Prosilec - Ministstvo za notranje zadeve
+ -Številka: 021-51/2005/2
Kategorije: Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03 in 61/05, v nadaljevanju: ZDIJZ) ter 247. in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ... (v nadaljevanju: prosilec), z dne 25.4.2005, zoper odločbo uradne osebe za dostop do informacij javnega značaja Ministrstva za notranje zadeve – Direktorata za policijo in druge varnostne naloge, Štefanova 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ), opr. št.: 14-01/204-01-5/2005/2 z dne 21.4.2005, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 dni izročiti fotokopijo dokumentov z naslovom:
- Poročilo o opravljenem nadzoru v Policijski akademiji s področja sistema javnih uslužbencev z dne 28.1.2005 (izveden po odredbi ministra za notranje zadeve o izrednem nadzoru št. 140-01-201-1/2005/1 z dne 5.1.2005), v katerem je dolžan izbrisati:
- na 2. strani dokumenta: 5. do 7. vrstico pod točko I.;
- na 6. strani dokumenta: pod točko 12. v 5. alineji število let delovnih izkušenj ter številko in datum diplome;
- na 17. strani dokumenta: pod točko 1. v 5. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum diplome ter datum v zadnji vrstici 5. alineje;
- na 18. strani dokumenta: pod točko 2. v 6. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum diplome ter datum v zadnji vrstici 6. alineje;
- na 18. strani dokumenta: pod točko 3. v 5. alineji število let delovnih izkušenj ter številko in datum diplome
- na 19. strani dokumenta: v 2. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum diplome ter datum v zadnji vrstici 2. alineje;
- na 20. strani dokumenta: pod točko 1. v 5. alineji število let delovnih izkušenj ter številko in datum diplome ter datum v zadnji vrstici 5. alineje
- na 20. strani dokumenta: pod točko 1. v 9. alineji datum v prvi vrstici 9. alineje
- na 21. strani dokumenta: v 1. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum diplome ter datum v zadnji vrstici 1. alineje;
- na 21. strani dokumenta: zadnja dva navedena datuma v 1. odstavku
- na 22. strani dokumenta: v 5. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum diplome ter datum v 3. vrstici 5. alineje;
- na 22. strani dokumenta: pod točko 1. v 7. alineji število let delovnih izkušenj, datum diplome ter datum v 5. vrstici 7. alineje;
- na 23. strani dokumenta: pod točko 2. v 8. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum diplome, številko in datum v 4. vrstici 8. alineje, številko v 5. vrstici 8. alineje ter datum v 6. vrstici 8. alineje
- na 23. strani dokumenta: pod točko 2. v 10. alineji število let delovnih izkušenj,
- na 24. strani dokumenta: v 4. alineji število let delovnih izkušenj, datum diplome ter datum v 5. vrstici 4. alineje;
- na 24. strani dokumenta: pod točko 1. v 8. alineji število let delovnih izkušenj, datum v 3. vrstici 8. alineje ter številko in datum v 4. vrstici 8. alineje;
- na 25. strani dokumenta: pod točko 2. v 6. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum v 3. vrstici 6. alineje; datum v 4. vrstici 6. alineje, številko v 5. vrstici 6. alineje, datum v 6. vrstici 6. alineje;
- na 26. strani dokumenta: v 2. alineji število let delovnih izkušenj, datuma v 3. in 4. vrstici in 2. alineje;
- na 26. strani dokumenta: pod točko 4. v 9. alineji število let delovnih izkušenj, datuma v 3. in 4. vrstici 9. alineje;
- na 27. strani dokumenta: pod točko 5. v 9. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum v 3. vrstici 9. alineje, številko v 4. vrstici 9. alineje in datum v 5. vrstici 9. alineje
- na 28. strani dokumenta: v 6. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum v 3. vrstici 6. alineje, številko v 4. vrstici 6. alineje in datum v 5. vrstici 6. alineje;
- na 28. strani dokumenta: pod točko 7. v 6. alineji število let delovnih izkušenj, datum v 3. vrstici 6. alineje;
- na 29. strani dokumenta: pod točko 8. v 6. alineji število let delovnih izkušenj, številko v 2. vrstici 6. alineje, datum v 3. vrstici 6. alineje, številko in datum v 4. vrstici 6. alineje;
- na 30. strani dokumenta: pod točko 9. v 6. alineji število let delovnih izkušenj, številko v 2. vrstici 6. alineje, številko in oba datuma v 3. vrstici 6. alineje ter številko in datum v 4. vrstici 6. alineje;
- na 30. strani dokumenta: pod točko 9. oba datuma v 7. alineji
- na 30. strani dokumenta: pod točko 10. v 6. alineji število let delovnih izkušenj in datuma v 3. in 5. vrstici 6. alineje;
- na 31. strani dokumenta: pod točko 11. v 6. alineji število let delovnih izkušenj, številko v 2. vrstici in datum v 3. vrstici 6. alineje, številko in datum v 4. vrstici 6. alineje, datum v 6. vrstici 6. alineje;
- na 31. strani dokumenta: pod točko 12. v 6. alineji število let delovnih izkušenj, številko v 2. vrstici 6. alineje;
- na 32. strani dokumenta: dva datuma v prvi vrstici , številko in oba datuma v 3. vrstici, številko in datum v 5. vrstici, datum v 7. vrstici;
- na 32. strani dokumenta: pod točko 13. v 8. alineji število let delovnih izkušenj, datuma v 3. in 5. vrstici 8. alineje, številko in oba datuma v 3. vrstici 8. alineje ter številko
- na 33. strani dokumenta: v 4. alineji število let delovnih izkušenj, datum v 3. vrstici 4. alineje, številko in datum v 5. vrstici 4. alineje, datum v 7. vrstici 4. alineje;
- na 33. strani dokumenta: pod točko 15. v 6. alineji število let delovnih izkušenj, datuma v 3. in 5. vrstici 6. alineje, številko v 4. vrstici 6. alineje;
- na 34. strani dokumenta: v 6. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum diplome v 2. in 3. vrstici 6. alineje, datum v 4. vrstici 6. alineje;
- na 34. strani dokumenta: pod točko 17. v 6. alineji število let delovnih izkušenj, datuma v 3. in 4. vrstici 6. alineje;
- na 35. strani dokumenta: pod točko 18. v 6. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum diplome v 2. in 3. vrstici 6. alineje, številko in datum v 4. vrstici 6. alineje, številko in datum v 6. vrstici 6. alineje;
- na 36. strani dokumenta: v 1. alineji število let delovnih izkušenj, datuma v 3. in 4. vrstici 1. alineje;
- na 36. strani dokumenta: pod točko 20. v 10. alineji število let delovnih izkušenj, datuma v 3. in 4. vrstici 10. alineje;
- na 37. strani dokumenta: pod točko 21. v 8. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum v 3. vrstici 8. alineje, datum v 5. vrstici 8. alineje, številko in datum v 7. vrstici 8. alineje;
- na 40. strani dokumenta: pod točko 2. v 5. alineji številko in datum v 2. vrstici;
- na 43. strani dokumenta: v 3. alineji število let delovnih izkušenj, številko in datum v 2. vrstici 3. alineje.
- Poročilo o ugotovitvah izrednega nadzora v Policijski akademiji šifra: 142-01/201-1/2005/8 z dne 15.2.2005 (izveden po odredbi ministra za notranje zadeve o nadzoru št. 142-01-201-1/2005/3 z dne 6.1.2005), v katerem je dolžan izbrisati:
- na 5. strani celotni zadnji odstavek in nadaljnjih prvih 15 vrstic na 6. strani;
- na 9. strani ime in priimek v 8. vrstici 2. točke;
- na 12. strani v zadnji alineji število let delovnih izkušenj ter datuma v 3. in 4. vrstici
- na 13. strani v predzadnji alineji število let delovnih izkušenj, številka v 2. vrstici te alineje in oba datuma v 3. vrstici te alineje;
- na 14. strani datum v 1. vrstici 3. alineje;
- na 15. strani v 5. alineji število let delovnih izkušenj, številka v 2. vrstici te alineje in datum v 3. vrstici te alineje;
- na 15. strani v 8. alineji datum v 2. vrstici;
- na 16. strani v 7. alineji število let delovnih izkušenj, datuma v 3. in 5. vrstici te alineje.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 21.3.2005 od organa v obliki fotokopije zahteval dva dokumenta: Poročilo o ugotovitvah izrednega nadzora v Policijski akademiji, opravljenega na podlagi odločitve ministra za notranje zadeve v začetku leta 2005, in Posebno poročilo nadzora sistema javnih uslužbencev v sklopu nadzora v Policijski akademiji v mesecih januarju in februarju 2005, v obsegu 47 strani.
Uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja pri organu (v nadaljevanju uradna oseba), je z odločbo št. 14-01/204-01-5/2005/2 z dne 21.4.2005, na podlagi 3. in 12. točke 6. člena ZDIJZ v celoti zavrnila prosilčevo zahtevo za pridobitev fotokopij zahtevanih dveh dokumentov. V odločbi je navedeno, da gre pri zaprošeni informaciji za interna dokumenta, ki sta namenjena ministru za notranje zadeve za njegovo odločanje v zvezi z vodenjem Ministrstva za notranje zadeve. Oba zahtevana dokumenta sta bila sestavljena na podlagi notranjega nadzora, opravljenega v zvezi z delovanjem notranjih organizacijskih enot policije. Vsebujeta osebne podatke policijskih uslužbencev in informacije zasebne narave, ki se nanašajo na nedokončane delovnopravne in druge spore ter podatke o notranjih procesih. Razkritje zahtevanih podatkov bi povzročilo motnje notranjih razmerij in komunikacij, ki so bistvenega pomena za sistem policijskih uslužbencev, notranjo varnost in zaščito policijskih uslužbencev in objektov. Prav tako bi razkritje teh podatkov in informacij povzročilo motnje pri odkrivanju in preiskovanju pojavov, ki lahko iz notranjega ali zunanjega okolja vplivajo na nemoteno delo znotraj policije. V zvezi z obema dokumentoma policija izvaja določene aktivnosti za odpravo ugotovljenih nepravilnosti. Navedena dejstva predstavljajo izjemo po določilu 3. in 12. točke 6. člena ZDIJZ, zato je organ prosilčevo zahtevo za dostop do zahtevane informacije v celoti zavrnil.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec vložil pritožbo dne 25.4.2005, v kateri navaja, da zavrnilna odločba organa ni utemeljena in da sta oba zahtevana dokumenta informaciji javnega značaja, saj obravnavata predvsem področje delovnih razmerij v Policijski akademiji in Policiji ter v tej zvezi odnose med nadrejenimi in podrejenimi uslužbenci ter upravljanje in vodenje. Delovna razmerja se urejajo z veljavnimi predpisi, njihovo izvajanje, spoštovanje ali nespoštovanje pa je prav tako javno. Če je javna plača vsakega javnega uslužbenca v državni upravi, potem je javno tudi urejanje njegovega delovnega razmerja, katerega bistvena sestavina je tudi plača. Enako velja tudi za javnost upravljanja in vodenja Policije in v njej, saj se tudi ta v celoti financira iz javnih sredstev: državnega proračuna. Pritožnik navaja, da je v odločbi neutemeljeno sklicevanje na notranjo varnost in zaščito policijskih uslužbencev in objektov samo takrat, ko je nejavnost v interesu delodajalca oziroma uradnikov policije na položajih. Pritožnik omenja tudi delni dostop, saj je mogoče dele dokumenta, ki bi po določbah 7. člena ZDIJZ bili izjema (osebni podatki, tajni podatki ipd.) izločiti iz dokumenta. Pritožnik se ne strinja s povsem neobrazloženo navedbo, da bi razkritje podatkov iz zahtevanih dokumentov povzročilo motnje pri delu organa. Navedena trditev v odločbi ni utemeljena ali obrazložena; delovna razmerja se ne urejajo tajno, reševanje slabosti v urejenosti delovnih razmerij v upravljanju in vodenju organa pa tudi ni tajno. Nadzor ministra nad urejanjem delovnih razmerij zaposlenih v Policiji in nad upravljanjem ter vodenjem enot v Policiji ni 'notranji nadzor', saj je Policija organ v sestavi, generalni direktor policije pa predstojnik s pooblastili delodajalca na podlagi 4. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS št. 56/02). Glede na navedeno pritožnik zaključuje, da sklicevanje organa na določili 3. in 12. točke 6. člena ZDIJZ ni utemeljeno in obrazloženo v tolikšni meri, da bi bila dopustna zavrnitev dostopa do obeh zahtevanih dokumentov, oziroma da bi zahtevani informaciji izpolnjevali lastnosti izjeme po določilu 6. člena ZDIJZ.
Organ je prosilčevo pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj s celotnim spisom, z dopisom št.: 142-01/204-01-5/2005/4 z dne 12.5.2005, na podlagi 1. odstavka 245. člena ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu. Organ najprej še enkrat pojasnjuje celotno kronologijo dogodkov in pojasnjuje, da gre pri obeh zahtevanih dokumentih za interna dokumenta, namenjena ministru za odločanje v zvezi z vodenjem ministrstva (organa). Oba zahtevana dokumenta sta bila sestavljena na podlagi notranjega nadzora, opravljanega v zvezi z delovanjem notranjih organizacijskih enot policije. Vsebujeta osebne podatke policijskih uslužbencev in informacije zasebne narave ter podatke o notranjih procesih. Razkritje teh podatkov in informacij bi povzročilo motnje notranjih razmerij in komunikacij, ki so bistvenega pomena za sistem policijskih uslužbencev, notranjo varnost in zaščito policijskih uslužbencev in objektov. Prav tako bi razkritje teh podatkov in informacij povzročilo motnje pri odkrivanju in preiskovanju pojavov, ki lahko iz notranjega ali zunanjega okolja vplivajo na nemoteno delo znotraj policije. V zvezi s tem policija izvaja določene aktivnosti za odpravo ugotovljenih nepravilnosti. Pritožnik napačno sklepa, da nadzor ministra za notranje zadeve nad urejanjem delovnih razmerij zaposlenih v Policiji in nad upravljanjem ter vodenjem enot v Policiji ni notranji nadzor. Policija je organ v sestavi ministrstva. Odgovornost ministra za notranje zadeve za delo ministrstva in njegovih organov v sestavi je ustavna kategorija. Po 110. členu Ustave Republike Slovenije so Vlada in ministri v okviru svojih pristojnosti samostojni in odgovorni Državnemu zboru. V zvezi s tem lahko minister z notranjim nadzorom pridobi in preveri različne informacije internega značaja, ki jih potrebuje za učinkovit demokratični nadzor, vodenje, nemoteno delovanje ministrstva in uresničevanje nacionalne varnostne politike na področju, za katero je kot član Vlade odgovoren. Organ v dopisu še enkrat navaja notranjo varnost in zaščito policijskih uslužbencev in objektov, pomembni so kriteriji za oceno tveganj iz zunanjega ali notranjega okolja, ki tako ali drugače ogrožajo notranjo varnost v policiji, zaščito policijskih uslužbencev in objektov. Oba dokumenta vsebujeta vrsto podatkov o pojavih znotraj sistema policijskih uslužbencev. Ti so odraz zlonamernih napadov anonimnih storilcev na čast, dobro ime in dostojanstvo posameznih uslužbencev policije, ki niso na vodilnih položajih. Tudi če bi bili, interes javnosti ne odtehta razkritja neutemeljeno prizadete zasebnosti, dostojanstva, osebne varnosti ali ustavno zajamčene domneve nedolžnosti kateregakoli posameznika. Ugotovitev pritožnika, da bi lahko z izločitvijo posameznih delov zahtevanih dokumentov zadostili interesu javnosti, je prav tako napačna. Ker ima Policijska akademija relativno majhno število uslužbencev, med katerimi je pritožnik, se identifikaciji in s tem tudi kršitvam ustavno zajamčenih pravic na ta način ne bi bilo mogoče izogniti, saj zahtevana dokumenta vsebujeta vrsto drugih podatkov in medsebojno prepletenih informacij, po katerih je mogoče identificirati prizadete tudi brez objave njihovih osebnih podatkov.
Pooblaščenec je za potrebe razjasnitve dejanskega stanja in preveritve razlogov za zavrnitev prosilčeve zahteve oba zahtevana dokumenta prejel in vanju tudi vpogledal.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1. odst. 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo (med drugim tudi) državni organi. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Pooblaščenec ugotavlja, da prosilec zahteva dva dokumenta (poročili), s katerimi razpolaga organ-s Poročilom o ugotovitvah izrednega nadzora v Policijski akademiji in s Poročilom o opravljenem nadzoru v Policijski akademiji s področja sistema javnih uslužbencev. Dokumenta sta v pisni obliki in v posesti organa.
Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru nedvomno gre za informacijo javnega značaja, saj se nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb in obenem izvira iz delovnega področja organa. Kot ugotavlja tudi sam organ, se prosilčeva zahteva nanaša na informacije o vsebini dveh poročil, izdelanih na podlagi odredbe ministra o izrednem nadzoru in izdanega v obliki dokumenta. Ministrstvo za notranje zadeve po določilu 34. člena Zakona o državni upravi (UL RS št. 24/2005, v nadaljevanju: ZDU-1-UPB3) opravlja naloge na področjih javne varnosti in policije, upravnih notranjih zadev in migracij. Minister po določilu 16. člena ZDU-1-UPB3 v skladu s sprejeto politiko vodi in predstavlja ministrstvo, izdaja predpise in druge akte v skladu z zakonom ter sprejema druge odločitve iz pristojnosti ministrstva. Policija (oziroma njen del – Policijska akademija) je organ v sestavi Ministrstva za notranje zadeve, ki ga po določilu 22. člena ZDU-1-UPB3 vodi direktor. Ta je kot predstojnik organa v sestavi pri svojem delovanju vezan na usmeritve in obvezna navodila ministra (23. člen ZDU-1-UPB3). Po določilu 24. člena (ZDU—UPB3) ministrstvo nadzoruje delo organa v sestavi, minister pa lahko zahteva poročila, podatke in druge dokumente v zvezi z opravljanjem dela organa v sestavi. Predstojnik organa v sestavi pa mora ministru redno in na njegovo posebno zahtevo poročati o delu organa v sestavi o vseh pomembnejših vprašanjih s področij dela organa v sestavi.
Širše oziroma celotno delovno področje organa pa določa ZDIJZ in zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Ker dokument izvira iz delovnega področja organa, zahtevana informacija izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Po ZDIJZ je namreč informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 149).
Pojem delovno področje iz 4. člena ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovno področje po določilih ZDU-1, saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, ponavadi določenih v področnih zakonih (kot v tem primeru ZDU-1), temveč vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi.
Ker se prosilčeva zahteva nanaša na informacije o vsebini Poročila o opravljenem nadzoru v Policijski akademiji s področja sistema javnih uslužbencev in Poročila o ugotovitvah izrednega nadzora v Policijski akademiji, gre tudi v tem delu za delovno področje organa in zato zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja.
2. Izjema po 3. in 11. točki 6. člena ZDIJZ
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja in sicer na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je tudi, da prosilcu ni potrebno izkazovati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa (da torej zanje ne velja omenjena pravna domneva), in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa gre za obstoj ene od zakonskih izjem od prostega dostopa.
6. člen ZDIJZ zato taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, med drugim tudi, ko gre na primer za podatek, ki je opredeljen kot varovan osebni podatek ali podatek v zvezi z notranjim delovanjem organa. V konkretnem primeru je Pooblaščenec zaradi razjasnitve dejanskega stanja, preveritve narave zahtevanih dokumentov ter utemeljenosti določitve zahtevanih podatkov za izjemo po določilu iz 6. člena ZDIJZ, vpogledal v oba zahtevana dokumenta.
2.1. Izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Zaradi varstva interesov iz zasebne sfere Pooblaščenec ocenjuje, da obe zahtevani poročili sicer sta informacija javnega značaja, vendar je organ dolžan pri obeh prosilcu omogočiti le delni dostop (7. člen ZDIJZ) in zahtevo zavrniti v tistih delih, ki se nanašajo na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Zakon o varstvu osebnih podatkov, Uradni list RS št. 86/04, v nadaljevanju ZVOP-1) v skladu s 6. členom, 1. odstavek, tč. 3 ZDIJZ.
Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Ob upoštevanju zgoraj citiranih določb ZVOP-1, Pooblaščenec posebej pojasnjuje, zakaj iz obravnavanega pisnega opozorila ni potrebno izločiti osebnih imen posameznih javnih uslužbencev. Sama navedba imena in priimka, brez česarkoli drugega (npr. navedbe naslova, izobrazbe, rojstnega datuma, enotne matične številke občana ali kateregakoli drugega enoličnega identifikacijskega znaka), namreč še ni nujno osebni podatek, ampak ga za takšnega naredijo šele dodatni podatki, ki se nanašajo na posameznika, in iz katerih je mogoče določiti fizično osebo (primerjaj 6. člen ZVOP-1). Izjeme po ZDIJZ tako npr. ne morejo predstavljati podatki o osebi, na podlagi katerih osebe ni mogoče identificirati oziroma jo je mogoče identificirati samo z velikimi stroški, nesorazmerno velikim naporom ali z veliko časa. Merilo za to, kako velika je možnost identifikacije osebe, je treba ocenjevati glede na standard povprečno razumne osebe in ne zgolj po zaposlenih pri organu, kot to izpostavlja izpodbijana odločba. Slednji so sicer prav gotovo v povprečju bolj seznanjeni z dogajanjem in zaposlenimi, vendar bi bilo v zadevi dostopa do informacije javnega značaja napačno, če bi bila zmožnost identifikacije osebe zožena le na ta krog ljudi.
V konkretnem primeru iz obravnavanih poročil izhaja predvsem kadrovski in organizacijski vidik organa, ki zajema ustreznost sistemizacije delovnih mest, aktov o razporeditvi javnih uslužbencev na konkretnih delovnih mestih, imenovanja na položaje, imenovanja v nazive, preveritve izpolnjevanja pogojev, v končni fazi ustreznost plače konkretnega javnega uslužbenca in uvrščenosti v ustrezen plačni razred po določilih Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS št. 56/02 s spremembami, v nadaljevanju ZSPJS), pri čemer je bistvenega pomena prav to, da so po določilu 38. členu ZSPJS vse plače v javnem sektorju javne. Odločilno je, da gre za trošenje javnih sredstev, nad čimer mora biti zagotovljen pregled, nadzor in transparentnost porabe (prim. 3. odst. 6. čl. ZDIJZ). Pomembno je, da je tudi to področje vključeno in urejeno v samem zakonu, upoštevana pa so tudi načela varstva podatkov (več o tem prof. dr. Rajko Pirnat s soavtorji: Komentar Zakonov s področja uprave, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana, 2004). Tako zakon določa, da so plače v javnem sektorju javne: javnosti so dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, osnovni plači, o dodatkih ter o delu plače za delovno uspešnost, izpuščen pa je podatek o dodatku za delovno dobo, saj se ta nanaša na konkretnega posameznika in kaže na njegovo starost.
Z dnem začetka uporabe 38. člena ZSPJS, torej s 1.7.2004, se je slovenska ureditev približala modernim pravnim redom, po katerih plače v javnem sektorju ne predstavljajo skrivnosti, ker gre za porabo javnih sredstev, nad katero mora biti zagotovljen pregled in nadzor javnosti. Še bolj pa to velja po 1.7. 2005, torej z dnem, ko se je začela uporabljati novela ZSPJS-D (Ur. l. RS, št. 53/05), ki je 38. členu ZSPJS dodala nov šesti odstavek, po katerem so ne glede na določbo prvega odstavka tega člena javnosti po postopku, ki ga ureja ZDIJZ, dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti. Z novelo ZSPJS-D je torej povsem jasno uzakonjena javnost plače, vezana na osebno ime (ime in priimek) javnega uslužbenca in funkcionarja posameznika.
Tudi v pravni teoriji se dopustnost razkritja tovrstnih podatkov utemeljuje z argumentom doktrine pričakovane zasebnosti, ki jo je že leta 1997 najprej prevzelo Evropsko sodišče za človekove pravice v primeru Halford v. Združeno kraljestvo z dne 25.6.1997, Reports 1997-III, nato pa še Ustavno sodišče RS v OdlUS VI,58, U-I-25/95 z dne 27.11.1997, Ur. l. RS; št. 5/98. Po tej doktrini javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in tistih delov iz uspešne prijave za delovno mesto, ki izkazujejo kvalifikacije osebe, potrebne za določeno delovno mesto.
V konkretnem primeru gre torej za prerez kadrovskega in organizacijskega stanja v državnem organu, pri katerem so zaposleni javni uslužbenci, katerih zasebnost je v javnem sektorju omejena. Upoštevati je tudi treba namen ZDIJZ iz 2. čl., po katerem naj bi bilo delovanje organa javno in transparentno.
Tiste dele dokumentov, ki predstavljajo varovan osebni podatek fizične osebe kot izjemo iz 3. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ, v konkretnem primeru torej navedbe posameznih datumov, letnic pridobitve izobrazbe ali števila let delovne dobe oziroma delovnih izkušenj, ki kažejo na razkritje starosti ali omogočajo sklepanje o starosti določene fizične osebe, je potrebno iz dokumenta izločiti, ker starost predstavlja varovan osebni podatek posameznika oziroma je mogoče osebo na podlagi navedbe osebnega imena skupaj s starostjo posameznika identificirati. Pooblaščenec posebej pojasnjuje, da v nobenem od vpogledanih dokumentov niso navedeni morebitni drugi osebni podatki – npr. datum rojstva, enotna matična številka občana, naslov stalnega prebivališča, ipd. preko katerih bi bile osebe določljive brez velikih stroškov, nesorazmernega napora oziroma veliko časa.
Organ mora torej iz dokumenta izločiti podatke, navedene v izreku te odločbe in prosilcu zagotoviti delni dostop. Vsi omenjeni podatki namreč v povezavi z osebnim imenom predstavljajo varovan osebni podatek, ki izpolnjuje pogoje iz 6. člena ZVOP-1. Tako iz navedbe letnic pridobitve izobrazbe, kot tudi iz navedbe delovne dobe oziroma delovnih izkušenj, je razvidna starost posameznika, kar bi omogočilo določitev konkretne fizične osebe in s tem razkritje varovanega osebnega podatka. Prav za potrebe takšnih situacij uvaja ZDIJZ v 7. členu institut delnega dostopa, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki predstavljajo izjeme iz 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena uradna oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dokumenta, kot bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe.
Pooblaščenec pripominja, da najdemo v Poročilu o opravljenem nadzoru v Policijski akademiji s področja sistema javnih uslužbencev, pri točki V/5 na strani 40, tudi javno zelo prepoznavna imena vrhunskih športnikov, ki so očitno zaposleni na Policijski akademiji. Brez dvoma gre za v javnosti prepoznavne osebe zgolj na podlagi njihovega osebnega imena. To, da so mnogi vrhunski športniki zaposleni na Policijski akademiji, je splošno znano dejstvo. Pooblaščenec ocenjuje, da kljub temu ne gre za varovane osebne podatke. Ker gre na podlagi 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ za podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, je namreč potrebno dostop do zahtevan informacije dovoliti, kljub obstoju izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Vsi podatki so namreč povezani s kadrovskimi in upravljalskimi vprašanji organa.
Gornja obrazložitev velja tudi za vse ostale osebe, ki so v obravnavanih poročilih omenjene z imeni in priimki, če bi bile prepoznavne.
2.2. Izjema po 11. točki 1. odst. 6. člena ZDIJZ
Organ se v delu izpodbijane odločbe, kot razlog za zavrnitev prosilčeve zahteve opira tudi na izjemo po 11. točki 1. odst. 6. člena ZDIJZ (pred novelo ZDIJZ 12. točki 6. člena, opomba Pooblaščenca), ki omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Pooblaščenec v konkretnem primeru ocenjuje, da ni izkazana izjema od dostopa do informacij javnega značaja po določilu 11. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ. Prosilec zahteva dostop do informacij, ki jih je organ pridobil zaradi pregleda delovanja notranjih organizacijskih enot (konkretno Policijske akademije). Organ v izpodbijani odločbi zaključuje, da gre v konkretnem primeru za informacije zasebne narave, ki se nanašajo na nedokončane delovnopravne in druge spore ter podatke o notranjih procesih, pri čemer bi razkritje teh podatkov in informacij povzročilo motnje notranjih razmerij in komunikacij, ki so bistvenega pomena za sistem policijskih uslužbencev, notranjo varnost in zaščito policijskih uslužbencev in objektov. Pooblaščenec ugotavlja, da so zaključki organa zelo pavšalni, saj organ ne obrazloži (realne) verjetnosti nastanka motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, pač pa navaja le, da bi cit.'razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri odkrivanju in preiskovanju pojavov, ki lahko iz notranjega ali zunanjega okolja vplivajo na nemoteno delo znotraj policije.'
Pooblaščenec je pri pregledu predložene dokumentacije ugotovil, da gre zgolj za prerez ureditve organa, pri čemer je izpostavljen zlasti kadrovski vidik in sicer ustreznost izobrazbe oziroma izpolnitve pogojev za zasedbo delovnega mesta posameznih delavcev organa. Navedeno nikakor ne pomeni izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po določilu 11. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ in torej razlog za zavrnitev prosilčeve zahteve za dostop. Zahtevana dokumenta ne razkrivata npr. metod izvajanja uradnih nalog organa, kar bi pomenilo razkritje informacij v zvezi z notranjim delovanjem in dejavnostjo organa ter bi lahko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
V smislu 11. točke 1. odst. 6. člena so namreč varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitve organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo vsebinske motnje pri delovanju organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo 'notranji proces razmišljanja organa'. Varujejo se zgolj podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa, ne pa podatki, ki predstavljajo prerez stanja v nekem državnem organu in s katerim ima javnost pravico biti seznanjena, saj gre za že uveljavljeno, zatečeno stanje s ciljem preverjanja, ali dejansko stanje odstopa od zakonsko predpisanega. Pri obeh dokumentih ne gre za 'notranji' proces odločanja organa, ki še kreira določeno politiko in oblikuje stališča. Ne gre za dokumente za (zgolj) notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, pač pa, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, za poročili, do katerih ima javnost dostop zaradi nadzorne funkcije pravice do informacije javnega značaja.
Ratio legis, torej namen 11. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ je v zaščiti v pravni teoriji znanega kot 'deliberative process', torej procesa, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čemer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo omejeno, če bi bilo v celoti odprto javnosti. Obenem pa je namen izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno oziroma upravičeno varovanje procesa 'notranjega razmišljanja' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Takšen primer bi bil na primer podan, če bi razkritje informacij organa posameznikom omogočilo, da ugotovijo, kako se izogniti pravnim pravilom ali jih kršiti, ne da bi jih organi pregona pri tem izsledili. V to skupino izjem zato nedvomno sodijo različna notranja splošna navodila za izvajanje preiskav, policijska navodila za identifikacijo prestopnikov, študije o problemih v zvezi z tajnimi agenti, načrti za izbiranje in izvajanje raznih vrst nadzora, npr. inšpekcijskih ali preiskovalnih služb ipd. Tudi primerjalno-pravno so kot takšna izjema v glavnem priznana občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora, torej inšpekcijskih, davčnih in tudi preiskovalnih ter obveščevalno – varnostnih.
Temeljno vprašanje, ki se zastavlja ob razkritju tovrstnih informacij je, ali ne bi prav razkritje dokumenta izničilo njegov temeljni namen in ga s tem napravilo neuporabnega. Prav temu zgledu je na primer v celoti sledilo določilo 2. odstavka 8. člena Uredbe o posredovanju informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 115/03, v nadaljevanju Uredba), ki je že same programe dela in druge podobne programe, ki jih inšpekcijski in drugi organi, kamor nedvomno predvsem sodijo tudi varnostno-obveščevalni organi, pripravljajo v zvezi z izvajanjem postopkov nadzora nad poslovanjem oseb javnega in zasebnega prava, izrecno izključila iz tistih splošnih aktov, ki se sicer v celoti posredujejo v svetovni splet. Opisana izjema je med drugim namenjena tudi zagotavljanju učinkovitega in kakovostnega dela organa, kar je v svoji širši perspektivi nedvomno tudi v interesu družbe kot celote oziroma splošne javnosti.
Odgovor na temeljno vprašanje iz predhodnega odstavka je negativen, saj mora biti v konkretnem primeru vodilo razmišljanja v 6. členu ZDU-1-UPB3 zapisano načelo javnosti dela uprave, ki določa, da je uprava dolžna zagotavljati javnost svojega dela, upoštevaje omejitve, ki izhajajo iz predpisov. Za uresničevanje namena ZDIJZ, torej zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočanju uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pa si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). ZDIJZ tako določa načelo odprtosti delovanja javnih organov. Načelo odprtosti pomeni, da je delovanje in odločanje javnih oblasti oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti torej predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico do dostopa do dokumentov javnih oblasti ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti.
Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čimbolj široko in ne v škodo državljanov. V praksi to pomeni, da bo organ, četudi bo presodil, da gre za izjeme od splošnega načela dostopnosti informacij javnega značaja, moral te izjeme tolmačiti čimbolj ozko in restriktivno.
Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji, ki jih zagotavlja dostop do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Prva omogoča državljanom, da spoznajo vsebine aktov državne uprave in na ta način veliko bolj enakopravno sodelujejo pri sprejemanju odločitev javne uprave, omogoča jim torej aktivno participacijo v javni politiki. Druga pa omogoča državljanom nadzor nad pravilnostjo dela javne uprave, zato lahko preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo ter porabo denarja davkoplačevalcev.
3. Institut delnega dostopa po določilu 7. člena ZDIJZ
Na podlagi zgoraj navedenega je Pooblaščenec presodil, da je organ dolžan prosilcu posredovati zahtevana dokumenta, skladno s 7. členom ZDIJZ, ki uvaja institut delnega dostopa in določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.
Način oziroma oblika seznanitve prosilca z zahtevano informacijo (v konkretnem primeru fotokopija) je torej po določilu 25. člena ZDIJZ odvisna od prosilčeve želje.
Podrobnosti glede posredovanja informacij javnega značaja pa določa Uredba o posredovanju informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 115/03, v nadaljevanju: Uredba). Tiste dele dokumentov, ki bi morebiti predstavljali kakršnokoli izjemo v skladu s 1. odst. 6. člena ZDIJZ, konkretno torej varovan osebni podatek, pa se mora iz dokumenta izločiti in prosilcu zagotoviti delni dostop po določilu 7. člena ZDIJZ. Ob seznanitvi prosilca s preostalim delom dokumenta, mora organ omogočiti vpogled v zahtevano informacijo javnega značaja v skladu s 1. točko 1. odstavka 16. člena Uredbe, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki.
Ker je organ napačno uporabil pravne predpise, na podlagi katerih je odločil, je Pooblaščenec s pritožbo izpodbijano ravnanje organa odpravil in sam odločil na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka