zahtevani dokument sicer vsebuje osebni podatek, to je ime in priimek avtorja dokumenta, vendar je ta osebni podatek, kot v izpodbijani odločbi navaja tudi sam organ, skupaj s povzetkom zahtevanega dokumenta že bil javno objavljen, in sicer na spletnih straneh organa. Avtor dokumenta se je torej javno že izpostavil v zvezi s svojo vizijo razvoja organa, pri čemer očitno ni imel namena, da bi omejil uporabo tega osebnega podatka, saj je navedena objava na svetovnem spletu dostopna vsakomur. Na tem mestu velja opozoriti na analogijo z določbo 5. tč. 13. čl. ZVOP-1, ki našteva primere, v katerih se lahko obdelujejo tudi t.i. občutljivi osebni podatki, ki po ZVOP-1 uživajo še posebno varstvo. Navedena določba namreč dovoljuje obdelavo osebnih podatkov v primeru, če je posameznik, na katerega se nanašajo, te javno objavil brez očitnega ali izrecnega namena, da omeji namen njihove uporabe. Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da razkritje zahtevanega dokumenta ne pomeni kršitve varstva osebnih podatkov v smislu ZVOP-1.
4.3 Izjema po 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ
Izjema po 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument je še v postopku izdelave,
- dokument je še predmet posvetovanja,
- specifični škodni test (razkritje bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05), ki v I. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Upoštevajoč navedeno definicijo, je že na prvi pogled očitno, da v konkretnem primeru ne gre za dokument v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Zahtevani dokument je namreč že v celoti izdelan, in sicer s strani druge osebe, ki ga je poslala organu, ki torej sploh ni sam vodil postopka izdelave dokumenta.
4.4 Izjema po 11. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ
11. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ kot izjemo določa podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, kaže šteti vso notranjo korespondenco med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem glej komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Opisani način je v pravni teoriji znan kot ''deliberative process'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čemer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo omejeno, če bi bilo odprto javnosti. Obenem pa je namen izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Razkritje tovrstnih informacij organa bi posameznikom omogočilo, da ugotovijo, kako se izogniti pravnim pravilom ali jih kršiti, ne da bi jih organi pregona pri tem izsledili.
Iz napisanega je razvidno, da dokument, ki ga zahteva prosilec, ne ustreza niti pojmu internega dokumenta organa v smislu 11. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. V konkretnem primeru namreč sploh ne gre za notranjo korespondenco, to je korespondenco znotraj organa, pač pa za dokument, ki ga je organu posredoval kandidat za delovno mesto v organu, v skladu z razpisnimi pogoji organa. Kljub temu, da je bil tudi na podlagi navedenega dokumenta izbran predsednik uprave organa, pa, kot je bilo že rečeno, ne gre za uradni ali kakorkoli zavezujoč dokument organa, saj ni sestavljen s strani celotne uprave organa oziroma kakšnega drugega uslužbenca organa. Ker tako dokument že v osnovi ne ustreza dikciji 11. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki kot izjemo dopušča zgolj podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, dodatna izvedba škodnega testa v konkretnem primeru niti ni potrebna.
Iz navedenih razlogov izhaja, da je organ napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi I. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, da je zahtevi prosilca ugodil. Organ je tako dolžan zagotoviti dostop do informacij javnega značaja, in sicer je prosilcu dolžan posredovati dokument z naslovom »Videnje razvoja družbe DARS d.d.« z dne 23.8.2005, ki ga je Rajko Siročič priložil prijavi na razpis za zasedbo delovnega mesta predsednik uprave DARS d.d.. Organ je prosilcu dokument dolžan posredovati v obliki, v kateri ga je zahteval, to je v obliki elektronskega zapisa.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka