Prosilec zoper Ministrstvo za zunanje zadeve
+ -Številka: 021-32/2005/7
Kategorije: Ali dokument obstaja
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), o pritožbi ………(v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št. ZKD 433/05 z dne 28.2.2005 Ministrstva za zunanje zadeve (v nadaljevanju organ), na podlagi 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur.l. RS, št. 24/2003, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP), izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se delno ugodi. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 dni v obliki fotokopij posredovati zapisnika izbirne komisije za pripravo mnenja o izpolnjevanju pogojev kandidatov za vodje diplomatsko- konzularnega predstavništva (DKP)
- z 2. seje, ki je bila dne 2. aprila 2004, brez točke II. in III, skupaj z mnenjem komisije v tem zapisniku, ki se nanaša na točko I;
- s 3. seje, ki je bila dne 14. aprila 2004;
tako da pri obeh dokumentih izbriše osebna imena kandidatov in imena krajev pri »tujina:-trajanje in naziv«, razen pri :
- kandidatu, ki ga je komisija predlagala v ožji izbor;
- kandidatu, ki je bil na podlagi tega postopka imenovan za veleposlanika RS v Londonu.
2. V preostalem se pritožba prosilca zavrne in se potrdi izpodbijana odločba.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 4.2.2005 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Navedel je, da je sicer že dne 2.2.2005 po elektronski pošti vložil zahtevo, da se mu omogoči pridobitev kopij ali vpogled v mnenje in zapisnik o delu komisije, ki je obravnavala kandidate za razpisano delovno mesto vodje Veleposlaništva RS v Londonu na razpisu marca 2004. Komisija naj bi delovala v skladu s Pravilnikom o postopku za pripravo mnenja in predloga za imenovanje vodij diplomatskih predstavništev in konzulatov št. ZKD 1877/03 z dne 27.1.2004 (v nadaljevanju Pravilnik). Dne 4.2.2005 je prejel odgovor ZSE50003 z dne 3.2.2005, da vpogled oziroma pridobitev kopij ni možna na podlagi interpretacije členov Uredbe o postopku za zasedbo prostega delovnega mesta v organih državne uprave in v pravosodnih organih (Ur. l. RS; št. 22/2004, v nadaljevanju Uredba) ter na podlagi Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/2004, v nadaljevanju ZVOP-1). Te interpretacije se mu zdijo nenavadne, ker tudi sicer kot kandidat ni dobil potrebnih obvestil, kot je navedeno v citiranih določbah (čeprav je bil seveda izbran po postopku popolnoma v skladu z Ustavo, zakonom o zunanjih zadevah in tudi navedenim pravilnikom; postopek pa je sicer vodilo MZZ in ne kandidati). Prav tako ga čudi, zakaj je bil ta odgovor, ki se tiče upravnih stvari, poslan državnemu sekretarju, generalnemu političnemu direktoratu in celo službi za stike z javnostjo (mogoče bi tudi v tem primeru morali skrbneje varovati osebne podatke), ki z upravnimi zadevami niso prav dosti povezani. Tudi ZVOP-1 v 2. tč. 30. čl. določa, da mora upravljalec osebnih podatkov posamezniku omogočiti vpogled v osebne podatke, ki so vsebovani v zbirki podatkov in se nanašajo nanj, ter njihovo prepisovanje ali kopiranje. Tudi razlog, da dokumentacija dela komisije vsebuje tudi osebne podatke drugih kandidatov, ne zadostuje (hkrati je v odgovoru navedeno, da imajo kandidati, ki niso bili izbrani, možnost vpogleda v dokumentacijo, kar pomeni, da bi lahko imeli dostop tudi do podatkov ostalih kandidatov) in ne predstavlja zadostnega razloga za odklonitev dostopa do dokumentov s podatki, ki se tičejo njegovih osebnih podatkov. Seveda pa sta oba zakona, tako ZDIJZ kot ZVOP-1, hierarhično višja pravna akta od Uredbe. Da bi, glede na nekatere javne navedbe v zadnjem času o njegovi kandidaturi za razpisano delovno mesto vodje Veleposlaništva RS v Londonu, preučil transparentnost, predvsem pa zakonitost delovanja zgoraj navedene komisije in postopka, ki ga je sicer vodilo MZZ in ne kandidati, uradno zahteva, da se mu v skladu s 3. odst. 17. čl. ZDIJZ omogoči pridobitev fotokopij:
• Vsega gradiva v povezavi z delom izborne komisije za izbor kandidatov za vodjo Veleposlaništva RS v Londonu na podlagi razpisa iz marca 2004
• Mnenja in zapisnike komisije, kakor tudi drugega relevantnega gradiva, ki se nanaša na njegovo kandidaturo na razpisano delovno mesto in z njo povezanim delovanjem komisije.
Z izpodbijano odločbo z dne 28.2.2005 je organ prosilcu v 1. točki omogočil kopiranje zapisnika 2. seje izbirne komisije za pripravo mnenja o izpolnjevanju pogojev kandidatov za vodje DPK (diplomatskih konzularnih predstavništev, op. Pooblaščenca) z dne 2. aprila 2004 in zapisnika 3. seje izbirne komisije z dne 14. aprila 2004 z mnenjem komisije, vendar brez navedbe osebnega imena predlaganega kandidata, ter drugega gradiva, ki se nanaša na podatke o prosilcu in na predlog za imenovanje prosilca na položaj veleposlanika. V 2. točki je organ zahtevo zavrnil v delu, ki se nanaša na pridobitev kopij glede podatkov o prijavljenih kandidatih v zapisniku 2. seje izbirne komisije za pripravo mnenja o izpolnjevanju pogojev kandidatov za vodje DKP z dne 2. aprila 2004 in 3. seje izbirne komisije z dne 14. aprila 2004 ter na drugo gradivo v zvezi z neizbranimi prijavljenimi kandidati.
V obrazložitvi odločbe je navedeno, da se prosilcu s to odločbo omogoči dostop do gradiva, osebnih in drugih podatkov v zvezi s prijavo na prosto delovno mesto vodje diplomatskega predstavništva v Veleposlaništvu RS v Londonu, ki se nanašajo na prosilca samega, saj ni zakonskih zadržkov za posredovanje teh podatkov. Sicer ni običajno, da se prosilec v postopku zasedbe prostega delovnega mesta zahteva dostop do podatkov, ki se nanašajo na njega samega, saj so to podatki, ki jih je organu posredoval prosilec oziroma gre za podatke iz obstoječih baz podatkov, na katere se je prosilec (kot kandidat za zasedbo prostega delovnega mesta) skliceval. Prosilcu pa ni mogoče posredovati osebnih in drugih podatkov drugih prijavljenih kandidatov za zasedbo prostega delovnega mesta, navedenih v zapisnikih 2. in 3. seje izbirne komisije za pripravo mnenja o izpolnjevanju pogojev kandidatov za vodje DKP z dne 2. aprila 2004 in 14. aprila 2004, ker gre pri zahtevanih podatkih za osebne podatke v smislu 1. tč. 6. čl. Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur.l. RS, št. 86/2004, v nadaljevanju ZVOP-1), ki določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika ne glede na obliko, v kateri je izražen. Vpogled kandidatov v gradivo izbirnega postopka za zasedbo prostega delovnega mesta je urejen v Uredbi, ki določa, da se obvestilo o izbranem javnem uslužbencu vroči izbranemu kandidatu, neizbrane kandidate pa se v roku osmih dni od dne, ko je bila opravljena izbira, pisno obvesti o tem, da niso bili izbrani. Uredba ne določa, da bi imeli neizbrani kandidati (ali izbrani kandidati) pravico do vpogleda v dokumentacijo. Pravico do vpogleda v dokumentacijo imajo neizbrani kandidati sicer v postopku internega natečaja, pri čemer kandidati ne morejo vpogledati v prijave, ki so jih vložili drugi neizbrani kandidati (17. in 28. čl. Uredbe), medtem ko v postopku notranje objave prostih delovnih mest, ki je bila izvedena v konkretnem primeru, te pravice nimajo niti izbrani niti neizbrani kandidati. Po določilu 3. tč. 6. čl. in 26. čl. ZDIJZ se zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahtevani podatek nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, zato je bilo potrebno vlogo prosilca za posredovanje informacij v tem delu zavrniti. Pravilnik o postopku za pripravo mnenja in predloga za imenovanje vodij diplomatskih predstavništev in konzulatov z dne 27.1.2004 (v nadaljevanju Pravilnik) določa, da se predlog kandidata za zasedbo prostega delovnega mesta označi kot zaupen. Zaupnost traja do pridobitve soglasja (agreman) sprejemne države, mednarodne organizacije oziroma naddržavne organizacije (5. čl. Pravilnika). Predlog je določen s stopnjo tajnosti zaradi zaupnosti mednarodnih odnosov, saj skladno z običajnim mednarodnim pravom (le-ta je po določilu 38. čl. Statuta Meddržavnega sodišča v Haagu eden od virov mednarodnega prava) in ustaljeno prakso držav predlog kandidata za veleposlanika pred pridobitvijo agremana sprejemne države ni javen. Sprejemna država lahko namreč skladno z običaji v mednarodnih odnosih diskrecijsko odloča o primernosti kandidata tuje države za položaj veleposlanika. Prosilcu tako ni mogoče posredovati dokumentacije v zvezi s predlogom MZZ za imenovanje drugega kandidata za izrednega in pooblaščenega veleposlanika RS v Združenem kraljestvu Velike Britanije in Severne Irske, kot tudi ne osebnega imena kandidata v mnenju izbirne komisije z dne 14. aprila 2004. Po določilu 1. tč. 6. čl. ZDIJZ je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevane informacije, ker se v konkretnem primeru zahteva nanaša na tajen podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, določen kot tajen zaradi zaupnosti mednarodnih odnosov. Hkrati pa gre tudi za osebni podatek v smislu ZVOP-1, saj oseba, predlagana v mnenju izbirne komisije z dne 14. aprila 2004 ni bila imenovana za veleposlanika, zato ta podatek ni izgubil lastnosti osebnega podatka. Ne glede na to pa se prosilcu lahko posredujejo fotokopije predloga za imenovanje prosilca za omenjeni položaj vodje diplomatskega predstavništva z dne 15.7.2004, saj se nanašajo na njega samega.
Zoper to odločbo je prosilec dne 11.3.2005 vložil pritožbo. Navaja, da iz obrazložitve odločbe sicer ni jasno, zakaj organ »ugotavlja, da ni običajno, da prosilec v postopku zasedbe delovnega mesta zahteva dostop do podatkov, ki se nanašajo na njega samega, saj so to podatki, ki jih je organu posredoval prosilec oziroma gre za podatke iz obstoječih baz podatkov, na katere se je prosilec (kot kandidat za zasedbo prostega delovnega mesta) skliceval.« Za kaj takega ni v svoji zahtevi nikoli zaprosil in tega organu tudi ni treba ugotavljati. Kot je navedeno v odločbi, Uredba ne določa, da bi imeli neizbrani ali izbrani kandidati pravico do vpogleda v dokumentacijo. A je tudi izrecno ne prepoveduje. Obratna logika, da bi morala Uredba vpogled izrecno določati, je čudna, saj naj bi veljalo splošno pravno načelo, da je vse, kar ni izrecno prepovedano, dovoljeno. Meni, da bi praksa in transparentnost delovanja verjetno narekovali analogijo z drugimi predpisanimi izbirnimi postopki v isti Uredbi (17. in 28. čl.). Tako 17. čl. Uredbe določa le, da imajo neizbrani kandidati pravico do vpogleda v dokumentacijo. 28. čl. pa ob pravici vsakega kandidata, ki je sodeloval v izbirnem postopku, do vpogleda v gradiva izbirnega postopka, določa pravico vpogleda v vsa gradiva izbirnega postopka, razen prijave, ki so jih vložili neizbrani kandidati. Gradiva so izrecno našteta, pri čemer je dovoljena pravica do vpogleda v pisne izdelke kandidatov v času izbirnega postopka in predvsem v gradivo, iz katerega so razvidni izbirne metode, faze izbirnega postopka in kandidati, ki so bili izločeni v posameznih fazah. Žal ti podatki, ob sklicevanju odločbe, da v postopkih notranje objave prostih delovnih mest te pravice ni (čeprav prej odločba navaja, da Uredba ne določa te pravice v smislu, da o njej sploh ne govori), iz posredovane dokumentacije, čeprav je komisija kandidate v fazah izločila in predlagala kandidate v ožji izbor, niso razvidni.
Da je bila njegova zahteva upravičena, kažejo že podatki, da v zapisniku 2. seje izbirne komisije z dne 2.4.2004 v gradivu, ki mu je bilo poslano, ni navedena njegova prijava, čeprav je bila vložena dne 11.3.2004 (sicer iz zapisnika ni razvidno, ali je bila seja 2. ali 6. aprila); v zapisniku 3. seje izbirne komisije je sicer njegova prijava navedena, a so vpisani podatki po njegovem mnenju nepopolni ali ne odražajo dejanskega stanja. Tudi posamezni dokumenti kažejo na napake, ki so sicer za končni izbor irelevantne, pa vendar.
V zapisnikih se tudi v naslovih ponavlja, da gre za izbirno komisijo za pripravo mnenja o izpolnjevanju pogojev kandidatov za vodenje DKP, v mnenju komisije v zapisniku 3. seje pa komisija, poleg ugotavljanja izpolnjevanja pogojev, predlaga primernega kandidata v ožji izbor. Ob laičnem prebiranju Pravilnika ni nikjer našel določbe, ki bi zahtevala, da komisija, razen ugotovitve izpolnjevanja pogojev, predlaga kandidata za ožji izbor (v ožji izbor se ponavadi uvrstita najmanj 2 kandidata, če ne gre verjetno že kar za izbor). Tako je v 1. odst. 3. čl. Pravilnika navedeno, da komisija »pripravi mnenje o izpolnjevanju pogojev kandidatov za vodje KKP«. V 3. odst. je navedeno, da »izbirna komisija ugotavlja, ali prijavljeni kandidati izpolnjujejo splošne in posebne pogoje… Komisija pripravi mnenje, v katerem ugotovi, da eden ali več prijavljenih kandidatov izpolnjuje razpisne pogoje, lahko pa tudi ugotovi, da nobeden od prijavljenih kandidatov ne izpolnjuje razpisnih pogojev.« V 4. odst . je »mnenje komisije obrazloženo…«. Predlog komisije za ožji izbor tako ni utemeljen v Pravilniku in je lahko do kandidatov diskriminirajoč glede nadaljnjih faz izbora.
Veseli dejstvo, da je komisija v mnenju v zapisniku 3. seje ugotovila, da »prijavljeni kandidati izpolnjujejo formalne pogoje«. Verjetno v navedene pogoje sodi tudi zakonska določba 37. čl. Zakona o zunanjih zadevah (Ur. l. RS; št.113/2003-ZZZ-1-UPB1) o trajanju razporeditve v zunanjo službo, ki je lex specialis v primeru zasedanja delovnih mest v tujini za uslužbence organa. Glede na javne objave organa, da naj bi pred predlogom za njegovo imenovanje predlagalo imenovanje nekega drugega najprimernejšega kandidata, pa ga zanima, ali je komisija pri tem upoštevala še vedno veljavne določbe ZZZ in sicer v 27., 34. in 37. členu. Verjame, da izbor komisije in predhodni predlog za izbiro kandidata ni želel neupoštevati določb zakona. Meni, da so člani komisije in predlagatelj pri ugotavljanju izpolnjevanja pogojev kandidatov za zasedbo delovnega mesta, odločanju in predlogu predhodnega primernega kandidata za ožji izbor ter predlogu kandidata za zasedbo delovnega mesta, na katerega se sklicuje organ, verjetno dolžni spoštovati zakon, v tem primeru še posebej njegove določbe o trajanju razporeditve v zunanjo službo.
Glede na javno sporočilo organa o njegovi domnevno nezakoniti izbiri za razpisano delovno mesto vodje Veleposlaništva RS v Londonu ter predhodni izbiri drugega kandidata in s tem povezanimi nekaterimi medijskimi objavami o izpolnjevanju pogojev in spoštovanju zakona pri izbiri predhodno izbranega in predlaganega kandidata zahteva, da se ga seznani s transparentnostjo, predvsem pa zakonitostjo delovanja zgoraj navedene komisije pri ugotavljanju izpolnjevanja pogojev kandidatov za razpisano delovno mesto in predlogu kandidata za vodenje Veleposlaništva v Londonu, vključno s predlogom kandidata, ki ga organ omenja v svojem javnem sporočilu, ter upoštevanjem določb ZZZ o trajanju razporeditve v zunanjo službo pri vseh podanih predlogih za izbor. Zato vlaga pritožbo in v skladu s 4. odst. 25. čl. ZDIJZ uveljavlja dopolnitev vloge in zahteva vpogled in kopije v vse relevantno gradivo in podatke, vključno s podatki v zapisnikih komisije, ki jih pripravlja MZZ in niso prijava kandidata, ostalih kandidatov, z izjemo varovanih osebnih podatkov. Pri tem je mogoče uporabiti analogijo z 28. čl. Uredbe, ki kandidatom dopušča tudi vpoglede v gradivo, iz katerega so razvidne faze izbirnega postopka in kandidati, ki so bili izločeni v posameznih fazah. Ni razlogov, da določbe Uredbe za izbirne postopke ne bi veljale tudi v tem primeru. Želi informacijo, kdo in kako opravlja kontrolno funkcijo delovanja izbirne komisije, saj naj bi za vse postopke vendarle morala obstajati neka kontrola zakonitosti delovanja, ki bi preprečevala morebitno samovoljo in neupoštevanje zakonov.
V zvezi s pritožbeno navedbo, da v zapisniku 2. seje izbirne komisije ni bila navedena prijava prosilca, je organ kopijo tega zapisnika prosilcu dne 17.3.2005 poslal ponovno in ob tem pojasnil, da je pomotoma prosilcu poslal kopijo zapisnika 2. seje izbirne komisije, v kateri so bili prekriti tudi podatki prosilca.
V dopolnitvi pritožbe z dne 20.4.2005 je prosilec navedel, da ga veseli, da je organ popravil svojo napako, vendar še naprej ugotavlja, da so dostopni podatki, ki so verjetno služili kot podlaga za odločanje, iz kopij zapisnika o navedenih prijavljenih kandidatih, vsaj nepopolni. Ker je organ v svojih odgovorih in odločbah poudarjalo varovanje osebnih podatkov, mora opozoriti, da je organ s posredovanjem zgoraj navedenega dopisa in kopije zapisnika 2. seje izbirne komisije, ki vsebuje njegove osebne podatke, ponovno ravnalo napačno in v nasprotju z varovanjem osebnih podatkov. Osebni podatki so bili namreč posredovani in vročeni na neprimeren način, nezavarovani in brez jasnih navedb na ovojnici, tako da je bila navedena pošta ob prispetju na VLO 22.3.2005 procesuirana kot običajna pošta-odprta- in mu je bila kot taka vročena (brez vročilnice). V njegove osebne podatke, ki naj bi bili zaščiteni, je imela tako nepooblaščeni možnost vpogleda, čeprav naj bi bili, kot trdi ministrstvo, podatki prijavljenih kandidatov, osebni podatki in kot taki zaščiteni in po zakonu varovani, vključno z odgovornostjo odgovornih oseb za njihovo nepravilno obdelovanje in posredovanje. Želel bi, da bi bili tudi njegovi osebni podatki tako varovani kot osebni podatki vseh ostalih, ki jih organ varuje. Glede na mnenje organa, da ZDIJZ ne varuje dostopa do odgovorov na vprašanja, komentarjev in analiz, prosilec dodaja, da je organ v svojem javnem sporočilu z dne 31.1.2005, nikoli popravljenem in dostopnem še danes, domnevalo o njegovi nezakoniti izbiri za razpisano delovno mesto vodje Veleposlaništva RS v Londonu ter navajalo predhodno izbiro drugega kandidata. Ker so bile s tem povezane tudi nekatere medijske objave o izpolnjevanju pogojev in spoštovanju zakona pri izbiri predhodno izbranega in predlaganega kandidata, je zahteval seznanitev s transparentnostjo postopkov, predvsem pa zakonitostjo delovanja izbirne komisije pri ugotavljanju izpolnjevanja pogojev kandidatov za razpisano delovno mesto in predlogu kandidata za vodenje veleposlaništva v Londonu, vključno s predlogom kandidata, ki ga organ omenja v svojem javnem sporočilu, ter upoštevanjem določb ZZZ o trajanju razporeditve v zunanjo službo pri vseh podanih predlogih za izbo. Javno sporočilo, ki, sicer popolnoma neutemeljeno, pušča dvom v zakonitost njegove kandidature, je prizadelo in prizadeva njegovo profesionalno in človeško čast in dobro ime. Organ je na to že opozoril in mu tudi danes ponovno predlaga, da glede na njegovo povsem zakonito imenovanje za veleposlanika, navedeno sporočilo ustrezno popravi ali umakne. Sledilo je dejanje, ko je organ, v nasprotju z določbami Uredbe, februarja 2005 objavilo interni razpis za zasedbo prostega delovnega mesta veleposlanika v Londonu, vedoč, da je delovno mesto zakonito zasedeno.
Kot javni uslužbenec ima po Kodeksu ravnanja javnih uslužbencev pravico in dolžnost opozoriti na morebitne nepravilnosti, samovoljo ali neupoštevanje zakona, ki naj bi se dogajale pri delu izbirne komisije in predlogu kandidata, vključno s predlogom izbranega kandidata, ki ga organ navaja v svojem javnem sporočilu.
Ne glede na ZDIJZ organ sam presoja, ali bo preveril in raziskal ter ugotovil prijavljene morebitne nepravilnosti. Sam je upošteval določbe Kodeksa, ki ga, kakor tudi ministrstvo in smiselno ministre in druge funkcionarje, zavezujejo k transparentnemu in zakonitemu delovanju, upoštevanju zakonov in podzakonskih predpisov ter upoštevanju človekovega dostojanstva, in opravil svojo dolžnost. Odgovor organa pa razume, kot da tega ni dolžno upoštevati.
Organ je dne 23.3.2005 pritožbo prosilca in spis v omenjeni upravni zadevi odstopil v reševanje Pooblaščencu. Po pregledu spisa je Pooblaščenec dne 29.3.2005 izdal sklep, da za odločitev o pritožbi potrebuje tudi Pravilnik (Pravilnik o postopku za pripravo mnenja in predloga za imenovanje vodij diplomatskih predstavništev in konzulatov z dne 27.1.2004). Pravilnik je organ dostavil Pooblaščencu dne 31.3.2005.
Pritožba je delno utemeljena.
Zaradi obsežnosti navedb Pooblaščenec uvodoma povzema, da je prosilec zahteval fotokopije vsega gradiva v povezavi z delom izbirne komisije za izbor kandidatov za vodjo veleposlaništva RS v Londonu na podlagi razpisa iz marca 2004 ter mnenja in zapisnike komisije, kakor tudi drugega relevantnega gradiva, ki se nanaša na njegovo kandidaturo na razpisano delovno mesto in z njo povezanim delovanjem komisije. Organ je zahtevi delno ugodil s tem, ko je prosilcu posredoval zapisnik seje komisije z dne 2.4.2004 in 14.4.2004, vendar brez imen in podatkov drugih kandidatov, razen podatkov prosilca. Organ je zavrnil tudi dostop do drugega gradiva v zvezi z neizbranimi kandidati. V pritožbi je prosilec svojo zahtevo razširil s tem, ko je zahteval vpogled in kopije v vse relevantno gradivo in podatke, vključno s podatki v zapisnikih komisije, ki jih pripravlja MZZ in niso prijava kandidata, ostalih kandidatov, z izjemo varovanih osebnih podatkov, ter predlog kandidata, ki ga organ omenja v svojem javnem sporočilu (z dne 31.1.2005, op. Pooblaščenca).
Pooblaščenec pojasnjuje, da je organ z izpodbijano odločbo odločil o zahtevi prosilca z dne 4.2.2005, zato je pritožba prosilca zoper odločbo organa dovoljena samo v tem delu. Prosilec je sicer v pritožbi navedel, da svojo zahtevo razširja v skladu s 4. odst. 25. čl. ZDIJZ, vendar je potrebno opozoriti, da se ta določba nanaša le na primere, ko prosilec meni, da informacija, s katero se je seznanil, ni informacija javnega značaja, ki jo je navedel v zahtevi. V tem primeru lahko od organa zahteva, da mu omogoči seznanitev z informacijo javnega značaja, ki jo je navedel v zahtevi. Organ mora odločati o zahtevi iz prejšnjega stavka nemudoma, najkasneje pa v roku 3 delovnih dni. V tem primeru gre torej za novo zahtevo, o kateri organ sploh še ni odločil oziroma zakon ureja primer, ko organ prosilcu ni posredoval zahtevane informacije, temveč neko drugo, ki je prosilec sploh ni zahteval. Ob tem je potrebno v obravnavanem primeru upoštevati, da je prosilec s pritožbo zahteval druge, dodatne informacije in ne le tistih, ki jih je postavil v prvotni zahtevi z dne 4.2.2005, in sicer predlog kandidata, ki ga organ omenja v svojem javnem sporočilu (z dne 31.1.2005, op. Pooblaščenca). Ker je Pooblaščenec pritožbeni organ, pritožba pa je dovoljena le v delu, ki se ujema z zahtevo, saj s pritožbo zahteve ni mogoče razširjati, je Pooblaščenec izpodbijano odločbo lahko preizkusil le glede informacij, ki jih je prosilec zahteval s pisno zahtevo z dne 4.2.2005 in glede katerih mu je bil dostop zavrnjen.
Po pregledu s strani organa posredovanega spisa Pooblaščenec ugotavlja, da gre za zapisnike komisije organa z dne 2.4.2004 in 14.4.2004. Zaradi tega so ti zapisniki predmet odločitve v tej zadevi. Spis sicer vsebuje tudi dopis organa št. Z-ZKD-8/04-47 z dne 15.7.2004, naslovljenega na generalnega sekretarja Vlade RS, osnutek dopisa Vlade RS št. EVA: 2004-1811-0188 ter osnutek ukaza o imenovanju izrednega in pooblaščenega veleposlanika RS v Združenem Kraljestvu Velike Britanije in Severne Irske št. EVA: 2004-1811-0188, ki pa niso povezani z delovanjem komisije in so bili prosilcu, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, že poslani, saj se nanašajo na njega samega in zato več niso predmet zahteve oziroma pritožbe prosilca. Prosilec je v zahtevi tudi izrecno zapisal, da zahteva tudi drugo relevantno gradivo, ki se nanaša na njegovo kandidaturo na razpisano delovno mesto in (op. poudarek Pooblaščenca) z njo povezanim delovanjem komisije, razen varovanih osebnih podatkov drugih kandidatov, poleg tega pa je tudi iz obširne zahteve, pritožbe in dopolnitve pritožbe mogoče zaključiti, upoštevaje omejenost pritožbenega preizkusa na zahtevo prosilca, da prosilec želi dostop samo do tistega gradiva, ki je povezano z delovanjem komisije.
1. Ali so zahtevani dokumenti informacija javnega značaja?
Informacija javnega značaja je po določilu 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa (prim. doktorska disertacija mag. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Pojem delovno področje iz 4. čl. ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovno področje organa, kot je določeno v v 41. čl. Zakona o državni upravi (Ur.l. RS; št. 52/2002 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZDU): opravljanje naloge na področjih zunanjih zadev države, konzularne zaščite in mednarodnih pogodb. Delovno področje po 4. čl. ZDIJZ namreč ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, ponavadi določenih v področnih zakonih (kot v tem primeru ZDU in podrobneje vsaj še ZZZ), temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. O dometu pojma informacija javnega značaja pričajo tudi ureditve dostopa do informacij v drugih državah z daljšo kulturo odprtosti in javnosti. Tako v ZDA celo koledarji z razporedi sestankov ali lističe o telefonskih sporočilih posameznih uradnikov razumejo kot uradni dokument,…., kadar ti služijo nekemu uradnemu namenu organa in niso ustvarjeni samo za osebno rabo uradnika (Več doktorska disertacija mag. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 148-149).
Pooblaščenec na podlagi navedenega zaključuje, da gre pri zahtevanih podatkih za informacije javnega značaja, ker so izpolnjena vsa merila za informacijo javnega značaja, zapisana v 4. čl. ZDIJZ. Zahtevani podatki predstavljajo delovno področje organa oziroma predpogoj za uspešno opravljanje delovnih nalog, določenih v že citirani določbi 41. čl. ZDU. Vse informacije so povezane z izbiro vodje veleposlaništva RS v Londonu, ki se je začel v februarju leta 2004. Zahtevane informacije so tudi že ustvarjene, so že nastale. Izpolnjeno je tudi tretje merilo za informacijo javnega značaja in sicer, da je vse informacije pridobil oziroma izdelal organ sam ali v sodelovanju z drugimi osebami.
Zaradi kompleksnih navedb prosilca, ki podrobno utemeljuje, kakšen cilj zasleduje s pridobitvijo zahtevanih informacij, Pooblaščenec pojasnjuje, da za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. čl. ZDIJZ). Po tej določbi so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi 3. odst. 17. čl. ZDIJZ, po kateri prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če namreč iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. Prosilčev namen, ki ga s pridobitvijo zahtevanih informacij zasleduje, za rešitev njegove pritožbe v tej zadevi v skladu z zgoraj navedenimi določbami ni pravno relevanten. Pooblaščenec je v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevane informacije izpolnjujejo merila za informacijo javnega značaja in so zaradi tega prosto dostopne vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev osebni interes in pravne koristi za to presojo niso pomembni.
2. Podrobneje o naravi zahtevanih informacij javnega značaja
Na tem mestu je treba opozoriti, da ZDIJZ pomeni izvajanje pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki služi trem funkcijam: demokratični, nadzorni in ekonomski funkciji. Pri obravnavi te pritožbe sta osrednjega pomena prvi funkciji. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javni oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (Več v Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. V tej zadevi je prišla posebej do izraza funkcija nadzora, kar je značilno za to človekovo pravico. Za enega od razlogov za uveljavitev te pravice namreč v teoriji velja politični nadzor s strani javnosti (Več v doktorski disertaciji mag. Urše Prepeluh, str. 21). Ta pravica namreč omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča politični nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja). Obenem se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med upravo in posameznikom okrepi zaupanje v upravo (razlog zaupanja); posamezniki posledično sprejetih odločitev ne dojemajo kot vsiljenih, temveč jih bolje razumejo in zato tudi sprejemajo (razlog sprejemanja oziroma akceptance).
Informacije, ki jih prosilec zahteva, so izvorno povezane s postopkom izbora za vodjo diplomatskega veleposlaništva v Londonu. Izbor za to delovno mesto se je začel z objavo prostih delovnih mest vodij DKP z dne 26.2.2004, ki je bil objavljen pod št. DKP-1/04-136. Kot pogoje za zasedbo tega delovnega mesta so bili določeni: univerzitetna izobrazba družboslovne smeri, najmanj 11 let delovnih izkušenj v skladu s 40. čl. ZZZ, državni izpit iz javne uprave, aktivno znanje angleškega in drugega tujega jezika, dovoljenje za dostop do tajnih podatkov najmanj stopnje tajno, vodstvene sposobnosti in komunikacijske veščine. V objavi je bilo posebej zapisano, da je to obvestilo namenjeno le zaposlenim v MZZ in nima značaja internega oziroma javnega natečaja po določbah Zakona o javnih uslužbencih (Ur.l. RS, št. 56/2002 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJU).
Nadaljnji postopek zasedbe delovnega mesta v tej zadevi je bil vezan na določbe 57. čl. ZJU, ki so podrobneje razčlenjene v Uredbi; delo komisije pa je opredeljeno v Pravilniku. V 57. čl. ZJU je namreč urejen postopek pred novo zaposlitvijo. V prvi fazi postopka zaposlitve namreč predstojnik oceni, ali lahko prosto delovno mesto zapolni z že zaposlenimi osebami, s premestitvijo javnega uslužbenca iz istega organa. Seveda tudi v tem primeru velja, da mora izpolnjevati predpisane pogoje za prosto delovno mesto in da ga je hkrati tudi sposoben opravljati. Šele če take osebe ni, se lahko izvede interni natečaj v drugih organih; če je tudi ta neuspešen, se lahko začne postopek z novo zaposlitvijo. Namen take ureditve je vzpostavitev učinkovitega notranjega trga dela in omogočanje večje fleksibilnosti in prostega pretoka delovne sile znotraj javne uprave.
Poglavitni namen sistema javnih uslužbencev, urejen v ZJU, je v zagotovitvi sistema izbire uradnikov, ki temelji na čim bolj objektivnih merilih strokovne usposobljenosti. Ta namen se zagotovi predvsem s postopkom, po katerem se prosto delovno mesto zasede. Iz tega razloga je v Uredbi v II. poglavju urejen postopek »notranje seznanitve in premestitve v okviru organa«. Določeno je, da predstojnik na podlagi mnenja vodje organizacijske enote, v kateri je prosto delovno mesto, najprej ugotovi, ali je kateri od javnih uslužbencev iz istega organa primerno strokovno usposobljen za delo na prostem delovnem mestu. Mnenje temelji na ocenah delovne uspešnosti in na oceni znanj, veščin, sposobnosti in osebnostnih lastnosti javnega uslužbenca za opravljanje nalog na prostem delovnem mestu. Za namen ugotovitve, ali je kateri od javnih uslužbencev iz istega organa primerno strokovno usposobljen za delo na prostem delovnem mestu, se lahko o prostem delovnem mestu v organu pisno seznani zaposlene javne uslužbence v tem organu z objavo obvestila o prostem delovnem mestu na interni oglasni deski organa ali na drugem primernem mestu (e-pošta, intranet) tako, da se zagotovi dejanska možnost seznanitve vseh zaposlenih. Pisno obvestilo o prostem delovnem mestu mora vsebovati sestavine iz prvega odstavka 10. člena te uredbe. Od kandidata se ne sme zahtevati, da predloži dokazila o podatkih, ki se vodijo v kadrovski evidenci organa. Obvestilo o izbranem javnem uslužbencu se vroči izbranemu kandidatu. Neizbrane kandidate se v roku osmih dni od dne, ko je bila opravljena izbira, pisno obvesti o tem, da niso bili izbrani. Če se v roku, ki ga določi predstojnik in ne sme biti krajši od osmih dni od objave obvestila o prostem delovnem mestu, nihče od zaposlenih javnih uslužbencev v organu ne prijavi za zasedbo prostega delovnega mesta, ali če predstojnik ugotovi, da noben javni uslužbenec ni primerno strokovno usposobljen za delo na prostem delovnem mestu, lahko predstojnik začne s postopkom internega natečaja za zasedbo prostega delovnega mesta s premestitvijo javnega uslužbenca iz drugega organa (5. in 6. čl. Uredbe).
Kot je razvidno iz citirane Uredbe, je postopek notranje seznanitve in premestitve v okviru organa sicer neobvezna, vendar predhodna faza postopka internega natečaja oziroma postopka za novo zaposlitev, za katero pa je potrebno zmeraj opraviti javni natečaj. Upoštevati je treba, da dolžnost oprave javnega natečaja pri novi zaposlitvi izvira iz načela enakopravne dostopnosti (7. čl. ZJU). Načelo enakopravne dostopnosti pomeni, da ima vsakdo, pod enakimi pogoji, pravico do enakega dostopa do delovnih mest v javnem sektorju in sicer na tak način, da je zagotovljena izbira kandidata, ki je najbolje strokovno usposobljen za opravljanje nalog na delovnem mestu. To načelo se razteza na vsako zasedbo prostega delovnega mesta, četudi ne gre za novo zaposlitev, vsaj glede vidika, da lahko delovno mesto zasede samo tisti, ki je najbolj oziroma primerno strokovno usposobljen. Prav postopek pred novo zaposlitvijo, kot je predviden v 57. čl. ZJU in v Uredbi poimenovan kot postopek notranje seznanitve in premestitve v okviru organa, pomeni pomemben odmik od načela enakopravne dostopnosti zato, ker se ne opravi na podlagi javnega natečaja. Pooblaščenec zato ocenjuje, da je iz tega razloga glede tega postopka potrebno dopustiti širok dostop javnosti. Javni natečaj namreč že sam po sebi nesorazmerno bolj kot postopek premestitve v okviru organa zagotavlja preglednost in izbiro tistega uradnika, ki temelji na objektivnem merilu strokovne usposobljenosti (prim. 27. čl. ZJU). Javni natečaj namreč ne zahteva zgolj, da se prosto delovno mesto javno objavi, temveč zahteva tudi razumen rok za prijavo, izbirni postopek z vnaprej določenimi merili in obrazloženo izbiro. Obenem tudi ZZZ v določbi 1. odst. 41. čl. izrecno določa, da ministrstvo za zunanje zadeve objavi javni natečaj za kandidate za diplomate. Poleg tega javni natečaj zagotavlja neizbranim kandidatom pritožbo in sodno varstvo. Ker tega postopek premestitve v okviru organa kandidatu ne daje in predvsem zato, ker se ne opravi javni natečaj, je interes javnosti v luči nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja v tem postopku močneje izražen, saj obstaja večja možnost, da ne pride do izbire strokovno najbolj usposobljenega kandidata.
Na podlagi navedenega je potrebno zavrniti argument v izpodbijani odločbi, da Uredba niti neizbranemu niti izbranemu kandidatu ne daje možnosti do vpogleda v dokumentacijo, češ da imajo to pravico neizbrani kandidati sicer v postopku internega natečaja, ki v tem primeru ni bil izveden, pri čemer kandidati ne morejo vpogledati v prijave, ki so jih vložili drugi neizbrani kandidati (17. in 28. čl. Uredbe). Na tem mestu je potrebno poudariti, da pravica izbranega ali neizbranega kandidata do vpogleda v dokumentacijo ni v (neposredni) povezavi z vprašanjem, kaj v tej dokumentaciji je informacija javnega značaja. Zaradi tega obrazložitev izpodbijane odločbe, da se prosilcu kot izbranemu kandidatu ne dopusti dostop do zahtevanih informacij, češ da tega Uredba izrecno ne predvideva, ni sprejemljiv. Tudi sklicevanje na 63. čl. ZJU, ki v 3. odst. določa, da lahko po izdaji odločbe o izbiri vsak kandidat, ki je sodeloval v izbirnem postopku, pod nadzorom uradne osebe organa, vpogleda v vse podatke, ki jih je izbrani kandidat navedel v prijavi na javni natečaj, in ki dokazujejo izpolnjevanje natečajnih pogojev in v gradiva izbirnega postopka, v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja ni zadostno. Dostop do informacij javnega značaja se namreč praviloma lahko zavrne samo na podlagi izjem, taksativno oziroma izčrpno navedenih v 6. čl. ZDIJZ. Določbe 63. čl. ZJU ni mogoče šteti za izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja najmanj iz dveh razlogov. Prvi je, da se ta določba ne nanaša na prost dostop do informacij javnega značaja, temveč le na pravico določenega neizbranega kandidata, da preveri, ali izbrani kandidat izpolnjuje natečajne pogoje s tem, ko omogoča vpogled v prijavo izbranega kandidata in v gradiva izbirnega postopka. Vse to je namenjeno zagotavljanju pogojev ali možnosti, da se sestavi uspešna pritožba, do katere imajo pravico neizbrani kandidati v postopku javnega natečaja. Drugi razlog pa je v tem, da je ZJU prejšnji specialnejši zakon (lex priori specialis) v odnosu do ZDIJZ. ZJU je namreč začel veljati s 13.7.2002 (uporabljati pa od 28.6.2003); ZDIJZ pa je začel veljati z 22.3.20003. Tudi zato, ker je ZDIJZ kasnejši splošnejši zakon (lex posterior generali), upoštevaje namen zakonodajalca, da celovito uredi dostop do informacij javnega značaja, te določbe ZJU ni mogoče šteti za izjemo od prosto dostopnih informacij.
Konkretni postopek je temeljil, kot navaja tudi organ v izpodbijani odločbi, na določbi 5. in 6. čl. Uredbe, ki izhaja iz 57. čl. ZJU. Ker pa je bilo prosto delovno mesto vodje diplomatskega veleposlaništva, dodatne pravne podlage za postopek izbire v obravnavanem primeru predstavljajo določbe ZZZ (17. čl., 27. čl. ter 41. čl.) in Pravilnika. V Pravilniku, ki med drugim temelji na določbi 17. in 27. čl. ZZZ, je določen postopek notranje objave delovnih mest, ki bodo prosta v naslednjem časovnem obdobju za položaje vodij diplomatskih predstavništev in konzulatov RS, imenovanje izbirne komisije in postopek oblikovanja mnenja o kandidatih za položaj ter postopek priprave predloga za Vlado RS (1. čl. Pravilnika). Ta Pravilnik je stopil v veljavo z dnem 27.1.2004, torej pred uveljavitvijo Uredbe, ki je stopila v veljavo dne 25.3.2004 in bila sprejeta na podlagi ZJU, kot kasnejšega in splošnejšega zakona v odnosu do ZZZ. ZJU namreč ureja skupna načela in druga skupna vprašanja sistema javnih uslužbencev v vseh državnih organih (2. čl. ZJU). Glede na to, da je bilo prosto delovno mesto na oglasni deski objavljeno z vlogo z dne 26.2.2004 ter nosi datum prejeto z dne 27.3.2004, je postopek potekal v času, ko sta bila veljavna tako Pravilnik kot tudi Uredba. V 3. čl. Pravilnika so določeni člani in naloge izbirne komisije. Člane komisije izbere minister za zunanje zadeve, komisija po pripravi mnenje o izpolnjevanju pogojev kandidatov za vodje diplomatskih-konzularnih predstavništev (v nadaljevanju DKP). Izbirno komisijo sestavljajo trije člani, in sicer dva državna sekretarja v ministrstvu (oziroma generalna direktorja) in generalni sekretar. Izbirna komisija ugotavlja, ali prijavljeni kandidati izpolnjujejo splošne in posebne pogoje, določene v notranji objavi prostih delovnih mest ter pripravi mnenje, v katerem ugotovi, da eden ali več kandidatov izpolnjuje razpisne pogoje, lahko pa tudi ugotovi, da nobeden ne izpolnjuje razpisnih pogojev. Mnenje komisije je obrazloženo. Pri pripravi mnenja komisija upošteva zlasti delovno uspešnost, posebna ali dodatna znanja in izkušnje, dodatna znanja jezikov in druge okoliščine, na podlagi katerih je upravičeno pričakovati, da bo kandidat uspešno opravljal delo na položaju veleposlanika ali generalnega konzula v korist RS in o svojem delu sestavi zapisnik. Mnenje komisije na podlagi Pravilnika ni obvezujoče, saj iz 6. čl. Pravilnika izhaja, da pripravi minister za zunanje zadeve predlog za imenovanje vodje DKP za Vlado RS na podlagi obrazloženega mnenja izbirne komisije in svoje ocene o primernosti kandidatov. Zgolj zaradi preglednosti Pooblaščenec na tem mestu pojasnjuje, da so predmet presoje v tej zadevi prav zapisniki izbirne komisije za pripravo mnenja o izpolnjevanju pogojev kandidatov za vodje DKP veleposlaništva RS v Londonu v zvezi z objavo prostega delovnega mesta v februarju leta 2004. Oba zapisnika vsebujeta tudi mnenje komisije, oblikovano na posamezni seji.
3. Vprašanje obstoja izjeme iz 3. tč. 6. čl. ZDIJZ
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katero koli v ZDIJZ določeno izjemo od dostopa. 6. člen zato taksativno določa dvanajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, med drugimi tudi, ko gre na primer za podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (tč. 3).
Organ je svojo odločbo v delu oprl tudi na izjemo iz 3. točke 6. člena ZDIJZ, da naj bi torej zahtevani podatki med drugim vsebovali osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Organ zaključuje, da gre pri zahtevanih podatkih za osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov po določilih ZVOP-1.
Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 1. točke 1. odstavka 6. člena ZVOP-1, je osebni podatek kateri koli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Po določilu 8. in 9. člena ZVOP-1 se smejo osebni podatki obdelovati samo v primerih in za namene, določene z zakonom ali na podlagi pisne privolitve posameznika, na katerega se nanašajo. Ne glede na navedeno pa se v javnem sektorju lahko izjemoma obdelujejo (samo) tisti osebni podatki, ki so nujni za izvrševanje zakonitih pristojnosti, nalog ali obveznosti javnega sektorja, če se s to obdelavo ne poseže v upravičen interes posameznika, na katerega se ti osebni podatki nanašajo.
Iz tega razloga Pooblaščenec zaključuje, da so imena nepredlaganih kandidatov v zapisniku 2. seje z dne 2.4.2004 in 3. seje izbirne komisije z dne 14.4.2004 varovan osebni podatek. Ostale navedbe o posameznemu nepredlaganemu kandidatu brez osebnega imena sicer predstavljajo pogoje za zasedbo prostega delovnega mesta vodje veleposlaništva RS v Londonu (datum rojstva, izobrazba, notranji naziv, tujina-trajanje, naziv in posebnosti, delovna doba, delovna doba v MZZ ter jeziki). Brez osebnega imena ti podatki ne bi bili osebni, če je mogoče osebo preko njih identificirati samo z velikimi stroški, nesorazmerno velikim naporom ali z veliko časa. V skladu z 2. tč. 6. čl. ZVOP-1 namreč ne gre za osebne podatke, če način identifikacije osebe povzroča velike stroške, nesorazmerno velik napor ali če zahteva veliko časa. Ker pa je v obravnavanem primeru krog oseb zaprt glede na to, da je šlo za notranjo objavo delovnih mest, bi lahko bile te osebe določljive preko podatkov o pogojih za zasedbo delovnega mesta brez nesorazmernega napora oziroma brez velikega časovnega vložka, in sicer preko podatka tujina, ki govori o trajanju in nazivu, skupaj z navedbo mesta, kjer je kandidat opravljal službo. Eden izmed kandidatov bi bil posebej lahko določljiv, saj ima svoj življenjepis prosto dostopen na svetovnem spletu skupaj z vsemi podatki o trajanju in času opravljanja službe v tujini. Tudi druge osebe bi preko tega podatka bile določljive na enostaven način, z opravo nekaj poizvedb, ki ne bi terjale nesorazmernega napora, velikih stroškov ali veliko časa. Iz tega razloga je Pooblaščenec ugotovil, da varovan osebni podatek nepredlaganih kandidatov predstavljajo tudi imena krajev pod kriterijem tujina: -trajanje in naziv. Ostali podatki pa, glede na to, da ne omogočajo identifikacije osebe, ne morejo predstavljati varovanega osebnega podatka oziroma izjeme iz 3. tč. 6. čl. ZDIJZ.
Po oceni Pooblaščenca pa osebno ime kandidata, ki ga je komisija predlagala kot primernega kandidata v ožji izbor, ter osebno ime kandidata, ki je bil na podlagi tega postopka imenovan na razpisano mesto vodje veleposlaništva RS v Londonu (ime prosilca, op. Pooblaščenca) ter mnenje komisije o zasedbi delovnega mesta vodje DKP v Londonu, ki je sestavni del zapisnika obeh sej, predstavlja informacijo javnega značaja kljub temu, da gre v obeh primerih za osebni podatek zato, ker gre za določljivi fizični osebi.
V tem primeru si stojita v nasprotju dve ustavno zagotovljeni pravici – pravica do varstva osebnih podatkov in pravica do javnosti oziroma dostopa do informacij javnega značaja. Ob predpostavki, da osebno ime predlaganega oziroma imenovanega kandidata skupaj z drugimi podatki, ki predstavljajo izpolnjevanje pogojev, je osebni podatek, saj se nanaša na posameznika, je potrebno upoštevati, da Ustava RS v 3. odst. 15. čl. omogoča omejitve vsake človekove pravice, torej tudi varstva osebnih podatkov, s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Ena izmed pravic in svoboščin drugih, s katerimi se lahko omeji pravica do varstva osebnih podatkov, je tako lahko tudi pravica do informacij javnega značaja, ki je del pravice do svobodnega izražanja. Dve ustavni pravici sta torej komplementarni in enako močni. Nobena izmed navedenih pravic nima v skladu z ustavo zagotovljenega višjega pravnega varstva nasproti drugi. Navedeno izhaja iz 15. čl. Ustave RS, ki v 3. odstavku določa, da so človekove pravice in svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Prvi odstavek istega člena pa določa, da nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Republiki Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.
Ustavno zagotovljena pravica do svobodnega izražanja (39. člen ustave), katere del je tudi informacijska svoboda, je omejena med drugim tudi s pravicami posameznikov do zasebnosti (35. člen ustave) ter pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen ustave). Obenem pa sta pravici do varstva osebnih podatkov in varstva zasebnosti omejeni s pravico do svobodnega izražanja. V konkretnem primeru je treba tehtati, katera ustavno zagotovljena pravica prevlada, zato je Pooblaščenec uporabil tridelni test, na podlagi katerega je presojal, ali bi posredovanje teh podatkov predstavljalo kršitev varstva osebnih podatkov oziroma izjemo iz 3. tč. 6. čl. ZDIJZ. Tridelni test temelji na naslednjih kriterijih:
1. Ali je omejitev pravice do informacij javnega značaja, določena z zakonom ter definiranje in opredelitev zakonito določenega cilja (interesa). Pooblaščenec ugotavlja, da obravnavani podatek je osebni podatek, ki je varovan z zakonom, kar predstavlja zakoniti interes, saj ga kot zavarovano kategorijo določata 38. čl. Ustave RS, ZVOP-1 in 3. točka 6.čl. ZDIJZ.
2. Ali bi razkritje osebnega imena kandidata, ki ga je komisija predlagala kot primernega kandidata v ožji izbor, ter osebno ime kandidata, ki je bil na podlagi tega postopka imenovan na razpisano mesto, pomenilo grožnjo, da bo povzročena resna škoda temu zakonitemu cilju (interesu) ali test resne nevarnosti. Pooblaščenec opozarja, da mora zavrnitev temeljiti na testu resne nevarnosti. Ne zadostuje, da informacija zgolj sodi v obseg zakonito predpisanih ciljev, ki so določeni z zakonom. Organ mora dokazati, da bi razkritje informacije povzročilo resno škodo temu zakonitemu interesu (cilju). V nekaterih primerih razkritje lahko koristi, v nekaterih pa škoduje cilju. Da je nerazkritje podatka zakonito, mora biti čisti učinek (neto efekt) razkritja povzročitev resne škode temu cilju. Z razkritjem podatka, ki je predmet obravnave, mora biti izkazano, da bi ta podatek povzročil resno škodo zakonitemu interesu, ki ga varuje ZVOP-1. Pooblaščenec ugotavlja, da bi z razkritjem obravnavanega podatka povzročili resno škodo z zakonom določenemu cilju, da se ne razkrivajo osebni podatki. ZVOP-1 varstvo osebnih podatkov opredeljuje kot tako pomembno dobrino, da je vsako razkritje le-teh, če ni drugače določeno z zakonom, šteti za resno grožnjo zakonitemu cilju. Glede na navedeno je šteti razkritje osebnih podatkov za resno škodo, ki bi bila povzročena ustavno zavarovani pravici.
3. Ali je škoda, ki bi nastala zakonito zavarovanemu cilju (interesu) večja, kot je pravno upravičen interes javnosti, da bi to informacijo dobil, oziroma definiranje in opredelitev interesa javnosti. V okviru tega vprašanja je potrebno odgovoriti tudi na dileme, ki jih je izpostavilo Ustavno sodišče RS: a.) Ali je poseg nujen – poseg mora biti nujen, cilja torej ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez posega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti);
b.) Ali je poseg primeren – poseg mora biti primeren za dosego želenega, ustavno dopustnega cilja;
c.) Upoštevati je treba tudi t.i. sorazmernost v ožjem smislu. To pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.
Glede 3. točke tridelnega testa se zahteva prevladujoč javni interes. Tudi v primeru, ko je možno pokazati, da bi razkritje informacije povzročilo resno škodo zakonitemu cilju, mora biti informacija kljub temu razkrita, če koristi razkritja presegajo resno škodo. Pooblaščenec je presodil, da je izkazan javni interes za razkritje teh podatkov. Pri vprašanju javnosti zahtevanih podatkov, je treba v končni presoji tehtati predvsem razmerje med škodo, ki bi bila povzročena z razkritjem osebnih podatkov posameznika in interesom javnosti, da izve za te podatke. Javni interes v tem primeru je potrebno obravnavati v luči dejavnikov pod točko 2. te obrazložitve in sicer v luči poudarjene nadzorne funkcije javnosti zaradi postopka notranje objave delovnih mest, ki ne predvideva javnega natečaja. V duhu nadzora javnosti nad delom javne uprave se mora javnosti dopustiti možnost, da preveri delo izbirne komisije oziroma, da preveri, ali je komisija delovala v skladu z veljavnimi predpisi. Takšen nadzor pa bo javnosti omogočen le, če se bo lahko seznanila ne le s podatki o izpolnjevanju pogojev, temveč tudi z osebnim imenom kandidata, ki ga je predlagala komisija, ter z osebnim imenom imenovanega kandidata, ki bo s temi podatki povezano. Poleg tega bo nadzorna funkcija v celoti učinkovita le, če bo prosto dostopno mnenje komisije z obeh sej. Obenem ne gre spregledati, da je interes javnosti močno izražen glede mnenja komisije, ki poleg imena kandidata, ki ga je komisija predlagala, vsebuje tudi obrazloženo mnenje komisije. Samo na ta način se bo javnost lahko seznanila z razlogi, ki so vodili komisijo k predlogu določenega kandidata za ožji izbor (zapisnik 3. seje komisije). Javni interes prevlada nad varstvom zasebnosti v tem primeru tudi zato, ker se osebno ime kandidata, ki ga je predlagala komisija, ujema z osebnim imenom kandidata, ki je bil član komisije, kar je razvidno iz zapisnika 2. seje, čeprav se je ta kandidat izločil iz obravnave na 3. seji komisije. Ob tem je Pooblaščenec upošteval tudi, da razviti pravni sistemi že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in tistih delov iz uspešne prijave za delovno mesto, ki izkazujejo kvalifikacije osebe, potrebno za določeno delovno mesto.
Na podlagi gornjih razlogov sta prosto dostopni tudi mnenji komisije o zasedbi delovnega mesta vodje DKP v Londonu, ki sta sestavni del zapisnika obeh sej, četudi eno od njiju vsebuje osebno ime. Na to osebno ime se namreč nanaša tudi mnenje oziroma obrazložitev predloga komisije, ki je v obravnavani zadevi bistveno, saj odraža delovanje komisije.
Pooblaščenec je zato s pritožbo izpodbijano ravnanje organa odpravil, ker je organ napačno uporabil pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o stvari (6. čl. ZDIJZ in ZVOP-1) in sam odločil na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP. Pooblaščenec je na tej podlagi odločil, da se prosilcu posredujeta zahtevana dokumenta v obliki fotokopij tako, da se iz njih izbrišejo tisti osebni podatki, ki so varovani. Prosilcu se namreč mora v primeru, da zahtevan dokument vsebuje upravičene izjeme, zagotoviti delni dostop. ZDIJZ v 7. členu določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki predstavljajo izjeme iz 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dokumenta. Pooblaščenec izrecno opozarja, da mora organ omogočiti vpogled ali posredovanje fotokopij zahtevane informacije javnega značaja v skladu s 16. členom Uredbe o posredovanju informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 115/03; v nadaljevanju Uredba). Uredba določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče:
1. fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki,
2. zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek).
Pooblaščenec organu nalaga, da na podlagi 7. člena ZDIJZ omogoči delni dostop do zahtevanih podatkov in v skladu s 16. členom Uredbe iz dokumentov izbriše podatke, ki predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja.
Organ je torej dolžan prosilcu posredovati zapisnika izbirne komisije za pripravo mnenja o izpolnjevanju pogojev kandidatov za vodje DKP z 2. seje, ki je bila dne 2. aprila 2004, vendar brez točke II. in III. Ti točki se ne nanašata na veleposlaništvo RS v Londonu, temveč na drugo zadevo in zaradi tega nista predmet zahteve in s tem pritožbe prosilca. Organ s tega dokumenta ne sme izbrisati mnenja komisije v tem zapisniku, ki se nanaša na točko I. Veleposlaništvo RS London. Enako je organ dolžan prosilcu posredovati zapisnik izbirne komisije za pripravo mnenja o izpolnjevanju pogojev kandidatov za vodje DKP s 3. seje, ki je bila dne 14. aprila 2004, seveda tudi z mnenjem komisije v tem zapisniku. Pri obeh dokumentih je potrebno zagotoviti delni dostop tako, da se izbrišejo osebna imena kandidatov in imena krajev pri pogoju z oznako »tujina:-trajanje in naziv«, razen pri:
- kandidatu, ki ga je komisija predlagala v ožji izbor;
- kandidatu, ki je bil na podlagi tega postopka imenovan za veleposlanika RS v Londonu.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče. Tožba se lahko pošlje po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri sodišču. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja
Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka