Prosilec zoper odločbo Ministrstva za zunanje zadeve
+ -Številka: 020-54/2004/13
Kategorije: Osebni podatek
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03, v nadaljevanju: ZDIJZ) ter 2. odstavka 247. člena in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/00, 73/04, v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi ………….. (v nadaljevanju: prosilec), zoper odločbo Ministrstva za zunanje zadeve, Prešernova ulica 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št.: ZKD-3184/04 z dne 17.11.2004, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožbi se ugodi.
Odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.
Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti v 30 dneh.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 19.10.2004, po pozivu organa z dne 29.9.2004, ustrezno dopolnil svojo vlogo za posredovanje informacij javnega značaja z dne 20.9.2004, tako da se z zahtevano informacijo želi seznaniti najprej z neposrednim vpogledom v vse originalne uradne dokumente, iz katerih je razvidno:
- koliko denarja je organ izplačal samemu ……………. in kateremukoli inštitutu ali drugi pravni osebi, v okviru katere je ………… nudil svoje svetovalne storitve, zlasti pa Inštitutu za mednarodno pravo, Njegoševa c. 9, Ljubljana in posebej tudi, koliko je prej navedenim izplačalo v letu 2000, 2001, 2002, 2003 in 2004;
- koliko od tega denarja sta v zgoraj navedenem obdobju prejela ………. in Inštitut za mednarodno pravo, Njegoševa c. 9, Ljubljana za svetovanje na področju odnosov z Republiko Hrvaško in mejne problematike;
- kdo je odobril posamezna izplačila zgoraj navedenima;
- kolikor denarja je organ izplačal ……… od leta 1992 do leta 2004 in koliko od tega denarja je v tem obdobju prejel za svetovanje na področju odnosov z Republiko Hrvaško in mejne problematike;
- kateri so bili in kateri so še zunanji svetovalci organa na področju odnosov z Republiko Hrvaško ali za področje problematike meje z Republiko Hrvaško in ali sta med temi svetovalci tudi …………………………….;
- koliko proračunskega denarja je prejel vsak od teh svetovalcev v zadnjih štirih letih.
Po vpogledu želi prejeti tudi fotokopijo nekaterih dokumentov, zato prosi organ, da mu po določilu 36. člena ZDIJZ sporoči višino stroškov za morebitne fotokopije vpogledanih dokumentov.
Organ je zahtevo prejel neposredno od prosilca, obenem pa na podlagi 20. člena ZDIJZ tudi od Urada predsednika Vlade RS. Ker Urad predsednika Vlade RS z zahtevanimi informacijami ne razpolaga, je po določilu 20. člena ZDIJZ, zahtevo z dopisom z dne 27.9.2004 odstopil v reševanje organu. Kljub odstopu zadeve je prosilec dne 18.10.2004 isto zahtevo ponovno naslovil na Urad predsednika Vlade RS, ki je prosilčevo ponovno zahtevo razumel kot pritožbo zoper molk organa in jo zato z vlogo z dne 22.10.2004 odstopil v reševanje Pooblaščencu. Ker je Uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja na Ministrstvu za zunanje zadeve (v nadaljevanju uradna oseba) nato dne 17.11.2004 izdala odločbo št. ZKD-3184/04, je Pooblaščenec vlogo Urada predsednika Vlade RS z dne 22.10.2004 na podlagi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP s sklepom zavrgel.
Z izpodbijano odločbo je uradna oseba:
- zavrnila prosilčevo zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja z dne 20.9.2004 v delu, ki se nanaša na posredovanje informacij o izplačilu denarja ……………………….. v letih 2000, 2001, 2002, 2003 in 2004;
- zavrnila prosilčevo zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja z dne 20.9.2004 v delu, ki se nanaša na posredovanje informacij o izplačilu denarja ……………. v letih 1992 do 2004;
- zavrnila prosilčevo zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja z dne 20.9.2004 v delu, ki se nanaša na izplačilo proračunskega denarja vsakemu svetovalcu na področju odnosov in mejno problematiko z Republiko Hrvaško;
- ugodila prosilčevi zahtevi za vpogled v pogodbo o strokovnem pravnem svetovanju med Ministrstvom za zunanje zadeve in gospodarsko družbo IUSTICIA, družba za pravne raziskave d.o.o.;
- obvestila prosilca, da je na dan 20.10.2004, to je na dan predložitve popolne prosilčeve vloge, organ sodeloval s šestimi zunanjimi svetovalci, med katerimi sta bila tudi ………………………….., s katerim je organ prenehal pogodbeno sodelovati dne 29.10.2004.
V obrazložitvi odločbe organ navaja, da prosilec zahteva podatke o izplačilih individualno določenim fizičnim osebam, posredovanje teh informacij pa ni dovoljeno, saj gre za varovane osebne podatke v smislu zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Organ se pri svoji odločitvi sklicuje na pridobljeno neobvezujoče mnenje Inšpektorata za varstvo osebnih podatkov št. 751-01(0106)-7/2003-u7 z dne 29.8.2003 (v nadaljevanju mnenje Inšpektorata). Iz mnenja Inšpektorata izhaja, da se v primeru, ko za sporočanje osebnih podatkov javnosti ni pravne podlage, javnosti lahko sporočajo podatki o področjih in oblikah sodelovanja ter podatki o izplačilih le v obliki in na način, ki ne omogoča identifikacije posameznika, na katerega se podatki nanašajo. Pri razkritju podatkov o višini posameznih izplačil, je potrebno upoštevati predvsem vsebino konkretne pogodbe in če je v le-tej določeno, da so podatki poslovna, uradna ali kakšna druga tajnost, potem takšnih podatkov javnosti ni dovoljeno posredovati. Če pa je v pogodbi določeno, da so podatki javni, je takšne podatke zaradi posameznikove privolitve dovoljeno posredovati javnosti. Organ ugotavlja, da gre v konkretnih primerih za tipske avtorske pogodbe, ki ne vsebujejo niti določil o tajnosti podatkov, niti določil o njihovi javnosti. Organ svojo odločitev opira na analogijo z javnostjo plač v javnem sektorju, ki jo določa 38. člen Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS št. 56/02 s spremembami, v nadaljevanju: ZSPJS), a se to določilo še ne uporablja, pač pa se še vedno uporablja Zakon o delavcih v državnih organih (Uradni list RS št. 15/90 s spremembami, v nadaljevanju: ZDDO), ki v 62. členu določa, da podatki o plačah posameznika niso javni. Analogno naj bi to določilo veljalo tudi za izplačila na podlagi sklenjenih avtorskih pogodb s konkretnimi zunanjimi svetovalci, ki so fizične osebe in zato zaščitene z ZVOP-1.
Organ v obrazložitvi še navaja, da je prosilcu posredoval tiste zahtevane podatke, za katere je ugotovil, da ni zakonskih zadržkov. Ker prosilec zahteva podatek, koliko denarja je bilo izplačanega za svetovanje na področju odnosov z Republiko Hrvaško, organ ugotavlja, da konkretnih podatkov ne more posredovati, ker je predmet pogodbe z gospodarsko družbo IUSTICA d.o.o. strokovno pravno svetovanje s področja mednarodnega in evropskega prava, pri čemer ni mogoče določiti deleža, ki je bil izplačan za svetovanje na področju odnosov z Republiko Hrvaško in mejno problematiko. Organ še pojasnjuje, da prosilec lahko pridobi informacijo, ki se nahaja v eni od v 4. členu ZDIJZ naštetih oblik, ni pa organ dolžan odgovarjati na posamezna vprašanja oziroma opravljati analize in raziskave.
Zoper zavrnilni del odločbe je prosilec dne 12.12.2004 vložil pravočasno pritožbo, ki jo je organ prejel 14.12.2004, in jo po določilu 1. odstavka 245. člena ZUP skupaj s spisom odstopil Pooblaščencu. Pooblaščenec je v skladu z 2. odstavkom 245. člena ZUP organ z dopisom št. 020-54/2004/9 z dne 6.1.2005 pozval, da dostavi manjkajoče dokumente, ki so ključni za odločitev ali gre v konkretnem primeru za informacijo javnega značaja, vendar organ z vlogo z dne 12.1.2005 ni dostavil vse potrebne listinske dokumentacije.
V pritožbi prosilec predlaga, da se njegovi pritožbi v celoti ugodi in navaja, da je organ neutemeljeno zavrnil njegovo zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja o plačilih izvedenih zunanjim pogodbenim svetovalcem organa – fizičnim osebam, ker naj bi šlo za varstvo osebnih podatkov po določilih zakona, ki varuje osebne podatke. Prosilec navaja, da organ v ničemer ne pojasni, kako bi razkritje zahtevanih informacij kazalo na 'lastnosti, stanja ali razmerja posameznika', ki bi v teh informacijah vsebovanim podatkom dajalo značaj osebnega podatka oz. katere so tiste 'lastnosti, stanja ali razmerja posameznika', ki bi jih podatek o višini denarnega izplačila posameznika sploh razkril. Sam podatek o višini prejetih plačil s strani organa v ničemer ne kaže na 'lastnosti' teh svetovalcev, niti na njihovo 'stanje', '(pogodbeno) razmerje' imenovanih pa je tako ali tako že znano dejstvo. Tudi sicer naj bi stališče inšpektorata, ki ga odločba povzema, veljalo zgolj za primere, ko 'za sporočanje osebnih podatkov javnosti ni pravne podlage', o čemer tukaj ne moremo govoriti, saj ne gre za sporočanje osebnih podatkov, pravna podlaga pa je podana z določili ZDIJZ. Organ prav sam ugotavlja tudi, da so obravnavane avtorske pogodbe tipske in ne vsebujejo niti določil o tajnosti podatkov, niti določil o njihovi javnosti, kar pomeni, da bi z njihovim razkritjem tudi ne bila kršena poslovna skrivnost. Pritožnik še navaja, da so neutemeljena tudi vsa izvajanja organa o analogiji med določilom 62. člena ZDDO, ki določa, da podatki o plačah niso javni in izplačilih na podlagi sklenjenih avtorskih pogodb s konkretnimi svetovalci, ki so fizične osebe in torej varovane z določili ZVOP-1. Pritožnik ne zahteva podatkov o vseh osebnih prejemkih oziroma plačah navedenih svetovalcev, iz katerih bi lahko razbral njihovo premoženjsko stanje, temveč želi informacijo zgolj v tistem delu njihovega zaslužka, ki izvira iz individualne avtorske pogodbe z organom. Pritožnik navaja, da je potrebno v takih primerih javnemu interesu dati prednost pred zasebnim in razkriti višino izplačanih proračunskih sredstev, še zlasti ker pogodbeni zneski niso bili označeni kot poslovna skrivnost. Pritožnik zahteva tudi razkritje imen vseh bivših in sedanjih zunanjih svetovalcev organa (od osamosvojitve Republike Slovenije dalje) na področju odnosov in meje z Republiko Hrvaško in ne zgolj navedbe števila svetovalcev, saj organ zahteve v tem delu ni niti zavrnil, niti ni posredoval zahtevane informacije.
Pritožba je utemeljena.
1. Procesna predpostavka: stranski udeleženci v postopku
Organ mora tudi v postopku odobritve zahteve za dostop do informacij javnega značaja po uradni dolžnosti skrbeti za to, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek je torej potrebno pritegniti vse tiste osebe, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete, in jim omogočiti udeležbo v postopku. Opozoriti pa je potrebno, da tudi če organ po uradni dolžnosti ne ugotovi, da bi morala v postopku sodelovati tudi tretja oseba, da zavaruje svoje pravne koristi in je zato k udeležbi ne povabi, lahko ta oseba sama pri organu zahteva vstop v postopek. Takšno zahtevo mora uradna oseba organa preizkusiti in o njej odločiti s sklepom in če zahtevi ugodi, o tem obvestiti stranko.
Zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi vseh zunanjih (pogodbenih) sodelavcev organa, bi moral organ po uradni dolžnosti vsakogar od njih pozvati, da se po določilu 43. in 44. člena ZUP vključi v postopek kot stranski udeleženec in se opredeli, ali zahtevana informacija zanj morda predstavlja izjemo po določilu 6. člena ZDIJZ. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se namreč subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ).
Stranski udeleženec ima pravico udeleževati se postopka, ker izkaže pravni interes tako, da zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, kar pomeni neposredno, na zakon ali drug predpis oprto osebno korist. Stranski udeleženec ima načeloma iste procesne pravice in obveznosti kot stranka. Če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, ta možnost ni bila dana, gre po določbi 2. točke 2. odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil upravnega postopka in predstavlja razlog za odpravo odločbe.
Stranske udeležence je dolžan pozvati organ, ker le organ ve, kdo svetovalci sploh so, saj samo on razpolaga z vsemi potrebnimi listinami.
2. Pojem informacije javnega značaja
Pravica do informacij javnega značaja kot ustavna pravica iz 39. člena Ustave RS (Uradni list RS št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, v nadaljevanju ustava) zagotavlja svobodo izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno izbira, sprejema in širi vesti in mnenja ter ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.
Konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja pa predstavlja ZDIJZ, ki v 1. členu vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo (med drugim tudi) državni organi. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Pooblaščenec ugotavlja, da se zahtevani podatki nahajajo v obliki dokumentov, s katerimi razpolaga organ - pogodbe s posameznimi svetovalci, odredbe o izplačilu proračunskih sredstev posameznim svetovalcem, itd., se nahajajo v pisni obliki, torej v obliki dokumentov, ki se nahajajo v posesti organa.
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ, so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev.
Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru nedvomno gre za informacijo javnega značaja, saj se nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb in obenem izvira iz delovnega področja organa. Delovno področje organa je definirano v 41. členu Zakona o državni upravi (Uradni list RS št. 52/02 s spremembami, v nadaljevanju ZDU-1) in določa, da Ministrstvo za zunanje zadeve opravlja naloge na področjih zunanjih zadev države, konzularne zaščite in mednarodnih pogodb. Širše ali celotno delovno področje organa, pa določa ZDIJZ in zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami.
Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katerega je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 149).
Pojem delovno področje iz 4. člena ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovno področje po določilu 41. člena ZDU-1, saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, ponavadi določenih v področnih zakonih (kot v tem primeru ZDU-1), temveč vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi.
Ker se prosilčeva zahteva nanaša na informacije o svetovanju organu s strani njegovih zunanjih svetovalcev, posebej še na področju mednarodnih odnosov (zlasti z Republiko Hrvaško), gre tudi v tem delu za delovno področje organa in zato zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za obstoj informacije javnega značaja.
Pooblaščenec obenem ugotavlja, da prosilec od organa ne zahteva odgovorov na svoja vprašanja, niti izdelave analiz ali raziskav, pač pa informacije javnega značaja, saj zahteva vpogled (in kasneje fotokopijo) v (že) obstoječo listinsko dokumentacijo organa, torej:
- vse odredbe za izplačilo izvedeno …………………….;
- vse odredbe za izplačilo kateremukoli inštitutu ali pravni osebi, v okviru katere je …………………… nudil svoje svetovalne storitve;
- posebej še vse odredbe za izplačilo …………………… in Inštitutu za mednarodno pravo za svetovanje na področju odnosov z Republiko Hrvaško in mejno problematiko;
- vse odredbe za izplačilo ……….. od leta 1992 do 2004, od tega posebej še odredbe za izplačilo za svetovanje na področju odnosov s Hrvaško in mejno problematiko;
- vse pogodbe z vsemi bivšimi in sedanjimi zunanjimi svetovalci organa na področju odnosov z Republiki Hrvaško ali meje z Republiko Hrvaško;
- vse odredbe za izplačilo svetovalcem iz prejšnje alineje, v zadnjih štirih letih.
Nesprejemljiva je zato tudi obrazložitev organa, da prosilcu ne more posredovati podatka o zneskih izplačanih za svetovanje na področju odnosov z Republiko Hrvaško, ker je predmet pogodbe z gospodarsko družbo IUSTICA d.o.o. strokovno pravno svetovanje s področja mednarodnega in evropskega prava, pri čemer ni mogoče določiti deleža, ki je bil izplačan za svetovanje na področju odnosov z Republiko Hrvaško in mejno problematiko. Pooblaščenec ugotavlja, da je pogoj za izvedbo izplačila iz proračuna vedno opravljena specifikacija opravljenega dela, ki mora biti razvidna iz svetovalčevih poročil oziroma njegovega zahtevka za izplačilo. Vsa izplačila iz proračuna morajo vedno temeljiti na določilih Zakona o javnih financah (Uradni list RS št. 79/99 s spremembami, v nadaljevanju ZJF). Po določilu 50. člena ZJF mora vsak izdatek iz proračuna imeti za podlago verodostojno knjigovodsko listino, s katero se izkazuje obveznost za plačilo. Pravni temelj in višino obveznosti, ki izhaja iz verodostojne listine, je potrebno pred izplačilom preveriti in pisno potrditi. Po določilu 2. odstavka 99. člena ZJF mora notranji nadzor javnih financ zagotoviti, da finančno poslovodenje in sistem kontrol deluje v skladu z načeli zakonitosti, preglednosti, učinkovitosti, uspešnosti in gospodarnosti. Notranje kontrole pa obsegajo sistem postopkov in metod, katerih cilj je zagotoviti spoštovanje načel zakonitosti, preglednosti, učinkovitosti, uspešnosti in gospodarnosti (100. člen ZJF). Tudi sicer izvrševanje proračuna poteka v skladu z načeli razmejitve pristojnosti med odredbodajalci in računovodji ter v skladu s sistemom notranje kontrole.
Organ mora torej opravljati vsa izplačila v skladu z določili ZJF, ki predpostavlja tudi obstoj sistema notranjih kontrol pri vseh izplačilih iz proračuna, zato zaključek organa, da ne more podati zneskov izplačanih za točno določen namen, ne more vzdržati resne presoje.
3. Izjema po 3. točki 6. člena ZDIJZ
Organ lahko tudi v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v ZDIJZ določeno izjemo od dostopa. 6. člen zato taksativno določa dvanajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, med drugimi tudi, ko gre na primer za podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (tč. 3).
Organ je svojo odločbo v zavrnilnem delu oprl na izjemo iz 3. točke 6. člena ZDIJZ, da naj bi torej zahtevani podatki predstavljali osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Organ zaključuje, da gre pri zahtevanih podatkih za osebne podatke v smislu 1. točke 2. člena ZVOP, po katerem je osebni podatek tisti podatek, ki kaže na lastnosti, stanja ali razmerja posameznika ne glede na obliko, v kateri je izražen. Svojo odločitev pa organ opira tudi na zgoraj citirano mnenje Inšpektorata, ki se opira na določbe tedaj veljavnega Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 59/99 s spremembami) in katerega je derogiral (novi) ZVOP-1, ki se uporablja od 1.1.2005. Pooblaščenec pri preverjanju obstoja varovanega osebnega podatka uporablja (novi) ZVOP-1, ki v 112. členu določa, da se v primerih, ko je odločba ali sklep inšpektorja izdan pred uveljavitvijo tega zakona, postopek konča po določbah ZVOP. Ker Pooblaščenec ni inšpektor, mora pri izdaji odločbe uporabljati ZVOP-1.
Namen ZVOP-1 je prav preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 1. točke 1. odstavka 6. člena ZVOP-1, je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec uvodoma poudarja, da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij. Tako tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, cit.: 'Druga pomembna funkcija pravice do dostopa do informacij je v tem, da omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave.' (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72). Dostop javnosti je dopusten, interes javnosti pa izražen, kadar gre za porabo proračunskega denarja in obenem ne pomeni nedopustnega posega v zasebnopravno sfero.
Ob upoštevanju zgoraj citiranih določb ZVOP-1 pa sama navedba imena in priimka, brez česarkoli drugega (npr. navedbe naslova, enotne matične številke občana ali kateregakoli drugega enoličnega identifikacijskega znaka), namreč še ni nujno osebni podatek, ampak ga za takšnega naredijo šele dodatni podatki, ki se nanašajo na posameznika, in iz katerih je mogoče določiti fizično osebo (primerjaj 6. člen ZVOP-1).
3.1. Posebej o tridelnem testu
Vprašanje osebnih podatkov lahko kaže na konflikt med dvema ustavno zagotovljenima pravicama – pravico do varstva osebnih podatkov in pravico do javnosti oziroma dostopa do informacij javnega značaja. Organi so upravičeni zavrniti posredovanje podatkov, če bi se s tem kršilo določilo 3. točke 6. člena ZDIJZ.
Ena izmed pravic in svoboščin drugih, s katerimi se lahko omeji pravica do varstva osebnih podatkov, je tako lahko tudi pravica do informacij javnega značaja, ki je del pravice do svobodnega izražanja. Dve ustavni pravici sta torej komplementarni in enako močni. Nobena izmed navedenih pravic nima v skladu z ustavo zagotovljenega višjega pravnega varstva nasproti drugi.
3. odstavek 15. člena ustave določa, da so človekove pravice in svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Prvi odstavek istega člena pa določa, da nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Republiki Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.
Ustavno zagotovljena pravica do svobodnega izražanja (39. člen ustave), katere del je tudi informacijska svoboda, je omejena med drugim tudi s pravicami posameznikov do zasebnosti (35. člen ustave) ter pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen ustave). Obenem pa sta pravici do varstva osebnih podatkov in varstva zasebnosti lahko omejeni s pravico do svobodnega izražanja.
Tudi v obravnavanem primeru bo zato treba tehtati, katera ustavno zagotovljena pravica prevlada, za kar se lahko uporabi tridelni test, na podlagi katerega se presoja, ali kljub dejstvu, da gre za osebni podatek, organ ta podatek lahko posreduje prosilcu. Tridelni test temelji na naslednjih kriterijih:
1. Ali je omejitev pravice do informacij javnega značaja določena z zakonom ter definiranje in opredelitev zakonito določenega cilja (interesa). Organ torej ugotavlja ali obravnavani podatek je osebni podatek, ki je varovan z zakonom, kar predstavlja zakoniti interes, saj ga kot zavarovano kategorijo določata 38. člen Ustave RS, ZVOP-1 in 3. točka 6. člena ZDIJZ.
2. Ali bi razkritje pomenilo grožnjo, da bo povzročena resna škoda temu zakonitemu cilju (interesu) ali test resne nevarnosti. Zavrnitev mora temeljiti na testu resne nevarnosti. Ne zadostuje, da informacija zgolj sodi v obseg zakonito predpisanih ciljev, ki so določeni z zakonom. Organ mora dokazati, da bi razkritje informacije povzročilo resno škodo temu zakonitemu interesu (cilju). V nekaterih primerih razkritje lahko koristi, v nekaterih pa škoduje cilju. Da je nerazkritje podatka zakonito, mora biti čisti učinek (neto efekt) razkritja povzročitev resne škode temu cilju. Organ mora v konkretnem primeru torej tudi izkazati, da bi z razkritjem podatka, ki je predmet obravnave, le ta podatek povzročil resno škodo zakonitemu interesu, ki ga varuje ZVOP-1.
3. Ali je škoda, ki bi nastala zakonito zavarovanemu cilju (interesu) večja, kot je pravno upravičen interes javnosti, da bi to informacijo dobil, oziroma definiranje in opredelitev interesa javnosti. V okviru tega vprašanja je potrebno odgovoriti tudi na dileme, ki jih je izpostavilo Ustavno sodišče RS: a.) Ali je poseg nujen – poseg mora biti nujen, cilja torej ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez posega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti);
b.) Ali je poseg primeren – poseg mora biti primeren za dosego želenega, ustavno dopustnega cilja;
c.) Upoštevati je treba tudi t.i. sorazmernost v ožjem smislu. To pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.
Zahteva se prevladujoč javni interes. Tudi v primeru, ko je možno pokazati, da bi razkritje informacije povzročilo resno škodo zakonitemu cilju, mora biti informacija kljub temu razkrita, če koristi razkritja presegajo resno škodo.
Pri vprašanju javnosti zahtevanih podatkov je torej treba v končni presoji tehtati predvsem razmerje med škodo, ki bi bila povzročena z razkritjem osebnih podatkov posameznika, in interesom javnosti, da izve za te podatke.
4. Načelo odprtosti delovanja javnih organov in načelo varstva pravic stranke
Za uresničevanje namena ZDIJZ, torej zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočitvi uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). ZDIJZ tako določa načelo odprtosti delovanja javnih organov. Načelo odprtosti pomeni, da je delovanje in odločanje javnih oblasti oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti torej predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico do dostopa do dokumentov javnih oblasti ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (97/C 340/01), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo 'čimbolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani'. Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čimbolj široko in ne v škodo državljanov. V praksi bo to pomenilo, da bo organ, četudi bo presodil da gre za izjeme od splošnega načela dostopnosti informacij javnega značaja, moral te izjeme tolmačiti čimbolj ozko in restriktivno.
Za obravnavani primer je izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Prva omogoča državljanom, da spoznajo vsebine aktov državne uprave in na ta način veliko bolj enakopravno sodelujejo pri sprejemanju odločitev javne uprave, omogoča jim torej aktivno participacijo v javni politiki. Druga pa omogoča državljanom nadzor nad pravilnostjo dela javne uprave, zato lahko preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo.
Z načelom odprtosti delovanja javnih organov je tesno povezanih oziroma iz njega izvedenih tudi nekaj temeljnih načel določenih v ZUP, ki se po določilu 2. odstavka 15. člena ZDIJZ v postopku pridobivanja informacij javnega značaja, uporablja subsidiarno. Od temeljnih načel ZUP Pooblaščenec za potrebe tega primera posebej izpostavlja načelo varstva pravic strank, določeno v 7. členu ZUP in po katerem morajo organi strankam omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, organ pa mora skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo v zakonu. Izraz načela varstva pravic stranke pa je tudi določba 2. odstavka 18. člena ZDIJZ, po kateri je uradna oseba dolžna prosilcu nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve in prosilca na možnost uporabe njene pomoči pri dopolnitvi zahteve izrecno opozoriti.
Glede na navedeno je zato potrebno poudariti, da je dolžnost organa med drugim tudi odločiti o celotnem prosilčevem zahtevku, se o njem v celoti opredeliti in to kljub morda nekoliko nerodni, vendar vseeno dovolj jasni in določni prosilčevi zahtevi. Zato nikakor ne zadostuje zgolj navedba števila zunanjih svetovalcev organa in konkretizacija samo dveh od njih, saj prosilec zahteva konkretne podatke o prejetih zneskih za vse zunanje svetovalce in tudi podatek o tem, kateri so bili in kateri so še zunanji svetovalci organa.
5. Delni dostop po določilu 7. člena ZDIJZ
Ob upoštevanju vsega navedenega pa Pooblaščenec opozarja še na določilo 7. člena ZDIJZ, ki ureja institut delnega dostopa. 7. člen tako določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. V primeru obstoja varovanih osebnih podatkov (rojstni datum, izobrazba, EMŠO, domači naslov,…) je organ torej dolžan omogočiti (le) delni dostop (7. člen ZDIJZ) in zahtevo zavrniti v delih, ki predstavljajo pri fizični osebi varovan osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1. Ob tem mora organ omogočiti vpogled v zahtevano informacijo javnega značaja v skladu s 16. členom Uredbe o posredovanju informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 115/03, v nadaljevanju: Uredba). Uredba določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče:
1. fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki;
2. zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki. (prvi odstavek)
Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu. (drugi odstavek).
6. Preizkus po 1. in 2. odstavku 247. člena ZUP
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec po opravljenem preizkusu, izvedenem po 1. in 2. odstavku 247. člena ZUP, ugotovil, da organ ni uporabil ustreznih zakonskih določb ZDIJZ, kar pomeni kršitev materialnega prava in kršitev procesnih pravil v postopku pridobitve informacije javnega značaja. Po določilu 3. odstavka 251. člena ZUP je bilo zato izpodbijano odločbo potrebno odpraviti in vrniti organu v ponovno odločanje, v katerem mora organ upoštevati pripombe in opozorila iz te obrazložitve, zlasti pa:
- mora o zahtevku odločiti v celoti, torej zahtevku v celoti ali delno ugoditi oziroma ga z ustrezno obrazložitvijo zavrniti, torej se mora do prosilčeve zahteve v celoti opredeliti (npr. ne zgolj navesti število zunanjih svetovalcev in konkretizirati samo dva od njih, ker prosilec zahteva konkretne podatke o vseh svetovalcih);
- nadalje mora določiti, ali in kateri od zahtevanih podatkov (informacij) predstavljajo izjemo po določilu 6. člena ZDIJZ, nato pa po določilu 7. člena ZDIJZ prosilcu omogočiti delni dostop do preostalega dela dokumenta/dokumentov (ki pa predstavljajo informacije javnega značaja), skladno z določbami ZDIJZ in Uredbe.
- mora zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi vseh zunanjih (pogodbenih) sodelavcev organa, po uradni dolžnosti vsakogar od njih pozvati in jim dati možnost, da se po določilu 43. in 44. člena ZUP, vključijo v postopek kot stranski udeleženci in se opredelijo, ali zahtevana informacija za njih morebiti predstavlja izjemo po določilu 6. člena ZDIJZ; v nasprotnem primeru gre za bistveno kršitev pravil upravnega postopka po določbi 2. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v dveh izvodih, priložiti pa ji je potrebno tudi to odločbo v izvirniku ali neoverjeno kopijo.
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav., pooblaščenka