Monika Weiss, novinarka Financ zoper Notarko Majdo Lokošek
+ -Številka: 021-53/2005/84
Kategorije: Osebni podatek
Datum: 23. 1. 2006
Številka: 021-53/2005/84
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi III. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/2003 in 61/2005, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, ZInfP), o pritožbi Monike Weiss, novinarke časnika Finance (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo notarke Majde Lokošek, Kolodvorska 6, Domžale (v nadaljevanju organ), z dne 18.5.2005, na podlagi IV. odst. 27. čl. ZDIJZ ter I. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP) izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilki posredovati dokument, iz katerega izhajata dohodek in poslovni izid (čisti dobiček) organa za leto 2004.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilka je dne 15.4.2005 organu poslala zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosila, da ji organ posreduje naslednja podatka:
- dohodek iz javnopravnega dela dejavnosti za leto 2004,
- poslovni izid (čisti dobiček) iz javnopravnega dela dejavnosti za leto 2004.
Glede javnosti omenjenih podatkov v smislu ZDIJZ se prosilka sklicuje na odločbo, ki jo je Pooblaščenec izdal dne 11.4.2005 in s katero je organu (notarju) naložil dolžnost, da zagotovi dostop do navedenih informacij, pri čemer lahko uporabi institut delnega dostopa, ki omogoča razlikovanje med informacijami javnega in zasebnega značaja, lahko pa se odloči tudi za posredovanje popolnega dostopa oziroma celostnih bilančnih podatkov. Prosilka je zahtevala, da ji organ posreduje podatke v obliki fotokopije.
Organ je na podlagi 22. člena ZDIJZ dne 18.5.2005 izdal odločbo, s katero je zahtevek prosilke za posredovanje podatkov o dohodku iz javnopravnega dela dejavnosti za leto 2004 in o poslovnemu izidu (čistem dobičku) iz javnopravnega dela dejavnosti za leto 2004 zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da 4. čl. ZDIJZ informacijo javnega značaja opredeljuje kot informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in ki se nahaja v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Že iz zakonske opredelitve informacije javnega značaja, je jasno razvidno, da je zahteva prosilke neutemeljena. Izdelovanje tovrstnih informacij ne spada v delovno področje notarja, saj tega ne določa Zakon o notariatu (Ur. l. RS, št. 13/94, 48/94, 82/94 in 73/04, v nadaljevanju – ZN), predvsem pa takšen dokument, kot ga zahteva, ne obstaja. Smisel ZDIJZ je v tem, da se obstoječe javne informacije ne bi prikrivale, nihče pa ni prosilcem dolžan izdelovati dokumentov, ki bi vsebovali informacije, ki si jih zaželijo. Uredba o posredovanju informacij javnega značaja je, v nasprotju z ZDIJZ, poskušala obveznost posredovanja informacij razširiti z nekakšnim delovnim dostopom, ki nedvomno že predstavlja izdelovanje dotlej neobstoječih dokumentov, vendar pa celo na podlagi 16. čl. te uredbe takšnega dokumenta, kot bi ga želela dobiti prosilka, ni mogoče izdelati. Organ ne razpolaga z nikakršnim dokumentom, iz katerega bi bilo mogoče s fizično odstranitvijo, prečrtanjem in podobnimi postopki pridobiti podatke, ki jih želi prosilka. Podatkov, ki jih navaja prosilka, tudi na noben drug način ni mogoče ločiti od podatkov, ki predstavljajo davčno tajnost, zato jih ni dovoljeno posredovati komurkoli drugemu, razen pristojnim davčnim organom (6. čl. ZDIJZ). Zahtevani podatki se nanašajo na zaslužek notarja. Zaslužki notarja pa so osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Da gre za osebni podatek, izhaja iz 1. tč. 6. čl. Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. št. 86/04 in 113/05, v nadaljevanju – ZVOP-1), ki kot osebni podatek opredeljuje katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. 2. tč. istega člena pa definira posameznika kot določeno ali določljivo fizično osebo, na katero se nanaša osebni podatek. Notar je brez dvoma fizična oseba, zato je višina njegovega zaslužka osebni podatek, ki se nanaša nanj. Zahteva prosilke ni usmerjena v podatke oziroma dokument iz delovnega področja notarja, ampak v podatke o tem, koliko notar zasluži. To pa sodi med tako imenovane osebnostne pravice notarja, ki jih varuje 38. čl. Ustave RS, ki zagotavlja varstvo osebnih podatkov. Prosilka tudi ni izkazala nobenega pravnega interesa za pridobitev podatkov, ki jih zahteva, čeprav to zelo jasno določa II. odst. 39. čl. Ustave RS. Ne glede na to, da III. odst. 17. čl. ZDIJZ določa, da prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, pa to ne pomeni, da mu ni potrebno izkazati pravnega interesa, kot to določa navedeni člen Ustave RS, ki se, glede na določbo 15. čl. Ustave RS, uporablja neposredno, kar pomeni, da ga tudi zakon ne more derogirati.
Prosilka je dne 20. 5. 2005 pri organu vložila pritožbo zoper odločbo organa, v kateri je vztrajala, da podatki, za katere je zaprosila, predstavljajo informacijo javnega značaja in da jih je organ dolžan posredovati. V pritožbi je prosilka ponovila navedbe iz zahteve ter dodala, da je odločba pooblaščenca z dne 11. 4. 2005 precedenčna, zato bi ponovna presoja o (ne)javnosti zahtevanih podatkov pripeljala do povsem enake odločitve, torej da so prihodki in dobiček iz javnopravnega dela dejavnosti notarjev javni. Organ je dne 24. 5. 2005 dokumentacijo v zvezi z zahtevo prosilke poslal v pristojno odločanje Pooblaščencu.
Pritožba je utemeljena.
Uvodoma velja izpostaviti, da je Pooblaščenec lahko kljub temu, da organ ni posredoval dokumentov, ki jih je prosilka zahtevala, meritorno, to je vsebinsko, odločil o pritožbi. Organ je namreč eden izmed 68 notarjev v Republiki Sloveniji, ki so dolžni voditi poslovne knjige, ki izkazujejo dohodek in poslovni izid. Dokument, iz katerega so razvidne informacije, ki jih zahteva prosilka, vsak izmed notarjev izdela na standardiziranem obrazcu, določenim s Slovenskim računovodskim standardom 39 (2003), (Ur. l. RS, št. 5/2003 ter spremembe, v nadaljevanju SRS 39). Ker v obravnavani zadevi konkretni, številčni podatki o dohodkih, kot bo razvidno iz obrazložitve v nadaljevanju, niso pomembni, vpogled v konkretni dokument ni bil potreben.
V zvezi z navedbo organa, da prosilka ni izkazala nobenega pravnega interesa za pridobitev podatkov, ki jih zahteva, sklicujoč se na II. odst. 39. čl. Ustave RS, ki določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon, Pooblaščenec opozarja, da ta, v zakonu utemeljen, pravni interes prosilki daje ZDIJZ v I. odst. 1. čl. s tem, ko določa, da postopek po ZDIJZ »vsakomur« omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, ob upoštevanju načela prostega dostopa (5. čl.) ter III. odst. 17. čl. ZDIJZ, ki med drugim določa, da prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve. Ob tem pa velja opozoriti tudi na določbo V. odst. 15. čl. Ustave RS, v skladu s katero nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri. Za vložitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja torej ni potrebno izkazati pravnega interesa, saj informacija bodisi je, ali pa ni javna in če je javna, je povsem irelevantno, zakaj jo nekdo želi oziroma, kako jo bo uporabil (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 95).
1. Delovno področje notarja
V skladu s 1. odst. 1. čl. ZDIJZ naslednji organi vsakomur omogočajo prost dostop do informacij javnega značaja: državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Javne službe se v osnovi delijo na gospodarske in negospodarske, izvajajo pa jih lahko tako osebe javnega prava, kot tudi osebe zasebnega prava, če imajo podeljeno koncesijo. V skladu s temeljnimi načeli ZDIJZ, javnostjo in odprtostjo delovanja organov, so tudi izvajalci javnih služb zavezani k posredovanjem informacij, vendar v primeru, da gre za osebe zasebnega prava, samo v tistem delu, ki so v zvezi z opravljanjem javne službe. Izvajalci javnih služb namreč poleg javnopravne dejavnosti zelo pogosto opravljajo tudi zasebnopravno dejavnost, dejavnost na trgu, ki je diametralno nasprotna javnopravni dejavnosti. V zasebnopravnem delu dejavnosti izvajalci javne službe, ki so obenem tudi pravne osebe zasebnega prava, ne razpolagajo z informacijami javnega značaja, zato je razlikovanje med javnopravno in zasebnopravno dejavnostjo pri izvajalcu javne službe izjemnega pomena.
V Ustavi RS je v okviru poglavja Državna ureditev notariat posebej urejen v II. odst. 137. čl., kot javna služba, ki jo ureja zakon in sicer Zakon o notariatu (Ur. l. RS, št. 13/1994 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju - ZN). Iz tega izhaja, da so notarji kot izvajalci javne službe dolžni vsakomur omogočiti prost dostop do informacij javnega značaja. Še več, v skladu z II. odst. 2. čl. ZDIJZ so si dolžni prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.
ZN v 1. čl. ponavlja ustavno določbo, da je notariat javna služba, katere delovno področje in pooblastila določa zakon. Določa še, da notariat opravljajo notarji in notarke, imenovani po tem zakonu, kot svoboden poklic in da notarji opravljajo svojo poklicno dejavnost osebno, razen v primerih, ki jih določa ta zakon ter da pravice in dolžnosti notarjev ureja ta zakon.
Po pregledu ZN in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov Pooblaščenec ugotavlja, da notariat predstavlja javno službo v okviru pravosodnega sistema. Značilno za opravljanje notariata je, da deluje v interesu vseh, ki so udeleženi pri notarskem opravilu in zato zasleduje javni interes s tem, da zagotavlja preventivno pravno varnost v civilnopravnih razmerjih. Je nepristranski pravni svetovalec, katerega poslanstvo je v razbremenjevanju državnih organov in sodišč in večji varnosti pravnega prometa. Z uveljavitvijo ZN so bile namreč na notarje prenesene številne pristojnosti državnih organov, predvsem sodišč. Iz tega razloga so notarskim opravilom podeljeni posebni učinki (učinek javne listine in izvršljivosti), ki praviloma pripadajo aktom državnih organov. Najpomembnejše pooblastilo, ki ga je zakonodajalec prenesel na notariat, je sestavljanje javnih listin, za katere velja izpodbojna domneva o pristnosti in resničnosti njihove vsebine. Notarske listine so tako notarski zapisi, notarska potrdila, kot tudi notarski zapisniki, ki so javne listine, če so bile upoštevane pri njihovem sestavljanju oziroma odpravljanju vse bistvene formalnosti, določene v ZN (II. odst. 3. čl. ZN). Po ZN ima notarski zapis tudi učinek neposredne izvršljivosti, če je v njem določena obveznost nekaj dati, storiti, opustiti ali trpeti, če je glede takšne obveznosti dovoljena poravnava in če zavezanec soglaša z neposredno izvršljivostjo notarskega zapisa (4. čl. ZN).
Čeprav se izvršuje na zasebnopravni ravni, je notarsko opravilo javnopravne narave. Pomembno pa je, da notar opravlja javno službo kot svoboden pravniški poklic, vendar kot končni subjekt, v lastnem imenu, za lasten račun in namesto države. Pravico za opravljanje te javne službe pridobi s posamičnim aktom o imenovanju na prosto notarsko mesto s strani ministra za pravosodje. Gre za poklic, ki se izvršuje kot javna služba. Zaradi zagotavljanja neodvisnosti in nepristranskosti je z notariatom nezdružljivo opravljanje odvetništva ali kakšne druge plačane službe oziroma funkcije. Za izvrševanje zakonsko določenih pristojnosti notar namreč dobi plačilo, redne prihodke, ki mu zagotavljajo finančno neodvisnost od države (primerjaj Komentar Ustave RS k 137.čl., urednik dr. Lovro Šturm in ostali avtorji, Ljubljana, 2002). Ker gre za svobodni notarski poklic, Državni zbor kot zakonodajalec ne more vplivati na ceno notarskih storitev. Način vrednotenja in obračunavanja notarskih storitev je določen z Notarsko tarifo (Ur. l. RS; št. 28/1995 ter spremembe), ki jo določa notarska zbornica, potrdi pa minister za pravosodje. V razmerju do strank deluje notar kot uradna oseba in ne sme pri opravljanju notariata s strankami sklepati pravnih poslov. Ker gre za izvajanje javne službe, opravo notarske storitve notar praviloma ne sme odkloniti.
Iz povedanega je razvidno, da je notariat v celoti javna služba. To velja tudi za tisti del notarske dejavnosti, ko notar na zahtevo strank sestavlja zasebne listine ali zastopa stranke kot pooblaščenec v nepravdnih zadevah pred sodišči in v nespornih zadevah pred drugimi državnimi organi, če so zadeve v neposredni zvezi s kakšno notarsko listino, sestavljeno pri njem (dejavnosti iz I. odst. 5. čl. ZN). Dejstvo, da gre v teh primerih za zasebne listine oziroma za zastopanje v omenjenih primerih, še ne pomeni, da gre za zasebnopravno dejavnost, ki bi bila zunaj okvirov javnega pooblastila za javno službo. Zakonodajalec namreč v ZN nikjer ne omenja zasebnopravne dejavnosti notarja, pač pa, nasprotno, v 1. čl. ZN opredeljuje notariat kot javno službo, katere delovno področje in pooblastila določa zakon. Določba, da je notariat svoboden poklic (II. odst. 1. čl. ZN), se nanaša na profesionalno avtonomijo, ki jo notar uživa potem, ko je imenovan in pa na načelo, da morajo imeti vsi, ki izpolnjujejo določene zakonske pogoje, enake možnosti dostopa do notarske službe, ki je pridobitna dejavnost. Sicer pa so vsa pooblastila, pravice in dolžnosti ter možno polje dejavnosti notarja natančno določene v ZN in gre v tem smislu za navezavo na javna pooblastila tudi v primeru dejavnosti iz I. odst. 5. čl. ZN. Glede opravljanja različnih vrst dejavnosti pa notar ni svoboden subjekt, ampak lahko opravlja le tisto dejavnost, ki je izrecno navedena v zakonu. Nadalje je dostop do te javne službe omejen tako v vsebinskem smislu (11. in 12. čl. ZN), kot v procesnem smislu, saj notarje po posebnem postopku imenuje minister za pravosodje (10. čl. ZN). Vse to velja ne glede na to, ali notar v zadevi opravlja dejavnost iz I. odst. 5. čl. ZN, ali drugo dejavnost. Zaradi te sistematične in jezikovne razlage pravne narave notariata po ZN, določilo II. odst. 5. čl. ZN, ki določa, da ima notar, kadar opravlja dejavnosti iz I. odst. 5. čl. ZN, pravice in dolžnosti ter odgovarja kot odvetnik, ne pomeni, da notar, ko opravlja dejavnosti iz I. odst. 5. čl. ZN, opravlja zasebno dejavnost kot svobodno podjetniško dejavnost po Zakonu o odvetništvu (Ur. l. RS, št. 18/93, v nadaljevanju – ZOdv). Določilo II. odst. 5. čl. ZN se zaradi omenjene sistematike ZN v povezavi z Ustavo RS nanaša na pravice, dolžnosti in odgovornosti notarja kot odvetnika v procesnem smislu oziroma v smislu pravic in dolžnosti po II. poglavju ZOdv, ne pa v tem smislu, da bi določba II. odst. 5. čl. ZN vzpostavila zasebnopravni režim notarske službe, kot izjemo od siceršnje ureditve notariata kot javne službe. Za takšno razlago govori tudi 9. čl. ZN, po katerem je z notariatom nezdružljivo opravljanje odvetništva ali katerekoli plačane službe oziroma funkcije, notarju pa ni dovoljeno opravljanje poslov, ki so nezdružljivi z ugledom in neoporečnostjo, ki ju zahteva opravljanje notariata, ali zaradi katerih bi bilo lahko okrnjeno zaupanje v notarjevo nepristranskost oziroma v verodostojnost po njem izdanih listin. Pravice, dolžnosti in odgovornosti notarjev po II. poglavju ZOdv in v okviru tega tudi vprašanje javnosti prihodkov notarjev iz dejavnosti iz I. odst. 5. čl. ZN je zato treba razlagati ob upoštevanju dejstva, da je notariat javna, ne pa zasebna služba (glej tudi sodbo Upravnega sodišča RS v Ljubljani, št. 935/2005 z dne 23. 11. 2005).
Eden izmed argumentov, na katerem temelji izpodbijana odločba je, da zahtevani dokumenti niso informacije javnega značaja, ker ne spadajo v delovno področje notarjev. Iz tega razloga je Pooblaščenec moral presoditi, kaj predstavlja delovno področje notarjev v smislu 4. čl. ZDIJZ, saj je informacija javnega značaja opredeljena kot tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Pooblaščenec je torej moral najprej poiskati odgovor na vprašanje, ali zahtevani dokumenti izpolnjujejo našteta merila za informacijo javnega značaja.
Primerjava uporabe besedne zveze »delovno področje«, zapisane v I. odst. 1. čl. ZN in 4. čl. ZDIJZ, privede do ugotovitve, da gre kljub enakim jezikovnim znakom, za dvoje različnih pravnih terminov. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršno koli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo ali odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Pojem delovno področje iz 4. čl. ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovno področje za notariat v 1. čl. ZN, saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, ponavadi določenih v področnih zakonih (kot v tem primeru ZN), temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. O dometu pojma informacija javnega značaja pričajo tudi ureditve dostopa do informacij v drugih državah z daljšo kulturo odprtosti in javnosti. Tako v ZDA celo koledarji z razporedi sestankov ali lističe o telefonskih sporočilih posameznih uradnikov razumejo kot uradni dokument,….,kadar ti služijo nekemu uradnemu namenu organa in niso ustvarjeni samo za osebno rabo uradnika (Več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 148-149).
Delovna področja organov po 4. čl. ZDIJZ se, upoštevaje raznolikost organov, ki jih ZDIJZ zavezuje, močno razlikujejo. V obravnavanem primeru delovno področje notarja v skladu s 4. čl. ZDIJZ zajema celotno delovanje notarja, saj je notariat, kot že rečeno, v celoti javna služba. Takšno stališče nenazadnje izhaja iz namena ZDIJZ, določenega v I. odst. 2. čl. ZDIJZ. Po tej določbi je namen zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Iz te določbe izhajata temeljni načeli, načelo javnosti in načelo odprtosti, ki jima morajo vsi organi zavezanci pri tolmačenju ZDIJZ slediti in jih, upoštevaje II. odst. 2. čl. ZDIJZ, po kateri si morajo organi za uresničitev namena tega zakona prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju, v čim večji meri tudi aktivno udejanjati. Obe načeli sta hkrati v funkciji pravice dostopa do informacije javnega značaja. Pri reševanju te pritožbe je prišla do izraza predvsem nadzorna funkcija te pravice, ki je v tem, da omogoča nadzor nad delovanjem javnega sektorja in pomeni »moralno obsodbo »kulture« zaprtosti in skrivnostnosti dela javne uprave« (več o tem Komentar ZDIJZ s pravom EU in primerjalno pravno prakso, urednik doc.dr. Senko Pličanič, Ljubljana 2005, str. 72-73, v nadaljevanju Komentar) in omogoča javnosti, da nadzoruje pravilnost dela vseh organov javne oblasti. Vprašanje javnosti in transparentnosti opravljanja javnopravnih nalog se v tej zadevi izkaže za primarno in odločilno. Zagotovitev nadzora javnosti kot dodatnega in hkrati samostojnega vzvoda nadzora je torej ključnega pomena pri dostopu do informacij javnega značaja. Podrobneje o tem Komentar ZDIJZ v zvezi z izvajalci javnih služb opisuje, da je njihovo delovno področje opredeljeno z javno službo, informacije javnega značaja pa so vse tiste informacije, ki se nanašajo na opravljanje javne službe.
Pooblaščenec na podlagi navedenega zaključuje, da gre pri zahtevanih podatkih za informacije javnega značaja, ker sta izpolnjeni tudi obe drugi merili za informacijo javnega značaja, zapisani v 4. čl. ZDIJZ. Po tej določbi je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Zahtevani podatki so tudi že materializirani oziroma nastali. Notarji so namreč na podlagi SRS 39 dolžni izdelovati tako bilanco stanja kot tudi izkaz poslovnega izida oziroma uspeha. K izdelovanju teh podatkov jih zavezuje tudi davčna zakonodaja. Zahtevane informacije so torej že ustvarjene, že nastale. Podano je tudi tretje merilo za informacijo javnega značaja in sicer, da je vse informacije notar izdelal sam ali pridobil v sodelovanju z drugimi osebami.
2. Zagotovitev dostopa do informacij javnega značaja
V I. odst. 6. čl. ZDIJZ so taksativno (izčrpno) naštete izjeme, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. V izpodbijani odločbi se je organ skliceval na obstoj izjeme iz 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, ker se zahtevani podatki nanašajo na zaslužek notarja kot fizične osebe, ki predstavlja osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Organ se je sicer skliceval tudi na davčno tajnost (6. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ), vendar je zatrjevanje obstoja te izjeme povsem pavšalno, Pooblaščenec na tem mestu zato opozarja, da nosi organ zavezanec dokazno breme o tem, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa. Načelo prostega dostopa namreč vzpostavlja pravno domnevo, po kateri so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Iz tega sledi, da je na zavezancu tako breme zatrjevanja kot tudi breme dokazovanja izjeme. Če zavezanec ne dokaže, da gre za izjemo iz 6. čl. ZDIJZ, je v dvomu potrebno zahtevi za dostop do informacije ugoditi.
O varstvu osebnih podatkov
Po mnenju Pooblaščenca podatek o prihodkih in dobičku notarja iz njegove dejavnosti predstavlja osebni podatek v smislu določb ZVOP-1, četudi se nanaša na dejavnost javne službe. ZVOP-1 namreč v 1. tč. I. odst. 6. čl. določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Notarsko službo opravlja posameznik kot svojo poklicno dejavnost osebno (III. odst. 1. čl. ZN), varstvo osebnih podatkov pa je zagotovljeno vsakemu posamezniku, ne glede na katerokoli osebno okoliščino (4. čl. ZVOP-1), status notarja pa tudi ustreza pojmu posameznika po 2. tč. I. odst. 6. čl. ZVOP-1. Kljub temu pa Pooblaščenec meni, da se organ v izpodbijani odločbi na varstvo osebnih podatkov sklicuje neutemeljeno. Na tem mestu je potrebno opozoriti, da so notarji po položaju primerljivi z zasebniki, ki po analogiji z odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-298/04 z dne 27.10.2005 uživajo manjšo stopnjo varstva osebnih podatkov kot fizične osebe, ki niso zasebniki. Ustavno sodišče je namreč v navedeni zadevi odločilo, da so podatki iz registra transakcijskih računov javni za pravne osebe in fizične osebe, ki niso zasebniki.
V okviru navedenega testa je potrebno odgovoriti na vprašanje, ali je škoda, ki bi nastala zakonito zavarovanemu cilju (interesu) večja, kot je pravno upravičen interes javnosti, imeti to informacijo. V konkretni zadevi nasproti pravici do varstva osebnih podatkov, ki jo ima notar kot posameznik že na podlagi I. in II. odst. 38. čl. Ustave RS, stojita tako ustavna pravica prosilke do dostopa do informacije javnega značaja (II. odst. 39. čl. Ustave RS), kot tudi javni interes za transparentno delovanje notariata kot javne službe oziroma za demokratični nadzor javnosti nad zakonitim delovanjem javne službe notariata. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v skladu s 3. odstavkom 15. člena Ustave večkrat presojalo vprašanje omejevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin (št. U-I-141/97, 22. 11. 2001; št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Ur. l. RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62 ter št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Ur. l. RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124). Zapisalo je naslednje: »Po določbi III. odst. 15. člena Ustave so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Kadar Ustava ne predvideva omejitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, je treba presoditi, ali je poseg dopusten zaradi varstva ustavnih pravic drugih oziroma zaradi javne koristi.«
Kot izhaja iz prakse Ustavnega sodišča, so omejitve ustavnih pravic zaradi varstva ustavnih pravic drugih dopustne le, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Da je omejitev dopustna, mora biti podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali tudi javne koristi – kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se prek nje varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji:
1. poseg mora biti nujen, kar pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti),
2. poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja in
3. upoštevati je treba tudi t. i. sorazmernost v ožjem smislu. To pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.«
»Glede zadnjega elementa, to je sorazmernosti v ožjem smislu, je torej treba po stališču Ustavnega sodišča pri ocenjevanju nujnosti posega tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati. Izhodišče pri tem je, da mora biti teža posega v varovano pravico v sorazmerju s pomenom druge varovane pravice (oziroma javne koristi), zaradi katere se posega v prvo. V primeru, če gre varovani pravici, ki je razlog poseganja, zaradi njenega pomena absolutna prednost, je po stališču Ustavnega sodišča lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico.« (Ibidem; za zadnji stavek glej odločbo št. U-I-137/93; glej tudi odločbo Vrhovnega sodišča RS II Ips 339/2000).
V konkretnem primeru je poseg v pravico notarja kot posameznika nujen, saj z nobenim milejšim ukrepom, ki bi v manjši meri posegel v pravico notarja do varstva osebnih podatkov, ne bi bilo mogoče doseči zakonitega in ustavnega cilja, to je razkritja prihodkov in dobička iz poslovne dejavnosti javne službe notarja. Poseg je tudi primeren, saj je z razkritjem zahtevanih informacij dejansko mogoče izvajati demokratični javni nadzor nad delom notarja. Pri presoji tretjega kriterija, to je ali obstaja sorazmerje v ožjem smislu med posegom v pravico notarja kot posameznika na eni ter pravico prosilke do dostopa do informacije javnega značaja in javnim interesom za razkritje informacije na drugi strani, pa je potrebno upoštevati, da razkritje zahtevanih informacij pokriva samo dohodek in poslovni izid dejavnosti notarja, ki je v celoti javna služba, in ne pomeni razkritja nobenega drugega osebnega podatka notarja, ki bi kazal na njegove osebne lastnosti. Poleg tega je za presojo sorazmernosti v ožjem smislu pomembno, da je notar s tem, ko je sprejel notarsko službo, vstopil v režim t. i. legitimnih pričakovanj, ki je splošno pravno načelo, uveljavljeno v evropski pravni praksi v zvezi z varstvom zasebnosti. Z vstopom v javno službo je tako notar moral pričakovati, da dohodki iz dejavnosti javne službe ne bodo tajni, četudi gre po ZVOP-1 za osebne podatke in se je s sprejemom notarske službe v omenjenem delu odpovedal zasebnosti v navedenih okvirih. Nenazadnje pa je pomembno tudi, da sodobne demokratične družbe dajejo transparentnosti delovanja javnega sektorja in demokratičnemu nadzoru javnosti zelo velik pomen, kar se je pokazalo ravno ob nedavni razpravi o notarskih tarifah, ki so bile na koncu, tudi zaradi odziva javnosti, znižane.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru, ob oceni razmerja med pravico do varstva osebnih podatkov notarja kot posameznika in pravico prosilke do dostopa do informacij javnega značaja ter javnim interesom za transparentno delovanje notariata kot javne službe oziroma za demokratični nadzor javnosti nad zakonitim delovanjem javne službe notariata, prevladata slednja.
Iz navedenih razlogov, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, je Pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil in na podlagi I. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil stvar tako, da je zahtevi prosilke ugodil. Organ je dolžan zagotoviti dostop do informacij javnega značaja, in sicer je prosilki dolžan posredovati podatke v obliki, v kateri jih je zahtevala, torej v obliki fotokopije. Prosilka je sicer prosila, da ji organ posreduje podatka o dohodku in poslovnemu izidu (čistemu dobičku), ki se nanašata na javnopravni del dejavnosti organa. Ker pa je, kot je razvidno iz obrazložitve te odločbe, dejavnost organa v celoti javna služba, je Pooblaščenec odločil, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožbi v dveh izvodih je treba priložiti to odločbo v izvirniku ali neoverjeno kopijo.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka