Prosilec - Vlada Republike Slovenije
+ -Številka: 020-44/2004/3
Kategorije: Tajni podatki
Datum: 20. 10. 2004
Številka: 020-44/2004/3
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Pooblaščenka), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št.24/03, v nadaljevanju: ZDIJZ) o pritožbi ……….., ki ga zastopa odvetnik mag. Miha Šipec, Čufarjeva ulica 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), zoper ravnanje in odločbo Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) opr. št. 111-06/202-92, z dne 26.8.2004, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožbi ………. se ugodi, odločba, opr. št. 111-06/202-92, z dne 26.8.2004, ki jo je izdala Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20, 1000 Ljubljana, se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v dopolnitev postopka in ponovno odločanje.
OBRAZLOŽITEV:
Dne 22.7.2004 je prosilec vložil pisno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja.
Prosilec je želel prejeti:
1. osnutek zapisnika 77. seje Vlade RS z dne 3.6.2004,
2. zapisnik 77. seje Vlade RS z dne 3.6.2004,
3. osnutek zapisnika 78. seje Vlade RS z dne 10.6.2004,
4. zapisnik 78. seje Vlade RS z dne 10.6.2004,
5. magnetogram 77. seje Vlade RS z dne 3.6.2004,
6. magnetogram 78. seje Vlade RS z dne 10.6.2004,
7. gradivo, predloženo na 77. sejo Vlade RS z dne 3.6.2004 k točki dnevnega reda: Kadrovske zadeve, v delu, ki se nanaša na predlog za imenovanje na mesto generalnega državnega tožilca RS,
8. gradivo, predloženo za 78. sejo Vlade RS z dne 10.6.2004 k točki dnevnega reda: Kadrovske zadeve, v delu, ki se nanaša na predlog za imenovanje na mesto generalnega državnega tožilca RS,
9. gradivo, predloženo za 78. sejo Vlade RS z dne 10.6.2004 k točki dnevnega reda: Potrditev zapisnika prejšnje (77.) seje Vlade RS z dne 3.6.2004.
Prosilec je zahteval, da se mu vse zahtevane informacije posredujejo v elektronski obliki in sicer zapisane na CD-ju oziroma zgoščenki.
Organ je prosilcu dne 26.7.2004 na zgoščenki z dokumentom št. 655-02/2003-8 poslal:
1. osnutek zapisnika 77. seje Vlade RS z dne 3.6.2004,
2. zapisnik 77. seje Vlade RS z dne 3.6.2004,
3. osnutek zapisnika 78. seje Vlade RS z dne 10.6.2004,
4. zapisnik 78. seje Vlade RS z dne 10.6.2004,
5. gradivo, predloženo za 77. sejo Vlade RS v delu, ki se nanaša na predlog za imenovanje na mesto generalnega državnega tožilca RS.
Organ je zapisal, da magnetogramov 77. in 78. seje Vlade RS v skladu s 6. členom ZDIJZ ne morejo posredovati, saj se dobesedni zapisi skladno s 36. členom Poslovnika Vlade RS (Uradni list RS št. 43/01, 23/02, 54/03 in 103/03; v nadaljevanju: Poslovnik) štejejo za podatke z najvišjo stopnjo tajnosti. Organ je tudi zapisal, da Vlada RS na svoji 78. seji ni obravnavala gradiva, ki bi se nanašalo na predlog za imenovanje na mesto generalnega državnega tožilca RS.
Prosilec je dne 20.8.2004 poslal organu predlog za izdajo odločbe o zavrnitvi pisne zahteve za dostop do informacij javnega značaja. Prosilec je ugotovil, da je iz pregleda prejetih informacij razvidno, da je bila zahteva zavrnjena glede izročitve:
1. magnetograma 77. seje Vlade RS z dne 3.6.2004,
2. magnetograma 78. seje Vlade RS z dne 10.6.2004,
3. gradiva, predloženega za 78. sejo Vlade RS z dne 10.6.2004 k točki dnevnega reda: Potrditev zapisnika prejšnje (77.) seje Vlade RS z dne 3.6.2004.
Prosilec je navedel, da bi moral organ izdati pisno odločbo, ki bi morala vsebovati obrazložitev razlogov, zaradi katerih je bila zahteva zavrnjena, in pouk o pravnem sredstvu. Prosilec je ugotovil, da dopis organa nima oblike odločbe z vsebinsko obrazložitvijo in pravnim poukom in da vsebuje le delno obrazložitev glede zavrnitve dostave magnetogramov. Dopis organa ne vsebuje obrazložitve glede gradiva k točki potrditve dnevnega reda. Zaradi navedenega je prosilec zahteval, da organ izda ustrezno odločbo.
Prosilec je dne 20.8.2004, vložil tudi pritožbo zoper odločbo (dopis) organa z dne 26.7.2004, št. 655-02/2003-8. Po pregledu posredovanih informacij prosilec ugotavlja, da je organ zavrnil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja glede izročitve:
1. magnetograma 77. seje vlade RS z dne 3.6.2004,
2. magnetograma 78. seje vlade RS z dne 10.6.2004 in
3. gradiva, predloženega za 78. sejo vlade RS z dne 10.6.2004 k točki dnevnega reda: Potrditev zapisnika prejšnje (77.) seje Vlade RS z dne 3.6.2004.
Prosilec opozarja, da mora organ o zavrnitvi zahteve izdati pisno odločbo, ki mora vsebovati tudi obrazložitev razlogov, zaradi katerih je bila zahteva zavrnjena, in pouk o pravnem sredstvu. Dopis organa št. 655-02/2003-8 z dne 26.7.2004 nima oblike odločbe z vsebinsko obrazložitvijo in pravnim poukom. Vsebina dopisa sicer vsebuje delno obrazložitev glede zavrnitve dostavitve magnetogramov, ni pa obrazložitve glede gradiva k točki Potrditev dnevnega reda. Prosilec je zato z dopisom z dne 20.8.2004 organu predlagal, naj izda odločbo in jo vroči prosilcu, da bo lahko zoper njo vložil pravno sredstvo. Prosilec iz previdnosti in zaradi visečega pritožbenega roka kljub temu šteje, da je dopis organa št. 655-02/2003-8 v delu, v katerem je bila prosilčeva zahteva zavrnjena, negativna odločba in vlaga pritožbo že zoper ta akt (dopis št. 655-02/2003-8 z dne 26.7.2004; v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
Obrazložitev organa glede zavrnitve dostavitve magnetogramov 77. in 78. seje organa navaja, da zahtevanih podatkov organ ne more posredovati, saj se dobesedni zapisi sej skladno s 36. členom Poslovnika štejejo za podatke z najvišjo stopnjo tajnosti. Prosilec vlaga pritožbo zaradi napačne uporabe materialnega predpisa oziroma njegove neuporabe, zaradi nepopolno in napačno ugotovljenega dejanskega stanja ter zaradi kršitve pravil postopka.
Prosilec opozarja, da mora skladno s 210. členom ZUP biti vsaka odločba označena kot taka. Nadalje mora imeti uvod, izrek, obrazložitev in pravni pouk. Prosilec navaja, da so omenjeni elementi odločbe kot akta upravnega organa pomembni zaradi uveljavljanja nekaterih pravic, ki so v Republiki Sloveniji tudi ustavno varovane. Kot takšno je treba zlasti šteti pravico do pritožbe in pravico do sodnega varstva. Odločba mora vsebovati izrek zaradi jasno ugotovljive volje organa, ki naj bi postala pravnomočna in v končni fazi lahko tudi prisilno izvršljiva. Da bi se takšna volja organa mogla ugotoviti, mora imeti odločba jasno prepoznaven in zapisan izrek odločbe, kar je pomembno tudi zaradi varovanja ustavne pravice do pritožbe. Pritožba je možna samo v primeru, da pritožnik natančno ve, kakšna je volja organa, zoper katero se bo pritožil, in kakšni so argumenti upravnega organa za odločbo, kakršno je izdal.
Prosilec nadalje navaja, da so elementi upravne odločbe osnovna predpostavka znotraj katere je še moč govoriti o zakonitem in pravilnem delovanju pravne države. Ob izdajanju upravnih odločb brez osnovnih elementov: uvoda, izreka, obrazložitve in pravnega pouka ni več moč govoriti o spoštovanju ustavnega načela pravne države in pravice do pritožbe ter pravice do sodnega varstva. Takšnemu poslovanju po mnenju prosilca pritožbeni organ ne bi smel nuditi varstva.
Prosilec nadalje ugotavlja, da v izpodbijani odločbi ni obrazložitve glede zavrnitve zahteve za izročitev gradiva, predloženega za 78. sejo vlade RS z dne 10.6.2004 k točki dnevnega reda: Potrditev zapisnika prejšnje (77.) seje Vlade RS z dne 3.6.2004. Razlogi za zavrnitev te zahteve ostajajo tako v celoti nejasni in se zoper takšno odločbo sploh ni moč pritožiti.
Prosilec zato predlaga Pooblaščenki, naj izdano odločbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka razveljavi in vrne organu v novo odločanje.
Prosilec opozarja, da organ skladno s 26. členom ZDIJZ lahko zavrne zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, če ta pomeni izjemo po 6. členu ZDIJZ. Prosilec navaja, da ZDIJZ ne vsebuje izjeme, ki jo kot izjemo navaja organ. Citirane določbe 36. člena Poslovnika na podlagi pravil o hierarhiji pravnih aktov ne morejo poseči v pravila, ki jih je določil ZDIJZ. ZDIJZ je glede na Poslovnik hierarhično nadrejeni akt, saj gre za razmerje med zakonom in internim aktom vlade. ZDIJZ je tudi specialnejši akt, ki ureja pravila dostopa do podatkov javnega značaja in ki izjeme iz 36. člena Poslovnika ne predvideva. ZDIJZ je tudi kasnejši akt, ki kot takšen razveljavlja pravila prej veljavnih aktov. Zaradi vseh navedenih razlogov (lex superior, lex posterior in lex specialis) določbe 36. člena Poslovnika v dani situaciji po mnenju prosilca ni moč uporabiti. Drugačno razumevanje pravnega reda bi po mnenju prosilca pripeljalo v situacijo, v kateri bi lahko organi s svojimi internimi akti določali pravila, s katerimi bi se izognili dostavljanju informacij javnega značaja vlagateljem. Prosilec je mnenja, da v primeru, da organ oceni, da bi dostava magnetograma v delu, ko so ministri obravnavali druge točke dnevnega reda 77. in 78. seje, kakorkoli posegla v pravila, postavljena s 6. členom ZDIJZ, naj zahtevi ugodi v tistem delu, ko se ta nanaša na magnetogram 77. seje vlade, ko je le-ta obravnavala postopek imenovanja generalnega državnega tožilca (točka 37/14 dnevnega reda), in na magnetogram 78. seje vlade, ko je ta obravnavala potrditev zapisnika svoje 77. seje.
Na podlagi navedenega prosilec Pooblaščenki tako predlaga naj spozna, da je pritožba utemeljena, da pa ni potreben nov ugotovitveni postopek, in z novo odločbo, s katero bo vlagateljevi zahtevi v celoti ugodila, nadomesti izpodbijano odločbo. Podrejeno prosilec Pooblaščenki predlaga, naj izpodbijano odločbo razveljavi in jo vrne organu prve stopnje v novo odločanje.
Organ je dne 26.8.2004 izdal odločbo št. 111-06/2002-92, s katero je zahtevo prosilca za izročitev magnetograma 77. seje Vlade RS z dne 3.6.2004 in magnetograma 78. seje Vlade RS z dne 10.6.2004 zavrnil.
Organ navaja, da je prosilec prejel vse gradivo, ki je bilo predloženo članom vlade, vključno z gradivom za točko: Potrditev zapisnika prejšnje (77.) seje Vlade RS z dne 3.6.2004. Gradivo, ki ga Vlada RS obravnava pri vsakokratni uvodni točki dnevnega reda redne seje, je namreč vedno osnutek zapisnika tiste seje, ki se jo potrjuje. Gradivo za potrjevanje zapisnika 77. seje na 78. seji je torej bil osnutek zapisnika 77. seje, ki je sicer že bil vsebovan tudi v tretji točki prosilčeve zahteve.
Organ navaja, da se v skladu s 6. členom ZDIJZ zahteva za dostop do informacije lahko zavrne, če gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, ali če gre za podatke, ki so opredeljeni kot tajni.
Organ zapiše, da četrti odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93, 71/94, 23/96, 47/97, 23/99, 119/00, 30/01 in 52/02; v nadaljevanju: ZVRS) določa, da Vlada Republike Slovenije svojo notranjo organizacijo in delo ureja s poslovnikom in sklepi. Dobesedni zapiski sej Vlade RS (magnetogrami) so podatki (dokumenti), ki jih ne definira noben zakon. Odločitve vlade RS so vsebovane v zapisniku seje Vlade RS, ki ga opredeljujeta 34. in 35. člen Poslovnika, izdanega na podlagi zakonskega pooblastila. Magnetogram seje Vlade RS je po mnenju organa izrazit akt beleženja notranjega delovanja oziroma procesa oblikovanja odločitev Vlade RS, ki je zapisana v zapisnikih in sklepih Vlade RS. Vlada RS zapisov v magnetogramih ne potrjuje in ne preverja korektnosti zapisa, pač pa potrjuje vsebino zapisnikov. Zlasti po potrditvi zapisnika s strani Vlade RS je magnetogram pravno nerelevanten, saj obvelja vsebina potrjenega zapisnika ne glede na vsebino magnetograma. Kljub navedenemu bi po mnenju organa razkritje dobesednih zapiskov razprav na seji Vlade RS povzročilo ne le težke motnje v njenem delu temveč tudi povsem spremenilo tehnologijo dela Vlade RS. Razkrivanje razprav na seji Vlade RS bi namreč spremenilo tudi vsebino in vlogo Vlade RS kot vrha izvršilne veje oblasti in jo po svojem funkcioniranju približal delu parlamenta, za katerega pa je po mnenju organa nujno, da kot zakonodajni organ sprejme predpise po javnem političnem postopku. Zaradi navedenega je organ zavrnil zahtevo prosilca v skladu z 12. točko 6. člena ZDIJZ.
Ker Vlada RS na svojih zasedanjih obravnava občutljiva notranja in mednarodna vprašanja, ključna za varnost in interese RS, in tudi zaradi predhodno navedenega, je Poslovnik v drugem odstavku 36. člena opredelil magnetograme kot podatke z najvišjo stopnjo tajnosti, če Vlada RS ne odloči drugače, kar omogoča Vladi RS določanje različnih stopenj zaupnosti magnetograma v skladu z zakonsko določenimi kriteriji. Drugi odstavek 36. člena Poslovnika je tudi določil, komu je dostopen vpogled v dobesedne zapisnike. To so osebe iz 21. člena Poslovnika (predsednik vlade, ministri, generalni sekretar, direktorji urada predsednika vlade, Služba vlade za zakonodajo, Služba vlade za informiranje), vabljeni na sejo pa le do tistega dela magnetograma seje, na katerem so sodelovali. Poleg teh oseb imajo vpogled v dobesedne zapiske le še strokovni delavci, ki jih določi generalni sekretar. Organ opozarja, da Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS št. 87/01, 101/03 in 135/03) ni v ničemer posegel v do tedaj obstoječo poslovniško ureditev glede definiranja in varovanja tajnih podatkov. Tajnost magnetogramov sej Vlade RS je namreč po mnenju organa nujna tudi po kriterijih, ki jih je predpisal ZTP, zato organ ni spreminjal veljavne ureditve. Zaradi navedenega je organ zavrnil zahtevo prosilca tudi zaradi razloga iz 1. točke 6. člena ZDIJZ.
Prosilec je dne 1.9.2004 poslal pritožbo zoper odločbo organa št. 111-06/2002-92, z dne 26.8.2004. Prosilec vlaga pritožbo zaradi napačne uporabe materialnega predpisa oziroma njegove neuporabe, zaradi nepopolno in napačno ugotovljenega dejanskega stanja ter zaradi kršitve pravil postopka.
Prosilec zapiše, da vlada RS v svoji zavrnilni odločbi ne trdi, da gre pri zahtevanih magnetogramih za informacije javnega značaja po ZDIJZ. Prosilec zapiše, da so magnetogrami informacije, ki izvirajo iz delovnega področja vlade in se (kot prepis zvočnega zapisa) nahajajo v obliki dokumenta, ki ga izdela sama vlada v svojih strokovno - tehničnih službah. Ker so torej magnetogrami kot informacije javnega značaja prosto dostopne, bi vlada po mnenju prosilca lahko zavrnila dostop le na podlagi taksativno navedenih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Prosilec zapiše, da vlada uveljavlja dve taki izjemi, vendar nobena od teh ni podana, zato bi ob pravilni uporabi omenjene določbe kot materialno pravne podlage svojega odločanja zahtevi morala ugoditi. Vladne navedbe o tem, da dobesednih zapisnikov sej ne definira noben zakon, so po mnenju prosilca za to zadevo pomembne le toliko, kolikor iz tega izhaja, da v nobenem zakonu ni določeno, da kot informacije javnega značaja ne bi bili splošno dostopni, da torej v nobenem zakonu ni ovire za predložitev.
Tudi navedba, da vladne zapisnike ureja Poslovnik vlade in da ta določa, da so magnetogrami podatki z najvišjo stopnjo tajnosti, po mnenju prosilca ne utemeljuje obstoja zakonske izjeme. 6. člen ZDIJZ nikjer ne določa, da se s poslovniki državnih organov lahko prepreči dostop do informacij javnega značaja. Zakon ne daje niti izrecne, niti posredne podlage, da bi posamezni organ (v tem primeru vlada) lahko s svojim splošnim aktom, ki ureja poslovanje, neposredno ali posredno razveljavljal zakonske določbe ZDIJZ. Zato po mnenju prosilca tega ne morejo doseči niti določbe 34., 35. in 36. člena Poslovnika. Citirane določbe Poslovnika na podlagi pravil o hierarhiji pravnih aktov ni moč upoštevati.
Prosilec zapiše, da skladno s 26. členom ZDIJZ lahko organ zavrne zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, če ta pomeni izjemo po 6. členu ZDIJZ. V navedenem členu so taksativno naštete izjeme, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Prosilec meni, da je moč ugotoviti, da nobena od navedenih 12 točk 6. člena ZDIJZ ne vsebuje izjeme, ki jo je navedel organ. Citirane določbe 36. člena Poslovnika tako na podlagi pravil o hierarhiji pravnih aktov ne morejo poseči v pravila, ki jih je določil ZDIJZ. ZDIJZ je glede na Poslovnik tako po mnenju prosilca hierarhično nadrejeni akt, saj gre za razmerje med zakonom in internim aktom vlade. Nadalje je ZDIJZ tudi specialnejši akt, ki ureja pravila dostopa do podatkov javnega značaja in ki izjeme iz 36. člena Poslovnika ne predvideva. Prosilec opozarja, da je ZDIJZ tudi kasnejši akt, ki kot takšen razveljavlja pravila prej veljavnih aktov. Zaradi vseh navedenih razlogov (lex superior, lex posterior in lex specialis) določbe 36. člena Poslovnika po mnenju prosilca v dani situaciji ni moč uporabiti, saj bi drugačno razumevanje pravnega reda pripeljalo v situacijo, v kateri bi lahko organi s svojimi internimi akti določali pravila, s katerimi bi se izognili dostavljanju informacij javnega značaja prosilcem. Prosilec zapiše, če Pooblaščenka meni, da bi dostava magnetograma v tistem delu, ko je organ obravnaval druge točke dnevnega reda 77. in 78. seje vlade, kakorkoli posegal v pravila, postavljena s 6. členom ZDIJZ, naj prosilčevi zahtevi ugodi samo v tistem delu, ko se ta nanaša na magnetogram 77. seje vlade, ko je ta obravnavala postopek imenovanja generalnega državnega tožilca (točka 37/14 dnevnega reda) in na magnetogram 78. seje vlade, ko je ta obravnavala potrditev zapisnika svoje 77 seje.
Brez pomena je po mnenju prosilca tudi navedba v odločbi, da je magnetogram akt beleženja notranjega delovanja vlade in da vlada ne potrjuje in ne preverja korektnosti zapisa. Nedvomno magnetogram vsebuje dobesedne zapise razprav in odločitev na seji vlade, ki so informacije javnega značaja že po okoliščinah svojega nastanka, zagotovo pa tudi po pomenu in vsebini, saj se na sejah razpravlja o javnih zadevah, ki so zaupane vladi. Da je magnetogram »pravno nerelevanten« kot navaja organ, nima po mnenju prosilca nobenega pomena za dostop, saj pravna pomembnost podatka oziroma njegova morebitne dokazna (ne)vrednost ne vpliva na njegovo naravo informacije javnega značaja.
Organ ne navaja, katero izmed 12 točk 6. člena uveljavlja kot izjemo. Na 12. točko navedenega člena se izrecno sklicuje le pri razlogih, ki jih opredeljuje z besedami: »težke motnje v delu vlade«, »sprememba tehnologije dela vlade«, »sprememba vsebine in vloge vlade«. Navedena zakonska izjema dopušča zavrnitev podatkov na podlagi kumulativno izpolnjenih pogojev: (prvič) da gre za dokumente, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in (drugič) da bi razkritje podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Nobeden od navedenih pogojev po navajanju prosilca ni podan. Po zakonu o vladi in Poslovniku se vse odločitve vlade sprejemajo na podlagi vnaprej pripravljenih gradiv, ki so obvezno priložena k posameznim točkam dnevnega reda. Pomeni, da so dokumenti oziroma podatki v zvezi z notranjim delovanjem že sestavljeni in so lahko predmet zavrnitve dostopa že sami po sebi (če izpolnjujejo katerega od zakonskih pogojev), ne pa le zaradi obravnavanja na seji vlade. Ta izključitveni razlog v pritožnikovi zadevi tudi po naravi ne more biti podan, saj se magnetogrami nanašajo na že zaključeno obravnavanje zadev na sejah vlade. V tem smislu je »delovanje oziroma dejavnost« po mnenju prosilca sklenjena in zato ne more več biti motena s tem, da se predloži magnetogram in da ga prosilec lahko pregleda. Organ po mnenju prosilca torej napačno razlaga 12. točko 6. člena, ki v tem členu ni uporabna, ko zatrjuje, da bi naknadno branje zapisa motilo njeno (že opravljeno) delo. Po mnenju prosilca namreč delo ne bi bilo moteno, še najmanj pa je delo vlade lahko moteno iz razlogov, ki jih organ navaja v odločbi. Predvsem to velja za zatrjevane »težke motnje«, ki sploh niso konkretizirane, še najmanj za obravnavani primer zapisnikov 77. in 78. seje vlade. Motnje kot del zakonskega dejanskega stanu bi morale biti vsebinsko opisane v svojih pojavnih oblikah in posledicah, kar ni storjeno in tako organ uveljavlja le prazno zakonsko besedilo, ki ga notranje ne razčleni in ne napolni z nobeno življenjsko vsebino konkretne zadeve. Enako velja za zatrjevano tehnologijo dela ter vsebino in vlogo vlade. Nič ni navedenega o tem, kakšne konkretne spremembe in zakaj naj bi bile potrebne v delu vlade, če bi vlada v tej zadevi predložila pritožniku magnetograma svoje 77. in 78. seje. Zatrjevane abstraktne, nedoločene motnje, ki za nazaj že pojmovno ne morejo nastati, pa po mnenju prosilca ne morejo biti veljavna zakonska podlaga zavrnitve.
Primerjava s parlamentom, ki jo navaja organ, po mnenju prosilca ni potrebna, ker ničesar ne pojasnjuje, razen kolikor napeljuje na znano splošno in javno dostopnost magnetogramov ne le Državnega zbora RS, pač pa tudi njegovih delovnih teles. Delo organa je le na tak način lahko pod javnim nadzorom, kot enako velja po mnenju prosilca tudi za sodno vejo oblasti, ki se zagotavlja z javnostjo glavnih obravnav. Prosilec opozarja, da Vlada ni zasebno združenje in ne more delovati po načelih popolne tajnosti svojih sej, razen kadar konkretna vsebina posamezne točke dnevnega reda to narekuje. Veljati mora enako kot velja za parlament ali sodišče, ki lahko javnost izključi v zadevah, ki terjajo tajno obravnavanje, in so vnaprej določene v zakonu. Pri razlaganju dostopnosti magnetogramov vladnih sej pa je predvsem nujno upoštevati določbe prvega odstavka 2, člena ZDIJZ o namenu zakona, ki naj zagotovi »javnost in odprtost delovanja organov, kar mora biti po mnenju Prosilca temeljno vodilo tudi pri odločitvi Pooblaščenke v tej zadevi. Razlaga organa je v očitnem nasprotju s tem namenom, saj želi po mnenju prosilca zapreti dostop do poteka sej, sklicujoč se na nedoločene pojme o tehnologiji delovanja in vsebini dela. Ta se po mnenju prosilca z javno dostopnostjo dobesednih zapisnikov lahko le izboljša v smeri odgovornega, jasnega, preglednega in kvalitetnega razpravljanja in odločanja. Zavrnitev zahteve v tej zadevi je tako po mnenju prosilca v neposrednem nasprotju z namenom zakona.
Organ se sklicuje tudi na določbe 1. točke 6. člena ZDIJZ (tajni podatki), za kar pa po mnenju prosilca nima nobene zakonske podlage. Tako navedena določba ZDIJZ, kot tudi določbe prvega odstavka 1. točke 2. člena ZTP in 5. člena ZTP natančno določajo, da se tajni podatki lahko nanašajo samo na taksativno navedena področja (javna varnost, obramba države, zunanje zadeve - mednarodni odnosi, obveščevalna in varnostna dejavnost), ki pa v obravnavani zadevi s strani vlade niso konkretizirana, niti ni navedeno, pri katerih točkah dnevnega reda 77. in 78. seje (če so sploh bila obravnavana) bi lahko šlo za njihovo ogroženost. Prosilec navaja, da nima razloga nasprotovati izločitvi podatkov oziroma delov magnetograma, ki so po vsebini in pod pogoji ZTP določeni kot tajni podatki. Prosilec meni, da se prav nobeno od navedenih področij, s katerega so lahko podatki določeni kot tajni, ne nanaša na razpravo in odločanje o pritožnikovi kandidaturi za generalnega državnega tožilca RS na 77. seji in na potrjevanje zapisnika o tej točki na 78. seji Vlade RS. Najmanj ti podatki (deli magnetograma), ki so predmet posebnega pritožnikovega interesa, glede na njegov javno znani spor z vlado (zaradi nepredlaganja državnemu zboru RS v pogojih, ko je bil edini kandidat za to mesto), bi morali biti pritožniku predloženi, saj zanje ne more biti zadržkov, ker ne sodijo na navedena področja, ki so lahko predmet tajnega urejanja.
Pri sklicevanju na določbo o tajnih podatkih (tem ni navedeno kateri podatki in na kakšni podlagi so bili opredeljeni kot taki, glede na vsebino obravnavano na 77. in 78. seji, v skladu z določbami 10., 11. in 17. člena ZTP) prosilec navaja, da je organ povsem spregledal tudi jasno določilo prvega odstavka 47. člena ZTP. Po tej določbi bi se morala v enem letu po uveljavitvi ZTP (23.11.2001) tudi vlada organizacijsko prilagoditi zakonu in svoje poslovanje uskladiti z njegovimi določbami. Pomeni, da bi morala opustiti določbo Poslovnika, ki vnaprej in kar počez celoten magnetogram vsakokratne seje razglaša za najvišjo stopnjo tajnosti (da take interne, podzakonske določbe, ki ni skladna z zakonom, ni mogoče upoštevati, je prosilec obrazložil predhodno) in kot tajne opredeljevati le posamezne podatke v skladu z zakonskim pogoji. Sklicevanje organa, da vlada ni spreminjala svoje ureditve, ker je tajnost magnetogramov nujna po kriterijih, ki jih je predpisal ZTP (kateri naj bi to bili, pa sploh ni navedeno), zato ne utemeljuje zavrnitve prosilčeve zahteve, saj po mnenju prosilca sploh nima zakonske podlage.
Neutemeljenost sklicevanja na domnevno tajnost podatkov po ZTP potrjuje po navedbah prosilca tudi dejstvo, da je vlada posredovala vse zahtevane podatke obeh sej v pisni obliki (osnutke zapisnikov, zapisnike, gradiva) ne da bi se pri tem sklicevala, da bi katerikoli od podatkov bili tajni. Zato se glede predložitve magnetogramov sedaj ne more sklicevati, da gre za tajne podatke.
Prosilec tudi ugotavlja, da v izpodbijani odločbi ni niti izreka niti obrazložitve glede zavrnitve zahteve za izročitev gradiva predloženega za 78. sejo Vlade RS z dne 10.6.2004 k točki dnevnega reda: Potrditev zapisnika prejšnje (77.) seje Vlade RS z dne 3.6.2004. Organ glede tega dela zahteve torej še ni odločil in organu zato prosilec predlaga naj tudi glede tega dela zahteve izda odločbo.
Prosilec zato predlaga, da Pooblaščenka ugodi pritožbi in (ob pravilni uporabi materialnega prava) spremeni izpodbijani sklep tako, da se ugodi zahtevi prosilca za dostop do zahtevanih magnetogramov (prepisov zvočnih zapisov) 77. (z dne 3.6.2004) in 78. (z dne 10.6.2004) seje Vlade RS in naloži vladi, da jih takoj dostavi prosilcu. Podrejeno pa zahteva, da v primeru, če bi bilo sprejeto stališče, da magnetograma vsebujeta posamezne tajne podatke po ZDIJZ, predlaga odločitev kot zgoraj, vendar tako, da se deli, ki obsegajo tajne podatke izločijo in ne predložijo, v vsakem primeru pa zahteva najmanj predložitev magnetogramov v obsegu tiste točke dnevnega reda 77. seje, v okviru katere se je razpravljalo in odločalo o kandidaturi pritožnika za generalnega državnega tožilca in 78. seje, v okviru katere se je razpravljalo in odločalo o potrditvi zapisnika 77. seje Vlade RS v navedeni točki.
Organ je dne 6.9.2004, z dokumentom št. 655-02/2003-8 Pooblaščenki posredoval v odločanje Pritožbo prosilca zoper odločbo organa št. 111-06/2002-92.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenka je najprej presojala pritožbo zoper odločbo (dopis) organa z dne 26.7.2004, št. 655-02/2003-8. Pooblaščenka ugotavlja, da je Prosilec vložil navedeno pritožbo zaradi vsebinskih razlogov in zaradi dejstva, da organ ni izdal odločbe v skladu z ZDIJZ. Pritožba je bila poslana organu, ta pa jo je posredoval Pooblaščenki v spisu zadeve ob odstopu. Pooblaščenka ugotavlja, da je bila navedena pritožba Pooblaščenki poslana v vednost, saj je organ izrecno zapisal, da odstopa pritožbo prosilca le zoper odločbo organa št. 111-06/2002-92, zato Pooblaščenka pritožbe zoper odločbo (dopis) organa z dne 26.7.2004, št. 655-02/2003-8 ni obravnavala. Pritožbo bi morala prejeti odstopljeno s strani organa v reševanje, ali pa v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/02 in 73/2004; v nadaljevanju: ZUP) in ZDIJZ kot ustrezno pritožbo neposredno s strani prosilca.
Pooblaščenka je nato presojala pritožbo prosilca zoper odločbo (dopis) organa z dne 26.7.2004, št. 655-02/2003-8.
Pooblaščenka ugotavlja, da prosilec ni prejel naslednjih dokumentov:
1. magnetograma 77. seje Vlade RS z dne 3.6.2004,
2. magnetograma 78. seje Vlade RS z dne 10.6.2004,
3. gradiva, predloženega za 78. sejo Vlade RS z dne 10.6.2004 k točki dnevnega reda: Potrditev zapisnika prejšnje (77.) seje Vlade RS z dne 3.6.2004.
Pooblaščenka ugotavlja, da je organ zapisal, da je gradivo, ki ga Vlada RS obravnava pri vsakokratni uvodni točki dnevnega reda redne seje, vedno tudi osnutek zapisnika tiste seje, ki se jo potrjuje. Gradivo za potrjevanje zapisnika 77. seje na 78. seji je bil torej osnutek zapisnika 77. seje, ki pa je vsebovan tudi že v tretji točki prosilčeve zahteve. Iz tega sledi, da je prosilec že prejel gradivo za točko: Potrditev zapisnika prejšnje (77.) seje Vlade RS z dne 3.6.2004 in je torej v tem delu pritožba prosilca neutemeljena.
Organ v primeru, da zahtevi ugodi, ne izda posebne odločbe, temveč o tem napravi uradni zaznamek. Zaradi navedenega Pooblaščenka ugotavlja, da je organ v točki, v kateri je obravnaval zahtevo prosilca, da mu predloži gradivo, predloženo za 78. sejo Vlade RS z dne 10.6.2004 k točki dnevnega reda: Potrditev zapisnika prejšnje (77.) seje Vlade RS z dne 3.6.2004, ravnal pravilno. Organ je namreč prosilcu gradivo predložil, zato mu v tej točki ni potrebno izdajati zavrnilne odločbe, saj je prosilec prejel zahtevano informacijo. V tej točki je dolžan napraviti zgolj uradni zaznamek.
Pooblaščenka je v nadaljevanju presojala pravilnost ravnanja organa, ko prosilcu ni predložil:
1. magnetograma 77. seje Vlade RS z dne 3.6.2004 in
2. magnetograma 78. seje Vlade RS z dne 10.6.2004.
Pooblaščenka opozarja, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.
Pooblaščenka je najprej presojala, če je informacije, ki jih zahteva prosilec, mogoče opredeliti kot informacije javnega značaja.
Pooblaščenka je nato presojala, če so informacije javnega značaja tudi magnetogrami, ki jih je zahteval prosilec.
Pooblaščenka ugotavlja, da magnetogrami izvirajo iz delovnega področja organa, saj so nastali pri njegovem delu in jih je izdelal organ, zato v tem delu so informacija javnega značaja.
Pooblaščenka je nadalje ugotavljala, če se informacije, ki jih zahteva prosilec, nahajajo v dokumentu.
Dokument ZDIJZ opredeli kot dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali dokumentarno gradivo.
Pooblaščenka pred obravnavo vprašanja ali je magnetogram vlade dokument ali ne, ugotavlja, da ji organ med dokumenti, ki so del spisa predmetne zadeve, magnetogramov ni dostavil. Postavil se je torej na stališče, da magnetogram a priori sploh ni dokument. ZUP pa v drugem odstavku 245. člena določa, da mora organ pritožbi priložiti vse spise, ki se tičejo zadeve.
Pooblaščenka zato v nadaljevanju ugotavlja, da pojem dokument ni definiran natančno, saj ZDIJZ določa, da je dokument med drugim tudi »dokument«. Zaradi navedenega je Pooblaščenka pri presoji ali magnetogram sodi v definicijo dokumenta, presojala to vprašanje ob uporabi mednarodne pravne teorije in prakse s področja dostopa do informacij, ki obravnava tudi vprašanje definicije dokumenta.
Svet evropskih skupnosti in Komisija sta sprejela priporočilo (2002)2 državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov, v katerem so »uradni dokument« opredelili kot vse informacije, ki so posnete v kakršnikoli obliki (Recommendation Rec(2002)2 of the Committee of Ministers to member states on access to official documents).
Uredba (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije je opredelila dokument na naslednji način: "Dokument" pomeni vsako vsebino, ne glede na to kakšen je njen medij (napisana na papirju ali shranjena v elektronski obliki ali kot zvočni, vizualni ali avdiovizualni zapis), nanašajočo se na politiko, dejavnost ali odločitve s področja odgovornosti institucije.
Najnovejša definicija dokumenta pa je podana v Direktivi 2003/4/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS, ki določa, da so za namene te direktive "informacije o okolju" kakršne koli informacije v pisni, vizualni, zvočni, elektronski ali katerikoli drugi materialni obliki.
Pooblaščenka navaja tudi definicijo informacije, ki jo je podal Toby Mendel v delu The Publics' right to know: Principles on Freedom of Information Legislation (ARTICLE 19, London, Junij 1999). Informacijo namreč opredeli kot vse zapise, ki jih imajo javna telesa, ne glede na obliko, v kateri je informacija shranjena (dokument, posnetek, elektronski zapis in tako dalje), ne glede na vir (ali je bila informacija ustvarjena s strani javnega telesa ali nekega drugega telesa) in ne glede na datum produkcije.
Na podlagi vsega navedenega in ob upoštevanju dejstva, da je Slovenija polnopravna članica EU in iz tega izhajajoče zaveze in umeščenosti v EU pravni red, Pooblaščenka ugotavlja, da magnetogram brez dvoma lahko umestimo znotraj definicije dokumenta, kot ga določa ZDIJZ.
Pooblaščenka je nadalje ugotavljala utemeljenost navedb prosilca, da je bilo ravnanje organa, ki je zavrnil zahtevo prosilca na podlagi izjem, ne da bi jih zadostno opredelil in ki niso opredeljene v 6. členu ZDIJZ, nepravilno.
26. člen ZDIJZ določa, da organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument pomeni izjemo po 6. členu tega zakona. Kakršnakoli druga zakonodaja, ki bi morda določala izjeme in ni zajeta v 6. členu ZDIJZ kot možna za dovolitev izjem, torej ne more pomeniti podlage za zavrnitev zahteve.
6. člen ZDIJZ med drugimi kot možne izjeme določa tudi podatke, ki so na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljeni kot tajni zaradi javne varnosti, obrambe države, zaupnosti mednarodnih odnosov ali zaupnosti obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov (1.točka) in tudi podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (12. točka).
Pooblaščenka ugotavlja, da se je organ skliceval na 1. in 12. točko 6. člena ZDIJZ.
Kot razloge za svoje sklicevanje na 12. točko 6. člena ZDIJZ organ navaja, da je magnetogram pravno nerelevanten, saj obvelja vsebina potrjenega zapisnika ne glede na vsebino magnetograma.
Organ tudi opozarja, da bi razkritje dobesednih zapiskov razprav na seji Vlade RS povzročilo po mnenju organa, ne le težke motnje v delu organa, ampak bi tudi spremenilo tehnologijo dela organa. Razkrivanje razprav na seji Vlade RS bi namreč spremenilo tudi vsebino in vlogo Vlade RS kot vrha izvršilne oblasti in jo po svojem funkcioniranju približalo delu parlamenta.
Pooblaščenka ob tem opozarja, da 15. člen ZDIJZ določa, da se za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek.
210. člen ZUP-a določa, da vsebuje pisna odločba uvod, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ime organa s številko in datumom odločbe, podpis uradne osebe in pečat organa.
214. člen ZUP-a pa določa, da obrazložitev določbe obsega:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
V primeru, ko organ ne opredeli, kako in kdaj je konkretna zakonska podlaga, ki naj bi opravičevala izjemo, izpolnjena, odločba ne more biti preizkušena, saj zgolj navedba predpisa, ki opravičuje izjemo, ne pa tudi vseh elementov, ki jih zahteva posamezen predpis za zakonsko zadovoljitev zahtev, ki jih postavlja predpis, ne zadošča in pomeni neustrezno ravnanje organa. Odločba mora biti v vsakem trenutku taka, da omogoča preizkus le-te. Odločba, ki navaja zgolj dikcijo določbe oz. člena, ne opredeli pa dejanskega stanja, ki je podlaga za uporabo določenega člena, je odločba, ki ni sprejeta v skladu z določili ZUP-a.
Pooblaščenka opozarja, da morajo biti izjeme obrazložene in concreto in ne in abstracto. To torej pomeni, da mora organ v primeru uporabe 12. točke 6. člena ZDIJZ natančno obrazložiti zakaj meni, da bi bile povzročene motnje pri delovanju organa. Zgolj navedba, da bi bila podana motnja, brez konkretne obrazložitve namreč ne zadošča, saj take odločbe namreč ni mogoče preizkusiti. Organ mora za konkretni dokument dokazati, zakaj bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Ob navajanju izjeme, da gre za tajne podatke, ki jih kot takšne določata ZTP in ZDIJZ v 1. točki 6. člena, Pooblaščenka ugotavlja, da je organ uveljavljal tajnost podatkov na podlagi Poslovnika. Organ je sicer zapisal, da je tajnost magnetogramov sej Vlade RS nujna tudi po kriterijih, ki jih je predpisal ZTP in da zato ni spreminjal veljavne ureditve Poslovnika.
Pooblaščenka opozarja, da ZTP v 10. členu določa, da se podatek določi za tajnega ob pogojih in na način, določenih s tem zakonom, in sicer s strani pooblaščene osebe.
Organ bi torej moral v obrazložitvi podati zakonsko podlago, zakaj je določen podatek določen kot tajen, opredeliti bi moral stopnjo tajnosti, poleg tega pa bi morala (le) pooblaščena oseba podatek kot tak tudi označiti. Organ tega očitno ni storil. Pooblaščenka opozarja, da noben podatek ne more biti a priori določen kot tajen, temveč je kot tak lahko opredeljen samo ob pogojih, ki jih določa ZTP, ne pa podzakonski akt. Lahko pa podzakonski akt povzema določbe zakona, toda tudi v tem primeru mora odločba temeljiti na zakonski podlagi, ne pa na podlagi podzakonskega akta, razen ko zakon izrecno določa, da se določena vprašanja lahko ali morajo urediti v podzakonskih aktih. ZTP pa v nobenem členu ne napoti na podzakonsko urejanje določanja tajnih podatkov.
Na podlagi vsega zapisanega Pooblaščenka opozarja, da organ tudi v primeru zavrnitve podatka na podlagi 1. točke 6. člena ZDIJZ ni podal konkretne obrazložitve v skladu z ZTP in je zato kršil določila ZDIJZ in ZUP, kakor je Pooblaščenka že ugotovila tudi pri navajanju izjem iz 12. točke 6. člena ZDIJZ predhodno v odločbi.
Pooblaščenka na podlagi vsega navedenega ugotavlja, da so bili v odločbi prve stopnje zmotno in nepopolno presojeni dokazi, da iz odločbe izhaja dvom o tem, da so bili na podlagi ugotovljenih dejstev napravljeni pravilni sklepi, in da so bili napačno uporabljeni pravni predpisi, na podlagi katerih je bilo odločeno o stvari. Pooblaščenka še ugotavlja, da zaradi dejstva, da organ magnetogramov, torej dokumentov, ki sta bistvena za presojo predmetne zadeve, ni izročil Pooblaščenki, ni sama odločala o zadevi. Zato je izpodbijano odločbo v skladu z določbo tretjega odstavka 251. člena ZUP-a in prvega odstavka 252. člena ZUP-a treba odpraviti in vrniti v dopolnitev postopka in ponovno odločanje, upoštevaje v tej obrazložitvi navedene pripombe.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožbi v dveh izvodih je treba priložiti to odločbo v izvirniku ali neoverjeno kopijo.
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.