Prosilka - Jamstveni in preživninski sklad RS
+ -Številka: 021-77/2005/5
Kategorije: Ponovna uporaba, Osebni podatek
Datum: 17. 10. 2005
Številka: 021-77/2005/5
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03 in 61/2005, v nadaljevanju: ZDIJZ) ter 3. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/00, 73/04, v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi ... (v nadaljevanju: prosilka), zoper odločbo Jamstvenega in preživninskega sklada Republike Slovenije, Kotnikova 28, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št.: 00633/2000-48 z dne 26.8.2005, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožba se kot neutemeljena zavrne.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 19.7.2005 na Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero zahteva, da ji posreduje informacije o vseh prejemnikih 'subvencije' iz naslova plačila nadomestila preživnine preko Jamstvenega in preživninskega sklada. Navaja, da je organ od ustanovitve dalje, to je od leta 2000, namenil za nadomestila preživnin krepko več kot milijardo tolarjev proračunskih sredstev, nato pa še toliko v letu 2004. Prosilka torej zahteva podatke o tem, kdo so ti dolžniki, ki jim država plačuje njihove obveznosti iz proračuna in kolikšen znesek posameznik dolguje skladu. Zahteva tudi javno objavo seznama vseh preživninskih zavezancev na portalu, za katere organ namesto njih plačuje mesečne obveznosti in sicer od leta 2000 dalje. Ocenjuje, da mora biti podatek o tem, koliko od več kot 3000 upravičencev prejema proračunska sredstva za plačilo njihovih obveznosti, javen. Pripominja, da je podatke zahtevala že dvakrat kot predsednica Društva ..., vendar odgovora ni prejela, to zahtevo pa vlaga kot fizična oseba.
Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, je zadevo z dopisom št. 66308-10/2005/2, z dne 29.7.2005, odstopilo v reševanju pristojnemu organu.
Organ je nato izdal odločbo št. 00633/2000-48, z dne 26.8.2005, s katero je prosilkino zahtevo po posredovanju seznama preživninskih zavezancev oziroma dolžnikov iz naslova nadomestila preživnine z vsemi podatki in zneski dolga do Javnega jamstvenega in preživninskega sklada Republike Slovenije ter javno objavo le-teh, v celoti zavrnil. V obrazložitvi navaja, da je prosilka zahtevala seznam preživninskih zavezancev, ki so dolžniki organa iz naslova nadomestila preživnine z vsemi podatki, torej na način, da se jih da osebno določiti ter višino dolgovanih zneskov, kar pa predstavlja izjemo iz 3. točke 1- odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz obrazložitve izhaja, da organ v specialnem upravnem postopku, ki je opredeljen v Zakonu o Javnem jamstvenem in preživninskem skladu Republike Slovenije (Uradni list RS št. 25/97 s spremembami, v nadaljevanju ZJSRS) odloča o pravicah iz naslova nadomestila preživnine. Subsidiarno se uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Postopek se prične na zahtevo zakonitega zastopnika otroka. Do nadomestila preživnine je upravičen otrok, ki mu na podlagi pravnomočne sodbe, začasne odredbe oziroma dogovora pri centru za socialno delo pripada določena preživnina, ki pa je preživninski zavezanec ne plačuje. Kot neplačevanje preživnine se upoštevajo primeri, ko preživninski zavezanec ne plača preživnine tri mesece zaporedoma oziroma jo plačuje neredno (da v zadnjih 12 mesecih dolguje skupno vsaj tri mesečne preživnine). Pravico do nadomestila preživnine ima otrok, ki je državljan Republike Slovenije in ima stalno prebivališče v Republiki Sloveniji oziroma je tujec in ima stalno prebivališče v Republiki Sloveniji, če je tako določeno z meddržavnim sporazumom ali ob pogoju vzajemnosti. Pogoj je tudi, da je zakoniti zastopnik že pričel postopek izterjave in ta traja že več kot tri mesece oziroma je bil neuspešno zaključen. Pravica do izplačila nadomestila preživnine traja do otrokove dopolnjenega 15. leta starosti oziroma do 18. leta, če otrok ni v delovnem razmerju. Na podlagi pravnomočne pozitivne odločbe organ vsak mesec izvrši izplačilo nadomestila preživnine, ki pa se skladno z določilom 3. odstavka 21. d člena ZJSRS zmanjša za znesek morebitne plačane preživnine. Na podlagi izvršenega izplačila v skladu z 28. členom ZJSRS terjatve otroka do preživninskega zavezanca preidejo na organ do višine izplačanih sredstev. Organ do tega zneska vstopi v pravico otroka kot upnika do preživninskega zavezanca. Po določilu 7. odstavka 28. člena ZJSRS je organ ta sredstva dolžan izterjati in po določilu 2. odstavka 13. člena ZJSRS se ta sredstva nadalje porabijo za kritje pravic iz naslova nadomestil preživnine. Tako po določilih ZJSRS sredstva, izplačana iz naslova pravice do nadomestila preživnine, niso nepovratna sredstva države, temveč jih organ od preživninskih zavezancev izterjuje in uporabi za izplačilo nadomestil preživnine. Glede na navedeno prosilka povsem napačno imenuje preživninske zavezance upravičenci, saj so upravičenci v postopku otroci. Pravica do nadomestila preživnine ni namenjena olajšanju preživninskega bremena preživninskemu zavezancu, temveč olajšanju zakonitim zastopnikom preživljanja otrok, za katere preživnine ne prejemajo oziroma jo prejemajo neredno. Prav tako pri pravici do nadomestila preživnine ne gre za 'subvencije' po 53. členu Zakona o javnih financah (Uradni list RS št. 79/99 s spremembami, v nadaljevanju ZJF), ki se dodeljujejo na podlagi predhodnega javnega razpisa po postopku in pogojih, ki ga določi minister, pristojen za javne finance. Preživninski zavezanci od organa ne prejmejo nobenih sredstev, temveč organ vstopi v pravico otroka kot upnika do višine izplačanih sredstev na podlagi pravnomočne odločbe, ki jo organ izda na podlagi ZJSRS. Država v teh primerih, zaradi koristi otrok, poseže v zasebna razmerja, ki pa jih ne spreminja glede na višino preživnine, temveč poskuša olajšati položaj zakonitih zastopnikov pri preživljanju otrok in izterjevanju preživnine v višini, ki jo izplača organ kot nadomestilo preživnine. Podatki o številu preživninskih zavezancev, dolžnikov, številu upravičencev (otrok) iz naslova nadomestila preživnine ter sredstvih, tako izplačanih kot tudi dolgovanih in izterjanih, organ v številkah objavlja v svojih letnih poročilih oziroma v obvestilih za javnost. Za zbiranje, obdelavo, posredovanje in uporabo osebnih podatkov iz zbirke osebnih podatkov o nadomestilih preživnine (v nadaljevanju: evidence), med katere spadajo tudi podatki o preživninskih zavezancih in jih organ pridobi tekom postopka, se po določilu 27. a člena ZJSRS uporabljajo določbe zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Organ lahko osebne podatke, ki jih je pridobil v postopku na podlagi določil 26. b člena ZJSRS, uporabi samo za potrebe postopkov po ZJSRS. Drugim uporabnikom pa lahko organ posreduje podatke samo, če so za njihovo uporabo pooblaščeni z zakonom ali na podlagi pisne zahteve ali privolitve osebe, na katero se ti podatki nanašajo. Organ ocenjuje, da gre pri zahtevi prosilke po dostopu do podatkov o preživninskih zavezancih z vsemi podatki (torej podatki iz evidence po 27. členu ZJSRS, ki zajemajo lahko: osebno ime, rojstne podatke, enotno matično številko občana, naslov stalnega ali začasnega prebivališča, državljanstvo, podatke o skupnem gospodinjstvu, zaposlitev, podatke o dohodkih in celotnem premoženju ter podatke o višini dolga do organa in njihovo javno objavo) za osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z določili Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS št. 86/04, v nadaljevanju ZVOP-1) in ZJSRS. V odsotnosti izrecne zakonske ureditve, ki bi nalagala objavo oz. posredovanje podatkov, ki imajo znake osebnih podatkov, organ ugotavlja, da ni podane pravne podlage za posredovanje osebnih podatkov preživninskih zavezancev. Glede na navedeno organ ocenjuje, da gre pri zahtevanih podatkih za izjemo pri dostopu do informacij po določilu 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Posredovanje zahtevanih podatkov bi zato pomenilo neustaven, nezakonit in neupravičen poseg v zasebnost in dostojanstvo posameznikov ter v danem primeru pretehta pravico javnosti do dostopa do informacij oziroma javni interes ni izkazan. Potrebno je upoštevati dejstvo, da gre v obravnavanem primeru za sredstva, ki jih organ izterjuje in nadalje uporabi za izplačilo nadomestil preživnine. Da gre v postopkih iz naslova pravice do nadomestila preživnine za vstop države v zasebna razmerja zaradi koristi otrok, ki pa ga razkritje osebnih podatkov preživninskih zavezancev ne upraviči, prav tako ne pravica javnosti do informacije.
Zoper zavrnilno odločbo je prosilka pri Pooblaščencu dne 8.9.2005 vložila pritožbo, saj ni dobila zahtevanih podatkov. Pojasnjuje, da je organ v oktobru leta 1999 na podlagi spremenjenega zakona postal Javni jamstveni in preživninski sklad. Pojasnjuje, da so se zaradi neplačevanja preživnin in nepopolne in neučinkovite zakonodaje, predvsem pri postopkih izvršbe, pritiski civilne družbe na vlado stopnjevali, materam (povečini) pa se je tedaj pridružil tudi ombudsman. V predlogu zakona o spremembi tedaj zgolj jamstvenega tudi v preživninski sklad, je bilo jasno navedeno, da se sklad ustanavlja z namenom učinkovitejše izterjave preživnin. Navaja še, da je po petih letih jasno, da namen ustanovitve organa ni dosegel cilja, ki mu je bil naložen, se pravi na področju izvršilnih postopkov preživnine, narediti le-te učinkovitejše. Iz stenogramov takratnih razprav v DZ je bilo slišati, da se bodo dolžniki nehali izogibati plačevanju, saj jih bo zdaj tožila država, bolj se bodo bali rubežev…. V ta namen je bilo organu v zakonu omogočeno, da ne glede na določila zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov, pridobiva o dolžnikih vse podatke neposredno od tistih, ki te podatke zbirajo. Ocenjuje, da zgolj 5% uspešnost izterjave, ki jo organ dosega, negira trditev v odločbi, da organ ta sredstva v skladu s 7. odstavkom 28. člena ZJSRS izterjuje. To zgolj le poskuša, neuspešno, kot pritožnica osebno. 95% sredstev še vedno ostaja kot dejstvo, da so ta sredstva 'nepovratno subvencioniranje' zavezancev za plačilo preživnine. Sredstva so proračunska, se pravi da imajo davkoplačevalci pravico vedeti, komu se nepovratno namenjajo. Zneski niso majhni in jih tudi navede.. Če se zneski imenujejo nadomestilo preživnine in če jih država ne izterja nazaj, potem so to nepovratna sredstva. Pritožnica še enkrat poudarja, da je po njenem mnenju 'upravičenec nepovratnih sredstev' v teh primerih zavezanec in ne otrok. Organ se v odločbi ne ukvarja z vsebino, temveč zgolj z besedno formulacijo, kar ne more pretehtati vsebinskega dejstva, da so zavezanci upravičenci. Otrok ima namreč pravico do preživnine, celotne in ne le delčka. Plačilo nadomestila preživnine mogoče res pomeni rahlo olajšanje preživninskega bremena zakonitemu zastopniku, ni pa to realizacija edine pravno varovane zakonite pravice do preživnine otroka, ki naj bi bilo namenjeno preživljanju otroka. Če je potrebno tehtanje med pravico, da so davkoplačevalci obveščeni, v kakšne namene se porabljajo proračunska sredstva, med pravico otrok do celotne preživnine in med določili ZVOP-1, bi glede na načelo največje koristi za otroka in tudi glede na ustavno določilo 56. člena Ustave RS bilo potrebno vse te podatke takoj objaviti. Država oz. organ kot njen paradržavni sklad bi morala pri odločitvi o posredovanju podatkov presoditi tudi po določilih Konvencije o otrokovih pravicah in sicer po 4. odstavku 27. člena, po katerem je država pogodbenica dolžna storiti vse, da otroci določeno preživnino prejemajo. Da je v Republiki Sloveniji za več kot pet milijard neizvršljivih sodnih odločb za preživnino, ki gredo v minus materam in nenazadnje tudi državnemu proračunu v enormne zneske, je že dokazano. Pritožnica tudi polemizira, da za prejemnike 'subvencij' šteje zavezance, ki se spretno izogibajo plačilu tudi drugih obveznosti, davkov, dohodnine, so med tistimi 40% Slovencev, ki delajo na črno,…. Navaja, da organ prosilkine zahteve ne bi smel zavrniti, pač pa bi moral pretehtati med neupravičenim posegom v zasebnost posameznikov in pravico javnosti vedeti, kam gredo proračunska sredstva, pa tudi in predvsem z načelom koristi za otroka. Navedeno pomeni, da bi zahtevani podatki v javni objavi omogočili drugemu od staršev učinkovitejšo izterjavo preživnin, saj ob že tako dolgotrajnih sodnih izvršilnih postopkih starši porabijo več kot pol leta za pridobivanje podatkov po 40. členu ZIZ (Zakonu o izvršbi in zavarovanju, op. Pooblaščenca), saj se banke in skladi tudi izgovarjajo na svoje zakone. Pretehtati je torej potrebno med pravico otrok do preživnine in pravico do zasebnosti zavezancev. In nenazadnje upoštevati tudi dejstvo, da je bil organ ustanovljen tudi za učinkovitejšo izterjavo. V nadaljevanju se prosilka osredotoča na pojasnjevanje svojega osebnega primera in prilaga sodbo pristojnega sodišča, ki naj bi dokazovala odnos zavezancev za plačilo preživnine do svojih obveznosti, nenazadnje tudi zato, ker naj bi jim organ omogočal anonimnost in dostojanstvo pri njihovem 'šušmarjenju'. V nadaljevanju še predvideva, da bi vsi ti ugledni gospodje, zaradi ohranitve svojega dostojanstva in zaradi nemotenega poslovanja v primeru, da so njihovi podatki javni, hitro začeli plačevati svoje obveznosti sami. Ocenjuje, da bi bilo prav to v načelu največje koristi za otroka. Razkritje podatkov preživninskih zavezancev je zato ravno obratno od stališča organa, ki ocenjuje, da takšno razkritje ne bi bilo koristno za otroka. Slednje utemeljuje z dejstvom, da ti ljudje ne živijo več na istih naslovih, niti nimajo vsi istih priimkov, zato bi težko kdo povezal upravičence do preživnine in zavezance zgolj po podatkih, ki jih prosilka zahteva.
Pooblaščenec je na podlagi 2. odstavka 239. člena ZUP, organu z dopisom št. 092-2/2005/307 z dne 9.9.2005, poslal pritožbo v preizkus po določilu 245. člena ZUP.
Organ je prosilkino pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št.: 00633/00-50 z dne 13.9.2005, na podlagi 1. odstavka 245. člena ZUP, skupaj s celotnim spisom, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba ni utemeljena.
1. Informacije javnega značaja in pojem ponovne uporabe informacij javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1. odst. 1. člena vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljevanju: organi). Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev.
Ponovna uporaba informacij javnega značaja pa po določilu 3. odstavka 4. člena ZDIJZ pomeni uporabo le-teh s strani fizičnih in pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Kot izhaja iz 3. odstavka 5. člena ZDIJZ, ima vsak prosilec pravico, da pod enakimi pogoji kot druge osebe pridobi tudi pravico do ponovne uporabe informacij javnega značaja. Enaki pogoji pri pridobitvi te pravice pa se podrobneje izkažejo še v načelu prepovedi diskriminacije, določenem v 36. a členu ZDIJZ, po katerem kakršnikoli pogoji glede ponovne uporabe informacij javnega značaja ne smejo povzročiti diskriminacije med posameznimi prosilci, oziroma je ponovna uporaba praviloma pod enakimi pogoji dovoljena in omogočena vsem prosilcem.
Prosilka torej zahteva konkreten, obstoječ dokument, s katerim organ razpolaga – seznam oziroma evidenco vseh preživninskih zavezancev oziroma dolžnikov iz naslova nadomestila preživnine z vrsto osebnih podatkov in zneski dolga do Javnega jamstvenega in preživninskega sklada Republike Slovenije ter tudi njihovo javno objavo na portalu.
Kljub siceršnji izpolnitvi pogoja za obstoj informacije javnega značaja, v kolikor se zahtevana informacija nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb in obenem izvira iz delovnega področja organa, v konkretnem primeru ne gre za informacijo javnega značaja, ki bi bila primerna za ponovno uporabo. Razlog za navedeno sta izkazani izjemi od dovoljene ponovne uporabe informacij javnega značaja iz 6. odstavka 6. člena ZDIJZ, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe.
2. Delovno področje organa na področju neplačevanja preživnin in uveljavitev pravice do nadomestila preživnine
Delovno področje organa je določeno v ZJSRS. Po določilu 2. člena ZJSRS, se s tem zakonom med drugim tudi za poravnavo obveznosti iz naslova pravic otrok v primeru neplačevanja preživnin ustanovi Javni jamstveni in preživninski sklad Republike Slovenije (organ, op. Pooblaščenca), katerega ustanovitelj je po določilu 4. člena Republika Slovenija. 13. člen ZJSRS določa, da organ sredstva za kritje pravic otrok do nadomestila neplačane preživnine pridobiva iz državnega proračuna in z izterjavo terjatev iz 28. člena, sredstva za delovanje organa pa s povračilom stroškov dolžnika, iz prihodkov od financiranja in iz državnega proračuna. Republika Slovenija zagotavlja sredstva iz proračuna RS le, kadar drugi prihodki organa ne zadostujejo za kritje njegovih obveznosti (14. člen ZJSRS).
21. a člen ZJSRS in nadaljnji natančno določajo pogoje za pridobitev pravice do nadomestila preživnine, osnovni pogoj pa je seveda neplačevanje oziroma neredno plačevanje preživnine s strani zavezanca. Po določilu 21. c člena ZJSRS pripada otrokom pravica do nadomestila preživnine le, če je postopek izvršbe po predpisih, ki urejajo izvršbo in zavarovanje, neuspešno zaključen ali če postopek izvršbe traja več kot tri mesece. Zahtevi za uveljavitev pravice do nadomestila mora otrokov zakoniti zastopnik po določilu 25. člena ZJSRS priložiti tudi dokument z veljavnim izvršilnim naslovom (sodno odločbo, začasno odredbo, dogovor po določilu 130. člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih – UL SRS št. 15/76 s spremembami, v nadaljevanju ZZZDR) in (sodni, op. Pooblaščenca) sklep o dovolitvi izvršbe oziroma predlog za izvršbo s potrdilom o vložitvi na pristojno sodišče.
26. a člen ZJSRS natančno določa subjekte, ki morajo organu na njegovo zahtevo dati vse podatke, ki jih le-ta potrebuje pri odločanju o pravici do nadomestila preživnine in za izterjavo izplačanih nadomestil s pripadajočimi obrestmi in stroški. Organ lahko po določilu 26 b. člena ZJSRS tako pridobljene podatke uporabi samo za potrebe postopkov po določilih ZJSRS (med drugim torej tudi za vzpostavitev evidenc, kot bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju, op. Pooblaščenca), medtem ko jih lahko drugim uporabnikom posreduje samo, če so ti za njihovo uporabo pooblaščeni z zakonom ali na podlagi pisne zahteve ali privolitve osebe, na katero se ti podatki nanašajo.
3. Evidenca preživninskih zavezancev neplačnikov
Poglavje V. a ZJSRS, z naslovom 'Evidence in varstvo osebnih podatkov', v členih 27a. a in nadaljnjih ureja vzpostavitev evidenc, vsebino le-teh ter obdelovanje osebnih podatkov.
27a. člen ZJSRS določa, da se za zbiranje, obdelavo, posredovanje in uporabo osebnih podatkov iz zbirk osebnih podatkov uporabljajo določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS št. 86/04, v nadaljevanju ZVOP-1).
Organ po določilu 27b. člena ZJSRS (samo, op. Pooblaščenca) za potrebe izvajanja njegovih nalog ter za statistične ali znanstveno raziskovalne namene, vzpostavi, vodi, vzdržuje in nadzoruje določene evidence osebnih podatkov, med drugim tudi evidence o nadomestilih preživnine. Evidenca o nadomestilih preživnine vsebuje po določilu 27č. člena ZJSRS veliko količino osebnih podatkov otroka (osebno ime, rojstne podatke, enotno matično številko občana, naslov prebivališča, podatke o skupnem gospodinjstvu, morebitne plačane preživnine itd.), otrokovega zakonitega zastopnika (osebno ime, enotno matično številko občana, številko bančnega računa, naslov prebivališča, itd.) ter preživninskega zavezanca (osebno ime, rojstne podatke, enotno matično številko občana, naslov prebivališča, podatke skupnem gospodinjstvu, podatke o dohodkih in celotnem premoženju itd.).
Organ je torej po določilih ZJSRS in ZVOP-1, dolžan vzpostaviti in nasploh obdelovati v zakonu točno določene in opredeljene zbirke osebnih podatkov (evidence). Že iz 38. člena Ustave RS, ki zagotavlja varstvo osebnih podatkov izhaja prepoved njihove uporabe v nasprotju z namenom njihovega zbiranja, medtem ko lahko zbiranje, obdelovanje, namen uporabe in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa (samo, op. Pooblaščenca) zakon. Konkretizacijo te ustavne določbe seveda predstavlja ZVOP-1 in v konkretnem primeru tudi ZJSRS.
Ker v konkretnem primeru prosilec zahteva obstoječo evidenco nekega organa, ki jo je le-ta zavezan voditi na podlagi veljavnega zakona (ZJSRS), predvsem pa zaradi navedb prosilke, da bo zahtevano evidenco uporabila za učinkovitejše izterjevanje neplačanih preživnin, je v konkretnem primeru potrebno ugotoviti, da so podani pogoji za obstoj instituta ponovne uporabe informacij javnega značaja. Kot je bilo navedeno že zgoraj, pomeni ponovna uporaba informacij javnega značaja po določilu 3. odstavka 4. člena ZDIJZ uporabo s strani fizičnih in pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani, pri čemer se uporaba informacij za izvajanje javnih nalog v organu ali izmenjava informacij med organi za izvajanje javnih nalog ne šteje za ponovno uporabo informacij. Organi javnega sektorja namreč informacije primarno zbirajo za izvrševanje svojih javnih nalog; že zbrane informacije pa lahko posredujejo fizičnim in pravnim osebam za nadaljnjo uporabo v gospodarske ali negospodarske namene. Ker te informacij prosilka želi javno objaviti, to pa ni namen, ki ga za zbiranje podatkov zasleduje organ, kar pomeni, da gre za uporabo v popolnoma drug namen. Zato je Pooblaščenec pri odločanju o pritožbi uporabil tiste pravne predpise, ki urejajo ponovno uporabo informacij javnega značaja.
4. Pomen instituta ponovne uporabe informacij javnega značaja
Institut ponovne uporabe informacij javnega značaja pomeni večjo preglednost in dorečenost nad uporabo informacij, ki jih komercialni ali nekomercialni uporabniki dobijo od javnega sektorja. Predvsem komercialni uporabniki tako pridobljene informacije nato obdelajo, naredijo oziroma izdelajo neko dodano vrednost in nato obogateno informacijo ponudijo nazaj na trg, pri čemer Pooblaščenec posebej pripominja, da komercialne uporabnike k obogatitvi informacij zavezuje trg, in nikakor ne sam zakon. Javni sektor, konkretneje vsak posamezen organ, ima po določilu 1. odstavka 34. a člena ZDIJZ pravico ponovno uporabo v pridobitne namene zaračunati – ponovno uporabo v pridobitne namene torej lahko zaračuna, ni pa tega obvezan storiti. Namen posebne ureditve ponovne uporabe je prav v zagotavljanju enakosti pri obravnavanju prosilcev, ki želijo informacijo ponovno uporabiti. Ponovna uporaba mora biti dostopna vsem, pod enakimi pogoji. Javni sektor namreč zbira, proizvaja, reproducira in razširja širok nabor informacij na številnih področjih dejavnosti (npr. gospodarstvo, sociala, podjetništvo, izobraževanje, politika,.…).
Organi javnega sektorja zbirajo, proizvajajo, reproducirajo in razširjajo dokumente, da izpolnijo svoje javne naloge, določene z veljavnimi predpisi, v konkretnem primeru tako v ZJSRS. Uporaba takih dokumentov za druge namene, kot so bili dokumenti izdelani, pa pomeni ponovno uporabo. Cilj ponovne uporabe je dodana vrednost informaciji javnega značaja, zasebni sektor (prosilec) mora torej ponuditi več ali nekaj drugega, kot ponuja organ v okviru izvajanja svojih javnih nalog.
Primeri ponovne uporabe informacij javnega sektorja so npr. uporaba posameznih zbirk, evidenc – predpisov, podatkov,…. . Izkazani so torej prav v posredovanju večjih baz podatkov, posameznih konkretnih (uradnih) evidenc, ki s tem omogočajo prosilcu popolno sliko – v obravnavanem primeru tako (popoln) seznam vseh preživninskih zavezancev oziroma dolžnikov iz naslova nadomestila preživnine z vsemi podatki in zneski dolga do Javnega jamstvenega in preživninskega sklada Republike Slovenije ter tudi njihovo javno objavo na portalu in posledično omogočajo učinkovito ponovno uporabo informacij. Že ob sprejemu novele ZDIJZ, ki je uredila ponovno uporabo informacij javnega značaja, je bilo poudarjeno, da so orodja informacijske družbe izoblikovala prej neobstoječe možnosti za kombiniranje podatkov iz različnih virov za pridobitev storitev in izdelkov z dodano vrednostjo.
Definicijo uradne evidence določa 2. odstavek 179. člena ZUP, po katerem se za uradno evidenco šteje evidenca, ki je bila vzpostavljena na podlagi zakona (konkretno ZJSRS, op. Pooblaščenca), podzakonskega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. V obrazložitvi ZUP je med drugim zapisano, da je uradna evidenca zbirka podatkov o pravno pomembnih dejstvih, ki se nanašajo na določeno vrsto oseb (fizičnih in pravnih), stvari ali pravnih razmerij, če je zbirka podatkov vzpostavljena na podlagi zakona, podzakonskega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil (več Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (dr. Senko Pličanič in ostali, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana, 2005, str. 158). Zahteva prosilke se nanaša na uradno evidenco, saj je v 27 b čl. ZJSRS določeno, da organ vodi evidenco, pri čemer prvotni namen vzpostavitve evidence, kot ga določa ZJSRS, ni identičen prosilkinemu.
5. Obvezne sestavine zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja
Obvezne sestavine prosilčeve zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja so po določilu 4. odstavka 17. člena ZDIJZ naslednje:
1. navedba informacije, ki jo želi ponovno uporabiti;
2. na kakšen način želi prevzeti vsebino zahtevane informacije (klasičen ali elektronski zapis);
3. za kakšen namen želi informacijo ponovno uporabiti (pridobitni ali nepridobitni namen).
Prosilka v svoji zahtevi natančno navaja, tako katero informacijo želi dobiti (seznam), kot tudi na kakšen način jo želi pridobiti ter da jo želi ponovno uporabiti. Tako v zahtevi kot tudi v pritožbi je namreč zatrdila, da zahtevane podatke potrebuje zaradi izvedbe učinkovitejše izterjave neplačanih preživnin in da jih bo s tem namenom javno objavila …. Iz takšnih navedb se da jasno razbrati namen prosilke, da bo zahtevano evidenco ponovno uporabila.
Če bo prosilka želela izpeljati učinkovitejšo izterjavo neplačanih preživnin, bo namreč morala zahtevano evidenco uporabiti v drug namen, kot je bila izdelana v okviru javne naloge. Organ namreč te evidence ne vodi z namenom, da bi kdorkoli z neplačniki vzpostavil kontakt, izvajal izterjavo (čeprav ne konkretizira postopka, kako bi učinkovito izterjavo dejansko izpeljala), temveč z namenom evidentiranja vseh neplačnikov preživnine na geografskem območju celotne države, ki je v pristojnosti organa.
Prosilka sicer ni natančno opredelila, ali želi informacijo ponovno uporabiti v pridobitne ali nepridobitne namene. Navedla je le, da je delovanje organa neučinkovito ter da je bil organ ustanovljen z namenom učinkovitejše izterjave preživnin, a svojega cilja ni upravičil, zato bi prav javna objava zahtevanih podatkov, ob predolgih sodnih postopkih, omogočila drugemu od staršev učinkovitejšo izterjavo preživnine. Kljub temu to ne spremeni ugotovitve in zaključka, da v konkretni zadevi govorimo o ponovni uporabi informacij javnega značaja, saj prosilka ne želi le dostopa do zahtevanih informacij, temveč jih želi javno objaviti in s tem ponovno uporabiti. Iz prosilkinega namena pridobivanja informacije sicer ni jasno razviden njen pridobitni ali nepridobitni namen, vendar to na odločitev ne vpliva. Razlika med pridobitnim in nepridobitnim namenom se kaže le v možnosti organa, da po določilu 1. odstavka 34. a člena ZDIJZ lahko za ponovno uporabo informacij v pridobitne namene tudi zaračuna določeno ceno, medtem ko pri ponovni uporabi v nepridobitne namene organ te možnosti nima.
V konkretnem primeru torej opredelitev, v kakšen namen bodo informacije ponovno uporabljene, pravno ni pomembna, je pa zaradi zahteve po posredovanju popolne (celotne) evidence bistveno dvoje:
- ugotovitev, da gre za ponovno uporabo informacij javnega značaja in
- obstoj izjeme iz 1. in 4. točke 6. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predstavljata podlago za zavrnitev zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja.
6. Izjeme iz 6. odstavka 6. člena ZDIJZ kot pravne podlage za zavrnitev zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja
Pri odločanju o zahtevi za ponovno uporabo zahtevane informacije je potrebno po določilu 6. odstavka 6. člena ZDIJZ zahtevo zavrniti med drugim vedno tudi, kadar gre za:
- podatek iz 1. odstavka 6. člena (konkretno torej osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov, torej varovan osebni podatek)
- podatek, za katerega drug zakon določa, da je dostopen samo upravičenim osebam.
Ker so zaradi zahteve po posredovanju celotne (popolne) evidence izpolnjeni pogoji ponovne uporabe informacij javnega značaja, mora torej Pooblaščenec presojati še, ali obstoji kateri od zadržkov ali razlogov za zavrnitev zahteve iz 6. odstavka 6. člena ZDIJZ.
6.1. Izjema iz 1. tč. 6. odst. 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec zaključuje, da je v konkretnem primeru potrebno primarno zaščititi osebne podatke. Osebni podatek je po določilu 1. točke 6. člena ZVOP-1 katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Ker se prav v seznamu neplačnikov preživnin nahajajo številni osebni podatki, ponovna uporaba zahtevane informacije ni mogoča oziroma dopustna.
Ker se torej v postopkih, ki ji organ izvaja po določilih ZJSRS, subsidiarno uporabljajo določbe ZVOP-1, je potrebno opozoriti tudi na načelo sorazmernosti iz 3. člena ZVOP-1, ki določa, da morajo biti osebni podatki, ki se obdelujejo, ustrezni in po obsegu primerni glede na namene, za katere se zbirajo in nadalje obdelujejo. Analogno navedenemu tudi Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05) v 5. točki 12. člena izrecno določa, da podatkov o prejemnikih iz javnih sredstev na področjih štipendiranja, zaposlovanja, družine, pokojninskega in zdravstvenega zavarovanja ter socialnih zadev, za razliko od preostalih informacij javnega značaja, organ ne sme posredovati v svetovni splet.
Iz navedene določbe je torej razvidno, da je zakonodajalec prav podatke s področja družine in socialnih zadev želel zaščititi močneje. Zahtevo je torej potrebno zavrniti po določilu 1. točke 6. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj pri fizični osebi predstavljajo varovani osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1.
6.1.1. Izjema iz 1. tč 6. odst. 6. člena ZDIJZ v povezavi z ustavnimi pravicami in dolžnostmi
Pooblaščenec tudi pripominja, da gre v konkretnem primeru za obdelovanje zelo subtilnih osebnih podatkov in bi obdelovanje, na način kot ga zahteva prosilka, po določilu 1. člena ZVOP-1 pomenilo neustaven, nezakonit in neupravičen poseg v zasebnost in dostojanstvo posameznika, zlasti in predvsem tudi otroka kot prejemnika preživnine. Obdelava osebnih podatkov pomeni po določilu 6. člena ZVOP-1 kakršnokoli delovanje ali niz delovanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki, zlasti pa zbiranje, pridobivanje, vpis, urejanje, priklicanje, vpogled, uporaba, razkritje s prenosom, sporočanje, širjenje ali drugo dajanje na razpolago.
Posameznik je po določilu 6. člena ZVOP-1 določena ali določljiva oseba, pri čemer je določljiva že, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko sli na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, identifikacija pa ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec ugotavlja, da bi prav z objavo seznama neplačnikov preživnine bila omogočena tudi posredna identifikacija otroka, torej prejemnika nadomestila preživnine, kar pa bi pomenilo pregrob poseg v njegovo zasebnost in dostojanstvo.
Pravico do nadomestila preživnine imajo ob izpolnjenih drugih pogojih, po določilu 21a. člena ZJSRS, samo otroci do dopolnjenega 18. leta starosti, kar pomeni, da gre za mladoletne osebe, torej otroke in mladino, ki po določilih Ustave RS uživajo posebno varstvo. Ustava RS namreč v 53. členu določa, da država varuje (poleg družine, materinstva in očetovstva tudi) otroke in mladino ter ustvarja za to varstvo potrebne razmere. Določilo 3. odstavka 56. člena Ustave RS pa zagotavlja posebno varstvo otrok, za katere starši ne skrbijo, in določa, da otroci in mladoletniki, za katere starši ne skrbijo, ki nimajo staršev ali so brez ustrezne družinske oskrbe, uživajo posebno varstvo države, njihov položaj pa ureja zakon. Iz obeh navedenih določb torej izhaja dolžnost države, da posebej varuje otroke. Temeljne pravice in svoboščine otroka natančneje opredeljuje Konvencija Združenih narodov o otrokovih pravicah (Zakon o ratifikaciji konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah, UL SFRJ MP št. 15/90, KOP), izrecno pa pravico otrok do preživljanja ureja ZZZDR. Že po določilu 54. člena Ustave RS imajo starši pravico in dolžnost vzdrževati, izobraževati in vzgajati svoje otroke, kar pomeni da imajo starši, cit.: '…prvenstveno pravico in dolžnost zaščititi svoje otroke pred kakršnimkoli ogrožanjem. Šele če starši odpovedo, lahko na njihovo mesto stopi država. Država je po doktrini 'parens patriae' dolžna zaščititi tiste posameznike, ki so nesposobni skrbeti sami zase.' (Komentar Ustave Republike Slovenije, Lovro Šturm s soavtorji, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije 2002, stran 580). V obravnavanem primeru je tako država (organ) izpolnila svojo (ustavno) dolžnost in z izplačilom nadomestila preživnine poskrbela za posameznika, ki ni sposoben skrbeti zase, torej otroka oziroma mladoletno osebo.
Ne glede na navedeno pa Pooblaščenec ugotavlja tudi, da omenjena dolžnost države ne pomeni obenem tudi nepovratne pomoči zavezancu za plačilo preživnine, oziroma 'subvencije', kot to neutemeljeno navaja prosilka. Kot pravilno navaja organ v izpodbijani odločbi, organ mesečno izvršuje izplačila nadomestil preživnine, tako da po določilu 28. člena ZJSRS terjatve otroka do preživninskega zavezanca do višine izplačanih sredstev preidejo na organ, ki (do tega zneska) vstopi v pravico otroka kot upnika do preživninskega zavezanca. Po določilu 7. odstavka 28. člena ZJSRS je nato organ ta sredstva dolžan izterjati in po določilu 2. odstavka 13. člena ZJSRS ta sredstva nadalje porabiti za kritje pravic iz naslova nadomestil preživnine. Kot torej izhaja iz določb ZJSRS, sredstva izplačana iz naslova pravice do nadomestila preživnine niso nepovratna sredstva ali subvencije države, temveč jih organ od preživninskih zavezancev izterjuje in uporabi za izplačilo nadomestil preživnine. Prosilka zato povsem napačno imenuje preživninske zavezance 'upravičenci', saj so upravičenci v postopku otroci (oziroma mladoletniki) kot ustavnopravno varovana kategorija. Kot pravilno ugotavlja organ v izpodbijani odločbi, pravica do nadomestila preživnine namreč nikakor ni namenjena olajšanju preživninskega bremena preživninskemu zavezancu, temveč olajšanju položaja otrok, ki preživnine ne prejemajo oziroma jo prejemajo neredno. Pravica do nadomestila preživnine tudi ne pomeni 'subvencije' po določilu 53. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS št. 79/99 s spremembami, v nadaljevanju ZJF), ki se dodeljuje na podlagi predhodnega javnega razpisa po postopku in pogojih, ki jih določi minister, pristojen za javne finance. Preživninski zavezanci namreč od organa ne prejmejo nikakršnih sredstev, temveč organ vstopi v pravico otroka kot upnika do višine izplačanih sredstev na podlagi pravnomočne odločbe, ki jo organ izda na podlagi ZJSRS. Država v obravnavanih primerih zaradi varovanja koristi in interesov otrok poseže v zasebna razmerja, ki pa jih ne spreminja, ampak zgolj poskuša olajšati položaj otrok in njihovih zakonitih zastopnikov pri preživljanju otrok in izterjevanju preživnine v višini, ki jo izplača organ kot nadomestilo preživnine.
Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, pa organ ne vidi ovir v objavljanju statističnih (op. Pooblaščenca) podatkov o številu preživninskih zavezancev, dolžnikov in upravičencev do nadomestila preživnine, kot tudi o višini izplačanih, dolgovanih in izterjanih zneskov, kar vse tudi redno objavlja v svojih letnih poročilih in obvestilih za javnost.
6.2. Izjema iz 4. točke 6. odstavka 6. člena ZDIJZ
Ne glede na to, da je obstoj ene od izjem zadosten razlog za zavrnitev zahteve za ponovno uporabo po 6. odst. 6. čl. ZDIJZ, bi bilo potrebno zahtevo tudi po določilu 4. točke 6. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za baze podatkov, za katere drug zakon določa, da so dostopni samo upravičenim osebam.
Kot je bilo že omenjeno, lahko organ po določilu 26. b člen ZJSRS vse pridobljene podatke uporabi samo za potrebe postopkov po tem zakonu, medtem ko lahko drugim uporabnikom posreduje te podatke samo, če so za njihovo uporabo pooblaščeni z zakonom ali na podlagi pisne zahteve ali privolitve osebe, na katere se ti podatki nanašajo.
Ne glede na izjemo iz 1. točke 6. odstavka 6. člena ZDIJZ bi bilo torej potrebno zahtevo zavrniti tudi po določilu 4. točke 6. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za podatke, za katere drug zakon (torej ZJSRS) določa, da je dostopen samo upravičenim osebam. V konkretnem primeru bi torej morala biti prosilka za dostop do teh podatkov pooblaščena s samim zakonom ali pa bi morala razpolagati s pisno zahtevo ali privolitvijo oseb, na katere se zahtevani podatki nanašajo. Ker prosilka nobenega od navedenih pogojev ni izkazala, objekt varstva pa so osebni podatki posameznika, je Pooblaščenec odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.
Na podlagi vsega navedenega je Pooblaščenec po opravljenem preizkusu, izvedenem po 1. in 2. odstavku 247. člena ZUP, ugotovil, je bilo potrebno po določilu 3. odstavka 248. člena ZUP, pritožbo zavrniti, saj je izrek odločbe sicer zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka