Borut Mekina, novinar časnika Večer zoper Ministrstvo za notranje zadeve RS
+ -Številka: 021-37/2005/7
Kategorije: Osebni podatek
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja, po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju: Pooblaščenec), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03, 61/2005, v nadaljevanju: ZDIJZ) in na podlagi 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi Boruta Mekine, Dopisništvo Večera, Cankarjeva 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), z dne 15.04.2005, zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), z dne 08.04.2005, šifra: 18-02-912-307/2005, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 dni posredovati fotokopije podjemnih pogodb v zvezi z izdajanjem odločb t.i. »izbrisanim« (pogodbe v zvezi z 8. tč. odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-246/02-28 z dne 3.4.2003) z imeni in priimki oseb, s katerimi so bile sklenjene, dolžan pa je izbrisati: stalno prebivališče, EMŠO, davčno številko in številko transakcijskega računa podjemnika.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 28.02.2005 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja in sicer je zahteval kopije pogodb, ki so bile sklenjene s posameznimi izvajalci v zvezi z izdajanjem odločb »izbrisanim«, ter podatke o osebnih imenih tistih, s katerimi so bile pogodbe sklenjene.
Organ je s sklepom št. 18-02-912-275/2005, z dne 04.04.2005, na podlagi drugega odstavka 24. čl. ZDIJZ podaljšal rok za posredovanje informacij javnega značaja za 15 delovnih dni, saj je ugotovil, da pogodbe, ki so predmet zahteve prosilca, vsebujejo tudi osebne podatke, ki jih je potrebno v skladu s 7. čl. ZDIJZ izločiti iz pogodb, izvedbe delnega dostopa do informacij javnega značaja pa ni bilo mogoče izvesti v roku iz 23. čl. ZDIJZ.
Organ je dne 08.04.2005 izdal odločbo šifra: 18-02-912-307/2005, s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da podjemne pogodbe, ki jih je organ sklenil z izbranimi izvajalci za opravljanje vrste nalog v zvezi z izdajo odločb t.i. »izbrisanim«, sodijo med informacije javnega značaja, zato se posredujejo prosilcu. Nadalje pa organ ugotavlja, da so podjemne pogodbe, ki so predmet zahteve prosilca, tipske ter vsebujejo naslednje osebne podatke izvajalcev: osebno ime, stalno prebivališče, EMŠO, davčno številko in številko transakcijskega računa. Pri presoji, do katerih od navedenih osebnih podatkov izvajalcev je prosilec upravičen, se je organ oprl na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04, v nadaljevanju: ZVOP-1) in ZDIJZ.
ZVOP-1 določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen, v 8. čl. pa določa, da se osebni podatki lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika. Namen obdelave osebnih podatkov mora biti določen v zakonu, v primeru obdelave na podlagi osebne privolitve posameznika pa mora biti posameznik predhodno pisno ali na drug ustrezen način seznanjen z namenom obdelave osebnih podatkov.
V odsotnosti izrecne zakonske ureditve, ki bi nalagala objavo oz. posredovanje podatkov, ki imajo znake osebnih podatkov, organ ugotavlja, da ni podane pravne podlage za posredovanje osebnih podatkov izvajalcev, ki so navedeni v podjemnih pogodbah, obenem pa ni izkazan nikakršen javni interes za razkritje takih podatkov, zato bi njihovo posredovanje prosilcu predstavljalo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1.
Organ je tako v skladu s 3. točko 6. čl. in 7. čl. ZDIJZ ter 16. čl. Uredbe o posredovanju informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 115/03) osebne podatke izvajalcev prekril oz. izločil iz podjemnih pogodb ter kopije le teh posredoval prosilcu.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 18.04.2005 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, ki jo je Pooblaščenec na podlagi 239. čl. ZUP odstopil organu, in ga pozval, da kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu s 245. čl. ZUP.
Prosilec v pritožbi navaja, da se z izpodbijano odločbo ne strinja, saj gre za porabo javnega denarja, zaradi česar bi prejemniki teh sredstev morali biti javnosti znani. Z omenjenimi delavci je namreč MNZ sklenil pogodbo, na podlagi katere naj bi ti določenemu številu izbrisanih poslali dopolnilne odločbe o vpisu za nazaj. Že prejšnji minister je napovedal, koliko bo državo izdajanje odločb stalo. Novi notranji minister je javnosti sporočil, da je bil celoten strošek sklenjenih pogodb 31 milijonov tolarjev. Kljub temu, da so pogodbe potekle, delo ni bilo do konca izvršeno, saj je odločbe dobila le polovica oziroma tretjina izbrisanih. Prosilec je prepričan, da ima javnost pravico izvedeti, zakaj posamezniki plačanega dela niso mogli izvršiti.
Organ je z dopisom šifra: 18-02-912-307/2005 z dne 05.05.2005 pritožbo s celotnim spisom, na podlagi 245. čl. ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba je utemeljena.
V obravnavanem primeru je iz prosilčeve zahteve in pritožbe razvidno, da zahteva kopije pogodb, tako da vsekakor zahteva tudi imena pogodbenih strank. Ker pa je prosilec izrecno poudaril, da zahteva osebna imena tistih, s katerimi je organ sklenil podjemne pogodbe za opravljanje vrste nalog v zvezi z izdajo odločb t.i. »izbrisanim«, na podlagi katerih so za opravljeno delo prejeli plačilo, ki se financira iz proračunskih sredstev, Pooblaščenec ocenjuje, da je prosilčevo zahtevo potrebno tolmačiti tako, da drugih podatkov kot na primer: naslov, EMŠO, itd. o teh osebah očitno ne zahteva.
V izpodbijani odločbi organ uporablja izraz pogodbe v zvezi z izdajanjem odločb t.i. »izbrisanim«. Organ uporablja besedno zvezo, kot jo je uporabil tudi prosilec, tako da se dvom v jasnost in določljivost zahtevanih dokumentov in s tem v določnost izreka (prim. 2. odst. 213. čl. ZUP) ne more pojaviti. Vse pogodbe so povezane z izvajanjem upravnih nalog v zvezi z 8. tč. odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-246/02-28 z dne 3.4.2003, zato je Pooblaščenec v drugo točko izreka vnesel tudi pravno podlago za sklenitev zahtevanih pogodb.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki v 1. členu vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo (med drugimi) državni organi. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Pooblaščenec ugotavlja, da organ ne zanika obstoja dokumentov, saj v izpodbijani odločbi izrecno navaja, da podjemne pogodbe, ki jih je organ sklenil z izbranimi izvajalci za opravljanje vrste nalog v zvezi z izdajo odločb t.i. »izbrisanim«, sodijo med informacije javnega značaja, zato jih je prosilcu posredoval v obliki delnega dostopa, s prekritimi osebnimi podatki. Po mnenju organa bi namreč posredovanje osebnih podatkov izvajalcev, ki so navedeni v podjemnih pogodbah, predstavljalo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1, zato predstavljajo izjemo po 3. točki, 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ.
Ocena organa, da gre pri zahtevanih pogodbah za informacije javnega značaja, je pravilna, saj so izpolnjena vsa tri merila za obstoj informacije:
- gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa,
- organ z njo razpolaga (organ je dokument izdela sam),
- nahaja se v materializirani obliki – v obliki dokumenta (pogodbe).
V nadaljevanju se je Pooblaščenec ukvarjal zgolj s vprašanjem, ali gre za izjemo po 3. tč. 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ tudi pri osebnih imenih izvajalcev pogodb. V izpodbijani odločbi so namreč prekriti tako stalno prebivališče, EMŠO, davčna številka in številka transakcijskega računa podjemnika. Z dopustnostjo drugih identifikacijskih znakov, torej stalnim prebivališčem, EMŠO, davčno številko in številko transakcijskega računa se Pooblaščenec ni ukvarjal, ker jih prosilec niti ni zahteval, kot je bilo zgoraj obrazloženo.
V 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ je opredeljena izjema, ki se nanaša na osebne podatke, in sicer, da se zavrne dostop do informacije, katere razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V tem primeru je treba uporabiti ZVOP-1. S takšno ureditvijo je od načela prostega dostopa priznana izjema, ki kot legitimen priznava interes posameznika, da se varuje njegova zasebnost. Izjemo od načela prostega dostopa torej načeloma predstavljajo osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1.
Po določilu 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Ob upoštevanju zgoraj citiranih določb ZVOP-1, Pooblaščenec posebej pojasnjuje, zakaj iz obravnavanih podjemnih pogodb ni potrebno izločiti osebnih imen podjemnikov. Sama navedba imena in priimka, brez kateregakoli dodatnega identifikacijskega znaka (npr. navedbe naslova, izobrazbe, rojstnega datuma, enotne matične številke občana ali kateregakoli drugega enoličnega identifikacijskega znaka), namreč še ni nujno osebni podatek, ampak ga za takšnega naredijo šele dodatni podatki, ki se nanašajo na posameznika, in iz katerih je mogoče določiti fizično osebo (primerjaj 6. člen ZVOP-1). Izjeme po ZDIJZ tako npr. ne morejo predstavljati podatki o osebi, na podlagi katerih osebe ni mogoče identificirati oziroma jo je mogoče identificirati samo z velikimi stroški, nesorazmerno velikim naporom ali z veliko časa. Merilo za to, kako velika je možnost identifikacije osebe, je treba ocenjevati glede na standard povprečno razumne osebe in ne zgolj po zaposlenih pri organu. Slednji so sicer prav gotovo v povprečju bolj seznanjeni z dogajanjem in zaposlenimi, vendar bi bilo v zadevi dostopa do informacije javnega značaja napačno, če bi bila zmožnost identifikacije osebe zožena le na ta, ožji krog ljudi.
Pooblaščenec je ocenil, da navedba imena in priimka v podjemni pogodbi, brez kateregakoli drugega podatka, ne predstavlja osebnega podatka v smislu ZVOP-1, ki bi ga bilo potrebno varovati, saj fizične osebe, zgolj na podlagi imena in priimka ni mogoče identificirati, zato sploh ne gre za izjemo po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Poleg navedenega Pooblaščenec izpostavlja, da so se v obravnavanem primeru izbrane fizične osebe s sklenjeno podjemno pogodbo zavezale, da bodo opravljale vrste nalog v zvezi z izdajo odločb t.i. »izbrisanim«, organ pa, da bo za opravljeno delo izplačal v pogodbi določen znesek.
Tudi v primeru, da bi osebna imena izvajalcev pogodb predstavljala izjemo v smislu 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, je pri dostopu do informacij javnega značaja bistvenega pomena ali gre za trošenje javnih sredstev. Na tem mestu je treba opozoriti, da ZDIJZ pomeni izvajanje pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki služi trem funkcijam: demokratični, nadzorni in gospodarski funkciji. Pri obravnavi te pritožbe sta osrednjega pomena prvi dve funkciji. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javni oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. V tej zadevi je prišla posebej do izraza funkcija nadzora, nadzora nad porabo proračunskega denarja, kar je značilno za to človekovo pravico. Za enega od razlogov za uveljavitev te pravice namreč v teoriji velja politični nadzor s strani javnosti (več v doktorski disertaciji mag. Urše Prepeluh, str. 21). Ta pravica namreč omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča politični nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja). Obenem se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med upravo in posameznikom okrepi zaupanje v upravo (razlog zaupanja); posamezniki posledično sprejetih odločitev ne dojemajo kot vsiljenih, temveč jih bolje razumejo in zato tudi sprejemajo (razlog sprejemanja oziroma akceptance).
Takšna nadzorna funkcija, pa se je z novelo ZDIJZ ( Uradni list RS, št. 61/2005), ki je stopil v veljavo 15.07.2005, še okrepila, saj je v prvi alineji 3. odstavka 6. čl. navedeno, da ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. (tajni podatki) in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Navedeno pomeni še bolj odprto in pregledno delovanje državnih organov in s tem nadzor nad njihovim delom. Javnost ima zagotovo pravico vedeti, s kom državni organi sklepajo pogodbe, na podlagi katerih se trošijo javna sredstva. Organ je namreč zagotovil plačilo, ki pomeni porabo proračunskega denarja, zato bi bilo potrebno tudi v primeru, da bi osebna imena izvajalcev pogodb predstavljala izjemo v smislu 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoliti v skladu s prvo alinejo, 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj gre za podatke, ko so povezani s porabo javnih sredstev.
Pooblaščenec je tako presodil, da je potrebno dostop do zahtevanih informacij dovoliti v obsegu, kot izhaja iz izreka te odločbe.
Ker pa podjemne pogodbe, ki so predmet presoje, vsebujejo tudi podatke o stalnem prebivališču, EMŠO, davčni številki in številki transakcijskega računa, ki jih prosilec ne zahteva in zato tudi niso predmet presoje Pooblaščenca, jih je organ dolžan izbrisati in prosilcu posredovati zahtevane informacije v smislu s 7. členom ZDIJZ, ki uvaja institut delnega dostopa.
Način oziroma oblika seznanitve prosilca z zahtevano informacijo (v konkretnem primeru fotokopija) je po določilu 25. člena ZDIJZ odvisna od prosilčeve želje.
Ker je organ napačno uporabil pravne predpise, na podlagi katerih je odločil, je Pooblaščenec s pritožbo izpodbijano ravnanje organa odpravil in sam odločil na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka