Prosilec - Osnovna šola Jurij ob Ščavnici
+ -Številka: 021-80/2005/6
Kategorije: Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Datum: 2. 11. 2005
Številka: 021-80/2005/6
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03 s spremembami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter 2. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……… (v nadaljevanju prosilec), z dne 10. 10. 2005, zoper odločbo Osnovne šole Jurij ob Ščavnici, Ul. Edvarda Kocbeka 4, 9244 Sv. Jurij ob Ščavnici (v nadaljevanju organ), opr. št. 231/2005-OŠ z dne 4. 10. 2005, v zadevi odobritve informacij javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in izpodbijana odločba se odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v 15-ih dneh izročiti fotokopijo dopisa Ministrstva za šolstvo, znanost in šport, št. 108-03-137/2003 z dne 5.8.2003, o soglasju k imenovanju ravnatelja Osnovne šole Sv. Jurij ob Ščavnici.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 10.9.2005 naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Zahteval je kopijo dopisa Ministrstva za šolstvo, znanost in šport, št. 108-03-137/2003 z dne 5.8.2003, o soglasju k imenovanju ravnatelja Osnovne šole Sv. Jurij ob Ščavnici. Prosilec je navedel, da naj bi bilo iz tega dopisa razvidno, da ima minister diskrecijsko pravico imenovati ali zavrniti kandidata.
Prosilec je dne 15.9.2005 prosilcu odgovoril z dopisom, v katerem je navedel, da prosilcu ne more posredovati zahtevanega dokumenta, saj naj bi šlo za osebni podatek, varovan po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04, v nadaljevanju ZVOP-1).
Prosilec je na dopis odgovoril z navedbo, ki jo je povzel po časniku Večer z dne 7.9.2005, da naj minister Gaber ne bi dal soglasja ravnatelju, ki naj bi imel podporo kolektiva in sveta šole, ne pa tudi podpore lokalne skupnosti. Kot je navedel prosilec, naj bi na šolo dobili zahtevani dokument, v katerem naj bi bilo zapisano, da ima minister diskrecijsko pravico imenovati ali zavrniti kandidata. Tako naj bi članek na laž postavil bivšega šolskega ministra. Kot je navedel prosilec, naj bi dr. Gaber trdil, da je v vseh primerih, ko je kandidat dobil soglasje delavcev, dobil tudi njegovo soglasje. V nadaljevanju je prosilec zapisal, da je dopis organa razumel kot molk organa, saj ta ni vseboval niti navedbe niti podpisa odgovorne osebe, tudi pečat se mu ni zdel primeren. Zapisal je še, da se mu ne zdi primerno sklicevanje organa na varstvo osebnih podatkov, saj lahko te, kot je zatrdil prosilec, organ tudi prečrta.
Pooblaščenec je dne 20.9.2005 izdal sklep, v katerem je organu naložil, da v 15-ih dneh izpelje postopek v skladu z ZDIJZ in ZUP.
Organ je dne 4.10.2005 izdal odločbo, št. 231/2005-OŠ, s katero je zavrnil zahtevo prosilca. V odločbi se je organ skliceval na določbe 1. odst. 5. člena ZDIJZ, 3. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ in 1. tč. 1. odst. 6. člena ZVOP-1. Zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi, saj se ta nanaša na podatke, ki po 3. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ predstavljajo izjemo glede prostega dostopa do informacije javnega značaja. Kot je zapisal organ, naj bi bili v dokumentu navedeni osebni podatki; ime in priimek.
Prosilec je dne 5.10.2005 vložil pritožbo, dne 10.10.2005 pa dopolnitev pritožbe. Prosilec se ni strinjal z odločitvijo organa, saj je prosil, da organ osebne podatke v dokumentu počrni oz. izbriše.
Organ je dne 14.10.2005, št. 259/2005-OŠ, odstopil pritožbo prosilca Pooblaščencu v pristojno reševanje in poslal tudi zahtevani dokument.
Pritožba je utemeljena.
1. Organ kot zavezanec po ZDIJZ
ZDIJZ v 1. členu določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
V skladu z določbo 2. odst. 7. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 115/2003, uradno prečiščeno besedilo 3, v nadaljevanju ZOVFI) se lahko osnovna šola in gimnazija ustanovita kot vzgojno-izobraževalni zavod ali kot organizacijska enota vzgojno-izobraževalnega ali drugega zavoda. Pomembna je tudi določba 2. alineje 1. tč. 1. odst. 2. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 70/2005, uradno prečiščeno besedilo 4, v nadaljevanju ZSPJS), ki določa, da javni sektor po tem zakonu sestavljajo javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi. Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/92, ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZZ) v 2. odst. 1. člena podrobneje določa, da so zavodi organizacije, ki se med drugim ustanovijo za opravljanja dejavnosti vzgoje in izobraževanja. V 3. členu pa ZZ določa, da se za opravljanje javnih služb ustanovijo javni zavodi.
Iz navedenih določb torej izhaja, da so zavezanci po ZDIJZ, v skladu z novejšo terminologijo slovenske zakonodaje na področju upravnega prava, t. i. zavezanci javnega sektorja. Po definiciji ZSPJS pa javni sektor med drugim zajema tudi vse javne zavode (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 106); kot takega tudi vzgojno-izobraževalne zavode, kar je po definiciji ZOVFI tudi vsaka osnovna šola. Obenem velja omeniti, da gre pri osnovnih šolah za izvajanje javne službe in sicer vzgoje in izobraževanja, zato je vsaka osnovna šola zavezanec v skladu s 1. čl. ZDIJZ ne le zato, ker je javni zavod, temveč tudi zato, ker izvaja javno službo.
2. Splošno o informaciji javnega značaja
Pravica do informacij javnega značaja kot ustavna pravica iz 39. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, v nadaljevanju Ustava) zagotavlja svobodo izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno izbira, sprejema in širi vesti in mnenja ter ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Natančna definicija informacije javnega značaja je določena v 1. odst. 4. člena ZDIJZ, po kateri je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
V tej določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, po katerih lahko opredelimo informacijo javnega značaja:
1.) iti mora za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148). To dejstvo napeljuje tudi na zaključek, da je zahtevani dokument že sam po sebi povezan z delom organa, saj gre za informacijo, ki se nanaša na samo vodstvo organa, torej na osnovo, jedro delovanja organa, saj vodstvo skrbi za nemoteno, predvsem pa zakonito delovanje organa. Zahtevani dokument, ki po vsebini predstavlja obrazložitev ministra za šolstvo o njegovi odločitvi, da ni dal soglasja k imenovanju konkretne osebe za ravnatelja organa, torej je informacija javnega značaja, saj gre za dokument, ki ga je organ pridobil v okviru svojih pristojnosti in je neposredno povezan z delom organa. S tem je izpolnjen prvi kriterij za informacijo javnega značaja. Drugo merilo za informacijo javnega značaja je prav tako izpolnjeno, saj je zahtevani dokument pridobil organ od ministrstva in ga ima v svoji posesti.
S tem, ko gre za informacijo v obliki dopisa na papirju, je podana tudi tretja sestavina za informacijo javnega značaja. Zakon sicer za vse naštete materializirane oblike uporablja izraz dokument, ki je fizična pojavna oblika vsebine informacij javnega značaja. Pri tem ni pomembno, kakšen je medij, ki vsebuje informacijo javnega značaja. Bistveno je, da je informacija »fiksirana« na kakršenkoli fizičen medij in v obliki, ki se jo da ponovno priklicati.
3. Varstvo osebnih podatkov kot izjema iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ in določila ZVOP-1
Glede na to, da se organ sklicuje na izjemo varovanih osebnih podatkov, je Pooblaščenec moral preizkusiti, ali je pri zahtevanem dokumentu ta izjema podana do tem mere, da dokument ni v celoti prosto dostopen. V skladu z določbo 3. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ namreč lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov, je ZVOP-1, čigar namen je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 1. tč. 1. odst. 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ob upoštevanju zgoraj citiranih določb ZVOP-1 glede določljivosti osebnega podatka sama navedba imena in priimka, brez drugega identifikacijskega znaka (npr. navedbe naslova, enotne matične številke občana ali kateregakoli drugega enoličnega identifikacijskega znaka) namreč še ni nujno osebni podatek, ampak ga za takšnega naredijo šele dodatni podatki, ki se nanašajo na posameznika, in na podlagi katerih je mogoče določiti fizično osebo (primerjaj 6. člen ZVOP-1).
Pooblaščenec na podlagi pregleda zahtevanega dokumenta ugotavlja, da ta vsebuje navedbe treh osebnih imen in sicer:
1. ravnatelja, ki ni dobil soglasja ministra,
2. svetovalke vlade, ki je dopis pripravila,
3. takratnega državnega podsekretarja na Ministrstvu za šolstvo, znanost in šport.
V nadaljevanju se bo obrazložitev osredotočila na podajanje razlogov posebej za osebno ime ravnatelja in posebej za osebno ime svetovalke ter državnega sekretarja.
Ad 1.
Iz opredelitve osebnega podatka izhaja, da gre za katerikoli podatek, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo. Merilo za to, kako velika je možnost identifikacije oziroma določljivosti osebe, je treba ocenjevati glede na standard povprečno razumne osebe. Ime in priimek osebe, ki ni dobila ministrovega soglasja za imenovanje, v povezavi s točno določeno osnovno šolo (organ, op. Pooblaščenca) pomeni relativno enostavno možnost identifikacije osebe, saj obstaja velika možnost, da prihaja prav iz kraja, kjer osnovna šola deluje, ali iz kraja v njegovi neposredni bližini. Tudi če ta oseba ne izvira iz krajev v bližini šole, pa je treba upoštevati, da je Sv. Jurij ob Ščavnici razmeroma majhna občina. Ta občina ima 3000 prebivalcev v 27 vaseh, ki se razprostirajo na 51 km2, kot izhaja iz spletne strani občine:
http://www.sveti-jurij.si/povezave/izpis_povezave.asp?id=1755&pov_id=10567). Majhnost občine je tisto odločilno dejstvo, ki dela vsakega posameznega prebivalca v občini prepoznavnega brez nesorazmernega napora, velikih stroškov oziroma ne zahteva veliko časa. Enako visoko prepoznavnost imajo v takšni občini tudi osebe, ki se, tako kot v obravnavanem primeru, neuspešno potegujejo za določeno delovno mesto, še posebej, če gre za javni sektor. To velja še bolj v primeru, ko gre za dogodek v bližnji preteklosti oziroma pred dvema letoma, ki je že po splošnih izkustvenih pravilih moral doživeti širši odmev v občini. Pooblaščenec zato zaključuje, da bi se obravnavano osebo dalo prepoznati brez velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora oziroma brez velike porabe časa. Pri obravnavanem osebnem imenu gre za osebo, ki ni dobila soglasja ministra za delovno mesto ravnatelja pri organu, torej pri osnovni šoli, v razmeroma majhni slovenski občini. Na tej podlagi gre nedvomno za določljivega posameznika in s tem za osebni podatek v smislu 6. čl. ZVOP-1, posledično pa tudi za izjemo po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Ne glede na navedeno izjemo po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ pa se po določbi 3. odst. 6. čl. ZDIJZ dovoli dostop do zahtevane informacije med drugim vedno, ko gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Iz tega razloga je Pooblaščenec moral presojati tudi, ali gre pri obravnavanem osebnem imenu osebe, ki se je potegovala za delovno mesto ravnatelja in ki ni dobila soglasja ministra, za javnega uslužbenca v času, ko je zahtevani dokument nastal. Na tem mestu velja posebej poudariti, da je v tej zadevi pravno relevantno dejstvo, ali je bila ta oseba v času, ko je zahtevani dokument nastal (dne 5.8.2003, op. Pooblaščenca), zaposlena pri organu in ne pri kateremkoli drugem organu javnega sektorja. Samo v tem primeru gre namreč za podatek, povezan z delovnim razmerjem javnega uslužbenca.
Na podlagi listinske dokumentacije je Pooblaščenec ugotovil, da je v obravnavanem primeru ta oseba v predmetnem obdobju bila zaposlena pri organu. Kot izhaja iz sporočila organa, posredovanega Pooblaščencu po faksu dne 27.10.2005, je bila oseba zaposlena pri organu od 1.8.1998 do 31.7.1999 kot v.d. ravnatelja, od 1.8.1999 do 31.7.2003 kot ravnatelj in od 1.8.2003 do 31.12.2003 kot v.d. ravnatelja. To pomeni, da je bila javni uslužbenec, kot to določa 1. člen ZJU. Po tej določbi je namreč javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javni sektor so v skladu z 2. odst. 1. čl. ZJU državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. V ta sklop torej sodi tudi organ kot osnovna šola.
Pri javnem uslužbencu zaradi podvrženosti načelom in drugim skupnim vprašanjem sistema javnih uslužbencev, navedenih v prvem delu ZJU, razlikujemo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in tistih delov iz uspešne prijave za delovno mesto, ki izkazujejo kvalifikacije osebe, potrebne za določeno delovno mesto. Oseba, ki je bila v trenutku nastanka zahtevanega dokumenta (5.8.2003, op. Pooblaščenca) zaposlena v javnem sektorju, ima močno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v skladu z načelom odprtosti, ki terja transparentno delovanje organ s ciljem čim večje udeležbe državljanov pri izvajanju oblasti. Na tej teoretični podlagi temelji določba 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri so ne glede na varstvo osebnih podatkov prosto dostopni tisti osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Na podlagi zgoraj navedenega in 3. odst. 6. čl. ZDIJZ je Pooblaščenec odločil, da v prvem odstavku zahtevanega dokumenta ni potrebno prekriti imena in priimka osebe, ki ni dobila soglasja ministra. Gre za osebni podatek osebe, ki je povezan z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. V času nastanka zahtevanega dokumenta je namreč ta oseba bila v delovnem razmerju pri organu. Zahtevani dokument je v neposredni povezavi z delom, ki ga je oseba opravljala, oziroma s konkretnim razmerjem javnega uslužbenca. Ker gre za kandidaturo oziroma prijavo za delovno mesto, ki ga je ta oseba pri organu že zasedala, zahtevani dokument pa po vsebini predstavlja obrazložitev ministra, zakaj ni podal soglasja k imenovanju te osebe, je osebni podatek te osebe kot tedanjega javnega uslužbenca pri organu prosto dostopen.
Ad 2 in Ad 3
V obravnavanem dokumentu tudi ni potrebno prekriti imena in priimka osebe, ki je dokument pripravila (svetovalka vlade), in imena in priimka državnega sekretarja, ki sta zapisana v zaključku zahtevanega dokumenta. Oba sta delovala v »imenu javnosti«, torej kot javna uslužbenca v skladu z določbo 1. člena ZJU. Na tak način razmišljanja napeljuje tudi namen ZDIJZ, določen v 1. odst. 2. člena ZDIJZ: »Namen tega zakona je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja.« Gre torej za vpogled v delovanje državnih organov in s tem nadzor nad njihovim delovanjem. V ta okvir pa sodi tudi možnost prosilcev, da se seznanijo, kako javni uslužbenci delujejo v »imenu javnosti«. Ne glede na zgornje ugotovitve pa izrecno pravno podlago za takšno odločitev predstavlja zgoraj citirani 3. odst. 6. člena ZDIJZ, saj gre tudi v tem primeru za osebne podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Pooblaščenec še opozarja, da samo sklicevanje na določilo ZVOP-1, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, še ne omogoča zaključka, da ni dovoljen dostop do celotnega dokumenta. Organ ni opisal niti za kakšen osebni podatek gre, niti kje je zapisan, niti ni dokazal, da gre za varovani osebni podatek. Eden bistvenih elementov prava dostopa do informacij javnega značaja je, da je potrebno v prid načela transparentnosti, če je le možno, odločati z vidika delnega dostopa, kar pomeni, da ni dovoljeno zavrniti dostopa do celotnega dokumenta, če lahko varovan osebni (ali kakšen drug) podatek izločimo iz dokumenta. Organ bi moral glede na to, da se je skliceval na izjemo varstva osebnega podatka, uporabiti institut delnega dostopa. Ta institut je opredeljen v 7. členu ZDIJZ in terja od pooblaščene osebe organa, da izloči varovane informacije iz dokumenta (ali njegovega dela, če ta le delno vsebuje varovane informacije in jih je mogoče izločiti iz dokumenta), ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Predvsem pa organ ne sme samo zaradi dejstva, da se v njem nahaja varovana izjema, zavrniti dostopa do celotnega dokumenta, kot je v tem primeru storil organ. Vsak organ mora ob vsakem primeru z ustrezno skrbnostjo in temeljitim preučevanjem dokumenta odločati in odločiti o tem, ali se da varovani podatek zaščititi zgolj s prečrtanjem in preostanek dokumenta dati na vpogled javnosti, ali bi se iz preostanka vsebine obravnavano osebo kljub vsemu prepoznalo.
Način oz. oblika seznanitve je odvisna od želje prosilca. Po določilu 1. odstavka 25. člena ZDIJZ je organ dolžan prosilcu, ki zahteva informacijo v obliki fotokopije, izročiti v danem roku. Podrobnosti glede posredovanja informacij javnega značaja pa določa Uredba v 16. členu: (1) Če se informacija javnega značaja nahaja tako v elektronski kot v fizični obliki, lahko prosilec sam izbere obliko, v kateri želi dobiti informacijo. (2) Če se informacija javnega značaja nahaja samo v elektronski ali samo v fizični obliki in organ razpolaga s tehnološkimi zmogljivostmi za potrebno pretvorbo, lahko prosilec sam izbere obliko, pri čemer mu organ zaračuna materialne stroške pretvorbe iz elektronske v fizično obliko ali pretvorbe fizične oblike v elektronsko obliko skladno z zakonom in na njegovi podlagi izdanimi predpisi. Na tej podlagi je Pooblaščenec odločil, da mora organ omogočiti prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta v obliki fotokopije.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali obstajajo druge izjeme po 6. členu ZDIJZ. Ob ugotovitvi, da te ne obstajajo, je s pritožbo izpodbijano ravnanje organa odpravil in sam odločil na podlagi 2. odstavka 251. člena ZUP ter odločil, da mora organ prosilcu posredovati zahtevani dokument v celoti.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka