Prosilec zoper Ministrstvo za šolstvo in šport
+ -Številka: 021-43/2005/19
Kategorije: Varstvo upravnega postopka
Datum: 19. 10. 2005
Številka: 021-43/2005/19
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03 s spremembami, v nadaljevanju: ZDIJZ) ter 247. in 2. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……… (v nadaljevanju prosilec), z dne 28. 4. 2005, zoper odločbo uradne osebe za dostop do informacij javnega značaja Ministrstvo za šolstvo in šport, (v nadaljevanju organ), opr. št. 603-31/03 z dne 1. 6. 2005, v zadevi odobritve informacij javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 dni omogočiti vpogled v naslednje dokumente:
- obrazec št. 1 z naslovom Podatki o vzgojiteljih in pomočnikih vzgojiteljev (v 2. stolpcu se prečrta imena in priimke vzgojiteljev, ne pa imena in priimka odgovorne osebe, direktorice vrtca);
- obrazec št. 2 z naslovom Podatki o drugih strokovnih delavcih (v 2. stolpcu se prečrta ime in priimek);
- zapisnik o delu komisije za ugotavljanje izpolnjevanja predpisanih pogojev za izvajanje programa za predšolske otroke v Pingvinu, d. o. o., št. dokumenta 602-8/97, z dne 12. 11. 1997 (prečrta se imena in priimke v rubriki 2.4 in zadnje ime prisotnega v rubriki 1 v predzadnjem odstavku);
- odločbo št. 603-31/2003 z dne 23. 7. 2004 (v obrazložitvi se prečrta dvoje imen in priimkov vzgojiteljic, ki nista odgovorni osebi);
- odločbo št. 602-8/97 z dne 11. 12. 1997 (na 2. strani se prečrta dvoje imen in priimkov zunanjih sodelavk).
3. V preostalem delu se pritožba prosilca kot neutemeljena zavrne.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je preko odvetniške pisarne Janko Pučnik na Pooblaščenca naslovil dopis, ki ga je po svoji obliki šteti za pritožbo. Prosilec je v pritožbi zapisal, da je njegova odvetniška pisarna Inšpektorat Republike Slovenije pri MŠŠ (Inšpektorat za šolstvo in šport, organ v sestavi prosilca, op. Pooblaščenca) zaprosila za vpogled v odločbo organa, št. 602-8/97, z dne 11. 12. 1997. Prosilec odločbo potrebuje zaradi pravde, ki jo omenjena odločba posredno zadeva. Odločba, kot navaja prosilec, je bila izdana brez spoštovanja kogentnega, tedaj veljavnega predpisa, kar pa ni mogoče dokazati brez vpogleda v strokovne podlage za izdajo omenjene odločbe. Prosilec je še zapisal, da mu kljub urgenci, z dne 31. 3. 2005, ni bil omogočen vpogled v zaprošeno gradivo.
Pooblaščenec je dne 9. 5. 2005 na organ naslovil vprašanje, zakaj ta ni pravočasno odločil o zahtevi, oziroma ga pozval, da o zahtevi prosilca odloči v naknadnem roku osmih dni.
Organ je v odgovoru, št. 10102-15/04, z dne 16. 5. 2005, najprej pojasnil, da odvetnik Janko Pučnik dne 31. 12. 2004 pri njem ni vložil nobene zahteve, kar naj bi izhajalo tudi iz podatkov spisa, ki ga vodi pod številkama 10102-10/04 in 10102-15/04. Organ je zatrdil, da prosilec nanj nikoli ni naslovil zahteve na podlagi ZDIJZ. Organ je zatrdil, da je odvetnik nanj naslavljal vloge, ki so bile redno brez navedbe datuma. Organ je tudi navedel, da je v zadevi Zavoda za kulturo in predšolsko vzgojo oziroma zasebnega vrtca Pingvin tekel inšpekcijski postopek, začet na pobudo, dne 25. 6. 2004, ki se je zaključil z odgovorom šolske inšpekcije, dne 19. 11. 2004. Organ je še navedel, da je prosilčevemu odvetniku 19. 11. 2004 jasno in nedvoumno razložil, da postopek vpisa v razvid in izdaje odločbe o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti vrtca ni vodil Inšpektorat za šolstvo in šport. Poleg tega je organ zatrdil, da očitek glede tega, da je inšpektor …….. izdal dovoljenje v enem dnevu, absolutno ne drži. Postopek je, kot je organ navedel, vodila takratna delavka …….. na Ministrstvu za šolstvo in šport. Inšpektorat je, kot navaja v odgovoru, prosilcu še enkrat pojasnil, da z zadevnim postopkom Ministrstva za šolstvo inšpektorat nima nikakršne zveze in mu tudi ne more omogočiti vpogleda v zadevo, ki je ni nikoli vodil. Inšpektorat je tudi odgovoril, da ne razpolaga z zaprošenim gradivom in tudi, da ……… ni delavka oziroma inšpektorica Inšpektorata za šolstvo in šport in to nikoli ni bila. Organ je priložil tudi dopis, ki ga je Inšpektorat naslovil na prosilčevega odvetnika. V njem je prosilcu sporočil, da je bil po uradni dolžnosti uveden inšpekcijski postopek v zadevi opravljanja dejavnosti zasebnega vrtca Pingvin, ki ga, kot je zatrdil organ, izvaja Zavod za kulturo in izobraževanje ter pedagoško vzgojo Ljubljana. Organ je prosilcu sporočil naslednje ugotovitve:
1. Zasebni vrtec Pingvin je bil v skladu s 34. členom Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 115/2003, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZOFVI) in Pravilnikom o vodenju razvida izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja na podlagi odločbe 602-8/1997, z dne 11. 12. 1997. Postopek je vodilo Ministrstvo za šolstvo in šport na podlagi vloge Zavoda za kulturo in izobraževanja ter pedagoško in predšolsko vzgojo Ljubljana.
2. Odločbo, s katero je bilo ugotovljeno, da omenjeni vrtec izpolnjuje vse z zakonom in podzakonskimi akti predpisane materialne pogoje, ki obsegajo standarde za ustrezne prostore in opremo za izvajanje programa za predšolske otroke ter kadrovske in druge pogoje, je izdalo Ministrstvo za šolstvo in šport. S to odločbo naj bi si vrtec pridobil pravico do izvajanja javno veljavnega programa zasebnega vrtca. Organ je navedel, da ne drži navedba prosilca, da je dovoljenje za opravljanje dejavnosti izdal inšpektor za šolstvo …….. in to v enem dnevu. Pri tem organ je organ pojasnil, da je temeljna naloga Inšpektorata opravljanje nadzora.
3. Pravilnik o normativih in minimalnih tehničnih pogojih za prostor in opremo vrtca (Uradni list RS, št. 73/2000, v nadaljevanju Pravilnik) velja od 3. 9. 2000. Organ je zato poudaril, da navedeni Pravilnik ob izdaji Odločbe v razvid še ni obstajal. Organ je v nadaljevanju dopisa pojasnil pristojnosti po Pravilniku.
4. Za spremembo namembnosti stanovanjskega objekta v otroški vrtec in jezikovno šolo ter za izvedbo zunanje in prometne ureditve, je bilo izdano enotno dovoljenje Upravne enote Ljubljana – Izpostava Bežigrad, št. 351-1096/97 – 34204, dne 16. 12. 1997. Organ je še zapisal, da je bilo izdano uporabno dovoljenje, št. 351-830/98-34207, dne 15. 10. 1998. V letu 2000 je bilo pod št. 351-08-38/00 – MP, z dne 21. 1. 2000 izdano tudi enotno dovoljenje za spremembo namembnosti podstrešja stanovanjskega objekta v telovadnico.
5. Organ je navedel, da je bil subjekt Zavod za kulturo in izobraževanje ter predšolsko vzgojo Ljubljana, po podatkih Okrožnega sodišča v Ljubljani, vpisan v sodni register po št. vložka 1/29906/00, Srg. 97/06173, dne 13. 11. 1997. Ustanoviteljica subjekta je Gomol Ambrož Tadeja, registrirana dejavnost pa »(80101) Dejavnost vrtcev in predšolsko izobraževanje«. Organ je še dodal, da je po podatkih sodnega registra firma (družba, op. Pooblaščenca) Pingvin d. o. o. ustanovljena 27. 6. 1995 in je registrirana za opravljanje različnih dejavnosti, med drugim dejavnosti »80422 Drugo izobraževanje, d. n.« Pri tem je organ še navedel, da šolska inšpekcija nadzira samo izvajanje programa za predšolsko vzgojo – vrtca, nikakor pa ni pristojna za ugotavljanje ustreznosti enotnih gradbenih dovoljenj, projektne dokumentacije in poslovanja gospodarskih družb.
6. Organ je navedel, da je bilo na dan nadzora ugotovljeno, da je dejansko stanje oblikovanih oddelkov v Vrtcu Pingvin skladno z Odločbo o vpisu v razvid in navedbami v letnem delovnem načrtu vrtca, dnevniki z imeniki otrok in dokumentacijo o vpisanih otrocih. Oddelki so, ko je zapisal organ, oblikovani skladno s predpisanimi normativi, ki so določeni v Zakonu o vrtcih (Uradni list RS, št. 113/03, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZVrt) in Odredbi o normativih in kadrovskih pogojih. V dopisu je organ še ugotovil, da je nesporno v vrtec vključenih skupaj 39 otrok drugega starostnega obdobja.
7. V tej točki organ ugotavlja, da je družba Pingvin, d. o. o. v šolskem letu 2003/04 kot dodatno dejavnost izvajala tečaje angleškega jezika za »zunanje otroke« do starosti 15 let, skupaj jih je bilo 63. V šolskem letu 2004/05 pa, po navedbah organa, postopek vpisa do dneva nadzora še ni bil zaključen. Organ je prišel do ugotovitve, da tečaji tujega jezika niso javno veljavni, zato družba ni podala vloge za vpis v razvid, kar pomeni, da šolska inšpekcija nima nikakršnih pristojnosti za opravljanje nadzora. Za prijavljeno dejavnost pa je Oddelek za gospodarstvo in ekonomske odnose Upravne enote Ljubljana, izpostava Bežigrad, z dne 10. 12. 1997, izdal obratovalno dovoljenje št. 302-306/97.
8. V zadnji točki dopisa je organ navedel, da je bilo na željo staršev štirikrat organizirano nočno varstvo otrok. Ker naj bi program in izvedba potekala kot del dodatne ponudbe Pingvin, d.o.o., ta dejavnost pa šteje za izvajanje javno veljavnega programa, Inšpektorat RS za šolstvo in šport nima pristojnosti za opravljanje nadzora. Po navedbah organa je direktorica družbe zagotovila, da je vrtec z nočnim varstvom prenehal po nadzoru šolske inšpekcije in se ta v šolskem letu 2004/05 ne bo več izvajala.
Inšpektorica za šolstvo ……….. je zaključila, da niso bile ugotovljene nobene nepravilnosti, ki bi terjale izrekanje inšpekcijskih ukrepov.
Prosilec je Pooblaščencu 19. 5. 2005 poslal dopis, v katerem je pojasnil, da se je po napotku inšpektorice za šolstvo, ……….., z dne 4. 5. 2005, oglasil pri višji svetovalki ……… 11. 5. 2005, z namenom, da bi vpogledal v »materiale in zapisnike« v zvezi z odločbo organa, št. 602-8/1997. Prosilec je navedel, da je že l. 1998 zaprosil za vpogled v dokumente in pojasnil, da odgovora ni nikoli dobil. Zaposlena pri organu je prosilcu med pogovorom izročila fotokopijo dela odločbe, vpogled vanjo pa zavrnila, češ da naj ne bi bil izkazan pravni interes prosilca. Prosilec je 11. 5. 2005 organu sporočil utemeljitev interesa glede pričakovane pravne koristi. Prosilec je pojasnil: ker v 8-dnevnem roku in kljub dopisu Pooblaščenca do 19. 5. 2005 ni bilo pisnega odgovora, je poklical na organ in se pozanimal o zadevi. . ……. naj bi je potrdila sprejem dopisa, vendar ga je po telefonu seznanila, »da ni utegnila odgovoriti« in da bo njen odgovor, ko bo do njega prišlo, »itak negativen«. Prosilec je Pooblaščenca prosil, naj uveljavi izpolnitev ratio legis ZDJIZ in postulatov pravne države. Prosilec je dopisu priložil 3 priloge; potrdilo o oddaji pošiljke (»Priloga 1«), Obrazec s podatki zasebnega zavoda Pingvin (»Priloga 2«) in dopis neznanega pošiljatelja organu, natančneje »inšpektorju …….« (»Priloga 3«). V slednji je zapisano, da je pošiljatelja tržni inšpektorat obvestil, da je organ Zavodu Pingvin izdal odločbo za opravljanje dejavnosti, št. 602-8-97 (11. 12. 1997). Pošiljatelj je prosil, da mu organ pošlje fotokopijo predmetne odločbe in pojasnilo o pravnem temelju, na podlagi katerega lahko citirani osebek (Zavod Pingvin) opravlja dejavnost, ne da bi imel pred tem pridobljeno uporabno dovoljenje. Prosilec je v spremnem dopisu zapisal, da gre za gradivo v zvezi s pritožbami zoper molk upravnega organa, oz. »sprenevedanje« ene izmed zaposlenk inšpekcijskih služb organa.
Pooblaščenec je dne 23. 5. 2005 prosilčevemu odvetniku poslal zahtevano pojasnilo Inšpektorata. Pri tem je prosilca pozval, naj v skladu s 1. odst. 67. člena ZUP priloži fotokopijo pisne zahteve, na katero se je prosilec v pritožbi skliceval. Pooblaščenec je prosilca še opozoril, da bo pritožbo kot nedovoljeno zavrgel, če prosilec pritožbe v roku ne bo dopolnil.
Prosilec je na Pooblaščenca dne 29. 5. 2005 naslovil dopis, v katerem še enkrat povzema že omenjeno srečanje z . ………., z dne 11. 5. 2005. Prosilec je navedel, da mu je . …… omogočila samo vpogled v vpis subjekta (firma, sedež, datum). Zavrnila pa mu je vpogled v »materiale in zapisnike«, ki so bili temelj za izdajo predmetne odločbe, češ da naj ne bi imel pravnega interesa. Zato ji je prosilec, kot navaja, istega dne napisal priporočeno pismo, ki je imelo pravno naravo pritožbe in v kateri je pojasnil svoj pravni interes (pismo prosilec prilaga kot prilogo, ki je navedena v nadaljevanju). Prosilec je poudaril, da je bila citirana odločba izdana 1 leto pred uporabnim dovoljenjem, ne da bi vsebovala potrebne navedke o izpolnjevanju kogentnih sodil iz Standardov in meril po zadnji alineji 65. člena ZVrt. Prosilec je navedel, da mu je . …… 19. 5. poslala dopis, ki naj bi po mnenju prosilca vseboval popolnoma neustrezen odgovor, saj se je njegova vloga nanašala na omogočanje ogleda (in določitev datuma) v omenjene materiale in zapisnike v zvezi z odločbo organa, št. 602-8/1997. Prosilec je izrazil mnenje, da zadnjega odstavka tega dopisa (prosilec ga je dodal kot prilogo, ki je navedena v nadaljevanju) »ne gre razumeti drugače kot naklepno zavajanje javne uslužbenke«.
Prva priloga omenjenega dopisa z dne 19. 5. je spis, ki ga je organ poslal prosilcu. V njem je organ pojasnil, da je z izdajo odločbe št. 602-8/97, z dne 11. 12. 1997, zaključil postopek vpisa vrtca Pingvin v razvid izvajalcev javno veljavnega programa vzgoje in izobraževanja, s katero je dal vrtcu Pingvin dovoljenje za izvajanje javno veljavnega programa zasebnega vrtca. Organ je pojasnil, da nadzor nad izvajalci javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja opravlja Inšpektorat za šolstvo in šport. Organ je nadaljeval, da služba za razvoj kadrov v šolstvu s strani Inšpektorata za šolstvo in šport ni prejela zahteve za obnovo postopka vpisa v razvid vrtca Pingvin v smislu preverjanja izpolnjevanja pogoja prostora in opreme vrtca na osnovi sodbe U-2052/2003-78 Upravnega sodišča RS, zato ni mogel začeti obnove postopka vpisa v razvid vrtca Pingvin. Organ v nadaljevanju ugotavlja, da v zvezi z vpisom v razvid vrtca Pingvin pri njem ne teče nov upravni postopek, zato tudi prosilec ni stranka v postopku v smislu ZUP in posledično tudi nima pravic pregledovanja dokumentov po 82. členu ZUP. Organ je še dodal, da ima prosilec pravico do informacije javnega značaja, ki naj bi mu bila po mnenju organa dne 11. 5. 2005 v njegovih prostorih tudi dana.
Druga priloga je vloga organa, z dne 11. 5. 2005. V njej je prosilec med drugim utemeljeval pravni interes z dejstvom, da (skladno s sodbo U-2052/2003-78 Upravnega sodišča RS, ki je odpravilo odločbo MP, št. 351-08-2/98-MP) potrebuje vpogled v omenjene podlage za odločbo MŠŠ (organa, op. Pooblaščenca) 602-8/1997 iz treh razlogov:
a) nadaljevanja pravdnega postopka;
b) sprožitve inšpekcijskega nadzora glede izvajanja obveze iz citirane odločbe po tč. 3, v zvezi s tožbo, opr. št. III p 123/98 pri Okrožnem sodišču v Ljubljani;
c) zato, ker je bila citirana odločba izdana 1 leto pred uporabnim dovoljenjem. Na citirano odločbo pa se – ob contra legem prekoračevanjih in širitvah obsega določenega z UD in cit. odl. – ob inšpekcijskih pregledih sklicuje družba Pingvin po poslovodji.«
Pooblaščenec je z dopisom št. 021-43/2005/7, z dne 31. 5. 2005, prosilca opozoril, da organ ni prejel zahteve z dne 13. 12. 2004, na katero se prosilec v pritožbi sklicuje. Pooblaščenec je prosilca pozval, naj v petih dneh priloži fotokopijo pisne zahteve, na katero se prosilec sklicuje.
Prosilec je dne 6. 5. 2005 na Pooblaščenca naslovil dopis, v katerem je uvodoma pojasnil, da zahtevanega dopisa iz prejšnjega odstavka nima v svojem arhivu, saj je v posesti njegovega odvetnika. Prosilec je izrazil upanje, da bo iz prilog vidno, da se organ (ker naj bi inkriminirano odločbo izdal, ne da bi spoštoval kogentna določila Normativov in standardov ZVrt že od leta 1998) vztrajno izmika prosilčevemu prizadevanju za pridobitev navedkov o pravnem temelju in vpogledu v – kot se je izrazil prosilec – »klientelistično ozadje« odločbe. Prosilec je navedel, da je njegov odvetnik z dopisom dne 31. 3. 2005 urgiral na molk glede vloge, z dne 13. 12. 2004, kar je po mnenju prosilca razvidno iz zamudnega odgovora organa, št. 10102-15.04, z dne 4. 5. 2005. Odgovor je prosilec priložil v prilogi. Ker prosilcu ni bil omogočen dostop, je pisno zaprosil …….., ki pa je tudi zavrnila ogled v podlage in zapisnike za izdajo odločbe, kot da bi ta bila, po besedah prosilca, »uradna skrivnost najvišje stopnje«.
V prvi prilogi dopisa iz prejšnjega odstavka prosilec prilaga odgovor Inšpektorata RS za šolstvo in šport, št. 10102-15/04, z dne 4. 5. 2005. Prosilec je z barvnim označevalcem označil poleg datuma in zveze (»vaš dopis z dne 31. 3. 2005«) dele besedila, ki so v nadaljnjem navajanju tudi označeni: »Na vaše zaprosilo za vpogled v gradiva, ki so inšpektorici ….. …… leta 1997 služili kot podlaga za izdano odločbo vrtcu Pingvin o izpolnjevanju predpisanih pogojev za opravljanje dejavnosti vrtca, vam moramo še enkrat pojasniti sledeče: 1. Predmetno odločbo, ki predstavlja dovoljenje za izvajanje javno veljavnega programa predšolske vzgoje je izdal Sektor za kadrovske in splošne zadeve« v okviru organa. Inšpektorat še pojasnjuje, da njegova pristojnost ni izdaja dovoljenj, pač pa opravljanje nadzora na zakonitostjo izvajanja vzgojnoizobraževalnega programa.
2. V drugi točki prosilec ne poudarja besedila, organ pa pojasnjuje, da ……. ni delavka Inšpektorata in tudi nima statusa inšpektorice. Organ pojasnjuje tudi, da dovoljenja ni izdal inšpektor za šolstvo …….. in da Inšpektorat ni pristojen za izdajanje kakršnihkoli dovoljenj.
3. V tretji točki organ navaja: »V zvezi z vašim zaprosilom glede gradiva, ki bi ga želeli imeti, oziroma vanj vpogledati, vam moramo pojasniti, da Inšpektorat z njimi ne razpolaga. Tudi sama inšpektorica je opravila vpogled vanj in sicer tako, da ji ga je omogočila Služba za kadrovske in upravne zadeve v šolstvu. Sedaj postopek vpisa zavoda v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja opravljata ……… in …….., višji svetovalki v Službi za razvoj kadrov v šolstvu.
Druga priloga je fotokopija prej omenjenega dopisa neznanega pošiljatelja ….., navedenega kot priloga dopisa prosilca Pooblaščencu, z dne 19. 5. 2005.
Organ je prosilcu dne 30. 5. 2005, poslal odgovor št. 608-01-105/2005 na ponovno zahtevo za vpogled v dokumentacijo vrtca Pingvin. V njem je najprej poudaril, da se je prosilec 11. 5. 2005 osebno oglasil pri njem in da je prosilec svojo pravno korist utemeljil s pričakovano obnovo postopka v zvezi z uporabnim dovoljenjem vrtca Pingvin, v katerem bo lahko po mnenju organa uveljavljal pravico stranke po ZUP. Organ je prosilcu pojasnil, da je upravni postopek vpisa v razvid vrtca Pingvin zaključen z izdajo odločbe št. 602-8/97, z dne 11. 12. 1997, s katero je organ vrtcu Pingvin dal dovoljenje za izvajanje javno veljavnega programa zasebnega vrtca. Organ je zapisal, da je odločba dokončna in pravnomočna. Organ je prosilcu še pojasnil, da v zvezi z vpisom v razvid vrtca Pingvin pri organu ne teče nov upravni postopek, zato prosilec ni stranka v postopku po ZUP in tudi nima pravic pregledovanja dokumentov po 1. ali 2. odst. 82. člena ZUP. Organ je še enkrat poudaril, da ima prosilec pravico do posredovanja informacij javnega značaja v zvezi s podatki o vpisu vrtca Pingvin v javni knjigi razvida (pri tem se je organ skliceval na izpis podatkov za dan 11. 5. 2005 v prostorih organa). Organ je še enkrat ponovil, da prosilčevo zahtevo za vpogled v dokumentacijo vrtca Pingvin zavrača. Organ je v odgovoru še poudaril, da je s prosilcem ravnal korektno in da mu je v skladu s predpisi posredoval vse informacije javnega značaja, do katerih je bil upravičen.
Prosilec je na organ, dne 20. 5. 2005, naslovil zahtevo za določitev dneva in ure vpogleda v odločbo organa št. 603-31/2003, z dne 23. 7. 2004.
Organ je prosilcu zahtevo iz prejšnjega odstavka z odločbo št. 603-31/03, z dne 1. 6. 2005, zavrnil. Kot izhaja iz obrazložitve organa, gre za odločbo, s katero je organ za zasebni vrtec Pingvin ugotovil izpolnjevanje pogojev za financiranje iz javnih sredstev. Organ je pri tem napotil na določbo 36. člena ZVrt. Organ je pojasnil, da konkretna zadeva predstavlja upravni spis, ki vsebuje dokazila o izpolnjevanju pogojev za strokovne delavce, ki izvajajo program predšolske vzgoje, podatek o otrocih ter njihovi razporeditvi v oddelke ter podatke o programu, ki ga izvaja vrtec, in podatke o dostopnosti vrtca. Kot je organa še navedel, dokazila vsebujejo tudi osebne podatke strokovnih delavcev vrtca in otrok, ki so vanj vključeni, kar pomeni, da bi se z ugoditvijo zahtevi prosilca omogočila njegova seznanitev z navedenimi osebnimi podatki.
Na odločbo iz prejšnjega odstavka se je prosilec dne 15. 6. 2005 pritožil. Kot je zapisal v obrazložitvi, je bil materialni predpis napačno uporabljen in da je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno. Prosilec je menil, da je bilo naslanjanje organa docela napačno v tistem delu, ki spregleduje namen 7. člena ZDIJZ, ki omogoča izločitev vseh tistih informacij, ki naj bi po razlogovanju pravila imele pravno naravo podatkov, v katere ni moč vpogledati. Prosilec je tudi menil, da omenjena odločba nesporno vsebuje pogoje za financiranje programa iz javnih sredstev po 34. členu ZVrt. Zato naj bi bil lahko omogočen vpogled v izpolnjevanje pravnega temelja po 2. in 3. alineji 1. odst. cit. člena brez osebnih podatkov. Pri tem je prosilec napeljal na povezavo s kogentno normo 40. člena ZVrt glede zahtevanih sodil o izobrazbi zaposlenih vzgojiteljev in na povezavo nekaterih določb odločbe organa, št. 602-8/97. Tako je prosilec pojasnil trditev, da dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno, kajti razlogovanje o izpolnjevanju pogojev po 34. členu ZVrt naj ne bi smel obiti dolžnostne skrbnosti organa za izpolnjevanje splošnih zahtev po ZVrt in določbah »Pravilnika« (Pooblaščenec sklepa, da prosilec navaja Pravilnik o normativih in minimalnih tehničnih pogojih za prostor in opremo vrtca, Uradni list RS, št. 73/00), saj je odločba, ki jo prosilec želi vpogledati, eden izmed dveh pravnih temeljev, po katerih je Mestna občina Ljubljana dolžna iz javnih sredstev financirati izvajanje pogodbe št. 4024-39/04-1.
Pooblaščenec je dne 27. 6. 2005 opravil telefonski pogovor z . …….., zaposlenim na organu. Ta se je zavezal, da bo v roku osmih dni poslal celotno gradivo Pooblaščencu, to je spis Vrtec Pingvin.
Spis je organ dne 28. 6. 2005 poslal Pooblaščencu. Spis je obsegal:
- dopis Ministrstva za šolstvo, znanost in šport št. 603-31/03, z dne 15. 7. 2004;
- dopis Vrtca Pingvin z dne 5. 7. 2004 in z dne 21. 7. 2004;
- obrazec »Podatki o vzgojiteljih in pomočnikih vzgojiteljev«;
- 9 dokazil o izpolnjevanju izobrazbenih pogojev in
- seznam otrok v Vrtcu Pingvin.
Prosilec je na Pooblaščenca 14. 7. 2005 naslovil dopis, v katerem Pooblaščenca prosi, da stori ex lege potrebne ukrepe po ZDIJZ. Prosilec je menil, da je »pišmeuharski« ne-odziv organa na njegovo vlogo z dne 7. 6 2005 in 22. 6. 2005 v očitnem neskladju z ZDIJZ. Prosilec je opozoril, da bo zaveza organa iz 3. tč. odločbe št. 602-8/97 zastarala v septembru 2005, tako kot naj bi zaradi naklepnega molka organa zastarala možnost pritožbe na omenjeno odločbo leta 2002. Prosilec je še zapisal, da se je na temelju omenjenega določila v odločbi v šolskem letu 2004/05 dejavnost subjekta Pingvin financirala iz javnih sredstev.
Pooblaščenec je na organ dne 18. 7. 2005 naslovil poziv za dostavo manjkajočega dokumenta v pritožbeni zadevi št. 021-43/2005/12. Pooblaščenec je zahteval odločbo organa št. 603-31/03, z dne 23. 7. 2004.
Pooblaščenec je na prosilca dne 18. 7. 2005 naslovil zahtevo št. 021/43/2005/14 za dopolnitev vloge z dne 14. 7. 2005 (Pooblaščenec jo je prejel 15. 7. 2005). Od prosilca je zahteval že omenjeni prosilčevi vlogi z dne 7. 6. 2005 in 22. 6. 2005, ki ju je prosilec naslovil na organ. Pooblaščenec je prosilca še pozval, naj se opredeli, za kakšno vrsto pritožbe gre. Poleg tega je prosilca pozval, da – glede na dokumente, ki so že bili pri Pooblaščencu - pojasni, za koliko zahtev pravzaprav gre in naj to prosilec tudi natančno opredeli.
Prosilec je na Pooblaščenca dne 20. 7. 2005 naslovil dopis, v katerem je pojasnjeval, zoper kaj se pritožuje. Kot je razbrati, se je prosilec pritožil na vse vloge, naslovljene na organ, ki so bile zavrnjene z vidika vpogleda v prvih dveh točkah odločbe št. 602-8/97, češ, da ne gre za informacijo javnega značaja, in zadnjih dveh (torej vlogi, z dne 7. 6. 2005 in 22. 6. 2005), ki se nanašata, kot je navedel prosilec, na 3. tč. odločbe organa št. 602-8/97. Prosilec je še navedel, da želijo zaposleni na organu očitno doseči, da bi potekel zastaralni rok iz že omenjene 3. tč. odločbe. S tem naj bi po navedbah prosilca zaposleni na organu želeli »sanirati« protipravno stanje. Prosilec je še navedel, da se »zdržema« pritožuje, ker mu organ ne dovoli vpogleda v podlage o izpolnitvi / in njeni dinamiki ex lege zaveze iz 3. tč. citirane odločbe. Prosilec je menil, da je citirana odločba tudi podlaga za contra legem pridobivanje javnih sredstev po pogodbi med Mestno občino Ljubljana in ga. T. A. Gomoljevo (št. 4020-39/04-1). Prosilec je k dopisu priložil 4 priloge (prvi dve v dveh izvodih), in sicer:
a) dopis prosilca, z dne 7. 6. 2005, naslovljen na ………. (po prejšnjih navedbah prosilca zaposlena pri organu). V njem je prosilec navedel, da je – glede na okoliščino, da je vnovič dobil odgovor z zavrnilno vsebino št. 6008-01-105/2005 – prisiljen prositi za dvoje:
1. prosilec organ opozarja, da je očitno spregledal, da se je njegova vloga, z dne 29. 5. 2005, naslonila na 8. tč. 82. člena ZUP in na 22. člen ZDIJZ. Prosilec je menil, da je organ nekorektno citiral razvojnost »dopisovanja« in tudi pozabil citirati, na katero točko 6. člena ZDIJZ opira svoje stališče, zlasti glede na 7. člen ZDIJZ. Prosilec je zaprosil, da organ »upovedi« zavrnilno odločbo s pravnim poukom;
2. Prosilec je še enkrat prosil za vpogled pisnih gradiv organa v zvezi s 3. tč. odločbe št. 602-8/97, zlasti z vidika časovne dinamike in vsebinskih prvin vseh zapisnikov o ogledih v zvezi z izpolnjevanjem zavez po citirani točki;
b) dopis prosilca organu, z dne 22. 6. 2005, v katerem ponovno poziva organ, da naj ukrepa skladno s postulati pravne države. Pri tem je navedel, da mu organ na njegovo vlogo, z dne 7. 6. 2005, ni odgovoril. Prosilec je organ opozoril na nadzorstveno funkcijo v zadevi:
1. prosilec je navedel, da sta lokacijska dokumentacija in EGD dejanskim razmeram sicer neprimerno dovoljevala spremembo namembnosti enodružinske stavbe z omejitvijo na največ 24 otrok in 3 vzgojiteljice. Ker so bile v postopku kršene zakonske določbe, je navedel prosilec, je Upravno sodišče v zadevi U 2052-2003-78, z dne 30. marec 2005, odločbo MOP št. 351-08-2/98-MOP, z dne 21. 5. 1998, odpravilo in toženi stranki vrnilo v ponoven postopek. Organ pa je po navedbah prosilca v 2. tč. svoje odločbe št. 602-8/97, ne da bi spoštoval veljavne normative, dovolil vključitev največ 39 otrok drugega starostnega obdobja.
2. prosilec je organ prosil tudi za vpogled v odločbi organa št. 602-8/97 in 603-31/2003. Kot je poudaril, za vpogled prosi že 2 meseca in meni, da se organ izmika odobritvi vpogleda. Zato je prosilec opozoril, da sta bili citirani odločbi ključni podlagi za financiranje izvajanja programov za predšolske otroke iz javnih sredstev po pogodbi med Mestno občino Ljubljana in T. A. Gomoljevo. Prosilec je menil, da je v omenjenih odločbah organ obšel zamejitev iz lokacijskega dovoljenja in EGD glede števila in zato sta ti odločbi v funkciji, ki je neskladna z načelom zakonitosti. Prosilec je od organa še enkrat zahteval izdajo odločbe o zavrnitvi zahtevanega vpogleda v predmetno odločbo organa zaradi pravice do pritožbe. Prosilec je od organa tudi zahteval vpogled v gradivo organa po 22. členu ZDIJZ in 82. členu ZUP glede kogentne zaveze organa v zvezi s 3. tč. odločbe 602-8/97;
c) fotokopijo prve strani pogodbe o financiranju za šolsko leto 2004/2005, sklenjeno med Mestno občino Ljubljana in Zavodom za kulturo, izobraževanje in predšolsko vzgojo Pingvin. Prosilec je v njej z označevalcem teksta poudaril, kot je poudarjeno v tekstu: »Pogodbeni stranki uvodoma ugotavljata,
[…] da je vrtec z odločbo št. 602-8/97, ki jo je dne 11. 12. 1997 izdalo Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport, vpisan v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja.
[…] da je z odločbo Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport Republike Slovenije št. 603-31/2003 z dne 23. 7. 2004 ugotovljeno, da vrtec v šolskem letu 2004/3005 izpolnjuje pogoje za financiranje programa za predšolske otroke iz javnih sredstev.«;
d) fotokopijo odločbe organa št. 602-8/97, z dne 11. 12. 1997, v kateri je prosilec z označevalcem teksta poudaril, da je s citirano odločbo organ dal pozitivno mnenje k izpolnjevanju pogojev vrtca Pingvin. Prosilec je poudaril del odločbe, da se v program predšolske vzgoje lahko sočasno vključi največ 39 otrok… Poudaril je tudi celotno 3. tč. izreka odločbe: »Pingvin, Zavod za kulturo, izobraževanje in predšolsko vzgojo, Ljubljana, Popovičeva 16, bo moral po sprejemu novih normativov in standardov za prostor in opremo uskladiti število otrok z novim prostorskim normativom.« Prosilec je k tej točki z roko dopisal »glej Ur. L. RS št. 73/00, 70. in 71. člen)«. Prosilec je poudaril še del obrazložitve citirane odločbe: »Komisija je na podlagi predložene dokumentacije in neposrednega ogleda prostorov vrtca, dne 12. 11. 1997 ugotovila, da vrtec Pingvin izpolnjuje vse z zakonom in podzakonskimi predpisi predpisane pogoje glede programa …«
Organ je dne 21. 7. 2005 Pooblaščencu poslal fotokopijo manjkajoče odločbe, ki jo je izdal pod št. 603-31/03, dne 23. 7. 2004. Z njo je organ ugotovil, da Zavod za kulturo, izobraževanje in predšolsko vzgojo izpolnjuje pogoje za financiranje programa za predšolske otroke iz javnih sredstev, način in obseg financiranja pa prepušča pogodbi med vrtcem in občino. V obrazložitvi citirane odločbe je organ med drugim navedel, da je pregledal dokazila in ugotovil, da je Pingvin, Zavod za kulturo, izobraževanje in predšolsko vzgojo, vpisan v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja na podlagi odločbe, št. 602-8/1997, iz katere je, kot je menil organ, razvidno, da vrtec izvaja program za predšolske otroke, ki ga je potrdil Strokovni svet RS. V obrazložitvi je organ zapisal tudi, da vrtec po trajanju izvaja dnevni program in je po izjavi odgovorne osebe vrtca Tadeje Gomol Ambrož dostopen vsem otrokom, ki se želijo vanj vključiti. Organ je še ugotovil, da »bo« v šolskem letu 2004/2005 v vrtec vključenih 27 otrok, ki bodo razporejeni v dve skupini oz. tri manjše. Organ je ugotovil, da je vrtec priložil tudi ustrezna izobrazbena dokazila. Organa je nadalje navedel število zaposlitev in njihovo vrsto.
Pooblaščenec je dne 18. 8. 2005 organu in prosilcu poslal vabilo na poravnalni narok (št. 021-43/2005/17). Za datum je določil 6. 9. 2005.
Dne 6. 9. 2005 ob 10. uri, ko je bil predviden poravnalni narok, so bili pri organu navzoči predstavniki organa in pooblaščenka Ker prosilec do 10.40 ni pristopil na narok, je Pooblaščenec opravil ogled in camera.
Pritožba je utemeljena.
1. Splošno o informaciji javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1. členu vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo (med drugim tudi) državni organi. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
To izhaja iz opredelitve informacije javnega značaja, ki je zapisana v določbi 1. odst. 4. člena ZDIJZ. Po tej definiciji je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V delovno področje organa sodi vodenje postopkov in izdajanje dovoljenj vrtcem. Zahteva prosilca se, kot izhaja tudi iz izpodbijane odločbe, nanaša na informacije, ki se nahajajo v obliki dokumenta oziroma v pisni obliki. Izpolnjeno je tudi tretje merilo za informacijo javnega značaja in sicer, da organ z dokumenti razpolaga. Dikcijo »ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb« je namreč treba razlagati in presojati le z vidika, ali organ z dokumentom razpolaga, saj okoliščina, kdo je dokument izdelal, pri dostopu do informacij javnega značaja nima nobenega pomena.
Bistveni element dostopa do javnih informacij, med katere sodijo tudi vse odločbe, je, da gre pri upravnih odločbah za akt, ki ga izda pristojni organ. Ta pa mora ves čas poteka postopka paziti na to, da ne bodo prizadete pravice tretjih in javna korist. To brez dvoma pomeni, da pristojni organ odloča v imenu vseh državljanov Republike Slovenije in da mora postopek izdaje nekega dovoljenja slediti tudi zaščiti javne koristi. Pojem javnega interesa je imanenten vsakemu upravnemu postopku, v katerem se odloča o upravni zadevi. Upravna zadeva je namreč v skladu z 2. odst. 3. čl. ZUP vsaka zadeva, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.
Zagotovitev nadzora javnosti je torej ključnega pomena. Javnosti mora biti dana možnost, da nadzoruje pravilnost samega postopka izdaje dovoljenj oziroma spremlja njihov potek. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Cit. 'Druga pomembna funkcija pravice do dostopa do informacij je v tem, da omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave.' (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72).
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev.
Kot izhaja iz navedb prosilca, je ta izkazoval pravni interes, saj je večkrat pojasnil, zakaj želi informacijo dobiti. Tudi iz odgovora organa, št. 608-01-105/2005, z dne 19. 5. 2005, izhaja, da je prosilcu dostop do dokumenta pogojeval s tem, da mora biti stranka v postopku. Po določbi 43. člena ZUP mora sicer oseba, ki se želi udeleževati postopka, izkazati pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist pa je le neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. V četrtem odstavku 43. člena (ta člen velja od uveljavitve ZUP-C) je določeno še, da mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes. Ta člen je potrebno omeniti le zato, ker ima zapisano definicijo pravnega interesa, ki pa za postopke po ZDIJZ, kot je bilo že obrazloženo, nima nobenega pomena. Na ta določila ZUP torej ZDJIZ ne vpliva. Namen ZDIJZ namreč ni v predpisovanju, kdo se lahko udeleži upravnega postopka, ki ni voden na podlagi zahteve po ZDIJZ. ZDIJZ vsebuje materialne in procesne določbe, ki urejajo dostop do informacij javnega značaja. Te pa so seveda lahko nastale tudi v določenem upravnem postopku. Potrebno je torej ločiti sam postopek izdaje nekega dovoljenja, kjer so v postopku udeležene zainteresirane stranke za pridobitev le-tega, in pa postopke, ki se začnejo na podlagi ZDIJZ. Zahteva po ZDIJZ se lahko vloži tudi med samim potekom postopka izdaje dovoljenja, saj ZUP nikjer ne določa, da so takšni postopki per se zaprti za javnost. V 155. in 156. členu ZUP je celo izrecno določeno, kdaj lahko uradna oseba, ko se odloči za ustno obravnavo, postopek za javnost zapre. Res je, da velika večina postopkov poteka po skrajšanem ugotovitvenem postopku, brez navzočnosti strank in pisno. Kljub temu lahko vsakdo, ne zgolj stranka v postopku, na podlagi ZDIJZ zahteva vpogled v dokumente ali fotokopije ali elektronski zapis dokumentov med samim potekom postopka (tako upravnih kot tudi sodnih postopkov). V 1. odst 6. člena ZDIJZ, ki določa izjeme od dostopa do javnih informacij, je med izjemami, ko organ prosilcu lahko zavrne dostop do dokumenta, v 7. točki zapisano tudi to, da organ zavrne dostop, če gre za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. ZDIJZ v tej točki in še nekaterih drugih vpeljuje v postopek dostopa t.i. škodni (harm) test. To pa pomeni, da mora organ prve stopnje (in na drugi stopnji tudi Pooblaščenec) pretehtati, kdaj bi razkritje neke informacije lahko škodovalo izvedbi samega postopka. Te točke 6. člena torej ne gre tolmačiti zgolj tako, da se dostop kar a priori zavrne, temveč zgolj tako, da je treba pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice na postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da nek podatek ne bo škodoval izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Na podlagi 7. tč. 6. člena ZDIJZ se dostop do nekega dokumenta po izvedbi škodnega testa lahko v celoti zavrne zgolj v času, ko sam postopek še traja, saj se lahko dostop zavrne le, če razkritje škoduje izvedbi postopka. V tem primeru ta izjema torej ne pride v poštev, saj sta odločbi, ki ju prosilec zahteva, že pravnomočni. Vedno pa mora organ pri dostopu do javnih informacij seveda paziti še na ostale izjeme od dostopa, ki jih definira 1. odst. 6. člena. Največkrat zaradi prisotnosti drugih izjem pride v poštev t.i. delni dostop, ki ga opisuje 7. člen ZDIJZ.
Ko postane odločba dokončna, je razlogov za zavrnitev dostopa do javne informacije bistveno manj. Po tem je pri obravnavi zahteve po ZDIJZ potrebno upoštevati zgolj še varstvo osebnih podatkov, ki se nahajajo v posamezni odločbi oz. spisu (starost, ime in priimek, če gre za fizično osebo), morebitno poslovno skrivnost ali tajni podatek v posamezni odločbi, davčno tajnost, izjeme, ki jih določa zakon, ki ureja dejavnost državne statistike, in druge izjeme, ki jih taksativno našteva 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Nenazadnje je treba poudariti, da je ZUP-C odpravil nejasnosti v zvezi s pravnim interesom, saj je v 82. členu jasno razmejil pravico vpogleda v spis in zahtevo za dostop do informacije javnega značaja na podlagi ZDIJZ. 2. odstavek 82. člena veljavnega ZUP (pred novelo je imel popolnoma identično določbo), določa, da ima pravico pregledovati dokumente poleg stranke v postopku in stranskega udeleženca tudi vsakdo drug, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist. V tem primeru gre za postopek, ki še ni končan, in takšna oseba, ki pravno korist izkaže, ima pravico vpogleda v celoten spis, brez izjem.
Skupaj z določili ZDIJZ, ko gre za dokumente (odločbe), nastale v upravnem postopku, pa je sedaj potrebno brati tudi 3. odst. 82. člen ZUP, ki je dostop uskladil z ZDIJZ. Po tej določbi v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, lahko, ne glede na določbe tega zakona, vsakdo ustno ali pisno zahteva od organa, da mu omogoči dostop do informacij javnega značaja v posameznih upravnih zadevah.
ZUP torej v tem členu napoti na ZDIJZ, takoj ko organ presodi, da lahko gre za informacijo javnega značaja.
2. Ogled »in camera«
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevani dokumenti obstajajo ter vpogleda v njihovo vsebino, je, kot izhaja iz navedb, Pooblaščenec dne 6. 9. 2005 opravil in camera ogled na podlagi 199. člena ZUP. Ta določa: »Ogled se opravi, kadar je za ugotovitev kakšnega dejstva ali za razjasnitev bistvenih okoliščin potrebno, da si stvar neposredno ogleda uradna oseba, ki vodi postopek.«
Glede na navedeno je bilo ob ogledu glede na točke iz prosilčeve zahteve ugotovljeno, da večina dokumentov v spisu vsebuje takšno količino osebnih podatkov, da tudi delni dostop do teh dokumentov ni možen. Pooblaščenec je ugotovil, da je iz razlogov, ki bodo podrobno pojasnjeni v nadaljevanju, pet dokumentov takšne narave, da se jih lahko posreduje prosilcu:
- podatki o vzgojiteljih in pomočnikih vzgojiteljev, obrazec št. 1 (v 2. stolpcu se prečrta imena in priimke vzgojiteljev, ne pa imena in priimka odgovorne osebe, direktorice vrtca);
- podatki o drugih strokovnih delavcih – obrazec št. 2 (v 2. stolpcu se prečrta ime in priimek);
- zapisnik o delu komisije za ugotavljanje izpolnjevanja predpisanih pogojev za izvajanje programa za predšolske otroke v Pingvinu, d. o. o., št. dokumenta 602-8/97, z dne 12. 11. 1997 (prečrta se imena in priimke v rubriki 2.4 in zadnje ime prisotnega v rubriki 1 v predzadnjem odstavku);
- odločba št. 603-31/2003 z dne 23. 7. 2004 (v obrazložitvi se prečrta dvoje imen in priimkov vzgojiteljic, ki nista odgovorni osebi);
- odločba št. 602-8/97 z dne 11. 12. 1997 (na 2. strani se prečrta dvoje imen in priimkov zunanjih sodelavk).
Kot izhaja iz zapisnika, je organ za izročitev dokumentov prosilcu iz razlogov ekonomičnosti pooblastil drugostopenjski organ, torej Pooblaščenca.
3. Obstoj izjem po 6. členu ZDIJZ
Pooblaščenec v tej točki uvodoma opozarja, da se zgolj pri treh skupinah dokumentov dostop do informacije javnega značaja lahko zavrne. To so primarno tiste informacije, ki po svoji vsebini sploh niso informacije javnega značaja (zasebna zdravstvena kartica, potni list, zasebna pošta na službenem elektronskem naslovu…). V drugi skupini gre za dokumente, ki sicer po vsebini predstavljajo informacijo javnega značaja, vendar so zaradi drugih razlogov iz tega splošnega režima vnaprej izvzeti (t.i. izključitve). V starejših ureditvah drugih držav je zakonodajalec večkrat določil apriorno izključitev določenih informacij javnega značaja od splošnega dostopa za določene organe, predvsem varnostno-obveščevalne službe, ali pa je izključil določeno vrsto informacij. Zadnja novela ZDIJZ (Ur. l. RS, št. 61/2005, ZDIJZ-A), ki je začela veljati 15. 7. 2005, je v 2. odst. 4. člena uvedla zgolj eno izključitev, in sicer je iz režima informacij javnega značaja izključeno arhivsko gradivo, ki ga hrani v okviru javne arhivske službe pristojni arhiv. Trend razvoja prava dostopa do informacij javnega značaja pa je, da je potrebno vsak dokument oziroma informacijo presojati posebej, oziroma da v osnovi vse informacije veljajo za javno dostopne. V tretji vrsti niso prosto dostopni tudi tisti dokumenti, ki predstavljajo izjeme od javnosti v skladu s 6. členom ZDIJZ. Te delimo na relativne in absolutne. Pri relativnih izjemah je dopustno izvajati test interesa javnosti, pri absolutnih izjemah pa ne. V našem pravnem redu poznamo le 5 absolutnih izjem:
• tajne podatke najvišjih dveh stopenj (oznaka TAJNO in STROGO TAJNO, ne pa za oznaki INTERNO in ZAUPNO);
• podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje države ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov;
• podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države;
• podatke državne statistike (poročevalska enota);
• in davčni postopek ter davčna tajnost pri fizičnih osebah, pri pravnih pa zgolj do dokončnosti davčnega postopka.
3.1. Varstvo osebnih podatkov v smislu 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ in ZVOP-1
ZDIJZ v 3. točki 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Namen Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/2004; v nadaljevanju ZVOP-1) je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 1. tč. 1. odst. 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Ob upoštevanju zgoraj citiranih določb ZVOP-1 glede opredelitve osebnega podatka pa sama navedba imena in priimka, brez drugega identifikacijskega znaka (npr. navedbe naslova, enotne matične številke občana ali kateregakoli drugega enoličnega identifikacijskega znaka) namreč še ni nujno osebni podatek, ampak ga za takšnega naredijo šele dodatni podatki, ki se nanašajo na posameznika, in na podlagi katerih je mogoče določiti fizično osebo (primerjaj 6. člen ZVOP-1).
Merilo za to, kako velika je možnost identifikacije osebe, je treba ocenjevati glede na standard povprečno razumne osebe. Pooblaščenec je ob ogledu in camera ugotovil, da večina dokumentov vsebuje tolikšno količino osebnih podatkov, da je tudi delni dostop nemogoč. V dokumentih, ki so navedeni v izreku te odločbe, pa osebni podatek predstavlja le del dokumenta. Navedba osebnega imena in priimka v povezavi s podatki o izobrazbi, zaposlitvi in delovni dobi, predstavlja varovan osebni podatek, ki izpolnjuje pogoje iz 6. člena ZVOP-1 in omogoča določitev konkretne fizične osebe in s tem razkritje varovanega osebnega podatka.
Organ je v zavrnilni odločbi, št. 603-31/03, z dne 1. 6. 2005, ugotovil, da obravnavana zadeva predstavlja upravni spis, ki vsebuje različna dokazila, ki vsebujejo tudi osebne podatke strokovnih sodelavcev v vrtcu in otrok, ki so vanj vključeni. Organ pravilno ugotavlja, da bi se z ugoditvijo zahtevi prosilca omogočila njegova seznanitev z navedenimi osebnimi podatki. Gre za podatke v obliki spričeval, spiskov otrok, diplom in potrdil o opravljenem strokovnem izpitu, kot so: rojstni datum, izobrazba, leto zaključka šolanja (iz katerega se da vsaj približno sklepati na starost osebe), naslovi otrok. Gre torej za lastnosti, ki jih ZVOP-1 v 2. točki 1. odstavka 6. člena opredeljuje kot »dejavnike, ki so značilni za fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto osebe«. Ker gre praktično za dokumente, ki vsebujejo le osebne podatke, tudi delni dostop pri večini dokumentov ni možen. Na primer spisek otrok, ki so vključeni v vrtec, vsebuje ime in priimek otroka, dan njegovega rojstva in njegov naslov; fotokopija delovne knjižice vsebuje ime in priimek, dan in kraj rojstva, državljanstvo ter datum zaključka izobraževanja in pridobljeni strokovni naziv. Takšni dokumenti so med zahtevanimi: 9 dokazil o izpolnjevanju izobrazbenih pogojev in seznam otrok v Vrtcu Pingvin. Zato je njihov dostop treba zavrniti.
Pooblaščenec opozarja, da tudi ZVrt glede evidenc določa takšno ravnanje. Ta v 3. odst. 50. člena določa, da se smejo osebni podatki pri obdelavi uporabljati in objavljati tako, da identiteta posameznika ni razvidna. Določba se nanaša na zbirke podatkov vrtcih, določene s 43. členom ZVrt:
»Za izvajanje predšolske vzgoje, za spremljanje dejavnosti in statistične namene vrtci vodijo naslednje zbirke podatkov:
1. evidenco vpisanih in vključenih otrok;
2. evidenco plačil staršev;
3. evidenco otrok, ki potrebujejo svetovanje oziroma pomoč in
4. evidenco oseb, ki občasno varujejo otroke na domu.«
Med dokumenti, ki jih prosilec posredno zahteva (dikcija prosilca »vse materiale«) je torej tudi evidenca vpisanih in vključenih otrok. Tudi ZVrt torej ne dovoljuje dostopa do teh podatkov.
Pri dokumentih, navedenih v izreku odločbe, pa količina osebnih podatkov ni tolikšna, da jih ne bi bilo z uveljavljenimi tehnikami (prečrtanje, prekrivanje… več o delnem dostopu glej tč. 4 obrazložitve) moč izločiti brez škode za pomen zahtevanih dokumentov. V dokumentih, ki vsebujejo podatke o vzgojiteljih, pomočnikih ravnatelja ter o drugih strokovnih sodelavcih, je tako treba prekriti ime in priimek teh oseb. Gre namreč za osebne podatke, ki so varovani neposredno po 3. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ in do uporabe testa sorazmernosti ali testa javnega interesa ne more priti zato, ker gre za zaposlene v zasebnem vrtcu. Zanje ne veljajo določbe Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 35/05, v nadaljevanju ZJU) in zato obravnava o tem, ali morebiti ne gre za katero od izjem po 2. ali 3. odstavku 6. členu ZDIJZ, ni potrebna. Ime in priimek bi v povezavi z izobrazbo pomenila osebni podatek, saj bi bilo osebo po definiciji 1. tč. 6. člena ZVOP-1 zelo enostavno in brez napora identificirati. Zaradi navedenih razlogov je treba prekriti tudi imeni in priimka zunanjih sodelavk v odločbi št. 602-8/97 (na drugi strani odločbe), zunanjih sodelavk v zapisniku št. 602-8/97, pod tč. 2.4. Strokovni sodelavci, ter 3-krat imena in priimke pomočnic vzgojiteljice v obrazložitvi odločbe 603-31/2003. Iz istih razlogov je potrebno prekriti tudi ime in priimek osebe, ki je navedena v tč. 2.4. Strokovni sodelavci Zapisnika št. 602-8/97, tč. 2. – osebe, ki ne izpolnjuje pogojev za opravljanje dela vzgojiteljice, temveč le za pomočnico vzgojiteljice. Prav tako mora organ prekriti imena in priimke v Podatkih o vzgojiteljih in pomočnikih vzgojiteljev (obrazec št. 1), razen imena in priimka direktorice (glej podrobneje naslednjo točko).
Ob upoštevanju zgoraj citiranih določb ZVOP-1 Pooblaščenec posebej pojasnjuje, zakaj je iz zapisnika št. 602-8/97, z dne 12. 11. 1997, v poglavju »2.5. Materialni pogoji« na drugi strani, potrebno izločiti navedeni osebni imeni in priimka dveh lastnikov stanovanjskega objekta. Ta v povezavi s podatki o konkretni nepremičnini omogočata določljivost. Kot že zapisano, Izjeme po ZDIJZ npr. ne morejo predstavljati podatki o osebi, na podlagi katerih osebe ni mogoče identificirati oziroma jo je mogoče identificirati samo z velikimi stroški, nesorazmerno velikim naporom ali z veliko časa. Merilo za to, kako velika je možnost identifikacije osebe, je treba ocenjevati glede na standard povprečno razumne osebe. Iz obravnavanega zapisnika tako izhajajo podatki o imenih in priimkih dveh lastnikov stanovanjskega objekta.
Tiste dele dokumentov, ki predstavljajo varovan osebni podatek fizične osebe kot izjemo iz 3. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ - v konkretnem primeru torej navedbe imena in priimka lastnika nepremičnine - je potrebno iz dokumenta izločiti, ker je mogoče osebo na podlagi navedbe osebnega imena skupaj s podatki o konkretni nepremičnini identificirati brez nesorazmerno velikega napora.
Pooblaščenec tudi poudarja, da imen in priimkov članov in predsednice komisije v zapisniku, št. 602-8/97 ni potrebno prekriti, saj gre za osebe, ki nastopajo in tudi odločajo v okviru svoje javne funkcije in javnega pooblastila. Prav zaradi nadzora nad delom državnih oblasti se morajo uradniki zavedati, da se z začetkom delovnega razmerja odpovejo delu zasebnosti.
3.1.1. Varstvo osebnih podatkov in javna objava
Pooblaščenec opozarja, da podatki, ki so (že) javno dostopni, ne morejo biti varovani po 3. točki 6. člena ZDIJZ. Mednje sodijo predvsem podatki, objavljeni v zbirkah, za katere velja načelo javnosti. Ena takšnih je sodni register družb. Vanj sodišče med drugim vpiše tudi ime in priimek odgovorne osebe družbe. Zato takšen podatek ne more biti varovan v smislu 6. člena ZVOP-1.
V obravnavani zadevi je takšen podatek ime in priimek odgovorne osebe vrtca, direktorice in ravnateljice vrtca Pingvin Tadeje Gomol Ambrož, zato ga, v primerjavi z drugimi podobnimi podatki v zadevi ni potrebno prekrivati, črtati ali brisati na nobenem od zahtevanih dokumentov.
3.2. Varstvo izvedbe upravnega postopka v smislu 7. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ napačno uporabil določilo 7. tč. 1. odst. 6. člena in da izjema in concreto ni bila obrazložena.
Citirana določba zakona določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na »podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi (podrobneje o škodnem testu glej 1. tč. obrazložitve). Pooblaščenec še enkrat opozarja, da mora organ za obstoj izjeme opraviti škodni test. Samo navajanje obstoja izjeme še ni dokaz, da bi zahtevani dokumenti lahko škodovali izvedbi postopka. Ogrozitev varovane pravne dobrine, torej poteka upravnega postopka, mora biti dejanska in ne zgolj morebitna ali hipotetična (podrobneje doktorska disertacija Urške Prepeluh, Ljubljana 2004, str. 169).
Pooblaščenec opozarja še na pomembno določilo te izjeme. Ta izjema se namreč lahko uporablja le takrat, ko je postopek še v teku. Tako tudi dikcija ZDIJZ:… škodi njegovi izvedbi. Organ se torej ne more sklicevati na to izjemo, če je postopek že zaključen in je že izdana dokončna odločba. Sploh pa organ te izjeme ne more aplicirati na pravnomočno odločbo. Takšni pravnomočni odločbi sta odločba št. 602-8/97, z dne 12. 11. 1997 in št. 603-31/2003, z dne 23. 7. 2004. Prav tako pod obravnavano izjemo ne sodi zapisnik št. 602-8/97, z dne 12. 11. 1997.
4. Delni dostop
ZDIJZ v 7. členu določa: »Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prejšnjega člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta.«
Organ je torej dolžan dokument izročiti prosilcu, če je le mogoče, v smislu citiranega 7. člena, in na ta način omiliti, zrahljati izjeme iz 6. člena ZDIJZ. Predvsem pa organ ne sme samo zaradi dejstva, da se v njem nahaja varovana izjema, zavrniti dostopa do celotnega dokumenta. Organ mora ob vsakem primeru z ustrezno skrbnostjo in preučevanjem dokumenta odločati o tem, ali se da varovani podatek zaščititi ali ne.
Kot izhaja iz prejšnje točke, je v večini zahtevanih dokumentov tudi delni dostop nemogoč, v dokumentih, navedenih v izreku odločbe, pa je Pooblaščenec ta institut ZDIJZ uporabil.
Način oz. oblika seznanitve je odvisna od želje prosilca. Po določilu 1. odstavka 25. člena ZDIJZ je organ dolžan prosilcu, ki zahteva informacijo v obliki fotokopije, le-to z zgoraj navedenimi nedostopnimi deli, izročiti v danem roku. Podrobnosti glede posredovanja informacij javnega značaja pa določa Uredba v 16. členu: (1) Če se informacija javnega značaja nahaja tako v elektronski kot v fizični obliki, lahko prosilec sam izbere obliko, v kateri želi dobiti informacijo. (2) Če se informacija javnega značaja nahaja samo v elektronski ali samo v fizični obliki in organ razpolaga s tehnološkimi zmogljivostmi za potrebno pretvorbo, lahko prosilec sam izbere obliko, pri čemer mu organ zaračuna materialne stroške pretvorbe iz elektronske v fizično obliko ali pretvorbe fizične oblike v elektronsko obliko skladno z zakonom in na njegovi podlagi izdanimi predpisi.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali obstajajo druge izjeme po 6. členu ZDIJZ. Ob ugotovitvi, da te ne obstajajo, je s pritožbo izpodbijano ravnanje organa odpravil in sam odločil na podlagi 2. odstavka 251. člena ZUP, kot izhaja iz izreka, ter hkrati s to odločbo prosilcu v skladu s pooblastilom organa poslal vse dokumente, za katere je presodil, da sodijo med informacije javnega značaja.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka