Pin d.o.o., Projektiranje Inženiring Nadzor zoper odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Maribor
+ -Številka: 021-41/2005/7
Kategorije: Kršitev materialnega prava
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja, po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju: Pooblaščenec), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03, v nadaljevanju: ZDIJZ) in na podlagi 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi podjetja Pin d.o.o., Projektiranje Inženiring Nadzor, Mlinska 22, 2000 Maribor (v nadaljevanju: prosilec), zoper odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Maribor, Ul. heroja Staneta 1, 2501 Maribor (v nadaljevanju: organ) z dne 14.04.2005, šifra: 090-2/2005-1000, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se delno ugodi. Organ je dolžan v roku 8 dni v elektronski obliki ali pa kot prepis prosilcu posredovati dokumente, iz katerih je razviden povprečen čas reševanja formalno popolnih vlog za izdajo gradbenih dovoljenj na UE Maribor za leto 2004, in število zadev rešenih nad zakonskim rokom 30 dni pri izdaji gradbenih dovoljenj, ki so bile formalno popolne za leto 2004.
2. Pritožba prosilca se v delu glede števila vlog za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so bile v roku 5 dni ugotovljene kot nepopolne, in števila vlog, ki so bile ugotovljene kot nepopolne po preteku roka 5 dni za leto 2004, v elektronski obliki oz. kot prepis, zavrne. V tem delu se izpodbijana odločba potrdi.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 11.04.2005 na organ naslovil zahtevo za pridobitev informacij javnega značaja. Zahteval je, da mu organ posreduje sledeče podatke za leto 2004:
• Kolikšen je bil povprečen čas reševanja formalno popolnih vlog za izdajo gradbenih dovoljenj na UE Maribor?
• Kolikšno je bilo število rešenih zadev nad zakonskim rokom 30 dni pri izdaji gradbenih dovoljenj, ki so bile formalno popolne?
• Koliko vlog za izdajo gradbenega dovoljenja je bilo v roku 5 dni ugotovljenih kot nepopolnih in koliko vlog je bilo ugotovljenih kot nepopolnih po preteku roka 5 dni?
Prosilec je navajal, da ima za te informacije tudi pravni interes, saj so projektantsko podjetje, ki izdeluje projektno in tehnično dokumentacijo po ZGO-1 in da se na njih obračajo stranke v postopku pridobivanja gradbenih dovoljenj, ki se pritožujejo, da se na UE Maribor ne spoštujejo roki za ugotavljanje formalno popolnih vlog in roki za izdajo gradbenih dovoljenj.
Prosilec je zahteval, da mu organ posreduje informacijo kot elektronski zapis, v kolikor pa teh podatkov ne vodi v elektronski obliki, pa kot prepis na njegov naslov. Če pa je za posredovanje potrebno plačati določene stroške, prosi organ, da mu vnaprej sporoči višino teh stroškov.
Organ je na podlagi 22. čl. ZDIJZ dne 14.04.2005 izdal odločbo, s katero je zavrnil zahtevek prosilca za posredovanje podatkov za leto 2004, in sicer:
- o povprečnem času reševanja formalno popolnih vlog za izdajo gradbenih dovoljenj na UE Maribor,
- o številu rešenih zadev nad zakonskim rokom 30 dni pri izdaji gradbenih dovoljenj, ki so bile formalno popolne, in
- o številu vlog za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so bile v roku 5 dni ugotovljene kot nepopolne, in številu vlog, ki so bile ugotovljene kot nepopolne po preteku roka 5 dni.
V obrazložitvi je organ navedel, da je v postopku ugotovil, da ne razpolaga z dokumentom, iz katerega bi bili razvidni podatki, na katere se vloga prosilca nanaša. Organ meni, da po ZDIJZ prosilcem ni dolžan odgovarjati na posamezna vprašanja, če se odgovor na zastavljeno vprašanje ne nahaja v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, saj zavezanec oz. organ na podlagi ZDIJZ zaradi zahteve prosilca ni dolžan ustvariti novega dokumenta. Navedeno sledi tudi iz 17. in 25. čl. ZDIJZ, ki določata, da se prosilca o zahtevani informaciji seznani s vpogledom, prepisom, fotokopijo ali elektronskim zapisom, prosilec pa ni zahteval dostopa do takšne informacije.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 25.04.2005 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, ki jo je Pooblaščenec na podlagi 239. čl. ZUP odstopil organu. Prosilec v pritožbi navaja, da ima organ pridobljen certifikat za sistem vodenja po standardu SIST ISO 9001-2000, številka certifikata je Q-572, z datumom certifikacije 2003-12-12. Na podlagi le tega mora imeti organ urejena, med drugim, sledeča področja, določena v standardu SIST ISO 9001-2000:
točka 4: Sistem vodenja kakovosti,
urejeno: v poglavju 4.1, podtočka d in e,
v poglavju 4.2.3 Obvladovanje dokumentov.
točka 8: Merjenje, analize in izboljšave,
urejeno: v poglavju 8.2.3 Nadzorovanje in merjenje procesov,
v poglavju 8.2.4. Nadzorovanje in merjenje proizvodov,
v poglavju 8.4. Analiza podatkov,
v poglavju 8.5.1. Nenehno izboljševanje.
Pridobitev certifikata po ISO 9001-2000 je pogojena z dragim postopkom certifikacije in rednih obdobnih presoj, kar se financira iz sredstev davkoplačevalcev, zato gre za javni dokument in zbiranje informacij za uveljavljanje tega standarda sodi med informacije javnega značaja.
Ob tem prosilec še dodaja, da v kolikor organ resnično nima na razpolago dokumenta s podatki, ki se nanašajo na njihovo zahtevo, potem ne izpolnjujejo zahtev standarda ISO 9001-2000, kar poraja dvom, če je organ tudi dejansko upravičen do uporabe certifikata po SIST ISO 9001.
Organ je prosilčevo pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, skupaj s spisom, z dopisom številka: 090-2/2005 1000, z dne 16.05.2005, na podlagi 245. čl. ZUP poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec mora pred samim vsebinskim odločanjem opozoriti, da ZDIJZ omogoča dostop do informacij javnega značaja. Opredelitev informacije javnega značaja je zapisana v določbi 4. čl. ZDIJZ. Po tej definiciji zakon postavlja tri osnovne kriterije :
- iti mora za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa,
- organ mora z njo razpolagati (organ dokument izdela sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobi od drugih oseb ),
- nahajati se mora v neki materializirani obliki – v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument).
Iz opisane opredelitve informacije javnega značaja izhaja logičen sklep, da lahko informacijo javnega značaja predstavlja samo takšen dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen oziroma tisti dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil.
ZDIJZ na organe zavezance torej ne naslavlja zahteve, da morajo ustvarjati nove dokumente, obrazložiti posamezne informacije, izdelati njihovo analizo, komentarje ali mnenja k posameznim informacijam. Prav tako jih niso zavezani prilagajati oziroma iz določenega dokumenta delati izvlečke. V tem delu torej ZDIJZ prosilcu ne nudi pravnega varstva in torej njegova pravica ni zavarovana.
V skladu z opisano definicijo informacije javnega značaja je bilo potrebno v pritožbenem postopku najprej razjasniti vprašanje, ali je izpolnjeno prvo merilo, in sicer ali zahtevani dokumenti, ki bi vsebovali odgovore na zastavljena vprašanja, sploh obstajajo.
Pooblaščenec je zato od organa zahteval dokumente, s katerimi mora le-ta razpolagati, da zadosti kriterijem in zahtevam standarda ISO 9001-2000, na katere se ves čas postopka sklicuje prosilec. Pooblaščenec mora namreč v postopku v skladu z 8. čl. ZUP (načelo materialne resnice ) ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Dne 09. 06. 2005 je Pooblaščenec od organa prejel dopis št.:090-2/2005-1000 z dne 26.05.2005 s prilogo.
V obravnavanem primeru prosilec svoje zahteve dejansko ni postavil povsem v skladu z zakonom, torej v smislu definicije informacije javnega značaja kot zahteve po dokumentu, temveč je postavil vprašanje. Kljub temu pa je potrebno zadevo obravnavati v duhu namena zakona, ki ga opredeljuje 2. čl. ZDIJZ. Ta določa, da je namen zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja. Za uresničitev tega namena pa si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. To za obravnavani primer pomeni, da bi moral organ med dokumenti, s katerimi razpolaga, preveriti, ali kateri izmed njih podaja odgovor na zastavljena vprašanja, ne glede na to, da ga prosilec ni natančno navedel oz. zahteval.
Pooblaščenec je vpogledal v celotno dokumentacijo in ugotavlja, da organ razpolaga z zbirnim obrazcem št. 1 B z dne 09.02.2005 iz aplikacije SPIS, ki ima naziv: Poročilo o delu pri odločanju v upravnih stvareh na prvi stopnji za celo leto 2004, za delovno področje Okolje, prostor in energija, kjer je zbrano skupno število vseh upravnih zadev, ki so se reševale v letu 2004, ter z zbirnimi obrazci 1 B z dne 09.02.2005 z istim nazivom, kot je navedeno zgoraj, za posamezne upravne postopke in sicer:
- UE 9 Gradbena dovoljenja,
- UE 10 Enotno dovoljenje za gradnjo,
- UE 11 Gradbeno dovoljenje za pripravljalna dela,
- UE 12 Gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo,
- UE 40 Gradbeno dovoljenje po ZGO-1.
Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da je iz obrazcev št. 1 B za zgoraj navedene posamezne upravne postopke v 14 vrstici oziroma točki navedeno število upravnih stvari, rešenih po prekoračitvi zakonitega roka, v 35 vrstici oz. točki je naveden povprečen čas reševanja upravnih stvari v dnevih (od dneva popolne vloge do izdaje odločbe), ter v 36 vrstici oz. točki povprečen čas reševanja upravnih stvari v dnevih (od dneva popolne vloge do rešitve).
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ocenjuje, da so v celoti izpolnjeni vsi trije zgoraj navedeni osnovni kriteriji, po katerih je opredeljena informacija javnega značaja v 4. čl. ZDIJZ, kar pomeni, da organ razpolaga z dokumentom in da le-ta sodi v njegovo delovno področje. Zato je v skladu z ZDIJZ organ dolžan prosilcu omogočiti dostop do že obstoječe informacije, ki podaja odgovora na prvo in drugo vprašanje, ki ju je postavil prosilec v svoji zahtevi.
Organ namreč lahko zavrne dostop do zahtevane informacije zgolj takrat, če se zahteva nanaša na katero izmed izjem, ki jih določa 6. čl. ZDIJZ. Organ se v izpodbijani odločbi ni skliceval na nobeno izmed zakonsko določenih izjem, saj je zatrjeval, da dokument ne obstaja, vendar pa je v spremnem dopisu Pooblaščencu, z dne 26.05.2005 in z dne 08.06.2005, podal opozorilo oziroma pojasnilo, da podatki iz vrstic 35 in 36 ne prikazujejo realne slike o povprečnem številu dni reševanja postopkov, saj je izračunana aritmetična sredina. Izračun povprečnega števila dni bi moral upoštevati standardne odklone, kar pa v primeru izračuna upravne statistike v aplikaciji SPIS 1.45 v omenjenih izračunih ni upoštevano. Načina izračunavanja upravne statistike za leto 2004 upravna enota ni določila sama, ampak sta bila nastavitev in način izračunavanja obrazca upravne statistike določena preko MNZ – Direktorat za javno upravo (sedaj Ministrstvo za javno upravo – Direktorat za upravne enote). V primeru posredovanja podatkov, kot so izračunani pod točko 35 in 36, bi prosilec dobil netočno in negativno oceno o delu upravnega organa. Enake navedbe veljajo tudi za vrstico oz. točko 14.
Pooblaščenec opozarja, da pojasnila oz. opozorila, ki jih navaja organ, ne sodijo v zakonsko določene izjeme iz 6. čl. ZDIJZ, zato navedeno nikakor ne more predstavljati podlage za zavrnitev zahteve. Ob tem pa Pooblaščenec še dodaja, da je njegova naloga, da presodi, ali je bil dostop do informacije javnega značaja zavrnjen neutemeljeno in pri tem nima pristojnosti, da ocenjuje primernost in točnost dokumentov, v katerem se nahajajo podatki, ki jih prosilec zahteva. Poročilo o delu pri odločanju v upravnih stvareh na prvi stopnji za celo leto 2004 je organ dolžan, na podlagi 4. čl. Pravilnika o vodenju evidence o upravnem postopku (Ur.l. RS, št. 18/2003, v nadaljevanju Pravilnik), izdelati in poslati na ministrstvo, pristojno za upravo (sedaj Ministrstvo za javno upravo) v roku 45 dni po preteku koledarskega leta. Kot izhaja iz 1. čl. omenjenega Pravilnika je osnovni namen pošiljanja poročil, da se spremlja izvrševanje zakona o splošnem upravnem postopku. Navedeno po oceni Pooblaščenca pomeni, da je zakonodajalec na ta način zagotovil dodaten nadzor nad delom organov. Ali takšen način vodenja evidence predstavlja realno sliko o delu organa, je torej stvar zgoraj navedenega ministrstva, nikakor pa ne more predstavljati omejitve pri dostopu do informacij javnega značaja. Javnost ima namreč pravico vedeti kako organi izvršujejo javnopravne naloge, oziroma konkretno, ali organi spoštujejo zakonsko določene roke, v katerih so dolžni odločati o njihovih zahtevah. Tudi če je vsebina nekega dokumenta neugodna za organ, to nikakor ne more pomeniti, da zaradi takšnega dejstva organ lahko zavrne dostop do informacije javnega značaja. Delovanje organov mora biti javno in prosilcu za zahtevo ni potrebno izkazovati nobenega pravnega interesa (tretji odstavek 17. čl. ZDIJZ). Domneva se, da je njegova pravica vedeti, kaj počnejo organi oblasti, zato Pooblaščenec opozarja, da navedba pravnega interesa za postopek po ZDIJZ nima nobenega pomena.
Na podlagi navedenega se je presoja Pooblaščenca v obravnavanem primeru osredotočila zgolj na vprašanje obstoja dokumentov, iz katerih je moč dobiti podatek, ki ga prosilec zahteva v prvem in drugem vprašanju. Takšni dokumenti obstajajo in ker gre za informacijo javnega značaja, jih je organ dolžan posredovati prosilcu. Glede na to, da organ obravnava 5 vrst upravnih postopkov, ki se nanašajo na izdajo gradbenega dovoljenja, in za vsakega posebej vodi tudi dokumentacijo, je organ dolžan prosilcu posredovati podatke za vsakega posebej, lahko jih sicer sešteje, vendar tega po ZDIJZ ni dolžan storiti, saj organ svojo dolžnost izpolni že s tem, da prosilcu posreduje takšne informacije, kot jih ima.
Pooblaščenec je nadalje presojal tudi utemeljenost pritožbe v delu, ki se nanaša na 3. točko zahteve prosilca, s katero želi prejeti podatek o številu vlog za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so bile v roku 5 dni ugotovljene kot nepopolne in številu vlog, ki so bile ugotovljene kot nepopolne po preteku roka 5 dni za leto 2004.
Pooblaščenec ugotavlja, da organ takšne evidence ne vodi in da gre torej za informacijo, ki v času vložitve zahteve še ni nastala in se ne nahaja v obliki dokumenta, kar pomeni, da ni izpolnjen prvi pogoj zgoraj navedenega 4. čl. ZDIJZ, v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Ker z zahtevanimi dokumenti organ ne razpolaga, zavezanci v skladu z ZDIJZ pa so dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, je potrebno v tem delu zahtevo prosilca zavrniti. Pooblaščenec ob tem opozarja, da nikakor ni pristojen za presojo o tem ali je organ, če z navedenimi podatki ne razpolaga, upravičen do uporabe certifikata po SIST ISO 9001. To je zagotovo zgolj v pristojnosti podeljevalca certifikata Slovenskega inštituta za kakovost in meroslovje. Pooblaščenec zaključuje, da v tem delu pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi.
Pooblaščenec je izpodbijano odločbo in ravnanje organa odpravil na pritožbo in sam odločil na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, ker je organ iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep glede na dejansko stanje in posledično tudi napačno uporabil pravni predpis, tako kot je navedeno v izreku te odločbe.
Pooblaščenec je odločil, da je organ dolžan v roku 8 dni v elektronski obliki ali pa kot prepis na naslov prosilca, posredovati prosilcu dokumente, iz katerih je razviden povprečen čas reševanja formalno popolnih vlog za izdajo gradbenih dovoljenj na UE Maribor za leto 2004, in število rešenih zadev nad zakonskim rokom 30 dni pri izdaji gradbenih dovoljenj, ki so bile formalno popolne za leto 2004.
V delu, kjer je prosilec zahteval podatek o številu vlog za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so bile v roku 5 dni ugotovljene kot nepopolne, in številu vlog, ki so bile ugotovljene kot nepopolne po preteku roka 5 dni za leto 2004, je Pooblaščenec zavrnil kot neutemeljeno, saj teh dokumentov ni.
Pooblaščenec opozarja, da drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Drugi odstavek 17. člena v 2. točki ZDIJZ določa, da mora prosilec v zahtevi opredeliti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis).
Iz vsega zapisanega sledi, da je prosilec tisti, ki se odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo. Zato mora organ prosilcu posredovati dokumente v elektronski obliki ali pa kot prepis na naslov prosilca.
Organ je dolžan takoj po tem, ko bo prosilec prejel odločbo Pooblaščenca, posredovati dokumenta tako, kot je odločeno s to odločbo. Ker ZUP v tretjem odstavku 224. člena določa, da odločba druge stopnje, s katero je bila odločba prve stopnje nadomeščena, postane izvršljiva, ko se vroči stranki, Pooblaščenec organ opozarja, da bo ta odločba postala izvršljiva v skladu z navedeno določbo.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka