Prosilec, zoper ravnanje in odločbo Občine Radovljica
+ -Številka: 020-18/2004/3
Kategorije: Poslovna skrivnost
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Pooblaščenka), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št.24/03, v nadaljevanju: ZDIJZ) o pritožbi ………………………. (v nadaljevanju: prosilec), zoper ravnanje in odločbo Občine Radovljica, Gorenjska cesta 19, 4240 Radovljica (v nadaljevanju: organ) št. 08201-2/2004-2 z dne 23.3.2004, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi ………………, se ugodi. Odločba opr. št. 08201-2/2004-2 z dne 23.3.2004, ki jo je izdala Občina Radovljica, Gorenjska cesta 19, 4240 Radovljica, se odpravi.
2. Organ je prosilki dolžan omogočiti vpogled v dokumentacijo Pogodbe o oddaji upravljanja stanovanj v več-stanovanjskih hišah v lasti občine Radovljica in Pogodbe o izvajanju strokovnih opravil, v roku 15 dni od prejema odločbe Pooblaščenke, v skladu z določbami Zakona o dostopu do informacij javnega značaja in Uredbe o posredovanju informacij javnega značaja.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 22.2.2004 poslala organu zahtevo za vpogled v dokumentacijo Pogodbe o oddaji upravljanja stanovanj v več-stanovanjskih hišah v lasti občine Radovljica in Pogodbe o izvajanju strokovnih opravil.
Organ je dne 27.2.2004, z dokumentom št. 08201-2/2004-1, pozval podjetje ALPDOM Inženiring d.d., Cankarjeva 1, 4240 Radovljica (v nadaljevanju: Izbrani ponudnik), da naj sporoči, če je dokument, ki ga zahteva prosilka, poslovna skrivnost.
Izbrani ponudnik je dne 16.3.2004, z dokumentom št. MŠV-9101-23/04 organ obvestil, da sta oba zahtevana dokumenta v skladu z 39. in 40. členom Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list Rs, št. 30/93, št. 29/94, št. 45/94, št. 82/94, št. 20/98, št. 32/98, št. 37/98, št. 84/98, št. 6/99, št. 54/99, št. 31/00, št. 36/00, št. 45/01, št. 59/01, št. 50/02 in št. 93/02; v nadaljevanju: ZGD) opredeljena kot poslovna skrivnost.
Organ je dne 23.3.2004 izdal odločbo št. 08201-2/2004-2, s katero je zahtevo prosilke zavrnil. Organ je zapisal, da izbrani ponudnik šteje oba dokumenta za poslovno skrivnost, v skladu z 39. in 40. členom ZGD. Organ je zato ob upoštevanju 2. točke 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost, zahtevo prosilke zavrnil.
Prosilka je dne 6.4.2004 vložila pritožbo zoper odločbo organa. Prosilka pravi, da ima organ z izbranim ponudnikom sklenjenih več pogodb o upravljanju in izvajanju strokovnih opravil z občinskim premoženjem, med drugim z neprofitnimi in socialnimi stanovanji. Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS št. 72/1993, s spremembami in dopolnitvami do 108/2003; v nadaljevanju: ZLS) nalaga občinam reševanje stanovanjskih potreb svojih občanov. Na osnovi veljavne zakonodaje je organ uredil stanovanjsko področje s pravilniki in akti, ki so sestavni del pogodb sklenjenih med organom in gospodarsko družbo (izbranim ponudnikom). Po mnenju prosilke vsebina teh pogodb ne more biti poslovna skrivnost. Prosilka meni, da tako razumevanje ZLS pomeni oviro pri demokratizaciji lokalne skupnosti. V interesu organa in njegovih občanov je, da so seznanjeni in da vedo na kakšen način upravlja organ s svojim premoženjem. ZLS spodbuja občine k sodelovanju občanov. Prosilka meni, da njen zahtevek nedvomno sodi v okvir zagotovljenega dostopa do informacij javnega značaja.
Organ je dne 14.4.2004, z dokumentom št. 08201-2/2004-3, odstopil pritožbo v reševanje Pooblaščenki.
Prosilka je dne 19.4.2004 poslala Pooblaščenki dopolnitev pritožbe. V njej navaja, da ZGD dopušča Pooblaščenki v posebnih primerih odločanje tudi po lastni presoji. Prosilka navaja, da je direktor izbranega ponudnika (nepremičninska družba, v kateri je direktor 25% lastnik), tudi podžupan občine, občinski svetnik in predsednik matičnega odbora za okolje in prostor v Občini Radovljica. Prosilka meni, da mora biti zato delovanje izbranega ponudnika z organom transparentno, saj se prepletenost funkcij po mnenju prosilke nagiba že k nezdružljivosti funkcij in prepletenosti zasebnega in javnega interesa.
Pritožba je utemeljena.
Prosilka je zahtevala vpogled v dokumentacijo Pogodbe o oddaji upravljanja stanovanj v več-stanovanjskih hišah v lasti občine Radovljica in Pogodbe o izvajanju strokovnih opravil.
Organ navaja kot razlog za zavrnitev dostopa do informacij razlog, da so zahtevani podatki predmet izjem v skladu z 2. točko 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo, ko organ zavrne dostop do zahtevane informacije, navaja podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost, v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
Pooblaščenka ugotavlja, da organ ne zanika obstoja zahtevane informacije javnega značaja in dokumenta. Organ zgolj trdi, da dokument predstavlja izjemo v skladu z ZDIJZ in da ga zato ne sme dati na vpogled.
39. člen ZGD opredeli kot poslovno skrivnost podatke, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD).
Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD).
Poleg tega pooblaščenka tudi opozarja, da ZGD v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
V skladu z Zakonom o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000, s spremembami in dopolnitvami do Uradni list RS št. 2/2004; v nadaljevanju: ZJN-1), je oddaja javnih naročil javna. ZJN-1 določa obvezna ravnanja naročnikov in ponudnikov pri oddaji javnih naročil za nabavo blaga, oddajo gradenj in naročanje storitev. Iz zahtevanih dokumentov izhaja, da je prosilka zahtevala dokumente, ki se nanašajo na sklenitev pogodbe, katere predmet je naročanje storitev, v določenem delu pa morebiti tudi blaga. Zaradi navedenega veljajo za primer, ki ga obravnavamo, določbe ZJN-1.
6. člen ZJN-1 določa, da se lahko porabijo sredstva le v okviru pogodbe in predmeta pogodbe, sklenjene na podlagi izvedenega postopka javnega naročila (prvi odstavek). Postopki naročanja so v skladu z ZJN-1 javni, kar se zagotavlja skozi objave javnih naročil na enotnem informacijskem portalu Urada za javna naročila in v uradnih listih. Vsakdo, ki ima ali je imel interes za dodelitev naročila, ima pravico pridobiti podatke o izvedenem postopku oddaje javnega naročila, v skladu s ZJN-1 (drugi odstavek).
Postopek oddaje javnega naročila je z dnem začetka veljavnosti pogodbe sklenjen, vendar pa podatki, ki morajo biti že v postopku javnega naročanja javni, ne morejo biti opredeljeni kot poslovna skrivnost. Sama pogodba v celoti torej ne more biti poslovna skrivnost, lahko pa so poslovna skrivnost posamezni deli pogodbe.
Pred opredeljevanjem delov pogodbe, ki ne morejo biti poslovna skrivnost, Pooblaščenka organu pojasnjuje, da so v skladu s sprejeto teorijo predmet poslovne skrivnosti lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj izbranega ponudnika (več o tem: Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002). Vse to je potrebno upoštevati ob dejstvu, da v skladu z ZJN-1 večje število podatkov ob upoštevanju tretjega odstavka 39. člena ZGD, posledično torej ne morejo biti poslovna skrivnost.
V vsakem javnem naročilu in tudi v vsaki pogodbi o naročanju storitev ali nakupu blaga mora biti podan opis predmeta, ki ga naročnik naroča. Predmet javnega naročila, tako opis, kakor tudi količina ne moreta biti poslovna skrivnost. Izjeme obstajajo samo v primerih, ko ni potrebno izpeljati postopka oddaje javnega naročila (2. člen ZJN-1).
Poslovna skrivnost tudi ne more biti cena, ki jo organ plačuje po posamezni pogodbi, saj je to edino ali pa eno izmed meril, na podlagi katerega je oddano javno naročilo.
Poslovna skrivnost tudi ne more biti izpolnjevanje pogojev in meril, saj se na podlagi tega odda javno naročilo in ima javnost pravico vedeti, ali je bil postopek izpeljan korektno in ali je izbrani ponudnik ponudil najboljše možno izpolnjevanje pogojev in meril, kot ga je določala razpisna dokumentacija ali ZJN-1. V primeru referenc je samo dejstvo obstoja referenc in tistih delov v referencah, ki kažejo na izpolnjevanje pogojev in meril, javno. Tisti del referenc, ki nima vpliva na konkretno javno naročilo, pa je lahko poslovna skrivnost, če vsebina podatkov reference ustreza pogojem za opredelitev podatka kot poslovne skrivnosti. Tudi dejstvo izpolnjevanja garancijskih obveznosti in oblike garancij so javen podatek. Tudi podatek o tem, katero sodišče je pristojno za reševanje morebitnih sporov, ne more biti poslovna skrivnost.
V primeru, da je ponudba sestavni del pogodbe, so lahko opredeljeni kot poslovna skrivnost samo tisti deli ponudbe, za katere tako dopuščata ZJN-1 in ZGD ter ostala zakonodaja, ki ureja navedeno področje.
Pooblaščenka ugotavlja, da organ nikjer ne zapiše, da bi bili posamezni podatki, ki jih zahteva prosilka, ustrezno označeni kot poslovna skrivnost. Družbe morajo namreč v skladu z ZGD s pisnim sklepom označiti podatke za poslovno skrivnost, poleg tega pa je praksa, oziroma poslovni običaj, da se dokumenti, ki naj bodo označeni kot poslovna skrivnost, kot taki tudi označijo. V konkretnem primeru organ ne navaja, da bi bil podatek, ki se ga zahteva, označen v skladu z ZGD kot poslovna skrivnost, ali da bi taka narava podatka izhajala iz drugih označb dokumenta oziroma zahtevanih podatkov.
Organ je od izbranega ponudnika zahteval, da mu sporoči, če šteje zahtevane podatke za poslovno skrivnost. Izbrani ponudnik je zahtevane dokumente označil za poslovno skrivnost. Pooblaščenka ugotavlja, da iz teh dokumentov nikjer ni razvidno, da bi izbrani ponudnik opredelil dokumente kot poslovno skrivnost na način, ki ga predpisuje ZGD.
Ob tem je potrebno opozoriti:
»Zagotavljanje javnosti v postopkih oddaje javnih naročil omogoča, da se splošna javnost in predvsem ponudniki sami seznanijo pod enakimi pogoji z vsemi zahtevami naročnika, z vsemi relevantnimi okoliščinami za pridobitev posla, da imajo sami možnost primerjati svojo ponudbo s ponudbami drugih ponudnikov in da imajo ponudniki možnost preverjati naročnikovo izbiro najugodnejše ponudbe….
Posamezni ponudnik nikakor ne sme na lastno pobudo označiti tistega dokumenta ali podatka, ki ga zahteva razpisna dokumentacija, za poslovno skrivnost ter s tem preprečiti, da se drugi ponudniki seznanijo z njegovo vsebino. Takšna ponudba je sestavljena v nasprotju z razpisno dokumentacijo, zato je nepravilna in jo mora naročnik izločiti iz nadaljnjega postopka oddaje javnega naročila….
Vsakdo, ki želi pridobiti javno naročilo, se mora podrediti posebnemu načinu sklepanja poslov. Če bi zakon o javnih naročilih dovoljeval, da bi ponudnik po lastni presoji označeval podatke in dokumente za poslovne skrivnosti, bi bila s tem tako rekoč onemogočena uporaba institutov javnega naročanja, in to tistih institutov, ki so smisel in osnova javnega naročanja, na primer javne predstavitve vsebine ponudb.
Javnost in preglednost postopka oddaje javnega naročanja je določena predvsem v interesu konkurenčnih ponudnikov. Zato je javnost in preglednost postopka oddaje javnih naročil dovoljeno omejiti le takrat, ko bi konkurenčni ponudniki (ali širša javnost) lahko zlorabljali institut javnosti. Te prepovedi mora spoštovati tudi naročnik. V nasprotju z zakonom o javnih naročilih ravna tisti naročnik, ki prepušča ponudniku, da sam določi, kateri podatki in dokumenti iz ponudbene dokumentacije bodo poslovna skrivnost. …Zato se v postopkih oddaje javnih naročil posameznik ne more sklicevati na 39. člen ZGD: da lahko gospodarska družba (ponudnik v postopku oddaje javnega naročila) za katerikoli podatek določi s pisnim sklepom, da je poslovna skrivnost, in zato zavezati naročnika, da ta podatek varuje in da ga ne sme sporočiti javnosti ali konkurenčnim ponudnikom. V postopkih oddaje javnega naročila veljajo drugačna pravila in vsakdo, ki poda ponudbo na javni razpis, mora pristati na ta pravila, sicer je njegova ponudba nepravilna in jo mora naročnik zavrniti. V primeru drugačne razlage o javnosti in preglednosti v postopkih oddaje javnih naročil bi bil izničen poseben način izbire pogodbenega partnerja, ki je sedaj določen s pravili in postopki javnega naročanja.« (Dr.Vesna Kranjc, Podjetje in delo, številka 8, 2001).
Pooblaščenka opozarja, da ZDIJZ v 2. členu določa, da je namen tega zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. V konkretnem primeru Pooblaščenka meni, da je izpolnitev zahteve prosilke v javnem interesu zlasti zaradi naslednjih razlogov:
- z objavo navedenih podatkov se zagotavlja transparentnost, primerno upravljanje javnih sredstev in prevencijo pred zlorabami,
- državljani in davkoplačevalci imajo pravico vedeti, kako se trošijo sredstva, ki so jih zaupali v upravljanje državi,
- zagotavlja se konkurenca med ponudniki na trgu.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenka odloča, da je organ dolžan posredovati na vpogled zahtevane dokumente, pri čemer mora iz dokumentov izločiti le tiste dele, ki so lahko upravičeno označeni kot poslovna skrivnost.
Na podlagi dejstev, ki so bila navedena predhodno, Pooblaščenka ugotavlja, da je organ prosilko dolžan pozvati, da lahko vpogleda v zahtevane informacije javnega značaja, torej ji mora omogočiti vpogled v dokumentacijo Pogodbe o oddaji upravljanja stanovanj v več-stanovanjskih hišah v lasti občine Radovljica in Pogodbe o izvajanju strokovnih opravil, v roku 15 dni od prejema odločbe Pooblaščenke, v skladu z določbami Zakona o dostopu do informacij javnega značaja in Uredbe o posredovanju informacij javnega značaja.
Organ oz. njegova pooblaščena oseba je pri tem v skladu s 15. členom Uredbe o posredovanju informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03; v nadaljevanju: Uredba) dolžan prosilki zagotoviti vpogled v času uradnih ur, v prostorih organa. Vpogled v zahtevano informacijo mora biti omogočen v primernem prostoru, poleg tega pa mora biti za to prosilki na voljo zadosten čas.
Tiste dele dokumentov, ki vsebujejo podatke, ki predstavljajo upravičeno izjemo v skladu s 6. členom ZDIJZ, se mora iz dokumenta izločiti. Prosilki se mora torej v primeru, da zahtevani dokumenti vsebujejo upravičene izjeme v skladu s 6. členom ZDIJZ, zagotoviti delni dostop. 7. člen ZDIJZ določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki predstavljajo izjeme iz 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dokumenta.
Ob tem mora organ omogočiti vpogled v zahtevano informacijo javnega značaja v skladu s 16. členom Uredbe. Uredba določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ-a, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče:
1. fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki,
2. zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek).
Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Če se prosilcu omogoči vpogled v zahtevano informacijo v prostorih organa, se mu v primeru delnega dostopa omogoči vpogled v kopijo dokumenta, ki jo pooblaščena oseba pripravi na predhodno opisan način (tretji odstavek).
Pooblaščenka je izpodbijano ravnanje organa odpravila na pritožbo in sama odločila na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, tako kot je navedeno v izreku te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožbi v dveh izvodih je treba priložiti to odločbo v izvirniku ali neoverjeno kopijo.
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.