Prosilec zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve
+ -Številka: 020-53/2004/7
Kategorije: Tajni podatki
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja Nataša Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenka), na podlagi 3. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur.l. RS, št. 24/2003, v nadaljevanju ZDIJZ), o pritožbi …………… (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju organ) opr. št. 205-1-005-2084/03 z dne 22.10.2004, na podlagi 4. odst. 27. čl. ZDIJZ in 1. odst. 248. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP), dne 11.2.2005 izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
Pritožba se kot neutemeljena zavrne.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 03.09.2004 organu poslal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja.
Nekdanji generalni direktor policije Marko Pogorevc je dne 16.10.2000 izdal dovoljenje št. 2226-21-Z-9/30-5/00 za uvedbo tajnega policijskega sodelovanja osebi ………… v zadevi ………. in ostali. Prosilca v zvezi s tem zanima, ali je policija oziroma takratni generalni direktor policije v skladu z 49. členom Zakona o policiji (Uradni list RS št. 49/1998 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju: ZPol) odredila plačilo (nadomestilo in nagrado) tajnemu policijskemu sodelavcu ……….. in v kolikšni višini.
Organ je dne 15.09.2004 z dopisom št. 224-1-981/04 prosilca obvestil, da mu v skladu s prvim odstavkom 6. člena ZDIJZ želenega podatka ne morejo posredovati.
Prosilec je dne 28.9.2004 Pooblaščenki poslal pritožbo glede zavrnitve zahtevka za dostop do informacije javnega značaja. Navedel je, da je Minister dr. Rado Bohinc v dopisu št. 224-1-981/04 z dne 15.09.2004 zavrnil prosilčevo zahtevo po pridobitvi zahtevane informacije z obrazložitvijo, da v skladu s prvim odstavkom 6. člena ZDIJZ tega podatka ne more posredovati. Prosilec v nadaljevanju navaja vsebino prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne more posredovati podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen zaradi javne varnosti, obrambe države, zaupnosti mednarodni odnosov ali zaupnosti obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov. Ker je po prosilčevem mnenju povprečno inteligentnemu človeku jasno, da v njegovi zahtevi ne gre za podatek, ki je opredeljen kot tajen zaradi javne varnosti, obrambe države, zaupnosti mednarodnih odnosov ali zaupnosti obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov, prosilec naproša Pooblaščenko, da od organa uveljavi javnost zahtevanega podatka. Prosilec je namreč obdolženec v sodni zadevi in tako po njegovem mnenju popolnoma upravičen do informacij (tudi zaupnih), ki so del spisa, vsekakor pa se ne nanašajo na nobeno državno, obrambno ali obveščevalno dejavnost, saj prosilec ni v nobenem takšnem postopku, niti se plačilo tajnemu policijskemu sodelavcu na to ne nanaša. Prosilec še meni, da se je organ očitno poskušal izogniti posredovanju tega podatka, ki je za sodni proces in varovanje človekovih pravic izredno pomemben, vendar je pri tem kot osnovo za zavrnitev zahteve uporabil napačni pravni akt oz. napačno pravno osnovo.
Pooblaščenka je dne 04.10.2004 na podlagi prvega odstavka 226. člena Zakona o upravnem postopku (Uradni list RS 80/99, 70/00 in 52/02; v nadaljevanju: ZUP) izdala sklep št. 120-1/2004/150.V sklepu je organu naložila, da v roku 15-ih dni spelje postopek v skladu s 25. in 26. členom ZDIJZ in prosilcu omogoči vpogled v zahtevane dokumente ali pa fotokopijo zahtevanih dokumentov ali pa z odločbo zahtevo prosilca zavrne oziroma zavrže. Postopek mora speljati uradna oseba organa, imenovana na podlagi 9. člena ZDIJZ.
Organ je dne 22.10.2004 na podlagi 22. člena ZDIJZ in na podlagi sklepa Pooblaščenke izdal odločbo št. 205-1-005-2084/03. Zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja je zavrnil, ker je zahtevana informacija označena s stopnjo tajnosti zaupno v skladu z Zakonom o tajnih podatkih (Uradni list RS 87/01; v nadaljevanju: ZTP) in Pravilnikom o postopku in merilih določanja ter oblikah označevanja tajnosti podatkov policije (Uradni list RS 94/02), ki sodi v skupino izjem, določenih s prvo točko 6. člena ZDIJZ. Pri zahtevani informaciji gre tudi za osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS 59/99 in 86/04), kar sodi med izjeme, določene v tretji točki 6. člena ZDIJZ.
Prosilec je dne 23.10.2004 Pooblaščenki poslal pritožbo na odločbo organa št. 205-1-005-2084/03. V obrazložitvi je prosilec navedel, da je tajni policijski sodelavec ………… sodeloval kot priča v postopku proti prosilcu, ki poteka na Okrajnem sodišču v Ljubljani pod opravilno številko III K 474/2002 zaradi dejanj po drugem odstavku 267. člena Kazenskega zakonika (Uradni list 63/1994; v nadaljevanju: KZ), ki govori o jemanju podkupnine. Po predmetnih določbah 267. člena KZ ne gre za nobene aktivnosti glede obrambe države, zaupnosti mednarodnih odnosov ali zaupnosti obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Zahtevana informacija po prosilčevem mnenju tudi ne pomeni kršitve tajnosti podatkov in kršitve varstva osebnih podatkov po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ, če se uporabi izključno in samo za potrebe obrambe v postopku pritožbe zoper sodbo pod opr. št. III K 474/2002 z dne 09.12.2004 na Višje sodišče v Ljubljani. V skladu z določbami Zakona o kazenskem postopku in 22. in 29. členom Ustave RS, je obdolžencu »zagotovljeno izvajanje dokazov v njegovo korist«, v katere pa spada tudi predmetna informacija o plačilu prič v postopkih. Kakršenkoli molk organa predstavlja kršenje pravice obdolžencev do obrambe v postopkih, ki potekajo na sodiščih. V zaključku je prosilec poudaril, da je z zgoraj navedenim pritožba na odločbo organa utemeljena, zato naj Pooblaščenka zahtevi ugodi in izda sklep, s katerim bo prosilcu omogočen dostop do želene informacije, vendar samo za potrebe postopka, ki poteka na sodišču v Ljubljani.
Pooblaščenka je dne 26.10.2004 z dokumentom št. 0120-1/2004/183 v skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP poslala pritožbo prosilca organu.
Pritožba ni utemeljena.
Uvodoma Pooblaščenka pojasnjuje, da je iz prosilčeve zahteve in pritožbe razvidno, da prosilec zahteva odredbo za izplačilo tajnega policijskega sodelavca, ki je izvrševal naloge na podlagi 49.čl. ZPol; odobritev generalnega direktorja policije oziroma generalnega državnega tožilca (2.odst. 49.čl. ZPol) namreč predstavlja del sodnega oziroma tožilskega spisa. Ob tem ne gre spregledati, da je prosilec v svoji pritožbi navajal, da zahtevane dokumente potrebuje za sodni– kazenski postopek, ki teče proti njemu. Iz te navedbe je prosilec izpeljal zaključek, da zaradi tega ne gre za kršitev tajnosti podatkov in kršitev varstva osebnih podatkov po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ, na katero se med drugimi sklicuje organ.
Takšen zaključek z vidika zahteve po ZDIJZ ni pravilen. V postopkih po ZDIJZ je potrebno vedno presojati z vidika erga omnes, torej z vidika splošne dostopnosti nekega dokumenta. Informacija javnega značaja, kot je opredeljena v 4.čl. ZDIJZ, mora biti javna za vse in vsakogar, sicer ne gre za informacijo javnega značaja. Nenazadnje na takšno pojmovanje usmerja že poimenovanje »informacija javnega značaja«. Izključno za potrebe sodnih postopkov v smislu pridobitve dokaznega sredstva v svojo korist oziroma obrambo uporaba ZDIJZ ni primerna, ker za to obstajajo druga, primernejša pravna sredstva (prosilec bi lahko takšno zahtevo oziroma predlog naslovil na sodišče, pred katerim teče kazenski postopek zoper njega). V skladu s 3. členom ZTP namreč lahko do tajnih podatkov brez posebnega dovoljenja za dostop do tajnih podatkov med drugimi dostopa tudi sodnik v zvezi z opravljanjem svoje funkcije.
Poudariti je treba, da k prostemu dostopu do informacij javnega značaja niso zavezane tri skupine dokumentov. To so v prvi vrsti seveda tiste informacije, ki po svoji vsebini niso informacije javnega značaja. V drugi vrsti gre za dokumente, ki sicer po vsebini predstavljajo informacijo javnega značaja, vendar so zaradi drugih razlogov iz tega splošnega režima vnaprej izvzeti (t.i. izključitve). V starejših ureditvah drugih držav je zakonodajalec večkrat določil apriorno izključitev določenih informacij javnega značaja od splošnega dostopa za določene organe, predvsem varnostno-obveščevalne službe ali pa je izključil določeno vrsto informacij. ZDIJZ ni uvedel nobene izključitve in je sledil trendu razvoja prava dostopa do informacij javnega značaja, da je treba presojati vsak dokument oziroma informacijo posebej oziroma da v osnovi vse informacije veljajo za javno dostopne. V tretji vrsti niso prosto dostopni tudi tisti dokumenti, ki predstavljajo izjeme od javnosti v skladu s 6. čl. ZDIJZ.
Kot prvo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja je ZDIJZ v 1.tč. 6.čl. določil podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen zaradi javne varnosti, obrambe države, zaupnosti mednarodnih odnosov ali zaupnosti obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov. Takšna izjema je odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, in ki so opredeljeni kot tajni iz razlogov v 1.tč. 6.čl. ZDIJZ. Zakon, ki ureja tajne podatke, je Zakon o tajnih podatkih (Ur.l. RS št. 87/2001 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZTP); pri tem je pomembno, da se razlogi v 1.tč. 6.čl. ZDIJZ in 1. do 4.tč. 5.čl. ZTP ujemajo. Iz tega izhaja, da če nek dokument ni opredeljen oziroma označen kot tajen na podlagi in v skladu z ZTP, organ zavezanec po ZDIJZ ne more zavrniti dostopa do informacije, sklicujoč se na izjemo iz 1.tč. 6.čl. ZDIJZ, četudi bi razkritje določenega podatka lahko ogrozilo javno varnost, obrambo države, zaupnost njenih mednarodnih odnosov ali zaupnost obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov. V ZTP je področje določanja, varovanja in dostopnosti javnih podatkov urejeno enotno, celovito in za vse državne organe enako. S strogim načinom določanja podatkov za tajne se namreč preprečuje zloraba instituta tajnosti podatka za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih.
V izpodbijani odločbi je organ zahtevo zavrnil z izrecno navedbo, da se zahteva nanaša na podatke, ki so na podlagi ZTP določeni za tajne s stopnjo tajnosti zaupno. Za presojo obravnavane pritožbe je pomembno, ali je nek podatek sploh lahko določen kot tajen. V skladu z ZTP je namreč tajen le tisti podatek, ki kumulativno (hkrati) izpolnjuje tako materialni in formalni pogoj. Za presojo izpodbijane odločbe je torej ključnega pomena vprašanje, ali so zahtevani podatki upravičeno določeni kot tajni podatki na podlagi ZTP v povezavi s 1.tč. 6. čl. ZDIJZ.
Materialni kriterij se opira na samo vsebino podatka in tako določa, da se podatek lahko določi za tajnega samo, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5.čl. ZTP). Materialni vidik vključuje torej dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.
Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni naslednji trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP)
Ne glede na te pogoje pa se ne šteje za tajnega tisti podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje (prim. 6.čl. ZTP).
Z namenom, da preveri utemeljenost klasifikacije zahtevanih podatkov za tajne in da preizkusi pravilnost ocene glede možnih škodljivih posledic razkritja, je dne 9.2.2005 Pooblaščenka na sedežu Ministrstva za notranje zadeve – Policije opravila in camera, brez prisotnosti javnosti in strank, ogled obravnavanih dokumentov. Teorija v tem primeru govori o odločanju de novo. To pomeni, da je Pooblaščenka kot pritožbeni organ sama ocenila in presodila dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih tajnih podatkov. Kot pritožbeni organ glede dostopa do informacij javnega značaja mora namreč imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, vključno z možnostjo, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma dokumente na vpogled. Nenazadnje takšno delovanje narekuje tudi načelo materialne resnice (8.čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Poleg tega je bilo potrebno preveriti tudi, ali še zmeraj obstajajo razlogi, ki so narekovali tajnost podatka ob njegovi določitvi za tajnega.
Po ogledu Pooblaščenka ugotavlja, da zahtevani dokumenti izvirajo iz leta 2000. Poseben dokument, ki bi vseboval zahtevano informacijo in sicer odredbo za izplačilo, ne obstaja; obstajajo zgolj dokumenti oz. zahtevki za obračun operativnih stroškov. Nagrada, višino katere je prosilec prav tako zahteval, v obravnavanem primeru ni bila izplačana. Vsi dokumenti v spisu predmetne zadeve nosijo oznako stopnje zaupno. Pooblaščenka je pregledala še oceno škodljivih posledic, ki jo je organ izdelal v skladu z ZTP.
Pooblaščenka je na podlagi in camera ogleda dokumentov ugotovila, da je bila ocena škodljivih posledic za obravnavane dokumente izdelana dne 15.9.2004 in sicer na podlagi 15. člena Pravilnika o postopku in merilih določanja ter oblikah označevanja tajnosti podatkov policije (Uradni list 94/2002). Naknadno izdelana ocena je bila izvedena na podlagi 48. člena ZTP, ki pravi, da je tajnim podatkom, ki jim je bila stopnja tajnosti določena po prejšnjih predpisih in so v zbirki nerešenih zadev, treba spremeniti oznako stopnje tajnosti skladno s tem zakonom, najkasneje do 31.12.2004.
Pooblaščenka se je seznanila z navedbami v oceni škodljivih posledic, da bi razkritje predlaganih, odobrenih in izvajanih vsebin prikritih metod in ukrepov z osebnimi podatki oseb, zoper katere se ukrepi izvajajo ali izvajalcev in sodelujočih, in s tem povezanimi podatki o nastalih stroških (vsebinska in finančna dokumentacija) nepooblaščenim in nepoklicanim osebam v času izvajanja, trajanja do zaključka, lahko hudo škodovalo varnosti, ogrozilo delovno področje javne varnosti in škodovalo in ogrozilo izvajanje nalog policije. Z razkritjem teh podatkov bi bila ogrožena tudi tajna narava in taktično izvajanje metod in ukrepov kriminalistične policije, skratka uspešnost odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, predvsem vseh organiziranih in najnevarnejših pojavnih oblik kriminalitete.
Po oceni Pooblaščenke so v oceni škodljivih posledic z dne 15.9.2004 bili vsebovani splošni razlogi, ki se na ta konkreten primer v nekaterih segmentih ne dajo več aplicirati, vsaj ne v tistem delu, ki govori o osebnih podatkih oseb. ………. kot nekdanji tajni policijski sodelavec in ………. kot prosilec v tej zadevi sta bila v medijih kar nekajkrat že omenjana; tudi dejstvo, da so tajni policijski sodelavci prosilcu sledili, ni več podatek zaupne narave. Zato Pooblaščenka v tej odločbi ne prikriva že znanih dejstev. Dokumenti o obračunu operativnih stroškov obstajajo in podatek o obstoju teh dokumentov več ni tajen. Da pa je oznaka stopnje zaupno še vedno nujna in primerna, pa je presodila zato, ker se v teh dokumentih nahaja višina sredstev, ki jih je tajni policijski sodelavec dobil kot povračilo za svoje stroške. Poleg tega je organ dne 11.2.2005 izdelal dopolnitev ocene škodljivih posledic, iz katere izhaja, da bi razkritje podatkov iz dokumentov nepoklicanim osebam lahko hudo ogrozilo osebno varnost sodelujočih oseb, povzročilo bi kršitev zagotovljene ter upravičeno pričakovane zaupnosti vsebine, načina in oblike zakonitega tajnega sodelovanja s policijo, poleg tega pa bi pomenilo tudi obelodanjenje policijske taktike in izhodišč kriterijev za presojanje operativnega delovanja kriminalistične policije v enakih ali podobnih preiskovalnih situacijah. Uspešnost in učinkovitost uporabe tovrstnih prikritih ukrepov in metod dela kriminalistične policije bi bili s tem ogroženi, dolgoročno pa bi razkrivanje takšnih podatkov nepoklicanim osebam škodovalo delovanju in izvajanju nalog policije ter javni varnosti v Republiki Sloveniji. Na podlagi dopolnitve te ocene so podatki bili ponovno določeni s stopnjo zaupno, njihova tajnost pa preneha s preklicem. Iz pisne ocene z dne 11.2.2005 po presoji Pooblaščenke izhajajo razlogi, ki zadostijo materialnemu kriteriju tajnih podatkov; glede na njihovo naravo pa v trenutku izdaje te odločbe tudi niso podane takšne spremenjene okoliščine, ki bi omogočale preklic tajnosti teh podatkov.
K dosedanjim razlogom, ki jih Pooblaščenka sprejema kot razumne, je treba dodati še, da bi razkritje izplačil tajnim policijskim sodelavcem pokazalo na finančno (ne)moč policije pri izvajanju prikritih metod in ukrepov, kar pa bi, če bi tovrstne informacije razkrivali, v skladu z 12. točko 6. člena ZDIJZ lahko povzročilo motnje v delovanju oziroma dejavnosti organa.
Glede na gornje ugotovitve se izkaže pritožba za neutemeljeno. Zahtevane informacije so pred prostim dostopom utemeljeno zavarovane na podlagi izjeme iz 1. tč. 6. čl. ZDIJZ. Na tej podlagi je Pooblaščenka, po opravljenem preizkusu, izvedenem po 2. odst. 247. čl. ZUP, ki je pokazal, da v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in kršitev ZDIJZ, na podlagi 1.odst. 248. čl. ZUP pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnila.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče. Tožba se lahko pošlje po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri sodišču. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.