Prosilec zoper molk Centra za socialno delo Novo Mesto
+ -Številka: 021-95/2005/7
Kategorije: Osebni podatek
Datum: 4. 1. 2006
Številka: 021-95/2005/7
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (UL RS št. 113/2005, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (UL RS, št. 24/03 in 61/2005, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (UL RS št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………… (v nadaljevanju prosilec), zoper molk Centra za socialno delo Novo mesto, Resslova 7b, 8000 Novo Mesto (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožba se kot neutemeljena zavrne.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 17.05.2005 na organ naslovil zahtevo, s katero je v skrbniški zadevi, ki jo organ vodi pod številko. 584-20/93-14, zahteval vsa letna skrbniška poročila in končno letno poročilo po pokojni ………. (v nadaljevanju varovanka), popis spisa in primopredajni zapisnik.
Dne 15.11.2005 je Pooblaščenec prejel pritožbo prosilca zoper molk organa, v kateri je navedel, da od organa še ni prejel nobenega odgovora v zvezi z zahtevanimi dokumenti, ki jih potrebuje v zvezi s pravdnima zadevama, ki potekata pri Okrajnem in Okrožnem sodišču v Novem mestu pod opr. št. P 366/2005 in P 379/2005. Pri tem je prosilec Pooblaščenca pozval, da o njegovi zahtevi odloči na podlagi 22. čl. ZDIJZ.
Pooblaščenec je zaradi molka organa, dne 16.11.2005, na organ naslovil dopis št.: 092-2/2005/430, v katerem ga je v skladu s 1. odst. 255. čl. ZUP pozval, da v naknadnem roku osmih dni na podlagi ZDIJZ odloči o zahtevi prosilca. Pri tem je Pooblaščenec organ še opozoril, da naj razišče tudi morebitni obstoj pravne podlage za obravnavo prosilčeve zahteve iz 7.tč. 13. čl. Zakona o varstvu osebnih podatkov (UL RS, št. 86/2004, v nadaljevanju ZVOP-1), ki določa, da se občutljivi osebni podatki lahko obdelujejo le, če je to potrebno zaradi uveljavljanja ali nasprotovanja pravnemu zahtevku in v 2. odst. 23. čl., iz katerega določila izhaja, da lahko upravljalec osebnih podatkov podatke o umrlem posamezniku posreduje osebi, ki je po zakonu, ki ureja dedovanje, njegov zakoniti dedič prvega ali drugega dednega reda, če za uporabo osebnih podatkov izkaže pravni interes, umrli posameznik pa ni pisno prepovedal posredovanja teh osebnih podatkov.
Organ je dne 24.11.2005 z dopisom, šifra 584-20/93-14, odgovoril na pritožbo zaradi molka v zadevi dostopa do informacije javnega značaja. V odgovoru je navedel, da kljub 7. tč 13. čl. in 2. odst. 23. čl. ZVOP-1, predmetna skrbniška poročila ne predstavljajo informacij javnega značaja. Nadalje je organ pojasnil, da sicer ne razpolaga s pisno prepovedjo varovanke o posredovanju zahtevanih osebnih podatkov, da pa njene štiri lastnoročno napisane oporoke v zadostni meri izkazujejo, komu je zaupala in po svoji smrti tudi namenila svoje premoženje. V skladu z napisanim je organ zaključil, da je dolžan upoštevati in spoštovati izkazano voljo varovanke. Organ je menil, da je navedeno razvidno tudi iz predložene fotokopije pravnomočne sodbe in sklepa Okrožnega sodišča v Novem mestu, opr. št. 60/2001-29 z dne 04.07.2002, v zvezi s pravdnim postopkom po tožbi prosilca, zaradi ugotovitve dedne nevrednosti oporočnih dedičev. Iz obrazložitve navedene sodbe namreč izhaja, da po številu sestavljenih oporok z enako vsebino in upoštevaje opisane okoliščine skupnega življenja varovanke z oporočnimi dediči, ne more biti dvoma o prosti, svobodni in resnični volji varovanke pri sestavljanju njenih oporok. V obrazložitvi sodbe se nadalje še navaja, da se je varovanka prosilca, zaradi njegovih vztrajnih zahtev po njenem premoženju, v resnici bala. Organ je še pojasnil, da je v postopku urejanja skrbništva varovanke, kot strokovna služba, deloval le v njeno korist. Zato je vedno sodeloval z njenim skrbnikom, pri tem pa, ne glede na to, da prosilec ni bil stranka v postopku skrbništva, obveščal tudi njega. Organ je zaključil z ugotovitvijo, da se prosilec ni sprijaznil z dejstvom, da ni nujno, da je skrbnik oseba, ki ni sorodnik ter da on ni dedič po pokojni varovanki, zaradi česar je v minulih letih sprožil številne upravne in sodne postopke, ki pa so bili kot neutemeljeni zavrnjeni.
Pooblaščenec se je na pojasnilo organa odzval z dopisom št: 021-95/2005/4, z dne 29.11.2005, in ga pozval, da dostavi še preostale manjkajoče dokumente o zadevi, in mu hkrati sporočil, da bo na podlagi 3. odstavka 255. člena ZUP Pooblaščenec o zadevi odločil sam, dopis organa z dne 24.11.2005 pa bo štel za zavrnilno odločbo.
Dne 02.12.2005 je Pooblaščenec na vpogled prejel vse manjkajoče dokumente, torej cel skrbniški spis št. 584-20/93-14 (str. 1-185), ki vsebuje vsa letna skrbniška poročila, končno letno poročilo, popis spisa in primopredajni zapisnik.
Pritožba ni utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1. odstavku 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Pooblaščenec ugotavlja, da organ ne zanika obstoja dokumentov, saj v dokumentu pod šifro 584-20/93-14 z dne 24.11.2005 (odgovoru na pritožbo zaradi molka), naslovljenem na Pooblaščenca, izrecno navaja, da je po preučitvi zahteve ugotovil, da se prosilčeva zahteva nanaša na vsa letna skrbniška poročila, končno letno poročilo, popis spisa, ki se od leta 1993 vodijo pri organu in se nanašajo na umrlo varovanko ……... Vse to so dokumenti, ki so nastali v okviru delovanja organa, za katerega Pooblaščenec tudi ugotavlja, da je zavezanec po ZDIJZ, saj sodi med zavezance iz 1. člena ZDIJZ.
Organ je namreč kot javni socialno varstveni zavod oseba javnega prava in zato zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja. Kot takega ga določa tudi (sicer informativni) katalog zavezancev Ministrstva za javno upravo pod zaporedno številko 49-13. Osebe javnega prava, ki jih kot zavezance opredeljuje 1. člen ZDIJZ, so sicer organizacije različnih tipov, vsem pa je skupno, da so statusno pravno organizirane kot osebe javnega prava zato, ker opravljajo neko javnopravno nalogo oziroma dejavnost. V kategorijo oseb javnega prava tako sodijo javne agencije, javni skladi ter javna podjetja in javni zavodi; slednji obliki sta hkrati tudi obliki izvajanja (gospodarskih in negospodarskih) javnih služb. Javne zavode kot osebe javnega prava opredeljuje …... člen Zakona o zavodih (UL RS št. 12-481/91), Centre za socialno delo kot javne zavode pa določa 49. člen Zakona o socialnem varstvu (UL RS št. 36/04, v nadaljevanju ZSV). Organ je javni zavod, kot organ širšega javnega sektorja je opredeljen kot "posredni proračunski porabnik", za opravljanje svoje socialno varstvene dejavnosti financiran iz proračuna, kar izhaja tudi iz seznama proračunskih porabnikov Ministrstva za finance, kjer je organ naveden pod zaporedno številko 2589.
V nadaljevanju je Pooblaščenec ugotavljal še, ali gre pri zahtevanih dokumentih(ki sicer izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja), za takšno vrsto informacij, ki predstavljajo katerokoli izjemo iz 6. člena ZDIJZ, predvsem iz 3. točke 6. člena, po kateri je dostop potrebno omejiti zaradi določil ZVOP-1. Pooblaščen še pripominja, da 13. člen ZVOP-1, ureja obdelavo občutljivih osebnih podatkov, kamor sodi tudi zdravstveno stanje posameznika.
2. Načelo prostega dostopa po ZDIJZ
Zaradi navedb prosilca, ki utemeljuje kakšen cilj zasleduje s pridobitvijo zahtevanih informacij, Pooblaščenec pojasnjuje, da za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. čl. ZDIJZ). Po tej določbi so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi 3. odst. 17. čl. ZDIJZ, po kateri prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če namreč iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. Prosilčev namen, ki ga s pridobitvijo zahtevanih informacij zasleduje, za rešitev njegove pritožbe ni pravno relevanten. Pooblaščenec je v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevane informacije izpolnjujejo merila za informacijo javnega značaja in so zaradi tega prosto dostopne vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev osebni interes in pravne koristi zato za presojo niso pomembni.
3. Izjeme po 3. točki 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ
V 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ je opredeljena izjema, ki se nanaša na osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. S tem je kot zakoniti odmik od načela prostega dostopa priznana izjema, ki kot legitimnega priznava interes posameznika, da se varuje njegova zasebnost. Izjemo od načela prostega dostopa torej predstavljajo osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1.
ZVOP-1 predstavlja konkretizacijo z 38. členom Ustave Republike Slovenije (UL RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03 in 69/04, v nadaljevanju ustava) zagotovljenega varstva osebnih podatkov. Prepovedana je uporaba osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa zakon. Namen ZVOP-1 je prav v preprečevanju neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 1. točke 1. odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne terja velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva prevelike porabe časa.
Po določilu 8. in 9. člena ZVOP-1 se smejo osebni podatki obdelovati samo v primerih in za namene, določene z zakonom ali na podlagi pisne privolitve posameznika, na katerega se nanašajo. Ne glede na navedeno pa se v javnem sektorju lahko izjemoma obdelujejo (samo) tisti osebni podatki, ki so nujni za izvrševanje zakonitih pristojnosti, nalog ali obveznosti javnega sektorja, če se s to obdelavo ne poseže v upravičen interes posameznika, na katerega se ti osebni podatki nanašajo.
Organ v konkretni zadevi zbira osebne podatke na podlagi Zakona o socialnem varstvu (UL RS, številka 54/92 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSV), ki v 6. členu določa, da sodi vzpostavitev, vzdrževanje in razvijanje zbirk podatkov s področja socialnega varstva med dejavnosti potrebne za delovanje in razvoj sistema socialnega varstva kot stroke. Nadalje je v 113.a členu ZSV določeno da smejo ministrstvo, pristojno za socialno varstvo, in centri za socialno delo osebne podatke, o katerih vodijo zbirke podatkov, in podatke, ki jih pridobivajo od upravljavcev zbirk osebnih podatkov iz prejšnjega člena, obdelovati samo za potrebe postopka odločanja, izvajanja dejavnosti in vodenja evidenc po tem zakonu, ministrstvo, pristojno za socialno varstvo, pa tudi za izvajanje centralnega izplačila, izvrševanje nadzora, spremljanja stanja, analize ter nanstvenoraziskovalne in statistične namene.
Ne glede na določila ZSV je ZDIJZ v delo organov javnega sektorja vnesel še večjo zavezanost k preglednosti delovanja, ki zaradi načela transparentnosti in s tem uvajanja t.i. participativne (sodelovalne) demokracije lahko pripomore k razkritju kakšnih dokumentov, do katerih bi bil dostop, če bi upoštevali zgolj specialni zakon, lahko omejen ali celo v celoti zavrnjen. S sprejemom ZDIJZ je potrebno pravo dostopa do dokumentov tolmačiti z vidika vsaj dveh ali celo več zakonov vzporedno in najti pravno korektno rešitev tudi z vidika ustavnega načela sorazmernosti iz 15. člena ustave, ki lahko pomaga pri razrešitvi konflikta med več temeljnimi človekovimi pravicami, v tem primeru pravice do zasebnosti oz. varstva osebnih podatkov in pravice dostopa do informacij javnega značaja (38. in 39. člen ustave).
Ob upoštevanju zgoraj citiranih določb ZVOP-1 in ZSV Pooblaščenec zaključuje, da v konkretnem primeru vsi zahtevani obstoječi dokumenti vsebujejo veliko osebnih podatkov - navedbe imen in priimkov posameznih udeležencev, prič v postopkih pri organu, navedbe domačih naslovov, navedbe izobrazbe, enotnih matičnih številk občanov in drugih enoličnih identifikacijskih znakov, drugih dodatnih podatkov, ki se nanašajo na posameznika, torej podatkov, iz katerih je mogoče določiti fizično osebo (2. tč. 6. člena ZVOP-1).V posameznih spisih so vsebovana tudi zdravniška potrdila, ki nakazujejo na zdravstveno stanje in potek zdravljenja varovanke, odločbe o postavitvi oziroma prenehanju skrbništva ter sodbe sodišča pa tudi ostali osebni podatki iz kategorije občutljivih podatkov, s katerimi je potrebno ravnati skladno s posebno določbo 13. člena ZVOP-1.
Ker gre za množico osebnih podatkov, razkritje le teh ni dopustno, saj bi pomenilo kršitev določil ZVOP-1, po ZDIJZ pa nista izkazana poraba javnih sredstev (3. odstavek 6. člena), ki bi lahko pomenila neuporabo obravnavane izjeme varstva osebnih podatkov, in močnejši javni interes za razkritje zahtevanih podatkov (2. odstavek 6. člena). Pooblaščenec tudi ugotavlja, da gre za takšen obseg osebnih podatkov, da tudi delni dostop v skladu s 7. čl. ZDIJZ ni možen, saj jih ne bi bilo mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, kot bo obrazloženo v nadaljevanju. Pravna podlaga za razkritje teh podatkov v konkretnem primeru torej ni izkazana.
4. Institut delnega dostopa in pomen zaupnosti po določilu 7. člena ZDIJZ
Ob upoštevanju vsega navedenega Pooblaščenec posebej opozarja še na določilo 7. člena ZDIJZ, ki ureja institut delnega dostopa, in določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke in druge izjeme iz 6. člena ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.
V konkretnem primeru pa je bistvenega pomena predvsem drugi del določbe 7. člena ZDIJZ, po kateri se prosilca seznani z delom dokumenta, vendar samo, če to ne ogrozi njegove zaupnosti. Pooblaščenec je pri pregledu dokumentacije ugotovil, da gre pri obravnavanih dokumentih za tolikšno vsebnost in koncentracijo t.i. občutljivih in drugih osebnih podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, da bi bil delni dostop neutemeljen. Določilo 7. člena ZDIJZ in 21. člena Uredbe (Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, UL RS št. 76/20000, v nadaljevanju Uredba) natančneje opredeljujeta tehnične vidike delnega dostopa. Organ mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih Uredbe ne bi bilo izvedljivo. 21. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Implementacija delnega dostopa pa ne predstavlja samo tehničnih problemov ločevanja dostopnih od zavarovanih podatkov, ampak tudi vprašanje smiselnosti delnega dostopa. Že Sodišče Evropskih skupnosti je odločilo, da delnega dostopa ni potrebno odobriti takrat, ko bi ta bil brez smisla, ko bi bili dostopni dokumenti brez posebne vrednosti za upravičenca (primer Olli Mattila v. Komisija in Svet EU, št. T-204/99, z dne 12.7.2001, ECR II-226).
Delni dostop je torej potrebno omogočiti vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Pomembna sta torej tehnični in vsebinski vidik. Pooblaščenec je v konkretnem primeru s pregledom zahtevanih dokumentov ugotovil, da bi delni dostop do dokumentov (zajetih v spisih organa) ogrozil zaupnost varovanih informacij. Delni dostop je torej nedopusten zaradi ogrozitve zaupnosti varovanih informacij, obenem pa zaradi popolne izgube vrednosti tudi ne bi bil smiseln za prosilca.
Pooblaščenec je kot pritožbeni organ sam ocenil in presodil dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Na podlagi določil 3. in 4. odstavka 27. člena ZDIJZ je tako ocenil prejeto posredovano mu informacijo ter izdal odločbo na podlagi 3. odstavka 255. člena ZUP-a. V njej je presodil, da je potrebno zahtevane podatke šteti kot izjeme v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka